EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en première lecture la proposition de loi n° 300 (2018-2019) visant à moderniser la régulation du marché de l'art , déposée le 7 février 2019 par notre collègue Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, et plusieurs autres de nos collègues.
Ce texte, malgré son intitulé, ne concerne pas seulement le marché de l'art, ni l'intégralité du marché de l'art, mais les ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, activité réglementée de caractère civil et non commercial. Malgré leur grande diversité, on répartit habituellement en trois catégories les biens meubles vendus aux enchères en France, à savoir les objets d'art et de collection, les véhicules d'occasion et le matériel industriel, ainsi que les chevaux.
L'ambition de cette proposition de loi, très attendue par la profession, est de réformer en profondeur le système français de régulation des ventes volontaires de meubles aux enchères , en modifiant la dénomination, la composition, les missions et le fonctionnement du Conseil des ventes volontaires, autorité de régulation du secteur.
Elle s'inscrit dans une stratégie plus globale de « reconquête » du marché mondial de l'art , sur lequel la position française est aujourd'hui affaiblie.
Tout en étant consciente que cette réforme ne suffira pas, à elle seule, à rendre à nos maisons de vente la place prépondérante qu'elles occupaient autrefois sur le marché mondial, votre commission des lois a pleinement souscrit à ses objectifs . Elle s'est attachée à préciser et compléter les dispositions proposées, en s'inspirant de plusieurs rapports approfondis établis au cours des dernières années sur la régulation du marché de l'art et des ventes aux enchères en général.
I. LA LIBÉRALISATION PROGRESSIVE DES VENTES AUX ENCHÈRES DE MEUBLES CORPORELS
Jusqu'aux années 2000 , suivant une tradition remontant à un édit de 1556 du roi Henri II 1 ( * ) , les ventes aux enchères publiques de biens meubles corporels, qu'elles soient poursuivies par la volonté du vendeur ou contre son gré (ventes forcées), ont été réservées à des officiers ministériels qui, dès le XVIII e siècle, ont pris le titre de commissaires-priseurs . Plus précisément, le commissaire-priseur, agissant en tant que mandataire du propriétaire du bien ou de son représentant, était seul habilité à proposer un bien meuble corporel aux enchères publiques, à constater les enchères et à adjuger le bien au mieux-disant des enchérisseurs 2 ( * ) , l'adjudication emportant transfert de propriété avant même que l'acquéreur ait été mis en possession du bien et qu'il en ait payé le prix.
La vente aux enchères publiques des autres biens était, elle aussi, réservée à des officiers publics ou ministériels :
- s'agissant des immeubles, leur vente aux enchères était le monopole des notaires - la Cour de cassation, dès 1843, avait jugé que si le vendeur organisait lui-même des enchères pour sélectionner un acquéreur, ces enchères constituaient de simples pourparlers, le vendeur et le mieux-disant des enchérisseurs restant libres de consommer ou non la vente 3 ( * ) ;
- s'agissant des meubles incorporels, la jurisprudence confiait leur vente aux enchères, soit aux notaires ou aux huissiers, soit aux commissaires-priseurs, en fonction de la nature des biens - par exemple de la prépondérance des éléments incorporels ou corporels dans un fonds de commerce 4 ( * ) .
Le régime français des ventes aux enchères constituait, à la fin du XX e siècle, une singularité dans le paysage européen . Si l'on s'en tient aux ventes volontaires, celles-ci pouvaient être réalisées en Allemagne, non seulement par des officiers publics, mais aussi par des personnes munies d'une autorisation de police, nommées Versteigerer . En Italie, les ventes volontaires étaient organisées par des commerçants ou des sociétés commerciales également soumis à autorisation. Au Royaume-Uni, l'activité de ventes volontaires était libre. Le système belge se rapprochait en revanche du système français 5 ( * ) .
Cet état du droit français a été bouleversé par l'irruption du droit communautaire , en particulier par les principes de libre établissement et de libre prestation de services, garantis, respectivement, par les articles 52 et 59 du traité de Rome 6 ( * ) .
À la suite d'une réclamation de la société Sotheby's, la Commission européenne a mis en demeure la France, par lettre en date du 10 mars 1995, de mettre sa législation relative aux ventes volontaires de meubles corporels aux enchères en conformité avec l'article 59 du traité de Rome, en identifiant plusieurs griefs liés, notamment, au contrôle a priori des qualifications des professionnels, à l'obligation d'être nommé à un office ministériel, d'appartenir à une compagnie et de souscrire à un système de garantie collective, ou encore aux restrictions mises à l'exercice de la profession sous forme sociétaire.
Le régime français des ventes volontaires de meubles corporels aux enchères fut donc libéralisé en deux étapes, en 2000 puis en 2011 .
La loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques établit, pour la première fois, une distinction entre les ventes volontaires aux enchères publiques et les ventes dites « judiciaires » , définies comme celles qui sont « prescrites par la loi ou par décision de justice ». Les ventes judiciaires comprennent en fait :
- les ventes forcées (saisies-ventes, ventes sur réalisation de gage, ventes après liquidation judiciaire) qui, pour certaines d'entre elles, s'opèrent sans l'intervention d'un juge, selon les procédures d'exécution forcée fixées par la loi ;
- les ventes que l'on peut qualifier de « surveillées » 7 ( * ) , c'est-à-dire celles qui, poursuivies par la volonté du propriétaire du bien ou de son représentant, doivent néanmoins être ordonnées ou autorisées par une juridiction, afin que soient préservés l'ensemble des intérêts en cause : ventes d'immeubles et de fonds de commerce appartenant à des personnes majeures ou mineures sous tutelle, licitation en vue du partage du produit de la vente d'un bien, notamment dans le cadre d'une succession 8 ( * ) .
Les offices de commissaires-priseurs , qui avaient le monopole des ventes aux enchères publiques volontaires et judiciaires de meubles corporels, furent supprimés . En leur lieu et place, la loi du 10 juillet 2000 a institué :
- une activité réglementée de ventes volontaires , obligatoirement réalisées, soit par des sociétés de forme commerciale soumises à un régime d'agrément, soit, à titre accessoire, par les notaires et huissiers de justice ;
- des offices ministériels de commissaires-priseurs judiciaires , conservant le monopole des ventes judiciaires et regroupés en une Compagnie des commissaires-priseurs judiciaires.
Les ventes volontaires furent soumises au contrôle d'une autorité de régulation dénommée Conseil des ventes volontaires , chargée d'agréer les sociétés de ventes volontaires, d'enregistrer les déclarations des ressortissants européens souhaitant accomplir à titre occasionnel une activité de ventes volontaires en France et de sanctionner les manquements aux lois, règlements et obligations professionnelles applicables.
Les sociétés de ventes volontaires furent également autorisées à recourir à certaines pratiques auparavant prohibées , comme le prix de réserve (prix minimal arrêté avec le vendeur, en-deçà duquel le bien ne peut être vendu), la garantie de prix (prix minimal versé au vendeur par le mandataire en cas d'adjudication), les avances sur le prix d'adjudication, ou encore les ventes after sale (ventes de gré à gré de biens non adjugés).
L'adoption de la directive « Services » du 12 décembre 2006 9 ( * ) rendit néanmoins inévitable une nouvelle évolution de la législation française . Cette directive, en effet, interdisait aux États membres de subordonner l'accès à une activité de service ou son exercice à un régime d'autorisation, sauf dans le cas où un tel régime se justifiait par une raison impérieuse d'intérêt général et que l'objectif poursuivi ne pouvait être atteint par une mesure moins contraignante. Elle leur imposait également d'examiner si les exigences de leur système juridique, notamment celles imposant aux prestataires d'être constitués sous une forme juridique particulière, satisfaisaient aux conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité.
C'est principalement pour assurer la conformité du droit français avec cette directive que fut adoptée, à l'initiative du Sénat, la loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques , qui détermine encore en grande partie le droit applicable 10 ( * ) .
Cette loi a substitué au régime d'agrément un simple régime de déclaration préalable , auquel sont soumis les « opérateurs de ventes aux enchères publiques » qui peuvent être :
- soit des personnes physiques , répondant à des conditions de nationalité (être français ou ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen), d'honorabilité et de qualification (aujourd'hui, être titulaire d'une licence de droit et d'une licence d'histoire de l'art, d'arts appliqués, d'archéologie ou d'arts plastiques et avoir accompli un stage de deux ans auprès d'un professionnel, après avoir subi avec succès l'examen d'accès au stage) ;
- soit des personnes morales constituées sous toute forme juridique, disposant d'au moins un établissement en France, comprenant parmi leurs dirigeants, associés ou salariés une personne physique justifiant des conditions de qualification requises pour être elle-même opérateur, et justifiant de l'honorabilité de leurs dirigeants.
Les personnes physiques remplissant les conditions de qualifications requises prennent le titre de commissaire-priseur de ventes volontaires lorsqu'elles procèdent à des ventes, soit qu'elles soient elles-mêmes déclarées en tant qu'opérateur, soit qu'elles figurent parmi les dirigeants, associés ou salariés d'un opérateur personne morale.
La loi du 20 juillet 2011 a, par ailleurs, poursuivi l'assouplissement de la réglementation applicable , en autorisant les ventes volontaires aux enchères publiques de biens neufs ainsi que les ventes en gros, en permettant aux opérateurs de ventes volontaires de procéder également à des ventes de gré à gré en tant que mandataires du propriétaire et en desserrant les conditions requises pour les garanties de prix, les ventes after sale et les remises en vente après folle enchère.
* 1 Edict contenant nouvelle creation & erection des Maistres Priseurs, Vendeurs de biens meubles en chacune Ville & Bourgade de ce Royaume , février 1556.
* 2 Sous réserve d'une compétence résiduelle appartenant aux notaires et aux huissiers de justice dans les communes où il n'était pas établi d'office de commissaire-priseur.
* 3 Cass., req., 20 février 1843, S. 1847, 2, 310 ; Cass., req., 19 mai 1847, S. 1843, 520.
* 4 Cass., req., 23 mars 1836, S. 1836, 1, 161 ; Cass., req., 25 juin 1895, DP 1896, 2, 89 ; Cass., civ., 17 décembre 1919, DP 1922, 1, 123.
* 5 Voir le rapport n° 366 (98-99) de notre ancien collègue Luc Dejoie, fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques . Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l98-366/l98-366.html .
* 6 Aujourd'hui, articles 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
* 7 C'est la terminologie que retient le professeur Laurence Mauger-Vielpeau, dans Les Ventes aux enchères publiques , Paris, Economica, 2002.
* 8 Il faut y ajouter les ventes poursuivies par le curateur d'une succession vacante.
* 9 Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur .
* 10 Voir le rapport n° 533 (2008-2009) de notre ancienne collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi de nos anciens collègues Philippe Marini et Yann Gaillard. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :