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Proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs

6 juin 2018 : Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER - Définition des centres-villes et centres-bourgs pouvant bénéficier des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation « OSER »
Article 1er - Définition des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation des centres-villes et centres-bourgs dites « OSER »

Objet : cet article propose d'instituer, dans le périmètre de centres-villes et de centres-bourgs répondant à certains critères, la possibilité de mener des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation « OSER ».

I. Le droit en vigueur

Au niveau législatif, il ne cite le mot « centre-ville » que dans deux articles L.141-17 et L.141-16 du titre IV du code de l'urbanisme consacré au Schéma de cohérence territoriale (SCOT). L'expression figure néanmoins dans 33 décrets relevant de diverses rubriques comme la permanence des soins ou la déclaration d'utilité publique. Le « centre-bourg » n'apparait que dans un seul décret sur les réseaux de radiocommunications mobiles.

Par ailleurs, afin de préserver les activités commerciales et artisanales de proximité, l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme permet aux communes, par délibération motivée du conseil municipal, de délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, à l'intérieur duquel les cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux sont soumises à un droit de préemption.

Rappelons que ce droit de préemption commercial ouvert aux communes est une innovation introduite par la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des PME. Il s'ajoute au traditionnel droit de préemption urbain, permettant à une collectivité territoriale de se substituer à l'acquéreur lors de la vente de biens immobiliers. Par la suite, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a étendu la préemption commerciale aux cessions de terrains portant ou destinés à porter des commerces d'une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m². Enfin, la loi de simplification du droit n° 2012-387 du 22 mars 2012 a porté d'un à deux ans le délai ouvert à la commune pour rétrocéder le bien préempté à un commerçant ou artisan et a ouvert la possibilité pour la commune de mettre le fonds en location-gérance durant ce délai.

Dans les faits, l'Assemblée des Chambres Françaises de Commerce et d'Industrie (ACFCI) avait constaté en 2011 que la procédure de préemption commerciale était assez peu utilisée par les communes : 422 d'entre elles avaient défini un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, 81 biens avaient été préemptés avec six cas de rétrocession observés. Ces chiffres illustrent la difficulté à mettre en oeuvre cette procédure qui fait souvent davantage oeuvre de dissuasion. Au-delà de la question de l'information exploitable par les services municipaux, se pose celle des moyens pour mettre en oeuvre la préemption en raison du coût du foncier en centre-ville ainsi que la difficulté à trouver rapidement un repreneur afin de conserver la valeur du commerce.

L'objectif de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs s'exprime néanmoins à travers plusieurs dispositifs : quatre d'entre-eux, en dehors du FISAC (c.f. infra le commentaire de l'article 8 de la présente proposition de loi), peuvent etre rapidement cités.

- Le Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) créé par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, vise à réaménager des quartiers anciens dégradés en favorisant la mixité sociale et l'activité économique. Ce programme est arrivé à son terme et se prolonge depuis 2017 à travers le nouveau dispositif des Opérations de requalification des quartiers anciens dégradés (ORQAD), créées par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté (article L. 304-1 du code de la construction et de l'habitation).

Il convient de préciser que l'article 54 du projet de loi ELAN, conçu comme le support juridique du programme Action coeur de ville, a pour but de rebaptiser ces ORQAD en Opération de Requalification des Territoires (ORT) pour donner plus de transversalité à ces dispositifs.

- Le programme « Centre-Ville de demain » lancé par la Caisse des Dépôts en 2016 vise à réduire les écarts de développement territorial entre les villes moyennes de 20.000 à 100.000 habitants présentant des indices de fragilité et les grandes métropoles. Une convention permet d'accompagner la ville dans son projet de revitalisation et de la soutenir par de l'ingénierie, des prêts et des investissements directs.

- Le fonds de soutien à l'investissement local, crée par l'article 159 de la loi de finances pour 2016, puis reconduit en 2017 et 2018, s'adresse aux communes de moins de 50.000 habitants ou à leur établissement public de coopération intercommunale. Les subventions sont attribuées à la réalisation d'investissement favorisant l'attractivité des territoires ruraux et l'activité des bourgs-centres.

- Le dispositif « Centre-bourg » qui cible les communes rurales de moins de 10.000 habitants a été lancé en juin 2014 par une initiative conjointe des ministère en charge du Logement, de la Décentralisation et des Outre-Mer. Les subventions sont attribuées pour soutenir des projets transversaux et le Commissariat Général à l'Égalité des Territoires (CGET) assure le pilotage interministériel du programme.

II. La proposition de loi initiale

Le paragraphe I de cet article prévoit la possibilité d'engager des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation (OSER) dans des centres-villes et centres-bourg en déclin.

Il semble, dans un premier temps, limiter cette intervention aux centres-villes et centres-bourgs affectés par une vacance commerciale, une décroissance démographique ou une dégradation de l'habitat.

Cependant, la seconde phrase de ce paragraphe I limite la portée contraignante de ces trois critères alternatifs puisqu'il prévoit également une intervention préventive. Les auteurs de la proposition de loi font observer qu'il ne doit pas être nécessaire d'attendre les difficultés pour agir. En effet, les actions de restructuration urbaine et commerciale prennent plusieurs années à être réalisées et à produire des effets.

Le paragraphe II apporte quatre précisions sur la procédure applicable :

- la durée de l'opération de sauvegarde est plafonnée à cinq années renouvelables deux fois ;

- par souci de clarté procédurale, l'autorité locale se prononce par une seule et même délibération motivée à la fois sur la décision d'engager l'opération de sauvegarde, la délimitation de son périmètre et sa durée ;

- une analyse de la situation du logement, du commerce et de l'artisanat dans le périmètre projeté sert de base à la décision ;

- enfin, la décision fait l'objet d'un avis public du préfet.

Le paragraphe III vise à identifier les aires éligibles à ce dispositif : deux critères doivent être satisfaits parmi les trois suivants :

- une forte densité commerciale exprimée par un indicateur pertinent intégré à la base de données mentionnée à l'article L. 751-9 du code de commerce ;

- la présence d'un ou plusieurs monuments ouverts au public remarquables ;

- et une forte densité d'un habitat ancien antérieur au XXème siècle.

Ce paragraphe III fixe également un plafond au périmètre de l'opération de sauvegarde : une surface inférieure à 4 % de la surface urbanisée de chaque commune concernée.

Le paragraphe IV impose pour chaque opération « OSER » une convention signée par le maire de la commune, le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel appartient la commune et le représentant de l'État dans le département. Il s'agit de coordonner l'action des autorités locales, de l'État et des différents partenaires publics et privés de l'opération.

Par mesure de simplification, le paragraphe V dispose que le périmètre de l'opération de sauvegarde ainsi défini est considéré comme un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité au sens de l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme, ce qui ouvre droit à l'utilisation du droit de préemption commercial.

Enfin, le paragraphe VI arrête des modalités d'évaluation régulière de l'opération.

III. La position de votre commission

L'article 1er vise à créer une faculté de recours à des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation « OSER » ouverts à tous les centres-villes et centres-bourgs en difficulté. Il définit également des critères de délimitation du périmètre de ces interventions.

Cet article est la pierre angulaire de la proposition de loi puisque qu'il détermine l'application de plusieurs régimes dérogatoires et de mesures exceptionnelles.

Approuvant la démarche proposée par son rapporteur, la commission a adopté plusieurs amendements destinés à élargir, compléter et préciser le dispositif prévu par la proposition initiale.

Tout d'abord, la commission a d'abord adopté l'amendement COM-8 de son rapporteur qui vise à introduire, au début de l'article 1er , une obligation nationale de préservation de la vitalité des centres-villes et centres-bourgs ; cette obligation justifie des mesures dérogatoires ciblées sur ces territoires en difficulté et appelle un effort particulier pour y garantir la sécurité publique.

Cette adjonction répond à quatre objectifs :

- donner un socle commun à l'ensemble des 31 articles de la proposition ainsi qu'à toutes les initiatives poursuivant un objectif similaire ;

- traduire dans la législation française les récentes avancées du droit européen ; la protection des centres-villes a, en effet, été consacrée comme un motif « impérieux d'intérêt général » pouvant justifier des dérogations aux principes essentiels énoncés par les traités, comme la liberté d'installation, qui dérive de la liberté d'entreprendre ;

- guider l'action publique et privée pour qu'elle prenne en compte, dans tous les domaines, la nécessité de préserver et revivifier la version française du modèle de la ville européenne : en particulier, l'administration et le juge pourront se saisir de cet outil législatif pour lever certaines entraves aux initiatives locales et trancher les conflits.

- et enfin souligner que la revitalisation de nos centres-villes et centres-bourgs implique un effort particulier de maintien de la sécurité publique.

Ensuite, l'article 1er définit trois critères justifiant une oprération de sauvegarde en centre-ville : la vacance commerciale, une décroissance démographique ou une dégradation de l'habitat. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-9 qui vise à élargir ce champ d'intervention pour prendre également en compte la vacance artisanale et le déclin de l'attractivité touristique ou des animations culturelles.

Par coordination, la commission a adopté l'amendement COM-12 de son rapporteur pour donner toute sa place, dans le suivi des opérations de sauvegarde, à l'évolution du secteur artisanal, des animations culturelles et de l'attractivité touristique.

Dans le même sens, votre commission a adopté l'amendement COM-10 pour inclure l'artisanat commercial - c'est-à-dire les boulangeries, charcuteries et pâtisseries - et l'artisanat de service - salon de coiffure et blanchisserie - dans la définition du périmètre des opérations de sauvegarde.

Cela est d'autant plus nécessaire que les commerces « de bouche » sont souvent les principaux piliers de l'animation commerciale des petits centres-villes. Ce secteur est, en moyenne, plus résistant économiquement que les autres et recèle, dans certains cas, d'importants gisements d'innovation et de développement. En témoignent, par exemple, selon les témoignages recueillis par votre rapporteur, le cas de certains commerces ayant pu aménager avec succès un emplacement convivial permettant au client de consommer des produits sur place. Un tel élargissement peut également apporter une réponse aux inquiétudes, exprimées pendant les auditions, sur le caractère trop discriminant du critère de densité commercial fixé par la proposition de loi initiale pour délimiter le périmètre de sauvegarde.

Il convient de préciser que, conformément à l'article L. 751-9 du code de commerce opportunément visé par l'article 1er de la proposition de loi, l'Insee fournit des données qui alimentent un fichier recensant l'ensemble des établissements « dont l'activité principale exercée relève du commerce de détail » en précisant leur surface de vente. Cette base de données « ICODE » ne couvre cependant pas l'artisanat commercial et de service : les informations relatives à ce secteur semblent bien collectées par l'INSEE mais ne peuvent pas, faute de moyens suffisants, faire l'objet de traitement. Les chambres consulaires disposent également de ces indications très utiles au pilotage et au cadrage des opérations de sauvegarde.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-11 de son rapporteur qui propose d'étendre le périmètre de l'opération de sauvegarde des centres-villes et centres-bourgs pour les petites communes de moins de 10 000 habitants. En effet, l'application du pourcentage de 4% de la "surface urbanisée" risque, pour les très petites communes, de ne pas ménager un espace de revitalisation suffisamment large. L'amendement prévoit donc, en dessous de 10 000 habitants, un pourcentage majoré pour chaque tranche de 1000 habitants en moins.

Enfin, la commission a approuvé l'amendement COM-3 présenté par Mme Françoise Férat et M. Pierre Louault qui visent à mentionner expressément les départements dans les catégories de signataires potentiels des conventions de sauvegarde et de revitalisation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Renforcer l'attractivité des centres pour les habitants
Article 2 (article L. 325-1 du code de l'urbanisme) - Création de l'Agence nationale pour les centres-villes et centres-bourgs (ANCC) et extension du champ d'intervention de l'EPARECA dans les périmètres des conventions OSER

Objet : cet article propose de créer une agence dédiée aux centres-villes et centres-bourgs et d'étendre la compétence de l'Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) aux périmètres des opérations de sauvegarde.

I. Le droit en vigueur

La mobilisation de l'ingénierie nécessaire à la revitalisation des centres-villes nécessite le recours à des opérateurs comme les sociétés d'économie mixte (SEM), les sociétés publiques locales (SPL), les établissements publics d'aménagement (EPA), les établissements publics fonciers locaux ou de l'Etat (EPFL et EPF) ainsi que des opérateurs privés.

L'Agence nationale de l'habitat (ANAH), peut apporter des aides à la réhabilitation des logements et immeubles privés sur tout le territoire et par conséquent dans tous les centres-villes. En revanche, l'Agence nationale à la rénovation urbaine (ANRU) et l'Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) centrent leurs interventions sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville ou sur les quartiers anciens dégradés.

L'ANRU - L'article 10 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a créé l'« Agence nationale pour la rénovation urbaine » (ANRU) avec un statut d'établissement public national à caractère industriel et commercial. Il définit ses missions et précise les destinataires de ses concours financiers.

Les concours financiers de l'agence sont destinés à des opérations d'aménagement urbain, à la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la construction de nouveaux logements sociaux, à l'acquisition ou la reconversion de logements existants, à la création, la réhabilitation d'équipements publics ou collectifs, à la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, à l'ingénierie, à l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, au relogement et à la concertation, ou à tout investissement concourant à la rénovation urbaine de tous les quartiers classés en zone urbaine sensible.

L'EPARECA - L'Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) a été créé par la loi n°  96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Sa principale mission est de faciliter les opérations de remembrement des espaces commerciaux et artisanaux implantés dans les quartiers urbains en difficulté. Le législateur avait en effet constaté que ces pôles, fortement concurrencés par les zones commerciales situées en périphérie des villes, présentaient plusieurs handicaps : une organisation foncière souvent complexe, un aménagement spatial inadapté aux usages et posant des problèmes de sécurité, une offre commerciale affaiblie ou obsolète et, enfin, un bâti dégradé ou à rénover. Les projets de restructuration et de redynamisation commerciale se heurtent souvent à une propriété morcelée des immeubles et des fonds de commerce.

Pour pallier ces difficultés, l'EPARECA a la faculté légale d'y réaliser des opérations de création, d'extension, de transformation ou de reconversion de surfaces commerciales et artisanales. Pour ce faire, il dispose de prérogatives comme l'acquisition de fonds, la cession des immeubles et fonds acquis ainsi que la concession de la gestion des fonds à des locataires-gérants. La géographie d'intervention de l'EPARECA, limitée aux seules ZUS à l'origine, a depuis été étendue à l'ensemble des quartiers prioritaires des contrats de ville 2000-2006, qu'ils soient ou non classés en ZUS et s'est traduite par une forte croissance des demandes formulées par les collectivités relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU).

L'EPARECA est un des organismes en charge de l'aménagement.

Le Livre III du code de l'urbanisme consacré à l'aménagement foncier institue une dizaine de catégories d'organismes d'exécution des opérations d'aménagement :

- Établissements publics fonciers et d'aménagement de l'État

Établissements publics fonciers de l'État (Articles L321-1 à L321-13)

Établissements publics d'aménagement (Articles L321-14 à L321-28)

Établissements publics fonciers et d'aménagement de l'État

Grand Paris Aménagement (Articles L321-29 à L321-36)

Dispositions particulières aux établissements publics de l'État en Guyane et à Mayotte (Articles L321-36-1 à L321-36-7)

Établissement public d'aménagement de Paris-Saclay (Articles L321-37 à L321-40)

Dispositions particulières à la mutualisation des moyens entre établissements publics (Article L321-41)

- Associations foncières urbaines (art. L322-1 à L322-16)

- Établissements publics fonciers locaux (art. L324-1 à L324-9)

- Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (art. L.325-1 à L325-4)

- Établissements publics locaux d'aménagement (art. L326-1 à L326-7)

- Sociétés publiques locales d'aménagement et sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national

- Établissement public Paris La Défense (art.L328-1 à L328-17)

- Société d'économie mixte d'aménagement à opération unique (art.L32-10-1)

II. La proposition de loi initiale

L'article 2 comporte deux volets.

Son paragraphe I prévoit la création de l'Agence nationale pour les centres-villes et centres-bourgs avec le statut d'établissement public national à caractère industriel et commercial.

Il lui assigne la mission de contribuer à la réalisation des opérations de sauvegarde en accordant des concours financiers aux collectivités, et organismes qui y conduisent des actions.

L'agence serait financée notamment par la contribution pour la lutte contre l'artificialisation des terres ainsi que par la taxe sur les livraisons liées au commerce électronique.

S'agissant de la gouvernance de la nouvelle agence, le paragraphe I prévoit un conseil d'administration majoritairement composé de représentants des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre parmi lesquels est désigné son président.

Le paragraphe II de cet article vise à compléter l'article L.325-1 du code de l'urbanisme, relatif aux missions de l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), pour prévoir expressément son intervention dans le périmètre des opérations de sauvegarde et de redynamisation des centres-villes et centres-bourgs.

III. La position de votre commission

L'article 2 propose deux mesures. La première est de créer une Agence nationale des centres-villes et centres-bourgs. Certains intervenants ont critiqué l'« agencification » de l'État et la multiplication des organismes plutôt que de recourir à l'existant. Cependant, sur le principe, le besoin d'ingénierie des petites communes est unanimement reconnu. Ne subsiste donc que la question des modalités et, sur ce point, la solution la plus logique serait de créer un département dédié aux centres-villes dans la future agence nationale de cohésion des territoires : comme celle-ci n'en est qu'au stade de la préfiguration, votre commission a estimé que cet article 2 propose une solution d'attente parfaitement cohérente.

Cet article étend par ailleurs aux centres-villes faisant l'objet d'une convention « OSER » le champ d'intervention de l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), pour l'instant limité aux quartiers prioritaires de la politique de la ville. C'est une mesure de bon sens : a priori, la principale objection pourrait venir de Bercy car cette extension appelle un renforcement des effectifs et des moyens de l'EPARECA qui est une petite structure : 60 millions d'euros seraient, par exemple, nécessaires pour prendre en charge 30 centres-villes supplémentaires, pour vous donner un ordre de grandeur.

M. Arnaud Bazin, a présenté, au nom de la commission des finances, un amendement COM-25 visant à supprimer l'intervention de l'EPARECA en précisant qu'elle pourrait représenter un coût de 336 millions d'euros sur dix ans pour 320 périmètres OSER et même atteindre 6,5 milliards d'euros au total. Une telle évolution correspondrait alors à un changement d'échelle pour un établissement doté en 2017 d'un budget de 28 millions d'euros.

Votre rapporteur a cependant rappelé que la réussite de la revitalisation des centres-villes repose fondamentalement sur l'apport d'ingénierie aux communes et aux territoires qui en ont le plus besoin. De plus, il a fait observer que le rapport de l'Inspection des Finances ainsi que les députés plaident pour l'intervention des EPARECA en centre-ville au-delà de leur compétence actuelle ciblée sur les quartiers prioritaires. Dans l'attente de la future Agence nationale de la cohésion des territoires, il a donc suggéré de repousser cet amendement pour en revenir une initiative volontariste : la commission a suivi ce raisonnement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (articles 278-0 bis A, 278 sexies A, 279-0 bis, et 199 novovicies du code général des impôts) - Allègement de la fiscalité sur les logements dans les périmètres des conventions OSER

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 4 (article L. 145-61 [nouveau] du code de commerce, article L. 111-6-1-4 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation, article L. 2243-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et article 233 du code général des impôts) - Mobilisation des logements dans les immeubles à rez-de-chaussée commercial

Objet : cet article vise à repeupler les étages inhabités dans les immeubles à rez-de-chaussée commercial.

I. Le droit en vigueur

Du point de vue juridique, la pratique des « baux tout immeubles » soulève tout d'abord la question de la destination, c'est-à-dire de la spécialisation, des locaux loués. Par principe, l'affectation contractuelle des locaux est soumise à la liberté des parties et le locataire ne peut exercer que les activités expressément envisagées dans le contrat de bail sans quoi il s'expose à la résiliation contractuelle ou judiciaire du bail et à un refus de renouvellement sans indemnité d'éviction.

Toutefois, il peut, en cours de bail, demander un changement d'activité ce qui implique la déspécialisation du local. On distingue la « déspécialisation partielle » prévue aux articles L. 145-47 et suivants du code de commerce et la « déspécialisation plénière », prévue aux articles L. 145-49 et suivants du même code : ces dispositions permettent de tenir compte du fait que les activités commerciales sont sujettes à des changements dictés par des impératifs économiques. Les nouvelles activités doivent être cependant compatibles avec la destination, les caractères et la situation de l'immeuble ou de l'ensemble immobilier (article L. 145-48 du code de commerce). Le bailleur qui oppose un refus à la demande de déspécialisation doit invoquer des motifs graves et légitimes (article L. 145-52). Une autorisation judiciaire peut permettre de surmonter l'opposition du bailleur.

S'agissant des difficultés liées à la présence d'immeubles laissés à l'abandon sur le territoire de sa commune, le maire a à sa disposition plusieurs outils.

En premier lieu, si l'immeuble à l'abandon tombe en ruine ou fait courir un risque pour la sécurité des occupants, des voisins ou des passants, le maire - dont l'intervention est dans ce cas indispensable - peut utiliser les pouvoirs de police dont il dispose en matière de péril, en application des articles L. 511-1 et suivant du code de la construction et de l'habitation. Il peut mettre en demeure le propriétaire de faire les travaux nécessaires pour mettre fin au péril dans un délai fixé. À défaut de réalisation des travaux, le propriétaire peut se voir appliquer une astreinte administrative et le maire peut se substituer au propriétaire défaillant.

Le maire dispose par ailleurs de deux autres procédures qui permettent d'incorporer les biens laissés à l'abandon dans le patrimoine de la commune. La présente proposition de loi s'attache à améliorer la procédure relative aux « biens en état d'abandon manifeste », prévue, dans le droit en vigueur, aux articles L. 2243-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Elle concerne les immeubles qui ne sont manifestement plus entretenus, qu'ils soient vacants ou non, et leur propriétaire connu ou non. Tout d'abord le maire doit dresser un constat de l'état d'abandon manifeste à l'occasion duquel il détermine la parcelle visée par la procédure. Il doit ensuite définir la nature des travaux qui permettraient de faire cesser l'état d'abandon au moyen d'un procès-verbal adressé au propriétaire (s'il est connu) et qui doit faire l'objet de publicité. À l'issue d'un délai de trois mois, à défaut de réalisation des travaux ou de convention avec le propriétaire pour les mener à bien, le maire constate l'état d'abandon manifeste de la parcelle par un procès-verbal définitif. La commune peut alors engager une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique simplifiée, en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement. À défaut pour le maire d'engager la procédure d'expropriation dans un délai de six mois, ou à sa demande, le président de l'Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou le Conseil départemental peut s'y substituer.

La procédure relative aux biens sans maître est, pour sa part, régie par l'article 713 du code civil et les articles L. 1123-1 et suivants et L. 2222-20 du code général de la propriété des personnes publiques. Elle a pour vocation à être utilisée, soit dans le cas où le propriétaire de l'immeuble est inconnu et les taxes foncières n'ont pas été payées depuis plus de trois ans, soit si le propriétaire est connu mais a disparu ou est décédé depuis plus de 30 ans sans héritier. Le conseil municipal doit prendre une délibération autorisant l'incorporation du bien dans le domaine de la commune. Les EPCI peuvent également revendiquer la propriété de ces biens sans maître. Il convient de noter enfin que les biens dont le propriétaire est décédé depuis moins de 30 ans, sans héritier ou dont la succession est en déshérence appartiennent à l'État en application de l'article 539 du code civil.

Il convient de rappeler que la procédure de bien en état d'abandon manifeste aboutit à une expropriation simplifiée pour cause d'utilité publique avec versement d'une indemnité, tandis que les biens « sans maître » peuvent être incorporés sans indemnité dans le domaine privé ou public de la commune. M. Jacques Mézard, ministre de la cohésion des territoires a rappelé au Sénat le 25 octobre dernier1(*) que ces deux procédures sont peu utilisées, ce qui pose la question de leur opérationnalité et justifie une initiative pour trouver les moyens de les améliorer.

II. La proposition de loi initiale

L'article 4 propose plusieurs mesures juridiques et fiscales pour favoriser le retour sur le marché du logement des locaux inhabités dans les étages d'immeubles occupés au rez de chaussée par un commerce.

Deux mesures générales - l'interdiction des baux « tout immeuble » et l'interdiction de condamner les issues aux étages - sont complétées par deux mesures incitatives uniquement applicables dans les périmètres OSER :

- la constatation automatique de l'abandon manifeste d'une partie d'immeuble en cas de condamnation des accès ;

- et l'application de la taxe annuelle sur les logements vacants avec des taux renforcés au profit des communes concernées.

Le paragraphe I de cet article vise à introduire, dans le code de commerce, une nouvelle section 10 portant sur l'interdiction des baux à destinations multiples. Ce principe d'interdiction serait explicité par un seul nouvel article L. 145-61 : lorsqu'un immeuble abrite un local commercial ou des locaux commerciaux et des locaux destinés à l'habitation, le bail relatif à un local commercial ne peut concerner que ce local.

Le paragraphe II a pour but d'interdire de condamner les issues aux étages d'habitation et propose à cette fin un nouvel article L. 111-6-1-4 dans le code de la construction et de l'habitation prohibant de tels travaux.

Le paragraphe III vise à sanctionner l'interdiction précédente en prévoyant que l'abandon manifeste d'une partie d'immeuble est constaté dès lors que des travaux ont condamné l'accès à cette partie. Il insère, à cette fin, un nouvel article L. 2243-1-1 dans le code général des collectivités territoriales.

« Art. L. 2243-1-1.- Dans le périmètre d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation, l'abandon manifeste d'une partie d'immeuble est constaté dès lors que des travaux ont condamné l'accès à cette partie. La procédure des articles L. 2243-2 à L. 2243-4 est applicable. »

Enfin, le paragraphe IV vise à introduire, dans le code général des impôts, un article 233 qui apporte les précisions suivantes :

- La taxe sur les logements vacants est due pour chaque logement situé dans le périmètre de l'opération de sauvegarde économique et de redynamisation vide depuis au moins une année, l'exception des logements détenus par les organismes d'habitations à loyer modéré ;

- elle est acquittée par le propriétaire, l'usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l'emphytéote qui dispose du logement depuis le début de la période de vacance ;

- l'assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement ; son taux est fixé à 25 % la première année d'imposition et à 35 % à compter de la deuxième.

- un logement dont la durée d'occupation est supérieure à quatre-vingt-dix jours consécutifs au cours de l'année de référence ;

- le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions de la taxe sont régis comme en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- enfin, le produit de la taxe est versé à la commune signataire de la convention. »

III. La position de votre commission

Cet article 4 s'inspire d'expériences réussies pour repeupler et vivifier le centre-ville : il s'agit de mettre fin aux « baux commerciaux tout immeuble » qui ont eu pour effet de vider les étages de leurs locataires. Il interdit également de condamner les issues aux étages, avec, à titre de sanction, la constatation automatique de l'abandon manifeste d'une partie d'immeuble et, par ailleurs, prévoit l'application de la taxe annuelle sur les logements vacants avec des taux renforcés dans les périmètres de revitalisation des centres-villes.

Il convient de rappeler que la pratique des « baux tout immeuble » est née des fluctuations du marché de l'immobilier. Dans les années 1970, la valeur locative des commerces était faible et les propriétaires-bailleurs préféraient donc aménager les étages en studios pour les louer. Puis le marché s'est retourné avec une flambée des loyers commerciaux. Les propriétaires ont alors parfois incité les commerçants à accepter des baux portant sur l'immeuble entier, avec un accès aux étages annexé à la surface de vente. Par la suite, les étages inoccupés se sont parfois dégradés, et on observe des boutiques surmontées de façades délabrées aux volets clos.

Certaines communes ont alors décidé de favoriser la réhabilitation de ces logements surplombant les magasins, souvent loués aux commerçants des rez-de-chaussée, en incitant les propriétaires à agir. Par exemple, la ville de Limoges s'est assurée dans un premier temps que les commerçants souhaitaient une modification de leurs baux. Puis les propriétaires ont étés contraints, dans le périmètre de restauration immobilière (PRI), d'engager des travaux de restauration assortis d'aides financières à hauteur de 35 % du coût de rénovation des façades ou d'aménagement de logements et d'une défiscalisation. En complément, de nouveaux accès aux étages à l'arrière des immeubles ont étés crées pour préserver les surfaces de vente. Selon les témoignages de terrain, les subventions pour les travaux rendent l'opération acceptable pour les propriétaires, et le commerce ne peut que bénéficier de l'embellissement des façades et de la revitalisation du centre-ville.

Une telle démarche, dans le droit en vigueur, présente des difficultés pour les collectivités qui manquent d'outils, en dehors des incitations financières et de certaines réglementaires comme l'obligation d'entretien des immeubles classés : telle est la justification de l'intervention du législateur.

Au cours des auditions, votre rapporteur a été très sensible aux observations des commerçants et artisans qui sont une des clefs de voute de la vitalité commerciale des petits centres-villes et centres-bourgs. En particulier, les jeunes générations de boulangers pâtissiers qui s'installent doivent au départ consentir un très gros effort d'investissement et, par la suite, travailler dès quatre heures du matin avec une amplitude horaire très importante : l'accès à un logement à l'étage est donc, bien souvent, une nécessité.

Cet article apparait, sur le terrain, comme une nécessité d'intérêt général, mais, bien entendu, les élus feront tout leur possible pour accueillir dans les meilleures conditions les commerçants et artisans qui, comme les boulangers, ont souvent besoin d'un logement juste au-dessus de leur lieu de travail.

Afin de mieux calibrer le dispositif fiscal prévu à cet article, à savoir l'application de la taxe sur les logements vacants dans les communes signataires d'une convention OSER, la commission a adopté l'amendement COM-27 présenté par M. Arnaud Bazin au nom de la commission des finances. Il s'agit, afin de ne pas infliger une « double peine » au propriétaire qui cherche à louer son logement mais n'y parvient pas, de prévoir que la taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable, ce qui est le cas pour la taxe sur les logements vacants en vigueur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (articles L. 1111-11 et L. 1511-8 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, article L. 1435-5-6 [nouveau] du code la santé publique et article 27-3 [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) - Maintien des services publics dans les centres-villes

Objet : cet article vise à favoriser le maintien des services publics et de la présence médicale dans les centres-villes

I. Le droit en vigueur

Dans ses réponses aux multiples questions parlementaire sur la fermeture des services publics, le Gouvernement répond qu'il s'efforce d'adapter ses implantations à l'évolution des flux de populations, des attentes des usagers et des structures territoriales, tout en prenant en compte la récente loi portant nouvelle organisation territoriale de la République et le développement de l'intercommunalité.

Même si le Gouvernement affirme qu'il s'attache à maintenir l'accessibilité du service public et à recourir au dialogue pour apprécier l'opportunité de chaque projet, les décisions de fermeture ou de transfert ont des conséquences néfastes pour le dynamisme d'un territoire et participent de la déprise démographique de nombreux centres. La fermeture d'une sous-préfecture, le départ d'une direction déconcentrée ou le transfert d'une antenne départementale située en centre-ville sont souvent le point de départ d'un mouvement de dépeuplement des services et de dévitalisation de ces territoires. Non seulement, le centre se vide de personnels qui contribuaient à sa vitalité, mais des locaux abandonnés vont l'enlaidir et accentuer l'impression de déclin de ce territoire.

II. La proposition de loi initiale

L'article 5 s'attaque à une des principales causes de fragilisation des centres-villes : le déplacement des services publics en périphérie.

Le champ de cette mesure couvre non seulement les services de l'État mais aussi ceux d'autres collectivités - par exemple, la fermeture de l'hôtel de département ou le transfert des locaux d'intercommunalités du centre-ville vers la périphérie - et les implantations d' organismes chargés d'une mission de service public.

Cet article vise d'abord à introduire, dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 1111-11 qui prévoit, dans le périmètre d'une opération de redynamisation, l'information des autorités locales du projet de fermeture ou de déplacement d'un service public. Le préfet ou l'exécutif local en charge du service déplacé doit s'acquitter de cette obligation au moins six mois avant la date prévue pour la réalisation du projet. Les conséquences en termes de dévitalisation du centre-ville ou du centre-bourg que la décision projetée est susceptible d'occasionner doivent également être présentées ainsi que la démonstration qu'aucune alternative permettant de maintenir le service dans le périmètre considéré n'est possible.

Il propose ensuite, dans ce nouvel article L. 1111-11, une procédure permettant aux élus d'exprimer leur opposition à un tel projet de fermeture, par l'adoption d'une motion dans le délai d'un mois.

Enfin, à la suite de la fermeture ou du déplacement d'un service intervenu dans le périmètre d'une opération de sauvegarde, cet article impose la conclusion d'une convention de mise à disposition des locaux laissés vacants pour une durée ne pouvant être inférieure à dix ans. Dans le cas où le propriétaire du bien décide de céder ce dernier, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dispose d'un droit de préemption.

L'article 5 propose, en deuxième lieu, une série de dispositions destinées à garantir que les aides destinées aux professionnels de santé ne contribueront pas à fragiliser les centres par transfert ultérieur de ces professionnels vers des sites en périphérie.

Il vise d'abord à introduire dans le code de la santé publique un article L. 1435-5-6 qui enjoint à l'Agence régionale de santé (ARS) de veiller au maintien d'une offre médicale diversifiée au sein des périmètres des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation. L'article 5 prévoit également que les aides de l'ARS ne peuvent être destinées à financer le transfert d'un centre de santé, d'une maison de santé ou d'un site d'un pôle de santé hors de ces périmètres. De plus, sur un territoire bénéficiaire d'une convention OSER, l'ARS doit examiner en priorité les possibilités d'implantation dans le périmètre de l'opération et ne peut accorder d'aide que si le porteur d'un projet démontre qu'il n'aboutira pas à un transfert sauf s'il justifie qu'aucune alternative n'est possible. L'article 5 prévoit un mécanisme similaire pour les aides dispensées par les collectivités territoriales destinées à favoriser l'installation ou le maintien de professionnels de santé de santé.

Enfin, cet article vise à introduire, pour les projets de création de maison de services au public un nouvel article 27-3 dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Ce texte prévoit qu'une aide n'est accordée à un projet d'implantation d'une maison de services au public que s'il permet le maintien effectif de ou des services publics envisagés au sein du périmètre OSER, sauf accord de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou si le porteur de projet justifie que le projet ne peut être réalisé dans ledit périmètre.

III. La position de votre commission

L'article 5 vise à favoriser le maintien des services publics en centre-ville avec un droit d'information des élus et une procédure pour que ceux-ci puissent exprimer leur opposition. Cet article vise donc à mieux gérer une des principales causes de fragilité des centres-villes et votre commission la soutient sans réserve.

A la lumière des auditions, il convient de préciser que sont également concernés la fermeture ou le déménagement des « organismes chargés d'une mission de service public », ce qui peut, en théorie, concerner les chambres consulaires qui auront alors la possibilité d'expliquer aux élus les motifs de leur décision.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III - Réduire le coût des normes en centre-ville
Article 6 - Expérimentation tendant à déroger à l'application de certaines normes dans les périmètres des opérations OSER

Objet : cet article prévoit une expérimentation tendant à déroger à l'application de certaines normes dans les périmètres des opérations de sauvegarde et de redynamisation.

I. Le droit en vigueur

Il convient ici de rappeler les bases constitutionnelles du droit à l'expérimentation. Les articles 37-1 et 72 alinéa 4 de la Constitution, issus de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, ouvrent deux voies distinctes pour mettre en oeuvre une expérimentation.

D'une part, l'article 37-1 de la Constitution, aux termes duquel « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental », concerne les expérimentations conduites par le législateur ou par le pouvoir réglementaire national. Sur ce fondement, le législateur a, par exemple, autorisé « à titre expérimental et dans le cadre d'une convention » des transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales comme la gestion de certains fonds structurels européens. À cette occasion, le Conseil constitutionnel a précisé les limites de ces expérimentations en jugeant que l'article 37-1 « permet au Parlement d'autoriser, dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d'égalité devant la loi ; toutefois, le législateur doit en définir de façon suffisamment précise l'objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle » (Conseil constitutionnel, décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004).

D'autre part, l'article 72 alinéa 4 de la Constitution dispose que « sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger à titre expérimental, pour un objet et pour une durée limités, aux dispositions législatives ou règlementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ». Sur ce fondement, le législateur a permis aux départements volontaires d'adopter à titre expérimental certaines modalités d'intéressement pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, préalablement à la mise en place de revenu de solidarité active. Les dispositions de la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003, codifiées aux articles L.O.1113-1 à L.O.1113-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT), fixent les conditions dans lesquelles sont mises en oeuvre les expérimentations qui permettent aux collectivités territoriales de déroger aux modalités d'exercice de certaines de leurs compétences sur ce fondement constitutionnel. Ainsi, la loi qui autorise les collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental aux dispositions législatives régissant l'exercice de leurs compétences doit définir l'objet de l'expérimentation ainsi que sa durée, qui ne peut excéder cinq ans, et mentionne les dispositions auxquelles il peut être dérogé par les collectivités. L'expérimentation aboutit, au-delà d'une prolongation ou d'une modification qui ne peut avoir qu'un caractère provisoire (trois ans), au maintien et à la généralisation des mesures prises à titre expérimental ou à l'abandon de l'expérimentation.

Par la suite, sans nécessairement recourir aux expérimentations de l'article 72 de la Constitution, le projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles a ouvert la possibilité aux collectivités de s'organiser différemment selon les particularités de leur territoire. C'est dans ce contexte qu'a été publié le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 relatif à l'expérimentation territoriale d'un droit de dérogation reconnu au préfet qui propose une expérimentation par les préfets d'un droit à déroger aux normes réglementaires.

II. La proposition de loi initiale

L'article 6 propose une expérimentation visant à alléger le poids des normes dans les centres-villes et centres-bourgs intégrés à un périmètre OSER.

Le paragraphe I prévoit, à titre expérimental et pendant une durée de cinq ans, la possibilité de demander au préfet de déroger à certaines normes qui alourdissent de façon disproportionnée la réalisation de travaux de redynamisation d'un centre-ville.

Le paragraphe II exclut du champ de la dérogation plusieurs catégories de normes : les dispositions règlementaires transposant des mesures internationales ou communautaires, les normes de sécurité ou celles qui organisent les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

Le paragraphe III prévoit que la demande de dérogation mentionne les dispositions réglementaires concernées, les prestations ou travaux nécessités pour leur application, les difficultés particulières engendrées et les mesures de substitution proposées pour mettre en application les dispositions législatives concernées.

Le paragraphe IV vise à accorder au préfet un délai d'un mois à compter de sa saisine pour accepter ou non, par arrêté motivé, la demande et, en cas de silence, l'accord est réputé donné.

Enfin, l'article 6 prévoit des modalités de son application par voie réglementaire.

III. La position de votre commission

L'article 6 propose dans les centres-villes et centres-bourgs faisant l'objet d'une opération de sauvegarde une expérimentation visant à alléger le poids des normes, là où leur application uniforme peut aggraver les difficultés.

Une telle initiative est conforme aux orientations formulées au plus haut niveau de l'État puisque le Président de la République, lors du dernier Congrès des Maires en novembre 2017, a affirmé la nécessité de donner aux collectivités « une capacité inédite de différenciation » et une « faculté d'adaptation des règles aux territoires », selon une approche pragmatique et différenciée.

Économiquement, votre rapporteur souligne à nouveau que la ruralité a absolument besoin d'un desserrement raisonné du carcan de normes.

Juridiquement, cet article qui propose des dérogations dans un champ très large, pourrait, dans un premier temps, laisser craindre une éventuelle censure par le juge constitutionnel pour un motif très souvent utilisé : l'« incompétence négative », qui sanctionne l'imprécision d'un texte. Cependant la rédaction de cet article procède d'une analyse subtile de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel. En effet, l'incompétence négative n'est invoquée que si l'imprécision du texte risque de porter atteinte à un droit protégé par une norme supra-législative. Or le texte écarte ce risque de non-conformité en excluant du champ de la dérogation toutes les règles - internationales ou constitutionnelles - qui s'imposent au législateur.

Votre rapporteur observe avec satisfaction que les normes de sécurité sont également sanctuarisées. Au cours des auditions, le représentant de la Fédération des pompiers de France a d'ailleurs confirmé que l'habitat ancien de centre-ville nécessite une vigilance particulière. Il convient de signaler qu'en l'absence de réglementation dans les bâtiments de centres-villes très anciens, la Fédération travaille sur une démarche au cas par cas pour prévenir les risques et proposer une labellisation des immeubles qui sert à mesurer leur niveau de sécurité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (articles L. 621-31 et L. 632-2 du code du patrimoine) - Institution d'une procédure visant à simplifier la prise en compte des protections patrimoniales dans le périmètre des opérations OSER

Objet : cet article vise à simplifier le régime de protection patrimoniale dans le seul périmètre des opérations de sauvegarde des centres-villes.

I. Le droit en vigueur

Situé dans la partie « monuments historiques » du code du patrimoine, l'article L. 621-32 impose une autorisation préalable aux travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble protégé au titre des abords. L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions.

Pour brosser un rapide tableau de l'intervention de l'architecte des Bâtiments de France (ABF), il convient de distinguer deux principaux cas.

- Lorsque le projet de permis de construire, d'aménager ou de démolir est situé dans un Site Patrimonial Remarquable (SPR), l'architecte des Bâtiments de France doit donner son accord sur les travaux préalablement à la délivrance des autorisations d'urbanisme. Ces sites remarquables sont les « villes, villages ou quartiers dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise en valeur présente, au point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public » (art. L. 631-1 du code du patrimoine). Créés par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016, relative à la liberté de création, de l'architecture et du patrimoine, dite « loi LCAP », ces sites remarquables se sont substitués de plein droit - dès le 8 juillet 2016 - aux secteurs sauvegardés, aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) et aux aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP), ce qui traduit une volonté de simplification

- Lorsque le projet est situé dans le périmètre de protection des abords des monuments historiques, l'accord de l'ABF est requis pour les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non, qui nécessitent une autorisation d'urbanisme (art. L. 621-32 du Code du patrimoine).

Il convient ici de noter qu'avant 2016, l'accord de l'ABF pouvait être exigé pour les demandes d'autorisation d'urbanisme situées dans le champ de visibilité d'un monument historique classé ou inscrit, ou lorsqu'il portait sur un immeuble adossé à un immeuble classé. La loi LCAP du 7 juillet 2016 a simplifié ce régime juridique de protection des abords des monuments historiques en supprimant la notion d'immeuble adossé à un immeuble classé. Rappelons que les immeubles protégés au titre des abords se situent dans un périmètre défini par arrêté du préfet de région après proposition de l'ABF. En l'absence de périmètre ainsi délimité, les immeubles sont protégés dans un rayon de 500 mètres autour de l'immeuble classé ou inscrit, s'ils sont visibles depuis le monument historique ou en même temps que celui-ci.

Les délais et le régime juridique des avis de l'ABF ont étés uniformisés par la loi LCAP : lorsque le projet est situé dans les SPR et les périmètres de protection des monuments historiques, l'ABF dispose d'un délai de deux mois pour donner son accord à compter de sa saisine.

II. La proposition de loi initiale

Afin de surmonter l'éventuel blocage de projets locaux essentiels à la survie des centres-villes pour des raisons liées au patrimoine, les auteurs de la proposition de loi souhaitent créer une procédure, en deux temps dont le but est de faciliter le dialogue avec l'architecte des Bâtiment de France très en amont des opérations de sauvegarde des centres-villes.

Le paragraphe I prévoit un encadrement général avec une directive nationale, établie par les ministres chargés de l'urbanisme et du patrimoine, définissant les objectifs et les orientations applicables par les architectes des Bâtiments de France dans les périmètres des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation.

Cette méthodologie qui serait assignée aux ABF doit prendre en compte la situation économique et financière des collectivités intéressées ainsi que les besoins locaux en matière de logements et de locaux commerciaux et artisanaux. Elle vise à simplifier et alléger le poids des normes qui pèsent sur les collectivités territoriales et les opérateurs pour faciliter les projets de revitalisation.

Le paragraphe II porte essentiellement sur les délais : lorsque le périmètre de l'opération de sauvegarde comprend des immeubles protégés au titre des abords ou des sites patrimoniaux remarquables, la décision d'engager l'opération est précédée de la consultation de l'architecte des Bâtiments de France qui émet des prescriptions et recommandations conformes à la directive nationale dans le délai d'un mois à compter de la délibération portant décision d'engager l'opération de sauvegarde.

Le paragraphe III poursuit un but de simplification : il prévoit que les prescriptions et recommandations de l'ABF, dans le cadre d'une opération de sauvegarde, valent dérogation au règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine applicable et se substituent aux anciennes dispositions de ces plans. L'autorisation de travaux prévue au titre des abords ou des sites patrimoniaux remarquables est conforme à ces prescriptions et recommandations.

Le paragraphe IV prévoit, en dehors du cas de travaux sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, non plus une autorisation mais la consultation pour avis de l'architecte des bâtiments de France. L'avis est réputé donné en l'absence de réponse cinq jours après sa saisine. Ce mécanisme dérogatoire n'est possible que :

- dans l'hypothèse où l'ABF n'a pas émis les prescriptions prévues dans la phase amont prévue au paragraphe II ;

- et sauf avis contraire du maire.

III. La position de votre commission

L'article 7 concerne les protections patrimoniales et le rôle de l'architecte des Bâtiments de France (ABF). Votre rapporteur souligne que la proposition initiale comporte quatre principales idées :

- l'harmonisation des décisions des ABF ;

- la prise en compte, par les ABF, des contraintes financières qui s'imposent aux centres-villes en difficulté ;

- l'insertion précoce de leur action dans la délimitation du périmètre des opérations de revitalisation ;

- et enfin, si l'ABF n'a pas formulé ses prescriptions en amont, une possibilité de surmonter les blocages par une possibilité de recours à un avis simple.

À la suite de discussions approfondies sur ce dernier point qui est apparu le plus sensible, en particulier avec la commission de la Culture, une solution consensuelle s'est dégagée. Il s'agit de faire confiance aux ABF pour qu'ils interviennent en amont, ce qui amène à renoncer à l'avis simple tout en préservant les idées d'harmonisation et de réalisme financier.

Trois raisons militent en faveur cette solution. D'abord, elle préserve l'équilibre de la législation en vigueur à laquelle notre commission de la Culture est très attachée. Ensuite, votre rapporteur observe que l'introduction à l'article 1er d'une « obligation nationale de préserver de la vitalité des centres-villes » s'adressera non seulement à l'ABF mais aussi au préfet de région qui prend la décision finale en cas de recours. Enfin, il convient de rappeler que les normes patrimoniales permettent de bénéficier des incitations fiscales dites « Malraux ». Le maintien des premières dans les petits centres-villes et centres-bourg ouvre la voie au redéploiement du dispositif Malraux sur les territoires qui disposent de moyens beaucoup plus faibles que les métropoles.

Suivant ces préconisations partagées par les auteurs de la proposition initiale, le rapporteur pour avis de la commission de la culture et votre rapporteur au fond, la commission a adopté l'article 7 dans la rédaction proposée par l'amendement COM-2 de M. Jean-Pierre Leleux, au nom de la commission de la culture.

Le texte adopté par la commission indique que les ministres chargés de l'urbanisme et du patrimoine fixent les objectifs et les orientations applicables par les architectes des Bâtiments de France dans les périmètres des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation, avec une prise en compte de la situation économique et financière des collectivités intéressées ainsi que des nécessités de la revitalisation

S'agissant de la procédure applicable, il prévoit que si le périmètre de l'opération de sauvegarde économique et de redynamisation comprend des immeubles protégés au titre des abords ou des sites patrimoniaux remarquables, la décision d'engager l'opération est précédée de la consultation de l'architecte des Bâtiments de France qui dispose d'un délai d'un mois pour porter à la connaissance du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale les servitudes d'utilité publique et les dispositions des documents d'urbanisme instituées dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine sur ledit périmètre. L'architecte des Bâtiments de France est associé à l'élaboration de la convention relative à l'opération de sauvegarde économique et de redynamisation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IV - Encourager la modernisation du commerce de détail
Article 8 (article L. 750-1-1 du code de commerce) - Transformation du FISAC en fonds pour la revitalisation par l'animation et le numérique des centres-villes et centres-bourgs (FRANCC)

Objet : cet article transforme le FISAC en fonds pour la revitalisation par l'animation et le numérique des centres-villes et centres-bourgs (FRANCC).

I. Le droit en vigueur

Le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC)2(*) est un outil de préservation et de développement du tissu d'entreprises de proximité dans les secteurs du commerce, de l'artisanat et des services. Il a été créé par l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 qui confie la gestion des aides du FISAC à la Caisse nationale du régime social des indépendants (RSI).

Le FISAC était initialement financé par la taxe d'aide au commerce (Taca), puis par une fraction de celle-ci. Depuis 2004, la Taca, remplacée en 2008 par la Taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), abonde directement le budget général de l'État, qui finance lui-même le FISAC. Les dotations du FISAC ont alors fondu avec 80 millions d'euros de crédits de paiement en 2007, 10 millions d'euros en 2018 et 11 millions prévus pour 2019. Comme l'indique l'avis budgétaire3(*) de votre commission sur le projet de loi de finances pour 2018, les appels à projets menés en 2016 ont permis le financement de 128 opérations rurales individuelles, pour un total de 3,5 millions d'euros, et 122 opérations collectives, pour un total de 14,76 millions d'euros.

Malgré l'effondrement de ses crédits, le Fisac a vu ses missions étoffées au cours du temps puis recentrées par la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. Selon l'article L. 750-1-1 du code de commerce, les opérations éligibles sont destinées à favoriser la création, le maintien, la modernisation, l'adaptation ou la transmission des entreprises de proximité, pour conforter le commerce sédentaire et non sédentaire, notamment en milieu rural, dans les zones de montagne, dans les halles et marchés ainsi que dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Depuis cette loi du 18 juin 2014 et son décret d'application du 15 mai 2015, une nouvelle modalité de sélection des dossiers sous forme d'appel à projets a été mise en place, mettant fin à la procédure de guichet. Elle fixe des priorités thématiques et géographiques parmi lesquelles figurent les centres-villes dévitalisés connaissant un fort taux de vacance.

II. La proposition de loi initiale

Laissant intact le premier alinéa de l'article L. 750-1-1 du code de commerce - (...) « le Gouvernement veille au développement équilibré des différentes formes de commerce en contribuant à la dynamisation du commerce de proximité » - l'article 8 propose de le compléter par six alinéas nouveaux qui remplacent le dispositif en vigueur.

En premier lieu, il est proposé de rebaptiser le FISAC en fonds pour la revitalisation par l'animation et le numérique des centres-villes et centres-bourgs et à lui assigner la mission prioritaire de contribuer à la dynamisation du commerce de proximité sur ces mêmes territoires.

Il est ensuite précisé que les opérations éligibles sont prioritairement destinées à favoriser le recrutement de personnes chargées de l'animation commerciale des centres-villes, la transition numérique du commerce de proximité, la création, le maintien, la modernisation, l'adaptation, en particulier pour les travaux de mise aux normes, des établissements recevant du public, la transmission des entreprises commerciales et artisanales de proximité.

L'article 8 vise également à rendre éligibles au fonds, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre signataires d'une convention relative à une opération de sauvegarde.

Cet article propose par ailleurs que les catégories d'opérations prioritaires et les taux minimaux et maximaux de subvention soient fixés par une commission d'élus dont les décisions formeraient la base des attributions décidées par le préfet.

Enfin, cet article prévoit un décret pour définir les modalités d'attribution des concours financiers dans le cadre d'un guichet unique placé auprès du préfet.

III. La position de votre commission

L'article 8 propose de débaptiser le FISAC et de le recentrer sur la revitalisation commerciale en centre-ville. C'est une démarche logique car, au fil du temps, le législateur a élargi les missions du FISAC tandis que les crédits ont littéralement fondu pour atteindre aujourd'hui une douzaine de millions d'euros pour la France entière.

Cet article vise à déconcentrer et décentraliser la procédure d'attribution des aides. C'est un point fondamental car, à l'heure actuelle, tous les dossiers remontent à « Bercy » : le temps, l'énergie et les sommes consacrées à l'élaboration des dossiers - qui atteignent souvent le tiers de l'aide espérée - sont devenus, trop souvent, inacceptables.

Le texte pousse cependant très loin la logique de recentrage en rendant éligibles aux aides les seules communes signataires d'une convention de sauvegarde. Par un amendement COM-13, votre rapporteur a suggéré de leur réserver une priorité plutôt qu'une exclusivité absolue afin de préserver des possibilités d'aides aux villes et bourgs dépourvus de moyens. Votre rapporteur souligne ici que les maires ruraux ont également parfaitement raison de plaider pour la préservation du réseau des stations-service indépendantes car c'est souvent « pour faire le plein » de carburant que le consommateur va dans les grandes surfaces de périphérie et il convient de garder à l'esprit que la fermeture d'une petite station-service est souvent le déclencheur de la dévitalisation.

Approuvant l'analyse de son rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-13 pour permettre le financement d'opérations de revitalisation commerciale dans des communes qui ne bénéficient pas d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (section II du chapitre IV du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts) - Accompagnement de la modernisation des artisans et commerçants de détail - Crédit d'impôt formation au commerce numérique

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des finances.

Article 10 (article L. 145-61 [nouveau] du code de commerce) - Création d'un fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés dans les centres-villes

Objet : cet article prévoit la création d'un fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés dans les centres-villes

I. Le droit en vigueur

S'agissant des loyers non commerciaux, il convient de rappeler qu'une garantie universelle des loyers avait été prévue par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) avant d'être considérée comme excessivement complexe et financièrement insoutenable par les finances publiques. Un nouveau dispositif de sécurisation des loyers, recentré sur les jeunes et les personnes en situation précaire a alors été créé : le « visa pour le logement et l'emploi » (Visale), entré en vigueur en janvier 2016, a pour objet de cautionner les loyers du parc privé. Ce nouveau dispositif gratuit est financé en totalité par Action Logement : il garantit aux bailleurs du parc privé le paiement des loyers impayés durant les trois premières années du bail et concerne tous les salariés précaires du secteur privé ainsi que les jeunes salariés de moins de 30 ans et certains.

En ce qui concerne les loyers des baux commerciaux, régis par les articles L. 145-33 à L. 145-40 du code de commerce, notre droit ne prévoit pas de fonds de garantie mais s'est concentré sur l'encadrement de l'évolution du loyer. Les hausses de loyers découlant de la référence à l'indice trimestriel du coût de la construction (ICC) publié par l'INSEE ayant été jugées excessives, la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a créé un nouvel indice de référence facultatif : l'indice des loyers commerciaux (ILC). Puis la loi du 18 juin 2014, relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, a renforcé le contrôle de l'encadrement des loyers des baux commerciaux, pour améliorer les conditions de viabilité des exploitations commerciales. Ainsi, l'indice des loyers commerciaux (ILC) est consacré comme indice de référence de l'indexation des loyers. Des limitations ont également été fixées à la possibilité de transférer certaines charges incombant normalement au bailleur vers le locataire, comme les dépenses relatives aux grosses réparations.

II. La proposition de loi initiale

L'article 10 propose de créer, dans le code de commerce, une section consacrée au fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés qui serait composée d'un nouvel article unique L. 145-61.

Son premier alinéa vise, tout d'abord, à instituer ce fonds en précisant qu'il ne garantit le paiement des loyers impayés que dans les seuls périmètres des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation prévus par la proposition de loi.

Le deuxième alinéa prévoit que ce fonds, dont le but est de favoriser l'accès aux locaux commerciaux et de lutter contre la vacance commerciale, est financé par une cotisation obligatoire versée par les propriétaires et par la contribution pour la lutte contre l'artificialisation des terres.

Les deux alinéas suivants apportent deux précisions :

- le fonds peut financer la prise en charge intégrale ou partielle du loyer, charges comprises, en cas de défaut de paiement du locataire ;

- tout candidat aux fonds est éligible dans la limite d'un loyer maximum, défini en fonction du loyer moyen dans la zone de chalandise pertinente.

L'article 10 prévoit enfin que le montant des cotisations au fonds sera défini par voie réglementaire ainsi que et les modalités d'attribution ou de refus des concours financiers du fonds dans le cadre d'un guichet unique placé auprès du représentant de l'État dans le département.

III. La position de votre commission

L'article 10 prévoit de créer un fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés, dans le seul périmètre de sauvegarde des centres-villes et centres-bourgs, essentiellement pour rassurer les propriétaires.

Pour résumer les auditions, l'idée d'un fonds de garantie semble plutôt aventureuse aux non-spécialistes mais elle séduit un certain nombre d'experts : en particulier, la Caisse des dépôts envisagerait de soutenir un tel projet. En première approche, ce fonds pourrait couvrir chaque année 2 millions d'euros de loyers impayés.

Votre commission a donc approuvé l'introduction d'une telle garantie, d'autant qu'elle pourra logiquement s'accompagner d'une vérification des compétences et de la qualité du projet des commerçants qui pourraient en bénéficier.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 (article L. 147-1 [nouveau] du code du code de commerce) - Institution d'un nouveau contrat liant un propriétaire à un exploitant commercial

Objet : cet article propose la création d'un nouveau contrat de dynamisation liant un propriétaire à un exploitant commercial.

I. Le droit en vigueur

Historiquement, le contrat de bail commercial a d'abord été régi par les règles du code civil. Puis l'apparition de la notion de fonds de commerce, avec la loi du 17 mars 1909, a suscité une demande de protection du preneur du bail commercial à l'expiration du contrat. La loi du 30 juin 1926 a alors prévu la possibilité pour le locataire de demander une indemnité en cas de refus de renouvellement. Puis le décret du 30 septembre 1953 a créé un véritable statut des baux commerciaux, réservant au locataire ce que l'on a appelé un « droit à la propriété commerciale ». Ce statut, destiné à protéger la valeur du fonds de commerce comporte un certain nombre de dispositions d'ordre public sur la durée du contrat de bail, le droit au renouvellement, et la possibilité pour le preneur d'étendre ou de modifier son activité en respectant la procédure dite de déspécialisation.

Dans le droit en vigueur, le contrat de bail commercial relève principalement des parties législative et réglementaire du code de commerce mais aussi des articles 1709 et suivants du code civil, en ce qui concerne la conclusion du contrat et les obligations des parties. Ces textes ne sont pas tous d'ordre public, les parties pouvant déroger aux règles supplétives de volonté du statut des baux commerciaux.

La quasi-totalité des pays de l'Union européenne - sauf l'Allemagne qui pratique traditionnellement la liberté contractuelle totale - réserve un régime protecteur des droits du locataire. Le droit français prévoit une garantie particulièrement solide, avec un droit au renouvellement illimité, mais qui est conforme au droit européen puisque le régime de la propriété dans les États membres relève de la compétence exclusive des autorités nationales.

Régi par les articles L. 145-1 et suivants du code du commerce, le bail commercial classique, dit « bail 3-6-9 », est le contrat de location passé entre le propriétaire d'un local et une société en activité immatriculée au répertoire des métiers (RM) ou au registre du commerce et des sociétés (RCS). Le mécanisme essentiel est le « droit au renouvellement ou à une indemnité d'éviction ». Ainsi, la durée du bail ne s'impose qu'au propriétaire qui doit payer une indemnité d'éviction s'il décide de rompre le contrat de location avant son échéance. Le locataire, lui, a la possibilité de résilier son bail commercial à l'expiration d'une période triennale en notifiant un congé par voie d'huissier au bailleur au moins six mois à l'avance.

Par ailleurs, il convient de rappeler la possibilité de conclure un bail dérogatoire, que la pratique désigne également sous l'appellation « bail précaire ou bail à l'essai », pour une durée maximale de trois ans.

Cet outil juridique s'est développé dans un contexte de difficultés économiques qui ont accru le nombre de locaux vacants, avec, parallèlement, de plus en plus de jeunes commerçants à la recherche de locaux, si possible sans avoir à financer de pas-de-porte. L'utilisation de baux à court terme a répondu à ce besoin de flexibilité et de fluidité. En contrepartie, ils ne garantissent pas au locataire la protection du bail commercial et la pérennité nécessaire pour fidéliser une clientèle, rentabiliser et faire fructifier une activité.

En pratique, les baux dérogatoires sont surtout bien adaptés aux magasins qui ouvrent leurs portes avec une date de fermeture programmée, comme les « boutiques éphémères », qui s'installent brièvement dans des locaux vacants afin de créer un évènement ou réaliser des opérations de déstockage. Cette nouvelle tendance peut constituer une réplique au développement du e-commerce : elle est utilisée par les marques de luxe dans l'habillement, pour lancer une nouvelle enseigne ou s'adapter au caractère saisonnier de certaines ventes, à Noël, par exemple.

Du côté des petits propriétaires, ces baux dérogatoires offrent une solution transitoire à ceux qui ne parviennent que difficilement à trouver un locataire. Il convient de noter qu'en cas de renouvellement souhaité par le locataire à la fin du bail dérogatoire, les bailleurs sont en position favorable pour demander un loyer plus élevé, surtout si l'activité s'est développée et si le chiffre d'affaires continue de croître. Ici ou là, des abus ont pu être constatés, certains propriétaires ayant cédé à la tentation de changer souvent de locataires, pour pouvoir augmenter le montant du loyer.

Au-delà de ces inconvénients, les baux dérogatoires peuvent contribuer à la diminution du nombre des locaux vacants en centre-ville grâce à la souplesse qui les caractérise. De nombreuses collectivités locales cherchent aujourd'hui à les promouvoir par le montage de « couveuses commerciales » et de « pépinières commerciales ». Il s'agit pour ces collectivités de se porter acquéreur de locaux commerciaux vacants par le biais d'une société publique locale afin de les louer pour une courte durée à de jeunes entrepreneurs qui peuvent en outre bénéficier d'un accompagnement. La « Fédération des Boutiques à l'essai », entendue par votre rapporteur, promeut désormais ces expériences auprès d'autres collectivités locales en diffusant les bonnes pratiques. Elle vise la réalisation d'une soixantaine de couveuses dans une trentaine de villes à fin 2018.

II. La proposition de loi initiale

L'article 11 propose la création, dans un nouvel article L. 147-1 du code de commerce, d'un nouveau contrat, plus souple que le bail commercial, liant un propriétaire à un exploitant commercial ou à un artisan : « le contrat de dynamisation commerciale », selon le schéma suivant.

Ce contrat peut être proposé par le propriétaire d'un local commercial à un commerçant immatriculé au registre du commerce ou à un artisan immatriculé au répertoire des métiers (paragraphe I).

La durée de ce contrat est indéterminée avec une possibilité de résiliation à tout moment sous réserve d'un préavis d'au moins six mois. Dans l'hypothèse où l'exploitant réalise des travaux et si la résiliation intervient à l'initiative du propriétaire, ce dernier rembourse à l'exploitant le montant des travaux et aménagements non encore fiscalement amortis (Paragraphe II).

L'exploitant verse au propriétaire une redevance, mensuelle ou trimestrielle, égale à un pourcentage de son chiffre d'affaires hors taxes. Cette redevance, sans minimum garanti, est exclusive de la perception de tout autre montant, en particulier du remboursement de charges ou impôts relatifs au local supportés par le propriétaire (Paragraphe III).

Lorsque le propriétaire envisage de vendre le local, il en informe l'exploitant en indiquant le prix et les conditions de la vente envisagée. Ce dernier dispose d'un délai d'un mois pour se prononcer sur cette offre. Si l'exploitant a recours à un prêt, son acceptation est subordonnée à l'obtention de ce crédit et le délai de réalisation de la vente est porté à quatre mois (Paragraphe IV).

Afin de maintenir l'attractivité commerciale de ces locaux, le propriétaire peut proposer à l'exploitant, avec un préavis minimum de trois mois, une modification de la surface du local ou l'usage d'un autre local en remplacement de celui qu'il utilisait. Si l'exploitant accepte la proposition au cours des trois premières années d'exploitation tout en ayant réalisé des travaux non encore fiscalement amortis, le propriétaire les lui rembourse. Le propriétaire ne peut proposer une modification de surface ou un changement de local plus d'une fois par an (Paragraphe V).

Enfin, l'exploitant peut offrir, dans le cadre du contrat, des prestations associées à l'usage du local comme la promotion commerciale, une assistance en matière de recrutement et de formation ou l'entretien la maintenance (Paragraphe V).

III. La position de votre commission

L'article 11 propose un nouveau contrat de dynamisation liant un propriétaire à un exploitant commercial.

Au cours des auditions, certains ont légitimement fait observer qu'il soulève, de manière sous-jacente, toute la problématique du bail commercial. Certes, le rapport Rueff-Armand de 1960 sur « les obstacles à l'expansion économique » estimait que la législation française sur les baux commerciaux, qui autorise le renouvellement indéfini du bail, est un frein important aux réaménagements de structures et à l'établissement des jeunes.

Dans l'immédiat, nul ne songe à remettre en cause le bail commercial qui vient d'être rénové et qui protège les commerces rentables à long terme. Il s'agit plutôt, par cet article de créer un cadre juridique facultatif et adapté à de nouvelles formes de commerces : « boutiques à l'essai », « boutique éphémères », « pop-up store ». Cet article témoigne ainsi de la volonté du Sénat de conjuguer revitalisation et innovation en s'appuyant sur des expériences réussies sur nos territoires.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 (article 238 quindecies, 787 B et 790 A du code général des impôts) - Renforcement de la transmission des entreprises artisanales et commerciales

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement de suppression de l'article, par coordination par coordination avec proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise.

Votre commission a supprimé cet article.

CHAPITRE V - Rénover le système de régulation des implantations commerciales

La proposition de loi comporte un important volet « urbanisme commercial », visant à corriger certains effets pervers de la législation ou des pratiques des instances chargées de délivrer les autorisations d'exploitation commerciale.

Article 13 (article L. 751-2 du code de commerce) - Modifier la composition des CDAC pour mieux représenter le tissu économique

Objet : cet article vise à modifier la composition des CDAC pour mieux représenter le tissu économique.

I. Le droit en vigueur

La composition des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) est définie à l'article L. 751-2 du code de commerce. Elle a été modifiée en profondeur à l'occasion de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie - dite LME - et plus récemment par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises - dite ACTP, qui ont respectivement supprimé la participation directe des acteurs socio-économiques locaux dans ces instances et renforcé la place des élus locaux.

Aujourd'hui, si la CDAC est partout présidée par le préfet, sa composition varie selon que l'on se trouve à Paris, en Corse ou dans l'un des départements français. Depuis la loi ACTPE, les élus locaux y sont majoritaires.

* Dans les départements autres que Paris, outre le préfet, les CDAC comptent onze membres, dont sept élus locaux :

- le maire de la commune d'implantation ou son représentant ;

- le président de l'EPCI à fiscalité propre dont est membre la commune d'implantation ou son représentant ;

- le président du syndicat mixte ou de l'établissement public de coopération intercommunale - mentionné à l'article L. 143-16 du code de l'urbanisme - chargé du schéma de cohérence territoriale dans le périmètre duquel est située la commune d'implantation ou son représentant ou, à défaut, le maire de la commune la plus peuplée de l'arrondissement ou, à défaut, un membre du conseil départemental ;

- le président du conseil départemental ou son représentant ;

- le président du conseil régional ou son représentant ;

- un représentant des maires au niveau départemental ;

- un représentant des intercommunalités au niveau départemental.

Lorsque l'un des élus détient plusieurs des mandats ci-dessus mentionnés, il ne siège qu'au titre de l'un de ses mandats. Le cas échéant, le ou les organes délibérants dont il est issu désignent son remplaçant pour chacun des mandats au titre desquels il ne peut siéger.

En outre, la CDAC comporte quatre personnalités qualifiées :

- deux en matière de consommation et de protection des consommateurs ;

- deux en matière de développement durable et d'aménagement du territoire.

Lorsque la zone de chalandise du projet dépasse les limites du département, le représentant de l'État dans le département complète la composition de la commission en désignant au moins un élu et une personnalité qualifiée de chaque autre département concerné.

* À Paris, composée de huit membres en plus du préfet de Paris, la CDAC comprend cinq élus locaux :

- le maire de Paris ou son représentant ;

- le maire de l'arrondissement du lieu d'implantation ou son représentant ;

- un conseiller d'arrondissement désigné par le conseil de Paris ;

- un adjoint au maire de Paris ;

- un conseiller régional désigné par le conseil régional.

Elle comporte en outre trois personnalités qualifiées en matière de consommation, de développement durable et d'aménagement du territoire.

* En Corse, composée de onze membres outre le préfet, la CDAC comporte sept élus :

- le maire de la commune d'implantation ou son représentant ;

- le président de l'EPCI à fiscalité propre dont est membre la commune d'implantation ou son représentant ;

- le président du syndicat mixte ou de l'EPCI chargé du schéma de cohérence territoriale dans le périmètre duquel est située la commune d'implantation ou son représentant ou, à défaut, le maire de la commune la plus peuplée de l'arrondissement ou, à défaut, un conseiller à l'Assemblée de Corse élu en son sein ;

- le président du conseil exécutif de Corse ou son représentant ;

- un conseiller à l'Assemblée de Corse élu en son sein ;

- un représentant des maires au niveau départemental ;

- un représentant des intercommunalités au niveau départemental.

Lorsque l'un des élus détient plusieurs mandats mentionnés aux a à g du présent 1°, il ne siège qu'au titre de l'un de ses mandats. Le cas échéant, le ou les organes délibérants dont il est issu désignent son remplaçant pour chacun des mandats au titre desquels il ne peut siéger ;

En outre, cette commission comporte quatre personnalités qualifiées, deux en matière de consommation et de protection des consommateurs et deux en matière de développement durable et d'aménagement du territoire.

Dans tous les cas, la commission a la possibilité, en application de l'article L. 751-2 du code de commerce, d'entendre toute personne susceptible d'éclairer sa décision ou son avis.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 13 vise à modifier la composition des CDAC pour mieux représenter le tissu économique et les élus locaux. À cette fin :

- d'une part, il intègre le maire d'une des communes limitrophes dans la composition de la CDAC ;

- d'autre part, il réintroduit au sein de la CDAC des acteurs économiques, au nombre de trois, désignés pour chacun d'entre eux par la chambre de commerce et d'industrie (CCI), la chambre des métiers et de l'artisanat (CMA) et la chambre d'agriculture (CA), sans toutefois leur conférer de droit de vote. La présence de ces représentants leur permettra de présenter aux autres membres de la CDAC la situation du tissu économique dans la zone de chalandise pertinente et l'impact du projet sur ce tissu économique. La personnalité désignée par la chambre d'agriculture présentera l'avis de cette dernière lorsque le projet d'implantation commerciale consomme des terres agricoles.

Afin de conserver le même nombre de membres (11 membres en plus du préfet) et la répartition entre élus locaux et autres représentants, l'article abaisse de quatre à deux le nombre des personnalités qualifiées en matière de consommation et de protection des consommateurs, ainsi qu'en matière de développement durable et d'aménagement du territoire.

En outre, dans un souci de meilleure information, l'article impose :

- pour tout projet nouveau, l'audition de la personne chargée d'animer le commerce de centre-ville au nom de la commune ou de l'établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre et les associations de commerçants de la commune d'implantation et des communes limitrophes lorsqu'elles existent ;

- l'information, par la commission, des maires des communes limitrophes à la commune d'implantation, dès leur enregistrement, des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale.

III. La position de votre commission

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie - dite LME - avait fait disparaître en 2008 la présence de représentants du monde économique au sein des CDAC, compte tenu des règles posées par la directive européenne 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, qui dispose que les États membres ne peuvent subordonner une activité de service à « l'intervention directe ou indirecte d'opérateurs concurrents, y compris au sein d'organes consultatifs, dans l'octroi d'autorisations ou dans l'adoption d'autres décisions des autorités compétentes, à l'exception des ordres et associations professionnels ou autres organisations qui agissent en tant qu'autorité compétente ; cette interdiction ne s'applique ni à la consultation d'organismes tels que les chambres de commerce ou les partenaires sociaux sur des questions autres que des demandes d'autorisation individuelles ni à une consultation du public ».

Votre rapporteur considère que la loi LME a sans doute été trop loin dans l'application de cette interdiction et c'est à juste titre que les auteurs de la présente proposition de loi ont entendu réintégrer les chambres consulaires dans le processus d'examen des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale.

Il s'est néanmoins interrogé sur la possibilité ouverte par la directive de faire siéger les représentants de la CCI, de la CMA et, le cas échéant, de la chambre d'agriculture au sein même de la CDAC, fût-ce sans droit de vote. Il lui a semblé que le texte européen ouvrait seulement la possibilité d'une consultation de ces représentants, sans permettre leur présence aux délibérations, même en qualité d'observateurs. C'est la raison pour laquelle il avait présenté à votre commission un amendement COM-15 tendant à ce que la CDAC ne puisse se prononcer qu'au vu des présentations de la situation du tissu économique dans la zone de chalandise pertinente et de l'impact du projet sur ce tissu économique, établies par la CCI et la CMA territorialement compétentes, sans pour autant intégrer ces représentants au sein de la CDAC elle-même. La CDAC se serait prononcée également au vu de la présentation de la chambre d'agriculture territorialement compétente lorsque le projet d'implantation commerciale consomme des terres agricoles. Ainsi le caractère exclusivement consultatif de l'intervention des chambres consulaires aurait été clairement posé.

Toutefois, au cours de l'examen du présent article en réunion de commission, les débats ayant fait apparaître une volonté non équivoque des membres de votre commission de faire siéger des représentants des chambres consulaires au sein de la CDAC, votre rapporteur a retiré son amendement.

La commission a néanmoins adopté l'amendement du rapporteur (amendement COM-14) tendant à prévoir la consultation de l'agence du commerce de la commune ou de l'EPCI, lorsqu'elle existe, au même titre que les associations de commerçants et les managers de centre-ville.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 bis (nouveau) (article L. 751-6 du code de commerce) - Modifier la composition de la CNAC pour mieux représenter les élus locaux

Objet : cet article vise à modifier la composition de la CNAC pour mieux représenter les élus locaux.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 751-6 du code de commerce définit la composition de la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC). Celle-ci comporte :

- quatre hauts fonctionnaires, issus du Conseil d'État (un membre désigné par le vice-président du Conseil d'État), de la Cour des comptes (un membre désigné par le premier président de la Cour des comptes), de l'inspection générale des finances (un membre désigné par le chef de ce service), ainsi que du corps des inspecteurs généraux de l'administration du développement durable (un membre désigné par le vice-président du Conseil général de l'environnement et du développement durable) ;

- quatre personnalités qualifiées, désignées pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d'urbanisme, de développement durable, d'aménagement du territoire ou d'emploi à raison d'une par le président de l'Assemblée nationale, une par le président du Sénat, une par le ministre chargé du commerce et une par le ministre chargé de l'urbanisme ;

- et quatre représentants des élus locaux : un représentant les communes, un représentant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un représentant les départements, un représentant les régions.

Il en résulte que les élus locaux sont fortement minoritaires dans cette instance, contrairement à ce qu'il en est dans les CDAC, ce qui peut expliquer dans une certaine mesure les divergences qui peuvent intervenir dans l'appréciation du mérite des projets qui leur sont consécutivement soumis.

II. La position de votre commission

À l'initiative de votre rapporteur (amendement COM-37), votre commission a adopté un article 13 bis afin de renforcer la présence des élus locaux au sein de la CNAC, et d'en rapprocher la composition de celle des CDAC.

Ainsi, sur un effectif total qui passerait de 12 à 14 membres, six d'entre eux seraient des élus locaux, avec une représentation plus forte des communes et des EPCI à fiscalité propre, qui bénéficieraient chacun de deux représentants, le département et la région restant représentés chacun par un membre.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 14 (articles L. 752-1 et L. 752-4 du code de commerce) - Abaisser les seuils d'autorisation d'exploitation commerciale

Objet : cet article vise à abaisser les seuils d'autorisation d'exploitation commerciale.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 752-1 du code de commerce énumère les projets d'implantation commerciale qui doivent faire l'objet d'une autorisation préalable de la CDAC, soit dans le cadre de la procédure de permis de construire (la CDAC émettant alors un avis qui lie l'autorité chargée de la délivrance du permis), soit de façon autonome (la CDAC prenant alors une décision d'autorisation ou de refus).

Sont ainsi soumis à autorisation les projets ayant pour objet :

- la création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant4(*) ;

- l'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

- tout changement de secteur d'activité d'un commerce d'une surface de vente supérieure à 2 000 mètres carrés, ce seuil étant ramené à 1 000 mètres carrés lorsque l'activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire ;

- la création d'un ensemble commercial - tel que défini à l'article L. 752-3 - dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ;

- l'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

- la réouverture au public, sur le même emplacement, d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant trois ans, ce délai ne courant, en cas de procédure de redressement judiciaire de l'exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux ;

- la création ou l'extension d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile, c'est-à-dire les « drives », à l'exception des points de retrait intégrés à des magasins de détail ouverts au public à la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, et n'emportant pas la création d'une surface de plancher de plus de 20 mètres carrés.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 14 propose d'abaisser les seuils d'autorisation d'exploitation commerciale. À cet effet, il vise :

- à soumettre à autorisation de la CDAC les espaces de stockage principalement destinés à l'entreposage en vue de la livraison, à destination de toute personne physique, de biens commandés par voie télématique, c'est-à-dire au e-commerce. Cette autorisation serait exigée au-delà d'une surface de plancher de 1 000 mètres carrés ;

- hors du périmètre OSER, à abaisser les seuils de 1 000 mètres carrés à 400 mètres carrés et de 2 000 mètres carrés à 1 000 mètres carrés, les seuils déclenchant l'obligation d'une autorisation d'exploitation commerciale ;

- à maintenir, dans le périmètre OSER, le seuil de 1 000 mètres carrés d'autorisation. Toutefois, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI pourrait, sur délibération, l'abaisser de 1 000 à 400 mètres carrés.

La CDAC devrait se prononcer dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. En cas d'avis négatif, le demandeur pourrait saisir la CNAC tenue de se prononcer dans un délai d'un mois à compter de sa saisine, l'absence d'avis dans ce délai valant confirmation de l'avis de la commission départementale.

En cas d'avis défavorable de la CDAC ou, le cas échéant, de la CNAC, le permis de construire ne pourrait être délivré.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage pleinement l'intérêt du dispositif et sa finalité, tout en soulignant qu'en pratique la détermination d'un espace de stockage « principalement » destiné à l'e-commerce pourra présenter certaines difficultés dans la mesure où, de plus en plus, les enseignes font de la distribution « omni-canal » et utilisent les mêmes entrepôts.

La commission a marqué sa pleine approbation du dispositif proposé.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 (article L. 752-6 du code de commerce) - Rendre plus performante l'évaluation des projets d'implantation commerciale en prenant mieux en compte leurs effets sur les territoires

Objet : cet article vise à rendre plus performante l'évaluation des projets d'implantation commerciale en prenant mieux en compte leurs effets sur les territoires.

I. Le droit en vigueur

Saisie d'un projet, la CDAC doit se prononcer au regard de critères définis limitativement à l'article L. 752-6 du code de commerce.

* En premier lieu, l'autorisation d'exploitation commerciale doit être compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme.

Ce rapport de compatibilité - et non de conformité - s'explique par le caractère non prescriptif du SCOT qui se borne à définir des orientations qui seront mises en oeuvre par le plan local d'urbanisme.

* En deuxième lieu, la CDAC doit prendre sa décision au regard de considérations liées à l'aménagement du territoire, précisément énumérées :

- la localisation du projet et son intégration urbaine ;

- la consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ;

- l'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ;

- l'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone.

* En troisième lieu, elle doit intégrer dans son examen du projet les critères de développement durable suivants :

- la qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ;

- l'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ;

- les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche.

* En quatrième lieu, la CDAC doit se prononcer au regard de critères liés à la protection des consommateurs :

- l'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ;

- la contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ;

- la variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ;

- les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.

* Enfin, mais à titre seulement accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale.

C'est au terme d'une analyse au cas par cas qui doit porter sur l'ensemble de ces éléments, dans une démarche d'évaluation du coût/avantage du projet présenté, que la CDAC doit prendre sa décision.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 15 a pour ambition de rendre plus performante l'évaluation des projets d'implantation commerciale en prenant mieux en compte leurs effets sur les territoires. À cette fin, il propose :

- d'instituer un rapport de conformité (et non plus de compatibilité) entre le SCOT - et notamment le DAAC (document d'aménagement artisanal et commercial) qui deviendrait par ailleurs obligatoire en application de l'article 22 de la présente proposition de loi - et la décision d'autorisation d'exploitation commerciale ;

- de renforcer la prise en compte, parmi les critères de l'article L. 752-6 du code de commerce :

- d'une part, de la préservation ou de la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'EPCI concerné ;

- d'autre part, des coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ;

- d'imposer une étude d'impact afin que la CDAC s'assure que le projet ne nuit pas au tissu commercial ni au développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'EPCI.

Cette analyse devra être réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'État dans le département et préciser les effets sur l'emploi et sur l'animation du centre-ville en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, et en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires.

Devra également être démontrée l'absence de friches existantes en centre-ville susceptibles d'accueillir le projet ;

- d'interdire la délivrance ou cession d'une autorisation à des exploitants illégaux de commerce.

III. La position de votre commission

Ces dispositions imposeront aux CDAC de mieux prendre en compte l'effet des projets sur le commerce de centre-ville ou de centre-bourg. Votre rapporteur insiste sur l'intérêt majeur de deux éléments du dispositif proposé :

- d'une part, l'étude d'impact, dont il faudra veiller à ce qu'elle soit bien établie de façon indépendante par rapport au demandeur, afin de ne pas fausser son contenu ;

- d'autre part, la démonstration de l'impossibilité d'une implantation dans une friche de centre-ville.

Ces mesures, notamment pratiquées au Royaume-Uni, se sont montrées très efficaces pour rétablir une centralité commerciale.

Votre commission a approuvé les dispositions proposées à l'unanimité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 (article L. 752-23 du code de commerce) - Garantir le respect des décisions des CDAC et sanctionner les cas d'exploitation illicite en permettant à des personnels municipaux habilités de les constater

Objet : cet article vise à garantir le respect des décisions des CDAC et sanctionner les cas d'exploitation illicite en permettant à des organismes habilités ou des personnels municipaux habilités de les constater.

I. Le droit en vigueur

Aux fins d'assurer le respect des prescriptions de l'autorisation d'exploitation commerciale, l'article L. 752-23 du code de commerce institue une procédure de contrôle, et le cas échéant de sanction.

Le contrôle est exercé localement par les agents des DIRECCTE. Ils établissent un rapport qu'ils transmettent au préfet du département d'implantation du magasin, lorsqu'ils constatent l'exploitation illicite d'une surface de vente ou l'exploitation d'une surface d'emprise au sol ou d'un nombre de pistes de ravitaillement non autorisé.

Sur le fondement de ce rapport, le préfet peut mettre en demeure l'exploitant concerné, dans le délai d'un mois :

- soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement en cas de création ;

- soit de ramener sa surface commerciale à l'autorisation d'exploitation commerciale accordée.

Sans préjudice de l'application de sanctions pénales constituées par une peine d'amende de 15 000 €, il peut, à défaut, prendre un arrêté ordonnant, dans le délai de quinze jours, la fermeture au public des surfaces de vente exploitées illicitement, jusqu'à régularisation effective. Ces mesures sont assorties d'une astreinte journalière de 150 euros par mètre carré exploité illicitement.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 16 vise à garantir le respect des décisions des CDAC et sanctionner les cas d'exploitation illicite. Cet article vise, par rapport à l'état du droit :

- à imposer la délivrance aux frais du bénéficiaire de l'autorisation, par un organisme habilité par le représentant de l'État dans le département, d'un certificat attestant du respect des conditions de l'autorisation d'exploitation commerciale ;

- à permettre aux agents municipaux habilités de constater le non-respect, au même titre que la DGCCRF ;

- à instaurer une obligation (et non plus une faculté) pour le préfet de mettre en demeure l'exploitant illicite de fermer au public ou de modifier sa surface de vente pour respecter l'autorisation ; et de prendre, en cas de mise en demeure restée sans effet, un arrêté ordonnant la fermeture au public assortie d'une astreinte journalière.

III. La position de votre commission

L'absence de contrôle du respect des autorisations est aujourd'hui l'une des principales difficultés d'application de la législation actuelle. Ces dispositions devraient pleinement y remédier.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 (article L. 752-1 du code de commerce) - Renforcer l'obligation de démantèlement et de remise en état des sites sur lesquels une exploitation commerciale a cessé

Objet : cet article vise à renforcer l'obligation de démantèlement et de remise en état des sites sur lesquels une exploitation commerciale a cessé.

I. Le droit en vigueur

Les deux derniers alinéas de l'article L. 752-1 du code de commerce imposent au propriétaire du site d'implantation bénéficiant de l'autorisation d'exploitation commerciale d'organiser le démantèlement ou la remise en état de ses terrains d'assiette s'il est mis fin à l'exploitation et qu'aucune réouverture au public n'intervient sur le même emplacement pendant un délai de trois ans, ce délai ne courant, en cas de procédure de redressement judiciaire de l'exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux.

Un décret en Conseil d'État - codifié aux articles R. 752-45 et suivants du code de commerce - détermine :

- les prescriptions générales régissant les opérations de démantèlement et de remise ;

- les conditions de constatation par le représentant de l'État dans le département de la carence du ou des propriétaires pour conduire ces opérations.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 17 prévoit de renforcer l'obligation de démantèlement et de remise en état des sites sur lesquels une exploitation commerciale a cessé. Il s'inspire à cet effet des mécanismes prévus pour les installations classées du code de l'environnement5(*), en :

- prévoyant un contrôle du préfet de département sur les dispositions prévues par le propriétaire en vue du démantèlement ou de la remise en état du site ;

- en instituant un mécanisme de mise en demeure obligatoire par le préfet, en l'absence de dispositions ou en cas de carence de ces dispositions, et, en cas de mise en demeure restée sans effet, un mécanisme de consignation auprès d'un comptable public de la somme correspondant au montant des travaux à effectuer. En l'absence de travaux dans un délai de trois ans, des travaux d'office aux frais du propriétaire pourront être prescrits ;

- visant à interdire la délivrance d'une nouvelle autorisation d'exploitation commerciale pour un propriétaire qui n'aurait pas respecté ses obligations de démantèlement et de remise en état.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à ces dispositions, qui permettront de mieux lutter contre l'abandon de sites commerciaux constaté trop souvent aujourd'hui.

Votre rapporteur, tout en soulignant l'intérêt de ce nouveau dispositif, relève que l'interdiction de délivrance d'une nouvelle autorisation risque de se heurter à certains obstacles pratiques dès lors que la procédure d'autorisation est décentralisée et qu'au surplus, au sein des groupes de la grande distribution, les propriétaires des emprises immobilières sont souvent des personnes physiques ou morales différentes. Aussi l'interdiction de délivrance d'une nouvelle autorisation pour un propriétaire qui n'aurait pas respecté ses obligations de démantèlement et de remise en état risque-t-elle de rester de peu d'effet pratique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 (articles L. 752-17 et L. 752-19 du code de commerce) - Renforcer la portée des décisions des CDAC

Objet : cet article vise à renforcer la portée des décisions des CDAC.

I. Le droit en vigueur

La commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) est l'instance administrative de recours contre les décisions rendues par les CDAC. Sa saisine est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé soit contre la décision de la CDAC en l'absence de procédure de délivrance d'un permis de construire, soit contre l'avis émis par la CDAC dans le cadre de la procédure de délivrance de ce permis. Toutefois, dans cette dernière hypothèse, le maire de la commune d'implantation du projet et le représentant de l'État dans le département ne sont pas tenus d'exercer ce recours préalable.

Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce, la CNAC peut être saisie afin d'obtenir le réexamen de la décision de la CDAC par le demandeur, le représentant de l'État dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant. Les recours doivent être exercés dans le délai d'un mois.

S'appuyant sur les mêmes critères que ceux qui doivent présider à la décision de la CDAC, la CNAC émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce, avis qui se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis exprès dans le délai de quatre mois à compter de la saisine, l'avis de la CDAC est réputé confirmé.

L'article L. 752-19 du code de commerce prévoit aujourd'hui que le maire de la commune d'implantation membre de la CDAC dont la décision ou l'avis fait l'objet du recours est entendu à sa demande par la commission nationale. En revanche, l'audition par la CNAC d'un représentant de la CDAC n'est pas envisagée par ce texte.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 18 a pour objet de renforcer la portée des décisions des CDAC. Dans cette perspective, il prévoit :

- que la CNAC ne peut réformer qu'à l'unanimité de ses membres la décision d'une CDAC, lorsque celle-ci a refusé de délivrer une autorisation d'exploitation commerciale.

En outre, en une telle hypothèse, la CDAC peut, à l'unanimité de ses membres, maintenir sa décision qui se substitue alors à celle de la CNAC ;

- l'audition d'un représentant de la CDAC, à la demande de la CNAC, lorsque celle-ci statue.

III. La position de votre commission

L'audition par la CNAC d'un représentant de la CDAC, à même d'expliciter la décision rendue par cette instance, est très pertinente et devrait ainsi favoriser une meilleure appropriation par la commission nationale des considérations qui ont conduit à l'adoption de la décision de la CDAC.

En revanche, la CNAC étant une instance « d'appel » et d'harmonisation nationale des décisions des CDAC, il apparaît délicat de créer un mécanisme de substitution de sa décision par celle de la CDAC. L'obligation d'une décision à l'unanimité devrait, en pratique, rendre à elle seule plus difficile la réformation des décisions d'interdiction des CDAC. Considérant cette mesure suffisante en elle-même, votre rapporteur a proposé à votre commission un amendement COM-16 tendant à supprimer le mécanisme de substitution envisagé.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 (article L. 752-14 du code de commerce) - Prévoir un droit d'opposition du préfet à une autorisation d'exploitation commerciale pour assurer la cohérence avec l'intervention de la puissance publique

Objet : cet article tend à instituer un droit d'opposition du préfet à une autorisation d'exploitation commerciale pour assurer la cohérence avec l'intervention de la puissance publique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 752-14 du code de commerce définit les conditions de fonctionnement applicables aux CDAC.

Ces commissions autorisent les projets par un vote à la majorité absolue des membres présents, le procès-verbal de la réunion indiquant le sens du vote émis par chacun de ces membres. Le préfet, qui préside la commission départementale, ne prend pas part au vote.

La CDAC doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Passé ce délai, la décision est réputée favorable. Cette décision est notifiée dans les dix jours au maire et au pétitionnaire.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 19 instaure, en complétant l'article L. 752-14, un droit d'opposition du préfet à une autorisation d'exploitation commerciale pour assurer la cohérence avec l'intervention de la puissance publique. Il impose au représentant de l'État dans le département, en tant que président de la CDAC :

- de donner un avis, rendu public, sur chaque projet présenté ;

- de s'opposer, par arrêté motivé, à une décision d'autorisation d'exploitation commerciale qui irait à l'encontre des objectifs poursuivis par l'État - via ses actions ou engagements financiers, dans la commune ou l'EPCI d'implantation en matière de préservation de l'habitat, des commerces ou de l'activité économique de son centre ou dans le cadre d'une convention OSER, d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat, d'une opération de requalification des quartiers anciens dégradés (ORQAD), ou lorsque l'utilité publique d'une expropriation a été déclarée par l'autorité compétente de l'État dans le périmètre OSER.

Cette opposition emporterait décision de refus ou avis défavorable de la CDAC.

III. La position de votre commission

Les décisions d'autorisation d'exploitation commerciale ne doivent pas remettre en question des politiques de revitalisation, a fortiori appuyées par l'État. L'objectif de la présente disposition, qui est de faire obstacle à des décisions de la CDAC allant à l'encontre de la réalisation de ces politiques, doit en conséquence être approuvé.

Toutefois, votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence du dispositif proposé par le présent article prévoyant un droit d'opposition du préfet qui lui permettrait de s'opposer à la décision d'autorisation émise par la CDAC, en la transformant de ce fait en une décision de refus ou un avis négatif. Compte tenu de la possibilité pour le préfet de saisir la CNAC d'un recours, cette prérogative lui est apparue discutable. En outre, le mécanisme de substitution de décision envisagé lui est apparu contestable sur le plan des principes, car le préfet ne se borne pas à demander une nouvelle délibération de la CDAC, mais prend en définitive bel et bien la décision d'autorisation ou de refus d'autorisation, en lieu et place de cette dernière, décision qu'elle a pourtant prise collégialement.

Aussi a-t-il proposé à votre commission un amendement COM-17 tendant à supprimer le mécanisme d'opposition prévu par cet article ainsi que la disposition prévoyant que le préfet donne son avis sur chaque projet lors de la réunion de la CDAC, avis qui serait rendu public. Néanmoins, pour que la voix de l'État porte davantage qu'aujourd'hui dans le cadre des délibérations de la CDAC, cet amendement prévoyait de donner un droit de vote au représentant de l'État, dont il ne dispose pas actuellement.

Au cours des débats, plusieurs membres de la commission ont cependant estimé qu'il n'y avait pas lieu de conférer un droit de vote au préfet. Dans ces conditions, votre rapporteur a rectifié son amendement afin qu'il se borne à supprimer le droit d'opposition du préfet, laissant comme à l'heure actuelle ce dernier sans droit de vote.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 (article L. 752-2 du code de commerce) - Exonération d'autorisation d'exploitation commerciale en centre-ville pour certains types de commerces

Objet : cet article prévoit de nouvelles dérogations à l'obligation d'autorisation d'exploitation commerciale en centre-ville.

I. Le droit en vigueur

Si les implantations de commerces d'une certaine surface sont soumises en principe à un régime d'autorisation préalable en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, l'article L. 752-2 du même code prévoit quant à lui trois dérogations à ce principe.

Ainsi, ne sont pas soumis à autorisation d'exploitation commerciale :

- les regroupements de surfaces de vente de magasins voisins, sans création de surfaces supplémentaires, n'excédant pas 2 500 mètres carrés, ou 1 000 mètres carrés lorsque l'activité nouvelle est à prédominance alimentaire ;

- les pharmacies et les commerces de véhicules automobiles ou de motocycles ;

- les halles et marchés d'approvisionnement au détail, couverts ou non, établis sur les dépendances du domaine public et dont la création est décidée par le conseil municipal, les magasins accessibles aux seuls voyageurs munis de billets et situés dans l'enceinte des aéroports ainsi que les parties du domaine public affecté aux gares ferroviaires et routières situées en centre-ville d'une surface maximum de 2 500 mètres carrés.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 20 exonère d'autorisation d'exploitation commerciale en centre-ville certains types de commerces. Il étend la liste des dérogations actuelles :

- aux magasins de ventes de produits alimentaires en circuit court de moins de 1 500 mètres carrés ;

- aux projets d'implantation sur des friches commerciales « en centre-ville », d'une surface de vente de moins de 1 500 mètres carrés ;

- dans le périmètre OSER, aux surfaces de ventes créées dans le cadre d'une opération immobilière « mixte » (commerce/logements), à condition que la surface de vente soit inférieure au quart de la surface de plancher des logements.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne que si la notion de friche commerciale est juridiquement définie - par renvoi à une disposition du code général des impôts -, celle de centre-ville ne l'est pas, ni par un texte en vigueur, ni par la présente proposition de loi. Elle est toutefois déjà utilisée au même article L. 752-2 pour les gares.

Quoi qu'il en soit, les nouvelles dérogations prévues au régime d'autorisation devraient réellement faciliter l'implantation de nouveaux commerces en centralité ; elles doivent en conséquence être pleinement approuvées.

À l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement rédactionnel à cet article (amendement COM-18).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 - Instituer des moratoires locaux d'implantation de nouvelles activités commerciales dans des zones en difficulté

Objet : cet article vise à créer, sur décision du préfet, des moratoires à l'enregistrement et à l'examen des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale.

I. Le droit en vigueur

Actuellement, le principe est celui de la liberté pour toute personne physique ou morale de soumettre à l'avis ou à la décision de la CDAC un projet d'implantation d'une surface de vente commerciale. En application du II de l'article L. 752-14 du code de commerce, la CDAC doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Passé ce délai, la décision est réputée favorable.

Or, compte tenu de la dévitalisation commerciale ou artisanale de leurs centres-villes, plusieurs collectivités ont entendu créer des « moratoires » afin d'éviter de voir leur situation de vacance commerciale empirer du fait de nouvelles décisions favorables à l'ouverture de centres commerciaux en périphérie.

Ces moratoires n'ont cependant pas de base légale et sont donc fragiles juridiquement.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 21 institue des moratoires locaux d'implantation de nouvelles activités commerciales dans des zones en difficulté. À cette fin, il donne au préfet le pouvoir :

- de refuser l'enregistrement ou de suspendre l'examen d'une demande d'autorisation d'aménagement commercial en vue d'une implantation sur le territoire d'une commune ou d'un EPCI signataire d'une convention OSER, mais hors du périmètre OSER, pendant une durée d'un an, renouvelable dans la limite de la durée de la convention OSER.

Saisi par une commune ou l'EPCI signataire de la convention OSER, il s'agirait d'une obligation pour le préfet ;

- d'étendre, à son initiative ou à celle d'un maire ou président d'EPCI, « à d'autres communes du département », hors périmètre OSER, le refus d'enregistrement ou la suspension d'examen, si les projets concernés sont de nature à mettre en péril des conventions OSER.

III. La position de votre commission

La mise en place d'un moratoire est une mesure demandée par certaines communes ou EPCI confrontés au déclin de la commercialité de leur centre-ville ou centre-bourg. Un système de refus d'enregistrement ou de suspension semblable est d'ailleurs également prévu dans le projet de loi ELAN, en discussion à l'Assemblée nationale.

Compte tenu du champ d'application territoriale large de cette mesure, puisqu'elle pourrait le cas échéant s'étendre à des communes ou EPCI de tout le département - et pas seulement limitrophes de la commune ou de l'EPCI d'implantation du projet -, votre rapporteur avait jugé nécessaire de prévoir par amendement, a minima, la consultation des communes ou EPCI concernés, afin que le préfet prenne sa décision en toute connaissance de cause (amendement COM-20). Il a également présenté un amendement tendant à codifier au sein du code de commerce ces dispositions (amendement COM-19).

Néanmoins, à l'issue de ses débats, votre commission a estimé qu'il n'était pas souhaitable de confier une telle prérogative au préfet, et a préféré adopter, après retrait des amendements COM-19 et COM-20, un amendement de suppression de ce dispositif présenté par votre rapporteur, ayant pour effet de supprimer l'ensemble de cet article (amendement COM-21).

Votre commission a supprimé cet article.

CHAPITRE VI - Mieux intégrer l'aménagement commercial aux projets territoriaux
Article 22 (article L. 141-17 du code de l'urbanisme) - Rendre le document d'aménagement artisanal et commercial obligatoire et prescriptif dans les schémas de cohérence territoriale

Objet : cet article vise à obligatoire et prescriptif rendre le document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) dans les schémas de cohérence territoriale.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 141-16 du code de l'urbanisme, les schémas de cohérence territoriale (SCOT) comportent un document d'orientation et d'objectifs (DOO) qui doit préciser les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal.

Ce DOO définit les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes, de maintien d'une offre commerciale diversifiée de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de gaz à effet de serre, de cohérence entre la localisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises, de consommation économe de l'espace et de préservation de l'environnement, des paysages et de l'architecture.

Ce document peut néanmoins être plus précis et intégrer un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) déterminant les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire et le développement durable.

Ces conditions doivent privilégier la consommation économe de l'espace, notamment en entrée de ville, par la compacité des formes bâties, l'utilisation prioritaire des surfaces commerciales vacantes et l'optimisation des surfaces dédiées au stationnement. Elles doivent porter également sur la desserte de ces équipements par les transports collectifs et leur accessibilité aux piétons et aux cyclistes ainsi que sur leur qualité environnementale, architecturale et paysagère, notamment au regard de la performance énergétique et de la gestion des eaux.

Le document d'aménagement artisanal et commercial localise légalement les secteurs d'implantation périphérique ainsi que les centralités urbaines, qui peuvent inclure tout secteur, notamment centre-ville ou centre de quartier, caractérisé par un bâti dense présentant une diversité des fonctions urbaines, dans lesquels se posent des enjeux spécifiques du point de vue des objectifs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 141-16. Il peut prévoir des conditions d'implantation des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi identifiés.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 22 propose de rendre le document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) obligatoire et davantage prescriptif. Pour ce faire, il vise à :

- rendre obligatoire, au sein du SCOT, la définition d'un DAAC, tout en étendant son objet aux impacts sur le commerce de centre-ville ;

- imposer au DAAC de préciser, outre les conditions d'implantation des commerces, les types d'activité et les surfaces de vente commerciales ou artisanales.

III. La position de votre commission

Le DAAC constitue un instrument particulièrement pertinent pour réorienter les implantations commerciales dans les centres-villes ou les centres-bourgs. Il est donc souhaitable que sa définition soit rendue obligatoire.

Pour autant, votre rapporteur souligne que, dans la rédaction de ce document, les EPCI devront respecter scrupuleusement les principes posés par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et, ainsi, justifier et proportionner au regard du motif impérieux d'intérêt général qu'est la préservation d'une activité commerciale de centre-ville les prescriptions relatives aux conditions d'implantation des commerces, ainsi qu'aux types d'activité et aux surfaces de vente autorisés.

En outre, le DAAC, dans la mesure où il s'intègre au sein du SCOT qui n'a qu'un caractère de document d'orientation non prescriptif6(*), ne saurait quant à lui déterminer, parcelle par parcelle, les règles d'implantation, d'activité et de surface de vente.

Votre rapporteur souligne que l'obligation d'intégrer au sein du document d'orientation et d'objectifs du SCOT un DAAC, telle que prévue par le présent article, n'est assortie d'aucune mesure d'entrée en vigueur. En conséquence, elle devrait s'appliquer à tous les SCOT déjà approuvés.

Aussi, pour éviter d'imposer aux EPCI d'avoir à réviser immédiatement leur SCOT pour se mettre en conformité avec cette nouvelle obligation, votre rapporteur a proposé une disposition transitoire visant à n'imposer aux EPCI chargés de l'élaboration du SCOT d'y intégrer un DAAC qu'à l'occasion d'une révision de ce SCOT, pour l'un des motifs visés à l'article L. 143-29 du code de l'urbanisme, prescrite après l'entrée en vigueur de la présente loi (amendement COM-38). La commission a adopté cet amendement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 bis (nouveau) (article L. 151-6 du code de l'urbanisme) - Rendre le document d'aménagement artisanal et commercial obligatoire et prescriptif dans les plans locaux d'urbanisme intercommunaux

Objet : cet article vise à obligatoire et prescriptif rendre le document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) dans les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUI).

I. Le droit en vigueur

L'article L. 151-6 du code de l'urbanisme dispose qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale, les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale (PLUI) comprennent les dispositions relatives à l'équipement commercial et artisanal mentionnées aux articles L. 141-16 et L. 141-17, c'est-à-dire le DAAC.

Comme lorsque le DAAC est intégré au SCOT, le DAAC présent dans un PLUI n'est pas une obligation.

II. La position de votre commission

Afin d'assurer un parallélisme avec la mesure prévue à l'article 22 de la proposition de loi, votre rapporteur a présenté un amendement COM-39 afin d'étendre l'obligation d'élaborer un DAAC aux PLUI en l'absence de SCOT applicable, en l'assortissant d'une entrée en vigueur différée à la plus prochaine révision du PLUI, pour l'un des motifs énumérés à l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, à savoir lorsque l'EPCI décidera :

- soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ;

- soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ;

- soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ;

- soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier.

Votre commission a adopté cet amendement.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 23 (article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation) - Intégrer dans les objectifs des programmes locaux de l'habitat la prise en compte de la situation des centres-villes

Objet : cet article inclut dans les objectifs des programmes locaux de l'habitat la prise en compte de la situation des centres-villes.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation définit le programme local de l'habitat (PLH). Il ressort de la vingtaine d'alinéas de ce texte que le PLH est un document stratégique de programmation incluant l'ensemble de la politique locale de l'habitat. L'élaboration d'un PLH est obligatoire pour les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants

Le PLH comprend un programme d'actions détaillé par commune et, le cas échéant, par secteur géographique. Ce programme indique pour chaque commune ou secteur le nombre et les types de logements à réaliser, les moyens fonciers à mettre en oeuvre et l'échéancier prévisionnel de réalisation de logements et du lancement d'opérations d'aménagement de compétence communautaire.

II. La proposition de loi initiale

Ses auteurs proposent de compléter l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation pour y inclure, parmi les objectifs des programmes locaux de l'habitat (PLH), la prise en compte de la situation des centres-villes et de la nécessité de développer le logement, les équipements publics, les entreprises artisanales et commerciales. »

III. La position de votre commission

L'article 23 vise à intégrer dans les objectifs des programmes locaux de l'habitat (PLH) la prise en compte de la situation des centres-villes et centres-bourgs.

Votre commission a approuvé cet ajout pour lutter contre une tendance d'un trop grand nombre de PLH à prévoir trop souvent un fort développement de l'offre de logements neufs en périphérie.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 24 (articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l'urbanisme) - Mobiliser les établissements publics fonciers (EPF) locaux et de l'État pour redynamiser les centres-villes

Objet : cet article prévoit la participation des établissements publics fonciers (EPF) locaux et de l'État à la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs.

I. Le droit en vigueur

Il distingue les établissements publics fonciers d'État (EPFE) et les établissements publics fonciers locaux (EPFL).

L'article L. 321-1 du code de l'urbanisme prévoit que dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient, l'État peut créer des établissements publics fonciers, compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur, au sens de l'article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis.

Régis par les articles L. 324-1 et suivants du code de l'urbanisme, les Établissements Publics Fonciers Locaux (EPFL) sont des établissements à caractère industriel et commercial chargés de mettre en place des stratégies foncières, mobiliser du foncier, lutter contre l'étalement urbain, et contribuer à la réalisation de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat. créés en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables.

II. La proposition de loi initiale

L'article 24 vise à ajouter aux missions fixées par l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme aux EPF locaux, la participation aux stratégies et opérations visant à préserver ou revitaliser les centres-villes et centres-bourgs. Il procède de la même façon à l'article L. 321-1 du même code, s'agissant des EPF d'État.

III. La position de votre commission

Le ministère en charge de la Cohésion des territoires rappelle que dix établissements publics fonciers d'État, vingt-trois établissements publics fonciers locaux et deux établissements publics fonciers et d'aménagement (EPFA) d'État interviennent aujourd'hui en France. Leur métier consiste à « porter » des terrains qui serviront, ensuite, à la construction de logements.

En pratique, leur rôle sera essentiel pour redynamiser les centres-villes et centres-bourgs, comme cela a été souligné au cours des auditions, ce qui justifie pleinement cet article 24.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25 (article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation) - Inscrire l'aide à la démolition et aux acquisitions-améliorations en centres-villes et centres-bourgs dans les missions du fonds national des aides à la pierre (FNAP)

Objet : cet article intègre les opérations de réhabilitation en centres-villes et centres-bourgs dans les missions prioritaires du fonds national des aides à la pierre (FNAP)

I. Le droit en vigueur

Le Fonds national d'aide à la pierre (FNAP) a été créé par l'article 144 de la loi de finance pour 2016 sous forme d'établissement public à caractère administratif.

Conformément à l'article L. 435-1 du code de la construction, le FNAP a pour mission de financer l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux. Ses principales ressources proviennent d'une fraction des cotisations versées par les organismes HLM à la Caisse de garantie du logement locatif social, d'une partie de la taxe sur les plus-values réalisées par ces mêmes organismes à l'occasion de cessions de logements et par des subventions de l'État.

II. La proposition de loi initiale

Ses auteurs proposent, en complétant l'article L. 435-1 du code de la construction, que le FNAP finance au profit des bailleurs sociaux des actions de développement, de démolition et de réhabilitation dans les centres-villes et centres-bourgs, prioritairement dans les périmètres des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation.

III. La position de votre commission

L'article 25 de la présente proposition de loi vise à encourager le FNAP à intervenir prioritairement dans la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs

Votre commission a approuvé cet article pour favoriser l'action des bailleurs sociaux dans les centres-villes et centres-bourgs, trop souvent délaissés par les politiques publiques d'aide au logement. Une telle initiative qui donne la priorité aux opérations dans le périmètre « OSER » implique, pour le FNAP, un éventuel réexamen de la programmation antérieurement prévue.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 (section VII du chapitre Ier du titre Ier de la deuxième partie du livre Ier du code général des impôts) - Institution d'une contribution pour la lutte contre l'artificialisation des terres

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des finances.

Article 27 (section VII du chapitre Ier du titre Ier de la deuxième partie du livre Ier du code général des impôts) - Création d'une taxe sur les livraisons liées au commerce électronique au profit des territoires signataires d'une convention « OSER »

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des finances.

Article 28 (article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés) - Exonération et modulation de la taxe sur les surfaces commerciales dans les territoires signataires d'une convention « OSER »

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des finances.

Article 29 (article L. 225-102-1 du code de commerce) - Renforcer les SIIC face aux risques spéculatifs et les encourager à investir dans les centres-villes

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 30 (première sous-section de la section II du chapitre Ier du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts) - Création de zones de revitalisation urbaine dans les périmètres des conventions OSER

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des finances.

Article 31 - Gage

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des finances.

La position de votre commission

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 1 Réponse à une question orale n° 0068S de Mme Marie-Françoise Perol-Dumont publiée au JO Sénat du 25 octobre 2017 - page 3942

* 2 FISAC : le Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce a changé de dénomination en 2003 pour devenir le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce.

* 3 Avis n° 109 (2017-2018) de Mmes Élisabeth LAMURE, Anne-Catherine LOISIER et M. Martial BOURQUIN, fait au nom de la commission des affaires économiques sur la mission Économie du projet de loi de finances pour 2018.

* 4 Pour les pépiniéristes et horticulteurs, la surface de vente mentionnée est celle qu'ils consacrent à la vente au détail de produits ne provenant pas de leur exploitation, dans des conditions fixées par décret.

* 5 Articles L. 512-16 et suivants du code de l'environnement.

* 6 Voir, en ce sens, la décision récente du Conseil d'État, 11 octobre 2017, Fédération des artisans et des commerçants de Caen et autres.