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Projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique

4 août 2017 : Confiance dans la vie politique ( rapport - nouvelle lecture )

B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI ORGANIQUE FAISANT CONSENSUS EN DÉPIT DE L'ÉCHEC DE LA COMMISION MIXTE PARITAIRE

Les points de convergence entre l'Assemblée nationale et le Sénat sont également nombreux sur le projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique.

Ils portent sur l'encadrement des indemnités des anciens ministres (article 1er bis), introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Grand, ainsi que sur le contrôle de la situation fiscale des députés et des sénateurs au moment de leur entrée en fonction, les incompatibilités parlementaires et les obligations déclaratives des responsables publics.

1. Le contrôle de la situation fiscale des députés et des sénateurs au moment de leur entrée en fonction

Le projet de loi organique prévoit la mise en place d'une procédure visant à s'assurer qu'un député ou un sénateur, au moment de son entrée en fonction, ne méconnaît pas ses obligations fiscales en matière de déclaration et de paiement des impositions dont il est redevable (article 2).

En première lecture, le Sénat avait encadré cette procédure, sur proposition de votre rapporteur, afin :

- de prévoir la transmission des seules attestations de non-conformité aux bureaux des assemblées ;

- d'instituer une phase d'échange entre l'administration fiscale et les parlementaires pour permettre au député ou au sénateur de bonne foi de régulariser sa situation avant la transmission de l'attestation relative à sa situation fiscale ;

- de permettre au bureau de chaque assemblée, non pas de disposer d'un pouvoir d'appréciation en opportunité, mais de vérifier la réalité de la situation de non-conformité fiscale du parlementaire avant de saisir le Conseil constitutionnel afin que ce dernier prononce la démission d'office du député ou du sénateur de son mandat parlementaire ;

- de préciser que cette démission d'office serait prononcée par le Conseil constitutionnel en fonction de la gravité du manquement constaté.

L'Assemblée nationale avait quant à elle souhaité :

- rétablir la transmission de l'ensemble des attestations fiscales, qu'elles soient de non-conformité ou de conformité, au bureau de chaque assemblée ;

- supprimer les précisions du Sénat relatives à la phase d'échange préalable entre l'administration fiscale et le parlementaire pour lui permettre de régulariser sa situation ;

- prévoir que la démission d'office du député ou du sénateur de son mandat parlementaire, prononcée par le Conseil constitutionnel, implique l'organisation d'une élection partielle pour pourvoir le siège laissé vacant, en cas d'élection au scrutin majoritaire, et une inéligibilité de l'intéressé à toutes les élections, pendant trois ans.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale s'est inspirée de la rédaction de compromis trouvé, au sein du projet de loi ordinaire, pour les représentants français au Parlement européen.

Le dispositif retenu, auquel votre commission a souscrit sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision COM-11 de son rapporteur, consiste ainsi à :

- prévoir la transmission de l'ensemble des attestations fiscales, qu'elles soient de non-conformité ou de conformité, au bureau de chaque assemblée ;

- instituer une phase d'échange entre l'administration fiscale et les parlementaires afin de permettre au député ou au sénateur de bonne foi de régulariser sa situation avant la transmission de l'attestation fiscale. L'attestation serait adressée au parlementaire dans le délai d'un mois à compter de son entrée en fonction, à la suite d'une élection ou d'un appel comme remplaçant. En cas de manquement, le parlementaire disposerait d'un délai d'un mois pour présenter ses observations ou régulariser sa situation. Au terme de ce délai, l'administration fiscale transmettrait au bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat l'attestation fiscale actualisée, le cas échéant, au vu des éléments fournis ou des régularisations effectuées par le député ou le sénateur ;

prévoir l'hypothèse d'un litige fiscal en cours opposant l'administration fiscale et le parlementaire. Dans ce cas, l'administration fiscale serait tenue d'informer le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat de l'existence d'un tel litige, lors de la transmission de l'attestation fiscale, puis de son issue. Une nouvelle attestation serait alors adressée au bureau aux fins de saisine du Conseil constitutionnel en cas de non-conformité ;

- permettre au bureau de chaque assemblée, non pas de disposer d'un pouvoir d'appréciation en opportunité, mais de vérifier la réalité de la situation de non-conformité avant de saisir le Conseil constitutionnel pour que ce dernier prononce la démission d'office du député ou du sénateur de son mandat parlementaire ;

- reprendre les apports respectifs du Sénat et de l'Assemblée nationale s'agissant des sanctions pouvant être prononcées par le Conseil constitutionnel. En fonction de la gravité du manquement, comme l'avait souhaité le Sénat en première lecture, le Conseil constitutionnel pourrait prononcer la démission d'office et l'inéligibilité du député ou du sénateur qui vaudrait, comme l'Assemblée nationale l'avait précisé en première lecture, pour toutes les élections. En outre, la démission d'office d'un parlementaire élu au scrutin majoritaire provoquerait, conformément à la rédaction adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, l'organisation d'une élection partielle.

Cette nouvelle procédure s'appliquerait pour les députés à compter de la publication de la loi organique et, pour les sénateurs, à compter du 2 octobre 2017, c'est-à-dire à l'issue du prochain renouvellement partiel du Sénat (article 11).

2. Un régime d'incompatibilités parlementaires plus strict
a) Les activités de conseil des parlementaires

Le chapitre II du projet de loi organique vise à encadrer plus strictement les activités de conseil des parlementaires, notamment en interdisant aux députés et aux sénateurs de :

- diriger une structure dont l'activité consiste « principalement » à conseiller les sociétés, entreprises, établissements ou organismes « sensibles » mentionnés à l'article L.O. 146 du code électoral3(*) (article 4) ;

- poursuivre une activité de conseil qui n'était pas la leur un an avant leur entrée en fonction (article 5) ;

- exercer le contrôle capitalistique d'une société de conseil, lorsque ce contrôle a été acquis moins d'un an avant leur entrée en fonction (article 6).

Quatre des neufs articles de ce chapitre II avaient été votés conformes en première lecture par l'Assemblée nationale, ce qui illustre la convergence de vue entre les deux assemblées sur ce volet de la réforme proposée.

En première lecture et à l'initiative de sa rapporteure, l'Assemblée nationale avait également souhaité interdire aux députés et aux sénateurs d'exercer l'activité de représentant d'intérêts, que ce soit à titre individuel ou pour le compte des sociétés, entreprises, établissements ou organismes inscrits au répertoire des représentants d'intérêts rendu public par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en vertu de l'article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (article 6 bis). Ce dispositif s'inspire de l'article 2 bis AB du projet de loi ordinaire qui interdit, quant à lui, aux représentants d'intérêts de rémunérer les collaborateurs du président de la République, les membres de cabinet ministériels ainsi que les collaborateurs d'un député, d'un sénateur ou d'un groupe parlementaire.

L'Assemblée nationale a par ailleurs étendu, sur proposition de sa rapporteure, l'ensemble des nouvelles règles d'incompatibilité aux membres des assemblées de province et du congrès de Nouvelle-Calédonie (article 16) ainsi qu'aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française (article 19).

En nouvelle lecture, les députés ont repris, en les précisant, les dispositions qu'ils avaient adoptées en première lecture.

À l'initiative de notre collègue députée Delphine Batho, ils ont également interdit aux parlementaires de « fournir des prestations de conseil à des gouvernements, entreprises publiques, autorités administratives ou tout autre structure publique étrangers » (article 5).

Cette disposition soulève toutefois plusieurs difficultés :

- il est difficile, en l'état, de déterminer si elle est conciliable avec le principe constitutionnel de liberté d'entreprendre, applicable aux parlementaires comme à chaque citoyen ;

- elle est en partie satisfaite par l'article L.O. 143 du code électoral qui dispose que « l'exercice des fonctions conférées par un État étranger ou une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds est (...) incompatible avec le mandat de député » ;

- elle s'avère trop imprécise, le terme de « structure publique » ne faisant l'objet d'aucune définition en l'état actuel du droit.

Votre commission a donc supprimé cette nouvelle incompatibilité en adoptant l'amendement COM-5 de son rapporteur et les amendements de conséquence COM-13, COM-16 et COM-27.

Elle a également adopté l'amendement COM-14 de son rapporteur pour préciser les conditions d'entrée en vigueur de l'incompatibilité prévue à l'article 6 bis (interdiction pour les parlementaires d'exercer des activités de représentant d'intérêts) ainsi que l'amendement de coordination COM-18.

b) La participation des parlementaires à des organismes extérieurs

L'Assemblée nationale a maintenu l'article 8 ter, inséré par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur pour prévoir qu'un parlementaire ne peut être désigné dans une institution ou un organisme extérieur qu'en vertu d'une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation.

Dans un souci de sécurité juridique, le Sénat avait autorisé un parlementaire ainsi désigné par voie règlementaire dans une institution ou un organisme extérieur à poursuivre ses fonctions pour la durée prévue lors de sa désignation.

En première et en nouvelle lectures, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article 8 bis visant à :

- rappeler que les parlementaires peuvent assurer les fonctions de président ou de membre de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, sans toutefois percevoir de rémunération, de gratification ou d'indemnité à ce titre ;

- différer l'entrée en vigueur de l'ensemble du dispositif au 1er juillet 2018.

Cette rédaction présente l'inconvénient de différer considérablement les effets concrets de l'article 8 ter puisqu'elle impliquerait la désignation par le Sénat, après le renouvellement de septembre 2017, de nouveaux sénateurs pour siéger dans une institution ou organisme institué par voie réglementaire et la possibilité pour ces sénateurs de continuer à y exercer leurs fonctions pour la durée pour laquelle ils auront été désignés.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc rétabli la rédaction retenue par le Sénat en première lecture concernant l'entrée en vigueur de ces dispositions (amendement COM-7).

3. Un renforcement des obligations déclaratives des responsables publics
a) Le champ d'application des obligations déclaratives

Le projet de loi organique prévoit la mise en place d'un contrôle de la déclaration de situation patrimoniale du président de la République à l'issue de son mandat (article 1er).

Selon le dispositif retenu par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, auquel votre commission a souscrit dans la mesure où il conserve les apports du Sénat en première lecture, cette déclaration de situation patrimoniale serait adressée à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) six mois au plus tôt et cinq mois au plus tard avant le scrutin.

La HATVP disposerait d'un délai de 30 jours - contre 15 jours dans la rédaction retenue par le Sénat - pour se prononcer par un avis qui, contrairement au souhait du Sénat, ne porterait que sur la variation de la situation patrimoniale du chef de l'État et non sur « l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité » de cette déclaration. En adoptant un amendement COM-3 de notre collègue Didier Marie et du groupe socialiste et républicain, votre commission a rétabli la portée du contrôle institué par le Sénat en première lecture. Elle a estimé que l'argument constitutionnel selon lequel la HATVP interviendrait dans le déroulement de la campagne électorale par son avis, qui avait justifié la censure d'une disposition similaire en 20134(*), pouvait être écarté dès lors qu'à la différence de la disposition adoptée en 2013, cet avis serait rendu suffisamment en amont de la campagne.

L'Assemblée nationale a également conservé l'obligation pour les candidats à l'élection présidentielle de transmettre une déclaration d'intérêts et d'activités, qui avait été instaurée par le Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue Didier Marie (article 1er).

En revanche, sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a écarté l'obligation pour les membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE) de transmettre au président de la HATVP une déclaration d'intérêts et d'une déclaration de situation patrimoniale, introduite par le Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue François Zocchetto (article 9 quinquies).

Votre commission n'a pas rétabli cette disposition en raison du risque, soulevé par la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, que le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi de la loi organique, la juge dépourvue de tout lien avec les dispositions initiales du projet de loi organique et la censure comme « cavalier législatif » en application de l'article 45 de la Constitution.

b) Des adaptations ponctuelles des obligations déclaratives

Le projet de loi organique tend également à faciliter les contrôles opérés par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

En première lecture, sur un amendement de notre collègue François Bonhomme adopté par votre commission, le Sénat avait simplifié l'exercice du droit de communication de la HATVP pour vérifier l'exactitude, l'exhaustivité et la sincérité des déclarations d'intérêts, des déclarations d'intérêts et d'activités et des déclarations de situation patrimoniale qui lui sont transmises (article 9 quater).

Suivant la proposition n° 6 formulée dans le rapport d'activité 2016 de la HATVP5(*), il avait permis à cette autorité administrative indépendante d'obtenir directement communication, auprès des professionnels et des administrations, des informations nécessaires à l'exercice de sa mission de contrôle, sans solliciter l'entremise de l'administration fiscale.

Adoptée sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture, ces dispositions ont été étendues, par cohérence, à l'ensemble des déclarations reçues par la HATVP avec l'insertion d'un article 2 quater dans le projet de loi pour la confiance dans la vie politique.

Plusieurs aménagements ont également été apportés, par chacune des deux assemblées, au régime déclaratif institué en 2013.

Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a procédé à une coordination utile à l'article L.O. 135-2 du code électoral pour éviter que l'infraction de publication ou divulgation illégale de déclaration, information ou observation transmise à la HATVP fasse l'objet d'une double incrimination (article 2 bis A)6(*).

Inséré par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur, et après des ajustements rédactionnels prévus par l'Assemblée nationale, l'article 9 ter tend à porter de six mois à un an le délai pendant lequel un parlementaire ou un membre du Conseil supérieur de la magistrature est dispensé d'adresser une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la HATVP7(*), sauf en cas de modification substantielle du patrimoine du déclarant. Il s'agit d'éviter de multiplier les déclarations au cours d'une même année, conformément à la proposition n° 1 formulée dans le rapport d'activité 2016 de la HATVP8(*). En nouvelle lecture, votre commission s'est limitée à adopter l'amendement rédactionnel COM-10 de son rapporteur.

Enfin, l'article 12 du projet de loi organique octroyait initialement aux députés et aux sénateurs un délai de trois mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique pour actualiser leur déclaration d'intérêts et d'activités.

L'Assemblée nationale avait porté ce délai à six mois en première lecture, sur proposition de sa rapporteure, avant de le rétablir, en nouvelle lecture, à trois mois à l'initiative de Mme Delphine Batho.

Un tel délai de trois mois soulève toutefois deux difficultés :

- il est incohérent avec l'article 14 du projet de loi ordinaire qui octroie un délai de six mois aux représentants français au Parlement européen pour actualiser leur déclaration d'intérêts et d'activités ;

- il est en pratique trop bref, la publication d'un décret en Conseil d'État étant nécessaire pour actualiser le « modèle type » des déclarations d'intérêts et d'activités, comme l'a rappelé le président de la HATVP lors de son audition par votre rapporteur.

Au regard de ces difficultés et sur proposition de son rapporteur, votre commission a allongé de trois à six mois le délai d'actualisation des déclarations d'intérêts et d'activités des parlementaires (amendement COM-12).

Par cohérence, elle a également allongé ce délai aux articles 16 et 19 pour les membres d'une assemblée de province ou du congrès de la Nouvelle-Calédonie et pour les élus de l'assemblée de la Polynésie française (amendements COM-17 et COM-28 du rapporteur).

4. L'encadrement des « emplois familiaux » en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

En première puis en nouvelle lectures et à l'initiative de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a étendu le dispositif d'encadrement des « emplois familiaux » prévu aux articles 3, 4 et 5 du projet de loi pour la confiance dans la vie politique :

- au président et aux autres membres du gouvernement, au président du congrès et aux présidents des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie (article 17 du projet de loi organique) ;

- au président et aux autres membres du gouvernement ainsi qu'au président de l'assemblée de la Polynésie française (article 18).

Le dispositif d'encadrement des « emplois familiaux »

Source : commission des lois du Sénat

Votre rapporteur regrette que cette extension, de même que l'extension précitée des nouvelles règles d'incompatibilité aux membres des assemblées de province et du congrès de Nouvelle-Calédonie (article 16) ainsi qu'aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française (article 19), n`aient pas fait l'objet d'une consultation préalable des assemblées délibérantes de ces collectivités.

En effet, l'insertion de telles dispositions au sein du projet de loi organique délibéré en conseil des ministres le 14 juin 2017 aurait notamment requis la consultation :

- du congrès de la Nouvelle-Calédonie, en application de l'article 77 de la Constitution et de l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 19999(*) ;

- de l'assemblée de la Polynésie française, en application de l'article 74 de la Constitution et de l'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 200410(*).

Le congrès de Nouvelle-Calédonie et l'assemblée de la Polynésie française auraient alors disposé d'un mois pour se prononcer, délai pouvant être réduit à quinze jours en cas d'urgence et à la demande du haut-commissaire.

Ce dispositif de consultation n'est toutefois pas applicable aux amendements adoptés au cours de la navette parlementaire, par l'Assemblée nationale et le Sénat, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel en 201611(*).

L'absence de dispositions relatives aux « emplois familiaux » en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie dans le texte initial puis leur insertion à l'Assemblée nationale par voie d'amendements pourraient donc être interprétées comme un contournement déplorable des obligations de consultation précitées.

Pour assurer la cohérence et la lisibilité du projet de loi organique, votre commission a néanmoins adopté huit amendements de coordination de son rapporteur aux articles 17 et 18 du projet de loi organique (amendements COM-19, COM-20, COM-21, COM-22, COM-23, COM-24, COM-25 et COM-26).


* 3 Sont notamment visées par l'article L.O. 146 du code électoral : les sociétés ayant principalement un objet financier et faisant publiquement appel à l'épargne, celles dont l'activité consiste dans l'exécution de travaux destinés spécifiquement à ou devant faire l'objet d'une autorisation discrétionnaire de la part de l'État, et les sociétés d'économie mixte.

* 4 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, n° 2013-675 DC.

* 5 Rapport d'activité 2016 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, avril 2017, p. 68. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

http://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2017/04/RA2016.pdf.

* 6 Concrètement, cette infraction serait punie d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende sur le fondement de l'article 26 de la loi organique n° 2013-907 du 13 octobre 2013.

* 7 Une disposition symétrique a été adoptée à l'article 2 ter du projet de loi ordinaire pour les membres du Gouvernement, les militaires, les magistrats administratifs et financiers et les fonctionnaires.

* 8 Rapport d'activité 2016 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, avril 2017, p. 26. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

http://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2017/04/RA2016.pdf.

* 9 Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

* 10 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 11 Conseil constitutionnel, 28 juillet 2016, Loi organique rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France, décision n° 2016-734 DC.