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Projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique

4 août 2017 : Confiance dans la vie politique ( rapport - nouvelle lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Deux commissions mixtes paritaires se sont réunies le mardi 1er août 2017, à l'Assemblée nationale, afin d'examiner les dispositions restant en discussion du projet de loi et du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique, adoptés en première lecture par le Sénat le 12 juillet 2017 puis par l'Assemblée nationale le 28 juillet 2017, après engagement de la procédure accélérée.

Dans leur rédaction initiale, ces deux textes comportaient 14 articles chacun, prévoyant notamment l'institution de nouveaux cas d'inéligibilité et d'incompatibilité, la mise en place d'un nouveau dispositif de prise en charge des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire, l'interdiction pour les membres du Gouvernement, les parlementaires et les titulaires de fonctions exécutives locales d'employer les membres de leur famille, la suppression de la réserve parlementaire ou encore l'encadrement du financement des partis et groupements politiques ainsi que des campagnes électorales.

En première lecture, le Sénat avait souscrit à l'essentiel des dispositions proposées, tout en marquant sa confiance envers les quelque 600 000 élus de France qui oeuvrent quotidiennement au bien commun, singulièrement au niveau local. Il avait néanmoins souhaité procéder à une réforme plus ambitieuse, notamment en demandant autant de transparence au pouvoir exécutif et aux hauts fonctionnaires qu'aux membres du Parlement, dans l'objectif de réguler l'ensemble de la vie publique, et soutenir les territoires ruraux et les Français établis hors de France par la création d'un dispositif de substitution à la réserve parlementaire. Le Sénat avait ainsi adopté 115 amendements en commission et en séance publique, dont 80 sur le projet de loi et 35 sur le projet de loi organique, et introduit 22 articles dans le projet de loi et 8 dans le projet de loi organique.

L'Assemblée nationale s'était quant à elle montrée plus timorée, supprimant tant les mesures de transparence introduites par le Sénat à l'égard du pouvoir exécutif et des hauts fonctionnaires que le dispositif de substitution à la réserve parlementaire qu'il avait institué. Après avoir introduit 10 nouveaux articles dans le projet de loi et en avoir supprimé 14, elle avait adopté 6 articles du projet de loi organique sans modification, en avait supprimé 4 et introduit 9.

Votre rapporteur se félicite que la commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions du projet loi ordinaire restant en discussion ait non seulement pu parvenir à un accord, mais également retenu un grand nombre d'avancées proposées par le Sénat.

Il déplore vivement, en revanche, les conditions dans lesquelles s'est déroulée la commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion du projet de loi organique. En effet, celle-ci n'est pas parvenue à élaborer un texte commun en raison du refus de son président de mettre aux voix une proposition de rédaction que votre rapporteur avait présentée pour prévoir un dispositif de substitution à la réserve parlementaire, plutôt que sa suppression pure et simple qui pénaliserait gravement les communes rurales, les associations et les Français établis hors de France.

S'il prend acte de ce refus, votre rapporteur le regrette et ne partage pas l'analyse de la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale, rapporteure du projet de loi et du projet de loi organique, selon laquelle il serait vain, si ce n'est contraire à la Constitution, d'élaborer en commission mixte paritaire un texte qui ne soit pas susceptible d'être ensuite adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Tout d'abord, il est difficile de préjuger, au stade de la commission mixte paritaire, le résultat des votes susceptibles d'intervenir dans les deux assemblées lors de l'examen de ses conclusions.

Notre collègue Catherine Troendlé a justement cité en commission l'exemple de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Les dispositions relatives à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires en Polynésie française retenues par la commission mixte paritaire étaient susceptibles d'être remises en cause lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, en raison du risque d'opposition du Gouvernement évoqué par le rapporteur pour l'Assemblée nationale. Or elles ont finalement été maintenues dans le texte définitivement adopté.

Comme l'a justement souligné notre collègue Jean-Pierre Sueur lors de l'examen par le Sénat des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi pour la confiance dans la vie politique : « sur la forme, la commission mixte paritaire (...) pose quelques problèmes. Qu'il soit dit d'emblée qu'une position est telle qu'elle ne peut donner lieu à aucune discussion (...), que c'est non négociable et qu'il est exclu qu'il y ait un vote donne un sentiment qui n'est pas (...) particulièrement compatible avec une volonté de renouveau profond de la vie politique »1(*).

Ensuite, comme le prévoit le troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution, lorsque le texte élaboré par la commission mixte paritaire est soumis pour approbation aux deux assemblées, il peut faire l'objet d'amendements du Gouvernement ou ayant reçu son accord. Le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale conservent donc la possibilité d'amender une disposition sur laquelle un accord a été trouvé en commission mixte paritaire.

Enfin, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015 sur la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, a certes considéré qu'il ne lui appartenait pas de « contrôler pour quels motifs ou dans quelles conditions une commission mixte paritaire ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun » mais a également relevé, qu'en l'espèce, il ressortait « du rapport établi conjointement par les rapporteurs des deux assemblées à l'issue de la réunion de la commission mixte paritaire, d'une part, que la commission a constaté l'impossibilité de parvenir à l'adoption d'un texte commun, et, d'autre part, que ce constat n'a pas été contesté ». Or, il ressort du compte rendu de la réunion de la commission mixte paritaire consacrée à l'examen du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique qu'une majorité de membres de cette commission était disposée à voter afin de parvenir à un accord.

Ces observations étant faites, votre rapporteur rappellera les nombreux points d'accord trouvés entre les deux assemblées, tant sur le projet de loi que sur le projet de loi organique, avant de présenter les quelques points de divergence qui subsistent et la position de votre commission.

I. DE NOMBREUX POINTS DE CONVERGENCE

A. L'ACCORD TROUVÉ EN COMMISSION MIXTE PARITAIRE SUR LE PROJET DE LOI

1. Un accord sur les dispositions du projet de loi initial

L'accord trouvé en commission mixte paritaire a tout d'abord porté sur les dispositions du projet de loi initial relatives à :

- l'institution d'une peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité en cas de crime ou de délit traduisant un manquement à la probité, dont la liste a été étendue par les deux assemblées, notamment aux faits de harcèlement, de grande délinquance économique et d'abus de bien social ;

- la mise en place d'un nouveau régime de prise en charge des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire, qui revêtira trois modalités distinctes - la prise en charge directe, le remboursement sur présentation de justificatifs et le versement d'une avance, dans la limite de plafonds - et devra être défini par les bureaux de chaque assemblée, sur la proposition des questeurs et après avis de l'organe chargé de la déontologie parlementaire ;

- l'interdiction pour les membres du Gouvernement, les parlementaires et les titulaires de fonctions exécutives locales d'employer les membres de leur famille proche ;

- l'encadrement du financement des partis et groupements politiques ainsi que des campagnes électorales (pénalisation du refus de dépôt des comptes annuels par des dirigeants de partis ou groupements politiques, publication intégrale des comptes des partis politiques en open data, restrictions aux prêts accordés aux candidats et partis ou groupements politiques, etc.) ;

- le contrôle de la situation fiscale des représentants français au Parlement européen au moment de leur entrée en fonction, avec une rédaction de compromis ouvrant aux intéressés de bonne foi la possibilité, selon la volonté du Sénat, de régulariser leur situation avant la saisine du président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Pour parvenir à un accord sur le projet de loi, les sénateurs membres de la commission mixte paritaire ont consenti une importante concession aux députés, en acceptant de maintenir les dispositions habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour créer une « banque de la démocratie ».

Votre rapporteur considère, néanmoins, que l'imprécision de l'habilitation, notamment de ses finalités, devrait conduire le Conseil constitutionnel à censurer cette habilitation, comme il l'a fait, dans un cas comparable, lors de l'examen de la loi « égalité et citoyenneté » en 20162(*). Si tel ne devait pas être le cas, la commission mixte paritaire a veillé à ce que l'ordonnance n'entre pas en vigueur avant le dépôt du projet de loi de ratification afin de permettre au Parlement d'examiner ce dernier en temps utile.

2. La reprise de nombreux apports du Sénat

La commission mixte paritaire a, en outre, retenu de nombreux apports du Sénat.

Le texte issu de ses travaux est ainsi beaucoup plus ambitieux que le texte initial du Gouvernement, ce dont votre rapporteur se réjouit.

Pour assurer un parallélisme entre les obligations de transparence des parlementaires, d'une part, et des membres du Gouvernement, d'autre part, la commission mixte paritaire a prévu :

- la mise en place d'un registre public des déports pour les membres du Gouvernement, y compris en conseil des ministres ;

- la publication d'un décret fixant les conditions, les modalités et les limites de la prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement ;

- l'octroi d'une base légale aux contrôles réalisés avant les nominations au Gouvernement par la HATVP et l'administration fiscale ;

- l'interdiction pour les représentants d'intérêts de rémunérer non seulement les collaborateurs parlementaires, comme l'avait prévu l'Assemblée nationale, mais aussi les membres de cabinet ministériel et les collaborateurs du président de la République.

La commission mixte paritaire a également prévu la fiscalisation des indemnités de fonction complémentaires versées à certains parlementaires exerçant des fonctions particulières, selon la proposition des questeurs du Sénat.

Si elle n'a repris la plupart des avancées du Sénat en matière de prévention des conflits d'intérêts dans la haute fonction publique - dont les députés considéraient qu'elles constituaient des « cavaliers législatifs » et pour l'examen desquelles ils ont souhaité créer une mission d'information - la commission mixte paritaire a conservé l'obligation pour le Gouvernement de publier, dans un délai de six mois, un rapport sur la réalité et les conséquences du « pantouflage » des hauts-fonctionnaires.

Elle a, en outre, consacré au niveau législatif le travail des collaborateurs parlementaires et leur a ouvert l'accès à un dispositif équivalent au contrat de sécurisation professionnelle de Pôle emploi pour faciliter leur reconversion dans le secteur public ou privé.

Enfin, en matière de financement de la vie politique, la commission mixte paritaire a prévu :

- le renforcement du « droit au compte » des candidats aux élections, une mesure pragmatique plus efficace que la « banque de la démocratie » ;

la publication intégrale des comptes des partis politiques en open data ;

- l'institution, pour lutter contre les « partis fantômes », d'une sanction pénale de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende à l'encontre des partis ne déposant par leurs comptes devant la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).


* 1 Séance publique du Sénat du mercredi 2 août 2017.

* 2 Conseil constitutionnel, 26 janvier 2017, Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, décision n° 2016-745 DC : « Aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Cette disposition fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention. »