Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2020 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances)

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

Rapport général n° 140 (2019-2020) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019

Disponible au format PDF (5,4 Moctets)


N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

Volume 1 : Examen des articles

 
 

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 2272, 2291, 2292, 2298, 2301 à 2306, 2365, 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

EXAMEN DES ARTICLES

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020 -
CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. - CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 38

Crédits du budget général

. Commentaire : le présent article récapitule les ouvertures de crédits du budget général figurant dans le projet de loi de finances pour 2020.

Le présent article récapitule les ouvertures de crédits du budget général figurant dans le présent projet de loi de finances, conformément à la répartition par mission détaillée à l'état B qui lui est annexé.

Le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait des ouvertures de crédit à hauteur de 501 162 462 802 euros en autorisations d'engagement et de 478 009 018 493 euros en crédits de paiement.

L'Assemblée nationale a, sur la proposition du Gouvernement, porté ces crédits à 501 323 940 900 euros en autorisations d'engagement et 478 052 496 591 euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 161,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et une augmentation de 43,5 millions d'euros en crédits de paiement.

Au total, les modifications des crédits des missions issues des travaux de l'Assemblée nationale se répartissent de la façon suivante.

Crédits par mission avant et après les votes de l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

Mission

Texte déposé à l'Assemblée nationale

Texte transmis au Sénat

Évolution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action et transformation publiques

339,2

434,8

339,2

434,8

+ 0,0

+ 0,0

Action extérieure de l'État

2 880,0

2 874,9

2 873,5

2 868,4

- 6,5

- 6,5

Administration générale et territoriale de l'État

4 052,7

3 977,1

4 046,2

3 970,6

- 6,5

- 6,5

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3 011,3

2 957,9

2 995,2

2 941,8

- 16,1

- 16,1

Aide publique au développement

7 315,6

3 284,8

7 299,2

3 268,4

- 16,4

- 16,4

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 146,2

2 159,9

2 146,2

2 159,9

+ 0,0

+ 0,0

Cohésion des territoires

15 075,2

15 156,8

15 060,0

15 141,6

- 15,2

- 15,2

Conseil et contrôle de l'État

776,4

705,0

776,4

705,0

+ 0,0

+ 0,0

Crédits non répartis

450,0

150,0

440,0

140,0

- 10,0

- 10,0

Culture

2 992,7

2 959,1

2 985,1

2 951,5

- 7,6

- 7,6

Défense

65 346,9

46 075,3

65 348,1

46 076,5

+ 1,2

+ 1,2

Direction de l'action du Gouvernement

813,6

793,7

810,9

791,0

- 2,7

- 2,7

Écologie, développement et mobilité durables

13 210,6

13 274,8

13 183,2

13 247,4

- 27,4

- 27,4

Économie

1 870,1

2 325,3

1 866,9

2 322,0

- 3,3

- 3,3

Engagements financiers de l'État

38 330,3

38 505,2

38 328,8

38 503,7

- 1,5

- 1,5

Enseignement scolaire

74 171,5

74 034,0

74 160,3

74 022,7

- 11,3

- 11,3

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 511,5

10 457,1

10 498,3

10 444,0

- 13,1

- 13,1

Immigration, asile et intégration

1 933,6

1 818,1

1 927,8

1 812,3

- 5,8

- 5,8

Investissements d'avenir

0,0

2 175,3

0,0

2 057,3

+ 0,0

- 118,0

Justice

9 099,4

9 388,3

9 100,0

9 388,9

+ 0,6

+ 0,6

Médias, livre et industries culturelles

580,9

590,8

578,7

588,6

- 2,1

- 2,1

Outre-mer

2 555,9

2 409,5

2 545,9

2 399,5

- 10,0

- 10,0

Pouvoirs publics

994,5

994,5

994,5

994,5

+ 0,0

+ 0,0

Recherche et enseignement supérieur

28 669,8

28 681,6

28 651,8

28 663,5

- 18,1

- 18,1

Régimes sociaux et de retraite

6 227,7

6 227,7

6 227,5

6 227,5

- 0,2

- 0,2

Relations avec les collectivités territoriales

3 813,6

3 451,9

3 813,6

3 451,9

+ 0,0

+ 0,0

Remboursements et dégrèvements

141 018,3

141 018,3

141 130,3

141 130,3

+ 112,0

+ 112,0

Santé

1 140,2

1 143,5

1 125,0

1 128,3

- 15,3

- 15,3

Sécurités

21 372,4

20 492,4

21 364,8

20 484,8

- 7,6

- 7,6

Solidarité, insertion et égalité des chances

25 520,7

25 492,4

25 560,4

25 532,1

+ 39,8

+ 39,8

Sport, jeunesse et vie associative

1 423,1

1 227,7

1 414,6

1 219,2

- 8,5

- 8,5

Travail et emploi

13 518,7

12 771,6

13 731,7

12 984,6

+ 213,0

+ 213,0

Total

501 162,5

478 009,0

501 323,9

478 052,5

+ 161,5

+ 43,5

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Ces mouvements de crédits résultent de plusieurs amendements déposés par le Gouvernement lors des première et seconde délibérations de la seconde partie du projet de loi de finances.

Outre différents mouvements internes aux missions, ces amendements ont eu pour objet, lors de la première délibération :

- de minorer de 7,0 millions d'euros les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » afin de tirer les conséquences de l'adoption d'un amendement à l'article 6 du projet de loi de finances, visant à maintenir le droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine, d'une indication géographique ou d'un label rouge. La suppression de cette taxe affectée à l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO), initialement proposée par le Gouvernement, avait en effet donné lieu à l'inscription d'une dotation à due proportion  dans les crédits 2020 du ministère de l'agriculture et de l'alimentation;

- de majorer de 112,0 millions d'euros les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » afin de tirer les conséquences d'un amendement adopté en première partie du présent projet de loi de finances, qui introduit une revalorisation des valeurs locatives des résidences principales soumises à la taxe d'habitation au dernier indice des prix à la consommation connu en septembre 2019 ;

- de majorer de 2,0 millions d'euros les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », tout en minorant de 2 500 000 euros les crédits versés à SNCF Réseau pour la compensation fret, afin d'augmenter de 4,5 millions d'euros la dotation budgétaire en faveur de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) ;

- de minorer de 25 750 euros les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » et de majorer du même montant les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » afin de rétablir les crédits dédiés au soutien de la politique en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les outre-mer à leur niveau de la loi de finances initiale pour l'année 2019 ;

- de majorer de 253,0 millions d'euros les crédits de la mission « Travail et emploi » afin de tirer les conséquences budgétaires du retrait de l'article 79 du projet de loi de finances recentrant les exonérations en faveur de l'aide à domicile, ainsi que du report de l'entrée en vigueur au 1er janvier 2020 du décret recentrant l'aide aux créateurs et repreneurs d'entreprises, prévu en complément de l'article 30 ;

- de minorer de 15,0 millions d'euros les crédits de la mission « Santé » afin de tirer les conséquences des mesures annoncées par le Gouvernement en faveur d'une politique d'immigration maîtrisée. Il s'agit notamment de prendre en compte l'effet sur les crédits de l'aide médicale de l'État des mesures visant à renforcer les exigences de juste accès à ce droit tout en luttant contre les détournements abusifs ;

- de majorer de 500 000 euros les crédits de la mission « Santé » afin de tirer les conséquences de l'instauration d'un régime de présomption d'imputabilité des dommages causés par le valproate de sodium et ses dérivés à un manque d'information de la mère sur ses effets indésirables, tout en intégrant l'économie liée à la fusion du collège d'experts et du comité d'indemnisation ;

- de majorer de 30,0 millions d'euros les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », consacrés à la mise en oeuvre des mesures de la stratégie de prévention et de protection de l'enfance annoncée le 14 octobre 2019 par le Secrétaire d'État auprès de la ministre des Solidarités et de la Santé, auxquels s'ajouteront 20 millions d'euros par redéploiement ;

- de majorer de 14,0 millions d'euros les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'agissant des crédits budgétaires alloués au versement de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), afin de tirer les conséquences de l'adoption d'un amendement prévoyant une modification du mode de calcul de l'ASI, et de prendre en compte le coût lié à la revalorisation exceptionnelle prévue par décret du plafond de l'ASI de 723 à 750 euros en avril 2020, ainsi que l'économie engendrée par la revalorisation des pensions d'invalidité des exploitants agricoles, qui réduit à due concurrence l'ASI qui venait compléter ces pensions ;

- de majorer de 100 000 euros les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », dans le cadre d'une réforme de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants (ARFS), renommée aide à la vie familiale et sociale ;

- de minorer de 118,0 millions d'euros les crédits de la mission « Investissements d'avenir » afin d'assurer la neutralité d'une ouverture de crédits effectuée sur la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »1(*) à hauteur de 100 millions d'euros et de tenir compte d'une ouverture nette à hauteur de 18 millions d'euros sur le programme 193 dans le cadre des redéploiements prévus en fin de gestion 2019 sur les programmes d'investissements d'avenir.

En deuxième délibération, les amendements ont d'abord eu pour objet de procéder à une réduction de crédits sur une grande partie des missions afin de :

- répartir une minoration de crédits sur un grand nombre de missions pour tenir compte des votes intervenus dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. Les missions non concernées sont les missions « Action et transformation publique », « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », « Conseil et contrôle de l'État », « Crédits non répartis », « Défense », « Justice », « Investissements d'avenir », « Pouvoirs publics », « Relations avec les collectivités territoriales » et « Remboursements et dégrèvements » ;

- tirer les conséquences annoncées lors du « rendez-vous salarial » de 2019, pour l'ensemble des missions concernées ;

- revenir sur un mouvement de crédits adopté en première délibération en faveur du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ;

- revenir sur la création d'un programme « Évaluation et hébergement d'urgence des mineurs non accompagnés » au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ;

- revenir sur deux amendements adoptés en première délibération tendant à subventionner les écoles de production dans la mission « Travail et emploi ».

Votre rapporteur général, dans la mesure où cet article procède à la récapitulation des différents choix effectués sur ces missions, propose de l'adopter tel que modifié à la suite des votes du Sénat sur la deuxième partie du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 39

Crédits des budgets annexes

. Commentaire : le présent article récapitule les ouvertures de crédits des budgets annexes figurant dans le présent projet de loi de finances.

Le présent article récapitule les ouvertures de crédits des budgets annexes figurant dans le projet de loi de finances pour 2020, conformément à la répartition détaillée à l'état C du présent projet de loi.

Le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait des ouvertures de crédit à hauteur de 2 302 476 165 euros en autorisations d'engagement et de 2 297 471 165 euros en crédits de paiement.

L'Assemblée nationale a porté ces crédits à 2 302 598 067 euros en autorisations d'engagement et 2 297 593 067 en crédits de paiement.

Cette augmentation de 121 902 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement est due à un amendement présenté par le Gouvernement lors de la deuxième délibération du projet de loi de finances et tendant à tirer les conséquences sur la mission « Contrôle et exploitation aériens » des décisions annoncées lors du rendez-vous salarial 20192(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 40

Crédits des comptes d'affectation spéciale
et des comptes de concours financiers

. Commentaire : le présent article récapitule les ouvertures de crédits des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers figurant dans le présent projet de loi de finances.

Le présent article récapitule des ouvertures de crédits des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers figurant dans le projet de loi de finances pour 2020, conformément à la répartition détaillée à l'état D du présent projet de loi.

S'agissant des comptes d'affectation spéciale, le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait des ouvertures de crédit à hauteur de 81 392 839 886 euros en autorisations d'engagement et 81 194 989 886 euros en crédits de paiement. L'Assemblée nationale n'a pas modifié ces crédits.

S'agissant des comptes de concours financiers, le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait des ouvertures de crédit à hauteur de 128 494 968 433 euros en autorisations d'engagement et 128 736 341 763 euros en crédits de paiement. L'Assemblée nationale a porté ces crédits à 128 694 968 433 euros en autorisations d'engagement, soit une augmentation de 200 millions d'euros et 128 836 341 763 euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 100 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a en effet adopté, sur la proposition du Gouvernement, un amendement tendant à créer un nouveau programme au sein du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », doté de 200 millions d'euros en autorisations d'engagement et 100 millions d'euros en crédits de paiement afin de porter les prêts octroyés dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), gérés le cas échéant par les opérateurs chargés de la mise en oeuvre du PIA. Ces crédits permettront d'octroyer un prêt à la société Soitec dans le cadre du plan « Nano 2022 ».

Cette opération est neutre pour le budget de l'État dans la mesure où un autre amendement a annulé des crédits de paiement à hauteur de 100 millions d'euros sur la mission « Investissements d'avenir »3(*). Les 200 millions d'euros d'autorisations d'engagement correspondantes, déjà consommées en 2017, feront l'objet d'un retrait d'engagement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

II. - AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

ARTICLE 41

Autorisations de découvert

. Commentaire : le présent article retrace les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires.

Le I du présent article fixe les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2019, au titre des comptes de commerce, à la somme de 19 896 809 800 euros. La plus grande partie de ce découvert concerne, à hauteur de 19,2 milliards d'euros, le compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », principalement au titre des opérations relatives à la dette primaire et la gestion de la trésorerie.

Le II fixe les autorisations de découvert accordées au ministre chargé des finances et des comptes publics, pour 2019, au titre des comptes d'opérations monétaires, au montant de 250 millions d'euros, qui correspond au compte « Pertes et bénéfices de change ».

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020 -
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

ARTICLE 42

Plafonds des autorisations d'emplois de l'État

. Commentaire : le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2020.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances4(*), les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2020.

Ce plafond était, aux termes du projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale, de 1 950 428 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une diminution de 3 088 ETPT par rapport au plafond de 1 953 516 ETPT inscrit dans la loi de finances initiale pour 2019 ou une diminution de 3 382 ETPT par rapport au plafond de 1 953 810 ETPT fixé par le projet de loi de finances rectificative pour 2019, tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat en nouvelle lecture.

S'agissant du schéma d'emplois, c'est-à-dire de l'effet des créations et des suppressions d'emplois, le solde est positif en 2020, s'élevant à 192 créations en équivalents temps plein (ETP) dans les ministères.

Schéma d'emploi

(en équivalents temps plein)

Ministère ou budget annexe

LFI 2019 (format 2020)

PLF 2020

Action et comptes publics

- 1 947

- 1 653

Agriculture et alimentation

- 140

+ 130

Armées

+ 466

+ 300

Cohésion des territoires

- 15

- 8

Culture

- 50

- 15

Économie et finances

- 280

- 282

Éducation nationale

- 1 800

Enseignement supérieur, recherche et innovation

Europe et affaires étrangères

- 130

- 81

Intérieur

+ 2 143

+ 1 347

Justice

+ 1 300

+ 1 520

Outre-mer

+ 23

+ 35

Services du Premier ministre

+ 191

+ 169

Solidarités et santé

- 250

- 203

Sports

- 40

Transition écologique et solidaire

- 811

- 797

Travail

- 233

- 226

Budget annexe « Compte et exploitation aériens »

Budget annexe « Publications officielles et information administrative »

- 38

- 4

TOTAL

- 1 571

+ 192

Source : exposé des motifs du présent article 42

Les créations d'emploi, à hauteur de 3 167 ETP, concernent en particulier le ministère de l'intérieur, le ministère de la justice et le ministère des armées.

Les ministères de l'éducation nationale et de la jeunesse et le ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche conservent leurs effectifs.

Les suppressions d'emplois concernent, à hauteur de 2 975 ETP au total, le ministère de l'action et des comptes publics (- 1 653 ETP), ainsi que ceux de la transition écologique et solidaire (- 797 ETP) et de l'économie et des finances (- 282 ETP).

Le schéma d'emploi prévu pour 2020 contribue à hauteur de - 2 476 ETPT à l'évolution des plafonds annuels d'autorisations d'emplois.

La diminution des plafonds annuels d'autorisations d'emploi s'explique également :

- par l'effet en année pleine des variations d'effectifs intervenues en 2019 (augmentation de 863 ETPT). Cet effet résulte des dates d'arrivée et de départ des agents ;

- par les mesures de périmètre et de transfert (diminution de 1 991 ETPT) : il s'agit pour l'essentiel de la mise en place de secrétariats généraux communs aux préfectures et directions départementales au ministère de l'intérieur, au transfert d'emplois du ministère de la Culture vers ses opérateurs (diminution de 1 168 ETPT) et au transfert de 154 ETPT du ministère des armées vers la direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA-DAM) ;

- par des corrections techniques (augmentation de 514 ETPT).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition du Gouvernement, un amendement tendant à fixer le plafond des autorisations d'emploi de l'État à 1 943 119 ETPT, soit une diminution de 7 309 ETPT.

Évolution des plafonds d'autorisation d'emplois des ministères au cours de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale

(en équivalents temps plein travaillés ou ETPT)

Ministère ou budget annexe

Texte déposé

Texte adopté

Évolution

I. Budget général

1 939 264

1 931 970

- 7 294

Action et comptes publics

122 029

121 582

- 447

Agriculture et alimentation

29 799

29 799

+ 0

Armées

271 125

270 746

- 379

Cohésion des territoires et relations avec les collectivités territoriales

291

291

+ 0

Culture

9 593

9 593

+ 0

Économie et finances

12 294

12 100

- 194

Éducation nationale et jeunesse

1 022 849

1 019 085

- 3 764

Enseignement supérieur, recherche et innovation

6 992

6 992

+ 0

Europe et affaires étrangères

13 524

13 524

+ 0

Intérieur

292 469

290 410

- 2 059

Justice

88 011

87 617

- 394

Outre-mer

5 583

5 583

+ 0

Services du Premier ministre

9 759

9 708

- 51

Solidarités et santé

7 436

7 450

+ 14

Sports

1 529

1 529

+ 0

Transition écologique et solidaire

37 382

37 362

- 20

Travail

8 599

8 599

+ 0

II. Budgets annexes

11 164

11 149

- 15

Contrôle et exploitation aériens

10 544

10 544

+ 0

Publications officielles et information administrative

620

605

- 15

Total général

1 950 428

1 943 119

- 7 309

Source : commission des finances, à partir de l'article 42 du présent projet de loi de finances

Cette évolution résulte principalement de l'application de l'article 11 de la loi n° 2018?32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, introduit à l'initiative de votre commission des finances, qui prévoit que le plafond des autorisations d'emplois prévu en loi de finances initiale ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.

Ce dispositif a été mis en oeuvre pour la première fois en loi de finances rectificative pour 2018, avec un amendement de coordination au projet de loi de finances pour 2019.

En 2020, selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, les plafonds d'emplois des ministères et des budgets annexes sont abaissés de - 7 178 ETPT. La correction porte surtout sur les ministères de l'éducation nationale (- 3 764 ETPT) et de l'intérieur (- 2 059 ETPT). Ces corrections, devraient permettre de porter la vacance attendue en 2020 sur l'ensemble des ministères à 1,0 %.

Par ailleurs, un transfert de 124 ETPT du plafond des autorisations d'emplois du ministère de l'économie et des finances vers le plafond d'emplois des opérateurs résulte du passage, au 1er janvier 2020, du groupe des écoles nationales d'économie et de statistique (GENES) aux responsabilités et compétences élargies (RCE) définies à l'article L. 711-9 du code de l'éducation, qui implique que le GENES rémunèrera désormais directement sur son budget et sous son plafond d'emplois, l'ensemble de ses agents.

Enfin, 14 ETPT sont transférés du plafond d'emplois des opérateurs vers celui de l'État en raison de la constitution d'un nouveau service à compétence nationale (SCN) rattaché à l'administration centrale du ministère des Solidarités et de la santé, chargé de définir la stratégie de transformation numérique des systèmes d'information mutualisés des agences régionales de santé et de mettre en oeuvre ces projets.

Enfin une correction est réalisée sur une imputation sur le plafond d'autorisation d'emplois des Services du Premier ministre, avec un abaissement de 1 ETPT.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général constate que le présent article applique la correction du plafond des autorisations d'emploi introduite à son initiative dans la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022. Cette correction permet de redonner un sens aux plafonds annuels d'autorisations d'emplois par ministère, qui s'étaient parfois éloignées de la réalité des emplois.

Dans la mesure où cet article procède à la récapitulation des choix effectués sur les missions en matière d'emploi et de masse salariale, votre rapporteur général propose de l'adopter tel que modifié à la suite des votes du Sénat sur la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 43

Plafonds des emplois des opérateurs de l'État

. Commentaire : le présent article fixe le plafond des emplois des opérateurs de l'État pour 2020.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe le plafond des emplois des opérateurs de l'État pour 2020.

Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale fixe ce plafond à un niveau de 402 032 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 401 849 ETPT en loi de finances initiale pour 2019, soit une augmentation de 183 ETPT.

Les schémas d'emploi, en diminution de 239 équivalents temps plein (ETP) ont un impact positif de 188 ETPT sur le plafond d'emplois.

Les créations d'emploi concernent les politiques de l'emploi (+ 395 ETP), avec notamment la création de 1 000 emplois à Pôle emploi dans le cadre de la mise en place du plan pauvreté et de la réforme de l'assurance chômage et la politique d'asile (+ 189 ETP). À l'inverse, les effectifs diminuent pour les opérateurs dans les ministères de la transition écologique et solidaire (- 276 ETP, malgré la création de 200 ETP pour la Société du grand Paris), ainsi que pour les opérateurs dans les ministères de l'agriculture et de l'alimentation (- 190 ETP), de la solidarité et santé (- 143 ETP) et de l'Europe et affaires étrangères (- 106 ETP) ;

En second lieu, des mesures de périmètre diminuent le plafond des autorisations d'emploi de 776 ETPT, en raison principalement de la sortie du champ des opérateurs de l'Agence nationale de santé publique et de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, qui rejoignent le champ des opérateurs de la sécurité sociale, ainsi que de la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires et l'Agence nationale du sport.

Par ailleurs, des mesures de transfert et des corrections et abattements techniques entraînent une augmentation de 1 948 ETPT, tandis que l'effet en année pleine des schémas d'emplois 2019 diminue les plafonds de 1 177 ETPT.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2019, voté en nouvelle lecture par les deux assemblées, a toutefois abaissé ce plafond à 401 613 ETPT, donc l'augmentation proposée par le projet de loi de finances pour 2020 est en fait de 419 ETPT.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements tendant :

- sur la proposition du Gouvernement, à augmenter de 124 ETPT le plafond des autorisations d'emplois du GENES, transférer 14 ETPT entre le plafond des opérateurs de l'État et celui de l'État sur le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » et à corriger une erreur d'imputation sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » 5(*);

- sur la proposition de M. Joël Giraud au nom de la commission des finances, à rehausser le plafond des autorisations d'emploi des parcs nationaux de 8 ETPT et à diminuer à due concurrence les plafonds de cinq autres opérateurs de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ;

- sur la proposition du Gouvernement, à relever de 20 ETPT le plafond d'emplois de Voies navigables de France (VNF), afin de permettre le recrutement de travailleurs saisonniers.

Le plafond des autorisations d'emploi des opérateurs de l'État s'établit ainsi à 402 163 ETPT, en augmentation de 131 ETPT.

Mission

Texte déposé

Texte adopté

Évolution

Action extérieure de l'État

6 324

6 324

 

Administration générale et territoriale de l'État

355

355

 

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

13 882

13 882

 

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 278

1 278

 

Cohésion des territoires

639

639

 

Culture

15 483

15 483

 

Défense

6 937

6 937

 

Direction de l'action du Gouvernement

591

592

+ 1

Écologie, développement et mobilité durables

19 292

19 312

+ 20

Économie

2 496

2 496

 

Enseignement scolaire

3 233

3 233

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

1 106

1 106

 

Immigration, asile et intégration

2 173

2 173

 

Justice

625

625

 

Médias, livre et industries culturelles

3 102

3 102

 

Outre-mer

127

127

 

Recherche et enseignement supérieur

259 638

259 762

+ 124

Régimes sociaux et de retraite

294

294

 

Santé

134

134

 

Sécurités

293

293

 

Solidarité, insertion et égalité des chances

8 041

8 027

- 14

Sport, jeunesse et vie associative

692

692

 

Travail et emploi

54 445

54 445

 

Contrôle et exploitation aériens

805

805

 

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

47

47

 

Total

402 032

402 163

+ 131

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans la mesure où le présent article procède à la récapitulation des choix effectués sur les missions en matière d'emploi et de masse salariale des opérateurs, votre rapporteur général propose de l'adopter tel que modifié à la suite des votes du Sénat sur la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 44

Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

. Commentaire : le présent article détermine, pour 2020, le plafond des autorisations d'emplois des établissements à autonomie financière (EAF).

Le présent article détermine, pour 2020, le plafond des autorisations d'emplois des établissements à autonomie financière.

Les établissements à autonomie financière sont définis à l'article 66 de la loi de finances initiale pour 19746(*), qui prévoit que « l'autonomie financière pourra être conférée à des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ».

Ces établissements font partie du réseau d'action culturelle de la France à l'étranger.

Depuis la loi de finances initiale pour 2011, l'ensemble des crédits alloués aux établissements à autonomie financière sont regroupés au sein du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ».

Seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements sont comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des Affaires étrangères. Les agents de droit local en sont exclus. Ces établissements ne relèvent pas de la catégorie des opérateurs de l'État car ils n'ont pas la personnalité morale.

C'est pourquoi le présent article prévoit un plafonnement spécifique pour les autorisations d'emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière. Ce plafond est exprimé en équivalents temps plein (ETP) et non en équivalents temps plein travaillés (ETPT) comme les autres plafonds d'autorisations d'emploi. Il s'applique uniquement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale fixe un plafond de 3 411 ETP, contre 3 449 dans la loi de finances initiale pour 2018. La diminution de 38 ETP s'explique par leur transfert vers le plafond d'emplois ministériel en raison de la fermeture de quatre établissements qui correspondent, selon le projet annuel de performances de la mission « Action extérieure de l'État », à ceux installés en Norvège, au Brésil, au Costa Rica et au Canada.

*

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45

Plafonds des emplois de diverses autorités publiques

. Commentaire : le présent article détermine, pour 2020, le plafond des autorisations d'emplois de diverses autorités publiques.

Le présent article détermine, pour 2020, le plafond des autorisations d'emplois de diverses autorités publiques. Cette dénomination englobe des autorités administratives indépendantes (AII) et certains organismes qui, telle l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ont perdu cette qualité lors de l'entrée en vigueur de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale fixe un plafond global de 2 589 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 2 558 ETPT en loi de finances initiale pour 2019, soit une augmentation de 31 ETPT.

Cette augmentation concerne :

- l'Autorité des marchés financiers (AMF, + 10 ETPT), en raison des nouvelles missions confiées à cet organisme dans le cadre de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (loi PACTE) et à un élargissement du périmètre des assujettis dans le cadre du Brexit ;

- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA, + 6 ETPT), afin de répondre à de nouvelles missions conférées notamment par la loi du 22 décembre 2018 sur la lutte contre la manipulation de l'information et dans la perspective de la proposition de loi visant à lutter contre la haine sur Internet ;

- l'Agence française de lutte contre le dopage (+ 4 ETPT), par transfert dans le cadre de l'évolution du dispositif des conseillers interrégionaux antidopage (CIRAD) ;

- l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER, + 11 ETPT), au titre de l'extension de ses missions notamment sur la régulation du secteur aéroportuaire ou des activités de gestionnaire d'infrastructures de la RATP.

Évolution du plafond des autorisations d'emploi de diverses autorités publiques

(en équivalents temps plein travaillé)

Nom

Plafond en loi de finances initiale pour 2019

Plafond dans le projet de loi de finances pour 2020 adopté par l'Assemblée nationale

Évolution de 2019 à 2020

Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)

70

74

+ 4

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

1 050

1 050

 

Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)

83

94

+ 11

Autorité des marchés financiers (AMF)

475

485

+ 10

Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

284

290

+ 6

Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C)

65

65

 

Haute Autorité de santé (HAS)

425

425

 

Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)

65

65

 

Médiateur national de l'énergie (MNE)

41

41

 

Total

2 558

2 589

+ 31

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2019 SUR 2020

ARTICLE 46

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

. Commentaire : le présent article vise à majorer les plafonds de reports de crédits de paiement de certains programmes, de l'exercice 2019 sur celui de 2020.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur ce programme.

Cette règle s'apprécie de manière séparée sur les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel, d'une part, et sur les crédits inscrits sur les autres titres du programme, d'autre part. Le plafond de report de ces derniers peut être majoré par une disposition de loi de finances.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale prévoit de faire bénéficier cinq programmes de l'exception à la règle du report :

- le programme « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement », compte tenu du report d'une opération de traitement de dette d'un État étranger ;

- le programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État », compte tenu du report sur 2020 du financement d'une opération immobilière ;

- le programme « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », compte tenu notamment du report d'investissements informatiques ;

- le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'État », compte tenu d'un report d'attributions de produits destiné à financer des programmes immobiliers ;

- le programme « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » de la mission « Action et transformation publiques », au titre de dépenses immobilières réalisées dans le cadre du Grand plan d'investissement (GPI).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a, sur la proposition du Gouvernement, étendu à quinze autres programmes l'exception à la règle de report :

- le programme « Interventions territoriales de l'État » de la mission « Cohésion des territoires », compte tenu du caractère pluriannuel des dépenses du programme ;

- le programme « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », compte tenu des délais de traitement des dossiers relatifs aux dotations de soutien exceptionnel aux collectivités portées par le programme ;

- le programme « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer », compte tenu du retard pris dans le lancement de certains projets locaux, notamment les contrats de convergence et de transformation ;

- le programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », compte tenu notamment du décalage de certaines opérations d'investissement ;

- le programme « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé », compte tenu du report de crédits pour lesquels un besoin en 2020 est avéré ;

- le programme « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », compte tenu du décalage dans le temps de dossiers d'indemnisation de personnels ;

- le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », compte tenu du report de crédits pour lesquels un besoin en 2020 est avéré ;

- le programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi », compte tenu du calendrier des dépenses du Plan d'investissement dans les compétences ;

- le programme « Statistiques et études économiques » de la mission « Économie », compte tenu du décalage de dépenses liées à des opérations immobilières ;

- le programme « Vie politique, cultuelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », compte tenu du calendrier des remboursements forfaitaires des candidats aux élections européennes qui s'étale sur deux exercices ;

- le programme « Facilitation et sécurisation des échanges » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », en raison des perspectives de dépenses du projet Passenger Name Record et des crédits d'intervention destinés aux débitants de tabac ;

- le programme « Plan France Très haut débit » de la mission « Économie », compte tenu du rythme de réalisation de certains projets ;

- le programme « Fonds pour la transformation de l'action publique » de la mission « Action et transformation publiques », compte tenu du décalage de dépenses du Grand plan d'investissement ;

- le programme « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » de la mission « Travail et emploi », compte tenu du calendrier des dépenses du Plan d'investissement dans les compétences ;

- le programme « Fonds pour l'accélération du financement des start-up d'État » de la mission « Action et transformation publiques », compte tenu du rythme d'avancée des projets.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'exception demandée par le présent article, dans sa rédaction issue des débats à l'Assemblée nationale, concerne 20 programmes. Ce nombre est plutôt inférieur à la moyenne constatée ces dernières années, puisqu'elle concernait 28 programmes dans les lois de finances initiales pour 2016 et pour 2015, 29 programmes dans la loi de finances initiale pour 2017, 15 programmes dans la loi de finances initiale pour 2018 et 23 programmes dans la loi de finances initiale pour 2019.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I. - MESURES FISCALES
ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

ARTICLE 47 A (nouveau)
(Art. 150-0 B ter du code général des impôts)

Ajustement des modalités de calcul du quota de réinvestissement pour le bénéfice du report d'imposition en cas d'apport-cession suivi d'un réinvestissement dans diverses entités de placement à risque

. Commentaire : le présent article modifie les conditions et les délais de réinvestissement indirect du produit de cession des titres apportés dans le cadre du régime de « l'apport-cession ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE REPORT D'IMPOSITION DANS LE CADRE DU RÉGIME DE « L'APPORT-CESSION »

En principe, les gains nets tirés de la cession à titre onéreux de parts ou actions d'une société sont imposés au titre de l'impôt sur le revenu en application de l'article 150-0 A du code général des impôts, quand bien même le propriétaire s'engagerait à réinvestir le produit de la cession dans d'autres entreprises. Depuis le 1er janvier 2018, ces plus-values sont imposées au taux de 12,8 % en application du prélèvement forfaitaire unique (PFU)7(*).

Ces gains nets sont également assujettis aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine, dont le taux est de 17,2 %, ce qui porte le taux d'imposition global à 30 %.

Cela étant, l'interposition d'une société holding que le redevable contrôle permet de bénéficier d'un report d'imposition, sous réserve de respecter une condition de réinvestissement d'une fraction du produit de la cession.

Pour bénéficier de ce régime, prévu à l'article 150-0 B ter du code général des impôts, le propriétaire doit tout d'abord apporter ses titres à une société qu'il contrôle, soumise à l'impôt sur les sociétés ou à un impôt équivalent.

Le régime du report d'imposition permet de décaler l'imposition effective de cette plus-value à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux à une date ultérieure. Autrement dit, même si l'entrepreneur « vend » ses titres à sa holding, cet évènement n'entraîne aucune imposition.

À l'issue de cette première opération, la holding peut alors à son tour céder les titres apportés, sans que ne soit cette fois constatée aucune plus-value, dans la mesure où la cession des titres est effectuée à leur valeur d'apport (schéma dit d'« apport-cession »).

Le I de l'article 150-0 B ter précité prévoit qu'il est mis fin au report d'imposition à l'occasion de la cession des titres reçus en rémunération de l'apport ou des titres apportés8(*). La cession des titres apportés à la holding devrait donc en principe entraîner l'imposition effective de la plus-value initialement reportée.

Néanmoins, une exception est prévue lorsque la société bénéficiaire de l'apport cède les titres dans un délai de trois ans à compter de la date de l'apport mais prend l'engagement de réinvestir au moins 60 % du produit de leur cession dans un délai de deux ans.

Jusqu'en 2019, seuls étaient éligibles au réinvestissement :

le financement d'une activité commerciale9(*), industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière, conduite par des sociétés couramment désignées comme « opérationnelles », à l'exclusion des activités de gestion de leur propre patrimoine mobilier et immobilier ;

l'acquisition d'une fraction du capital d'une société exerçant une activité éligible ayant pour effet de conférer, à la société qui acquiert les titres, le contrôle de la société émettrice de ces titres ;

la souscription en numéraire au capital initial ou à l'augmentation de capital d'une ou plusieurs sociétés exerçant une activité éligible.

La loi de finances pour 201910(*) a toutefois élargi le champ du réinvestissement permettant de reporter l'imposition du produit de cession. Est désormais éligible le réinvestissement indirect du produit de cession, c'est-à-dire par l'intermédiaire d'un fonds d'investissement et d'autres structures de capital-investissement.

Ainsi, outre le réinvestissement direct précité, le réinvestissement du produit de cession peut désormais prendre la forme d'une souscription de parts ou d'actions des véhicules suivants :

- les fonds communs de placement à risques (FCPR) ;

- les fonds professionnels de capital investissement (FPCI) ;

- les sociétés de libre partenariat (SLP) ;

- les sociétés de capital-risque (SCR) ;

- les organismes similaires aux entités précitées établis dans un autre État membre de l'Union européenne, ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.

Le législateur a prévu que, pour être éligibles, l'actif de ces entités doit toutefois être constitué à hauteur d'au moins 75 % de parts ou actions de sociétés opérationnelles éligibles au réinvestissement direct, parmi lesquelles les deux tiers correspondent à des sociétés non cotées11(*), soit 50 % de leur actif. Ces parts ou actions peuvent être reçues :

- en contrepartie d'une souscription au capital initial, ou d'une augmentation de capital ;

- ou lors du rachat d'actions existantes lorsque leur acquisition confère le contrôle au titulaire des titres de la société.

En contrepartie de l'élargissement du champ du réinvestissement, la part du produit de la plus-value de cession devant être réinvestie a été augmentée de 50 % à 60 %.

B. UN MÉCANISME CRÉÉ POUR RÉPONDRE AUX ABUS DE DROIT DANS LE CADRE DU SURSIS D'IMPOSITION

Le mécanisme de report d'imposition prévu à l'article 150-0 B ter du code général des impôts doit être distingué de celui du sursis d'imposition prévu à l'article 150-0 B du code général des impôts.

Le régime de sursis d'imposition, qui s'applique de plein droit, a été créé pour favoriser les restructurations d'entreprises. Dans ce cas, les opérations d'échange de titres précitées sont considérées comme une opération intercalaire, et la plus-value constatée ne fait l'objet d'aucune déclaration.

Toutefois, l'application de ce régime a fait l'objet d'abus dans le cadre de schémas d'optimisation fiscale. En effet, lorsqu'un redevable apporte à une société soumise à l'impôt sur les sociétés des titres dont la plus-value d'échange bénéficie du sursis d'imposition, la société peut ensuite les céder dans un bref délai à un tiers. À l'occasion de cette cession, aucune plus-value n'est constatée car les titres ne se sont pas appréciés, et donc aucune imposition n'est versée.

Le Conseil d'État a admis12(*) que l'apport de titres à une société, suivi de leur cession, constitue un abus de droit, sauf si la société bénéficiaire de l'apport prouve qu'elle a réinvesti dans un délai raisonnable une part significative du produit de cession dans une activité économique.

En instaurant le régime du report obligatoire de l'article 150-0 B ter du code général des impôts par la loi de finances rectificative pour 201213(*), le législateur a souhaité s'inspirer de cette jurisprudence en mettant en place le régime de report obligatoire prévu à l'article 150-0 B ter du code général des impôts.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Près d'un an après l'inclusion du réinvestissement indirect dans le champ de l'article 150-0 B ter, le présent article vise à aménager les conditions de souscriptions de parts ou actions des fonds et sociétés de capital-investissement, afin de mieux tenir compte des pratiques de marché.

Premièrement, le présent article prévoit que la holding du redevable qui cède ses titres dispose d'un délai de deux ans pour signer un engagement de souscription de parts ou actions auprès d'un fonds ou société éligible au réinvestissement indirect. Puis, à compter de la date de signature de l'engagement de souscription, le fonds ou la société dispose d'un délai de cinq ans pour que l'intégralité des sommes que la holding s'est engagée à verser dans l'engagement de souscription le soit effectivement (alinéas 4 à 7).

En cas de non-respect de la condition de versement effectif des sommes convenues dans l'engagement de souscription dans un délai de cinq ans, le report d'imposition prend fin (alinéas 11 et 12).

Ces dispositions diffèrent de celles en vigueur dans la mesure où la holding du redevable pourrait conserver le produit de cession des titres qu'elle cède dans un délai maximal de sept ans. Ces aménagements sont justifiés par la pratique des fonds professionnels de capital-investissement (FPCI) qui déploieraient les capitaux investis progressivement, sur plusieurs années et après avoir sélectionné leurs investissements, et non en une seule fois.

Les dispositions relatives aux délais prévus dans le cadre du réinvestissement indirect s'appliquent aux cessions de titres apportés à la holding réalisées à compter du 1er janvier 2020 (alinéa 18).

Afin de tenir compte de la modification des délais prévus pour la signature de l'engagement de souscription d'une part, puis du versement des sommes au fonds d'autre part, le présent article modifie le délai minimal de conservation des titres reçus en contrepartie de l'apport initial à la holding, en cas de donation.

En effet, le droit en vigueur prévoit qu'en cas de donation de ces titres, le report d'imposition bascule sur le donataire. Le report d'imposition tombe si :

- le donataire cède les titres reçus en rémunération de l'apport initial dans un délai de dix-huit mois après leur transmission ;

- ou si les conditions de réinvestissement du produit de cession des titres apportés ne sont plus respectées.

Or, le délai de dix-huit mois instaure une disparité de délais entre ces deux évènements pouvant mettre fin au report d'imposition. Il apparaît en outre très insuffisant, compte tenu de l'allongement des délais de réinvestissement effectif du produit de cession, dans le cadre du réinvestissement indirect, prévu par l'article 150-0 B ter du code général des impôts.

Ainsi, le présent article allonge le délai de conservation des titres afin de couvrir la période entre l'apport initial des titres à la holding du redevable et le réinvestissement effectif du produit de leur cession. Ce délai est alors fixé à cinq ans en cas de réinvestissement direct, et à dix ans en cas de réinvestissement indirect (alinéas 13 à 17).

Les dispositions relatives aux donations sont applicables aux transmissions à compter du 1er janvier 2020 (alinéa 19).

Deuxièmement, le présent article supprime le sous-quota d'investissement encadrant la composition de l'actif des fonds et sociétés qui procèdent au réinvestissement indirect. Ainsi, si l'actif de ces fonds ou sociétés doit toujours être composé à hauteur d'au moins 75 % par des parts ou actions de sociétés opérationnelles éligibles au réinvestissement direct, les deux-tiers de celles-ci ne doivent plus être investis dans des sociétés non cotées (alinéa 8).

En effet, les FCPR et les FPCI ont déjà l'obligation de respecter un quota d'au moins 50 % de leur actif composé de sociétés non cotées. La mention du sous-quota n'est maintenue que pour les sociétés de libre partenariat, qui ne sont pas soumises à des quotas d'investissement (alinéa 9).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

À l'occasion de l'examen de la réforme du régime de « l'apport-cession » introduit par la loi de finances pour 2019, votre commission des finances avait estimé que l'élargissement du champ du réinvestissement de l'article 150-0 B ter du code général des impôts était plus opérationnel et plus pertinent que le recours à un nouveau régime fiscal spécifique, compte-tenu de l'échec du compte « PME innovation ».

Dès lors que les modifications apportées par le présent article visent à mieux tenir compte des pratiques de certains véhicules d'investissement, votre commission considère que ces aménagements sont bienvenus, et remarque qu'ils ne remettent pas en cause l'équilibre général du dispositif adopté l'année dernière. Néanmoins, ce dernier s'éloigne notablement de celui qui avait été introduit lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Jean-Noël Barrot, puis examiné au Sénat14(*).

En effet, dans le projet initial, le champ du réinvestissement indirect était celui des fonds, sociétés ou organismes dont l'actif était constitué à au moins 75 % de parts ou actions de sociétés éligibles au dispositif « ISF-PME », répondant aux conditions définis aux a à j du 1 bis de l'article 885-0 V bis du code général des impôts15(*). Le Gouvernement avait alors justifié le choix d'un champ plus restreint pour le réinvestissement indirect que le réinvestissement direct par la volonté d'inciter à recourir au dernier, qui pourrait paraître moins avantageux que le réinvestissement intermédié.

Or, en nouvelle lecture, le dispositif a été modifié à l'initiative du Gouvernement, afin d'aligner le champ du réinvestissement indirect sur le réinvestissement direct. Ainsi, le dispositif ne cible plus uniquement les jeunes petites et moyennes entreprises (PME), mais l'ensemble des sociétés opérationnelles, et ce quel que soit le mode de réinvestissement.

Votre commission des finances regrette que cette évolution significative de l'esprit du dispositif ait été introduite tardivement dans le débat parlementaire l'an dernier. Étant donné que le dispositif de « l'apport-cession » constitue un avantage fiscal conséquent pour le redevable qui souhaite investir dans des actifs finançant l'économie réelle, votre commission propose de réintroduire le fléchage du réinvestissement indirect vers les jeunes PME. Par conséquent, elle a adopté un amendement FINC.1 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose l'adoption de cet article ainsi modifié.

ARTICLE 47 B (nouveau)
(Art. 150 U du code général des impôts)

Prorogation pour deux ans des dispositifs d'exonération applicables
en matière d'imposition de plus-values des particuliers en cas de cession
de biens immobiliers au profit direct ou indirect d'organismes chargés
du logement social

. Commentaire : le présent article propose de proroger jusqu'au 31 décembre 2022 les dispositifs d'exonération d'imposition des plus-values immobilières des particuliers en cas de cession de biens immobiliers au profit d'organismes chargés du logement social.

I. LE DROIT EXISTANT

En application du I de l'article 150 U du code général des impôts, les plus-values réalisées lors de la cession à titre onéreux de biens immobiliers sont passibles de l'impôt sur le revenu.

Toutefois, le code général des impôts prévoit plusieurs cas d'exonération de cette imposition. Certaines sont permanentes, à l'instar de celle sur la résidence principale, d'autres sont temporaires, comme celle instaurée par l'article 34 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement de services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, concernant les plus-values immobilières des particuliers en cas de cession de biens immobiliers au profit d'organismes chargés du logement social.

En effet, les cessions réalisées au profit d'organismes de logement social sont exonérées d'impôt sur le revenu ( du II de l'article 150 U précité du code général des impôts). Ces organismes regroupent :

- les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) ;

- les sociétés d'économie mixte (SEM) gérant des logements sociaux ;

- l'association Foncière logement et les sociétés civiles immobilières dont elle détient la majorité des parts ;

- les organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage d'insertion ;

- tout autre cessionnaire qui s'engage à réaliser et à achever certains types de logements sociaux dans un délai de quatre ans.

En outre, sont également exonérées de cette imposition les cessions indirectes à une collectivité territoriale, à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent ou à un établissement public foncier en vue de leur cession à l'un des organismes de logement social mentionnés ci-dessus ( du II de l'article 150 U du code précité).

Cette exonération temporaire a été prorogée ou rétablie à six reprises depuis 2005 :

- jusqu'au 31 décembre 2009 par l'article 34 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 ;

- jusqu'au 31 décembre 2011 par l'article 38 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 ;

- du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2015 par l'article 27 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 l'a rétabli;

- jusqu'au 31 décembre 2016 par l'article 32 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 ;

- jusqu'au 31 décembre 2018 par l'article 35 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 ;

- jusqu'au 31 décembre 2020 par l'article 28 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

Cette exonération fiscale représente une perte de recettes de l'ordre de 10 millions d'euros pour l'État selon la liste des dépenses fiscales présentée dans l'évaluation des Voies et Moyens (tome II) du projet de loi de finances pour 2020. Le nombre des bénéficiaires n'est pas déterminé.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de trois amendements identiques présentés pour le premier, par M. Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Thibault Bazin et Mme Stéphanie Do, pour le deuxième par M. Jean-Louis Bricout et les membres du groupe Socialiste et apparentés, et pour le troisième par M. Thibault Bazin.

Le I de ces amendements vise à proroger de deux ans, jusqu'au 31 décembre 2022, les dispositifs d'exonération prévus par les 7° et 8° précités de l'article 150 U du code général des impôts, applicables en matière d'imposition de plus-values des particuliers en cas de cession de biens immobiliers au profit direct ou indirect d'organismes chargés du logement social.

Le II de ces amendements gage la perte de recettes pour l'État résultant de la prorogation de la dépense fiscale.

Ces amendements ont reçu un avis défavorable du Gouvernement qui a défendu, en séance à l'Assemblée nationale, l'idée d'une discussion sur ces dispositifs dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général rappelle que, lors de la dernière prolongation du dispositif par la deuxième loi de finances rectificative pour 2017, la prolongation s'était accompagnée, pour les particuliers, de la création d'un abattement fiscal exceptionnel sur les plus-values de cessions de terrains à bâtir ou de terrains bâtis et, pour les entreprises, de la prolongation d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés à 19 % sur les plus-values résultant de la cession de locaux professionnels en vue de leur transformation en logements, tout en l'étendant également aux terrains à bâtir en vue de la création de logements.

Il sera impératif, dès 2020, d'évaluer l'efficacité réelle de ces dispositifs d'abattement dont l'effet d'aubaine est à craindre.

Ces dispositions devaient contribuer au « choc d'offre » sur le logement souhaité par le Gouvernement mais qui, comme doit le constater votre rapporteur général, tarde à sa manifester puisque les courbes des autorisations comme des constructions de logement déclinent au contraire depuis la fin 2017. Le nombre de logements autorisés sur douze mois est passé de 496 810 en octobre 2017 à 438 074 en septembre 2019, soit une diminution de 12 %16(*).

S'agissant du régime d'exonération des plus-values immobilières pour la cession de logements à des bailleurs sociaux, votre rapporteur général considère que la prolongation peut relever d'une continuité nécessaire afin d'assurer une certaine visibilité et une certaine stabilité fiscale. Il ne s'oppose donc pas à la prorogation de cette exonération. Il regrette pourtant que, une nouvelle fois, une « niche » fiscale soit prolongée et devienne ainsi peu à peu la norme pour les acteurs qui en bénéficient, sans qu'une évaluation montre son efficacité, s'agissant notamment des probables effets d'aubaine pour les ventes qui auraient de toute manière été réalisées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47 C (nouveau)
(Art. 746 du code général des impôts)

Diminution du droit de partage en cas de séparation de corps, de divorce ou de rupture d'un pacte civil de solidarité

. Commentaire : le présent article diminue progressivement de 2,5 % à 1,1 % le droit de partage en cas de séparation de corps, de divorce ou de rupture d'un pacte civil de solidarité.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 746 du code général des impôts soumet les partages de biens meubles et immeubles entre copropriétaires, cohéritiers et coassociés à un droit d'enregistrement (pour les actes constatant des partages uniquement sur des biens meubles) ou à une taxe de publicité foncière (pour les actes portant en tout ou partie sur des immeubles) au taux de 2,5 %.

Initialement fixé à 1 %, celui-ci avait été porté à 1,1 % en 200617(*) pour compenser la suppression du droit de timbre à dimension, puis à 2,5 % en 201218(*) afin de compenser la mise en place d'un mécanisme de lissage de l'entrée en vigueur du relèvement de six ans à dix ans du délai de rappel fiscal des donations antérieures.

L'assiette du droit de partage correspond au montant de l'actif net partagé, soit l'actif brut des biens diminué du passif, en application de l'article 747 du code général des impôts.

Son rendement, qui a fortement augmenté à compter du relèvement du taux entré en vigueur en 2012, s'est élevé à 624 millions d'euros pour l'État en 2018.

Évolution du rendement du droit de partage

(en millions d'euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

247

254

327

511

496

543

530

572

561

624

Source : exposé sommaire de l'amendement n° II-2513 de Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi de finances pour 2020

Aux termes de la doctrine administrative, quatre conditions doivent être réunies  pour que le droit de partage soit exigible19(*) :

l'existence d'une indivision entre les copartageants, c'est-à-dire d'un « droit de propriété bénéficiant à plusieurs personnes sur une seule et même chose qui n'appartient à chacune d'elles que pour une quotité » (ex : biens acquis en commun, biens recueillis par succession ou donation, etc.) ;

l'existence d'une preuve de la copropriété ;

- l'existence d'une véritable opération de partage, qui « transforme le droit abstrait et général de chaque copartageant sur la masse commune en un droit de propriété exclusif sur les biens mis dans son lot » ;

l'existence d'un acte constatant le partage, en application du 7° du 1 de l'article 635 du code général des impôts.

Il résulte de cette dernière condition qu'un partage verbal permet d'échapper à l'impôt : l'administration fiscale a ainsi confirmé qu'un partage verbal entre époux du produit de la vente d'un immeuble commun intervenant avant un divorce par consentement mutuel n'est pas soumis au droit de partage20(*)

En outre, la mention expresse d'une répartition entre époux du solde net vendeur dans l'acte de vente d'un immeuble indivis rédigé par le notaire n'entraîne pas de paiement du droit de partage21(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avec un avis de sagesse du Gouvernement, propose de diminuer en deux temps le droit de partage en cas de séparation de corps, de divorce ou de rupture d'un pacte civil de solidarité.

Dans ces situations, le taux serait ainsi ramené à 1,8 % à compter du 1er janvier 2021 et à 1,1 % à compter du 1er janvier 2022.

Il resterait en revanche à 2,5 % pour les autres partages.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La forte augmentation du droit de partage à compter de 2012 a considérablement renchéri le coût des séparations, au risque de conduire certains couples à renoncer à divorcer ou à divorcer sans partager. En effet, lorsque l'on ajoute les honoraires et frais de notaire au droit de partage de 2,5 % perçu par l'État, le coût de la séparation représente généralement autour de 4 % de la masse à partager. Si certaines stratégies telles que la vente préalable des biens assortie d'un partage oral permettent déjà d'échapper au droit de partage, cela suppose une bonne entente au sein du couple, condition rarement réunie en pratique.

Le niveau actuel du droit de partage est d'autant plus critiquable que son relèvement visait uniquement à compenser la mise en place d'un mécanisme de lissage de l'entrée en vigueur du relèvement de six ans à dix ans du délai de rappel fiscal des donations antérieures, qui a finalement été abrogé un an plus tard par l'article 5 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

À l'initiative de notre collègue Jean-Yves Leconte, le Sénat avait d'ailleurs adopté dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2018 un amendement visant à revenir à un taux de 1,1 % pour l'ensemble des partages. La commission des finances du Sénat avait émis un avis de sagesse sur cet amendement, non retenu par l'Assemblée nationale, compte tenu de son coût pour les finances publiques.

Le dispositif proposé au présent article présente l'avantage d'être moins onéreux, dès lors qu'il ne vise que certains partages. Son coût n'a pu être chiffré avec précision par l'administration fiscale, qui a indiqué ne pas être en capacité de distinguer les partages faisant suite à une séparation de corps, un divorce ou une rupture de pacs, mais son auteur l'estime à 115 millions d'euros, en se fondant sur les déclarations gouvernementales dans le cadre du débat parlementaire en 2011, selon lesquelles ces cas représenteraient un tiers du produit du droit de partage.

Si votre rapporteur général comprend la nécessité de s'attaquer en priorité aux situations dans lesquelles la hausse du droit de partage opérée en 2012 apparaît la plus problématique, la convergence des autres formes de partage vers un taux unique de 1,1 % devra être assurée à moyen terme, dès lors qu'il semble difficile de justifier l'existence de taux différenciés selon l'origine du partage.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47 D (nouveau)

Réduction temporaire de la durée minimale de la détention des titres dans le cadre d'un contrat de partage

. Commentaire : dans le cadre d'un contrat de partage de la plus-value de cession entre les actionnaires et les salariés, le présent article prévoit d'abaisser de trois ans à un an la durée minimale de conservation des titres, dès lors que le détenteur détient l'ensemble des titres concernés depuis au moins deux ans lors de la signature du pacte d'engagement, et à condition que le contrat de partage soit conclu avant le 23 mai 2021.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 162 de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises22(*), dite loi « pacte », a créé un nouveau régime de partage des plus-values de cession de titres entre actionnaires et salariés, via les contrats de partage.

Aux termes de l'article L. 23-11-1 du code de commerce, tout détenteur de titres d'une société peut prendre l'engagement de partager avec l'ensemble des salariés de celle-ci une partie de la plus-value de cession ou de rachat de ses titres.

Aux termes de l'article L. 23-11-2 du code de commerce, cet engagement prend la forme d'un contrat conclu entre tout détenteur des titres et la société concernée, à condition que cette dernière se soit préalablement dotée d'un plan d'épargne d'entreprise collectif, tel que défini à l'article L. 3332-1 du code du travail.

La société concernée s'engage à reverser aux salariés la fraction de la plus-value de cession définie par le contrat de partage, après déduction des cotisations sociales afférentes.

Le contrat de partage doit définir :

la période pour laquelle il est conclu, et qui ne peut être inférieure à cinq ans ;

son champ d'application ;

les modalités de calcul des sommes versées aux salariés. Celles-ci ne peuvent excéder 10 % de la valeur de la plus-value réalisée ;

les conditions d'information des salariés ;

- les procédures convenues pour régler les différends ;

la durée minimale entre la date de conclusion du contrat et la date de cession des titres, qui ne peut être inférieure à trois ans.

En application de l'article L. 23-11-4 du code de commerce, les sommes reçues sont réparties entre les salariés concernés et versées au plan d'épargne d'entreprise. Ainsi, ce partage de la plus-value constitue un « abondement unilatéral » des entreprises au profit des salariés, même en l'absence de contribution du salarié au plan d'épargne d'entreprise.

Les sommes versées dans ce cadre aux salariés bénéficient du même régime fiscal que celui appliqué aux abondements de l'entreprise au plan d'épargne d'entreprise. Ainsi, elles sont, par exemple, exonérées d'impôt sur le revenu pour le salarié, dans la limite du plafond défini au 2° de l'article L. 3332-11 du code du travail (articles 80 sexdecies et 163 bis B du code général des impôts). Pour l'entreprise, les sommes versées au plan d'épargne d'entreprise sont déduites de son bénéfice pour l'assiette de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés (article 237 ter du code général des impôts).

En outre, les sommes versées aux salariés sont exclues de l'assiette de l'imposition des plus-values de cession du détenteur des titres (7 du III de l'article 150-0 A du code général des impôts).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jean-Noël Barrot, après l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, réduit de trois ans à douze mois la durée minimale entre la conclusion du contrat de partage et la cession des titres, dès lors que le détenteur les détient depuis au moins deux ans à la date de signature des contrats.

Ce dispositif ne s'applique qu'aux contrats de partage conclus jusqu'au 23 mai 2021, soit deux ans après l'entrée en vigueur de la loi « pacte ». Par conséquent, jusqu'à cette date, les actionnaires qui détenaient des titres avant l'entrée en vigueur de ladite loi, mais qui n'auraient pas encore conclu de contrats de partage, pourraient le faire et n'auraient qu'un an à attendre avant de pouvoir les céder tout en bénéficiant du dispositif. Ils auraient ainsi détenu leurs titres pendant au moins trois ans, soit la durée minimale prévue par le dispositif inscrit dans la loi « pacte ».

Par conséquent, le présent article vise à répondre aux situations dans lesquelles les actionnaires détenaient déjà des titres avant de pouvoir conclure un contrat de partage, et pour lesquels la durée minimale de trois ans entre la conclusion du contrat et la cession des titres pourrait être désincitative.

Le présent article prévoit que ces dispositions n'entrent en vigueur qu'à compter du 1er janvier 2021.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

S'il est encore tôt pour évaluer la pertinence du recours aux contrats de partage, dès lors de les mesures d'application n'ont été prises qu'en août 201923(*), il permet d'aligner les objectifs des salariés et des actionnaires.

Le présent dispositif permet, à titre temporaire, une montée en charge plus rapide de l'utilisation des contrats de partage.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE additionnel après l'article 47 D (nouveau)
(Diverses dispositions du code général des impôts, du livre des procédures fiscales, du code monétaire et financier, du code du patrimoine, du code de la construction et de l'habitation et de la loi n° 2013 907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Remplacement de l'impôt sur la fortune immobilière
par un impôt sur la fortune improductive

. Commentaire : le présent article vise à remplacer l'impôt sur la fortune immobilière par un impôt sur la fortune improductive à compter de 2021.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 31 de la loi de finances pour 2018 a supprimé l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), tout en procédant en parallèle à la création d'un impôt sur la fortune immobilière (IFI).

Contrairement à l'ISF, l'IFI constitue un impôt annuel sur les seuls actifs immobiliers24(*).

Son assiette, définie à l'article 965 du code général des impôts, est ainsi constituée par la valeur nette, au 1er janvier de l'année :

- d'une part, des biens et droits immobiliers des redevables ;

- d'autre part, des actions et parts détenues, à hauteur « de la fraction de leur valeur représentative de biens ou droits immobiliers » que les sociétés et organismes détiennent directement ou indirectement.

L'IFI s'appliquant comme l'ISF au patrimoine net, il est donc possible de déduire les dettes existantes au 1er janvier, à condition toutefois qu'elles soient afférentes à des actifs imposables et effectivement supportées par les redevables (article 974 du même code).

Différents régimes d'exclusion ou d'exonération ont par ailleurs été mis en place, au bénéfice principalement de l'immobilier professionnel, des participations minoritaires et des biens agricoles.

Sont notamment prévus :

- l'exclusion des biens immobiliers affectés à une activité opérationnelle25(*) de la société ou de l'organisme qui les détient directement (a du 2° de l'article 965 du même code) ;

- l'exclusion des biens immobiliers détenus par une société opérationnelle et affectés à une activité opérationnelle au sein du groupe (b du même 2°) ;

- l'exclusion des participations inférieures à 10 % dans les sociétés opérationnelles (troisième alinéa dudit 2°) ;

- l'exonération des biens affectés à l'activité principale du redevable, que ces derniers soient détenus directement ou indirectement (article 975 du même code) ;

- l'exonération partielle des bois et forêts, des biens donnés à bail à long terme, des biens ruraux et des parts de groupements fonciers agricoles.

S'agissant des réductions d'impôt, seule a été conservée la possibilité pour le redevable d'imputer sur l'IFI, dans la limite de 50 000 euros, 75 % du montant des dons effectués au profit de certains organismes d'intérêt général (article 978 du code général des impôts).

Pour le calcul de l'impôt, le barème et le mécanisme de décote de l'ISF ont été transposés à l'IFI (article 977 du code général des impôts).

Barème de l'impôt sur la fortune immobilière

(en pourcentage)

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine

Tarif

< 0,8 million d'euros

0

> 0,8 million d'euros et <= 1,3 million d'euros

0,5 %

> à 1,3 million d'euros et <= à 2,57 millions d'euros

0,7 %

> à 2,57 millions d'euros et <= 5 millions d'euros

1 %

> à 5 millions d'euros et <= 10 millions d'euros

1,25 %

> à 10 millions d'euros

1,5 %

Source : commission des finances du Sénat

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, issu de l'amendement FINC.2 du rapporteur général, vise à remplacer l'IFI par un impôt sur la fortune improductive à compter de 2021, conformément aux préconisations formulées par son auteur dans le cadre du rapport d'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI26(*).

Si la suppression de l'ISF a déjà permis d'enrayer le flux des expatriations fiscales, qui a été divisé par deux en 2017, la mise en place de l'IFI pourrait se révéler décevante du point de vue de l'investissement, au risque de miner l'acceptabilité sociale de la réforme.

En effet, l'assiette de cet impôt, composée des actifs immobiliers non affectés à l'activité professionnelle de leur propriétaire, apparaît incohérente économiquement.

D'une part, la « pierre-papier » et l'investissement locatif sont inclus dans le périmètre de l'IFI, alors même qu'il s'agit indéniablement de placements productifs qui contribuent à la croissance, tout en répondant aux besoins des ménages et des entreprises.

D'autre part, l'IFI exclut de son assiette des actifs qui ne contribuent manifestement pas au dynamisme de l'économie française. En effet, le choix de circonscrire le périmètre du nouvel impôt aux seuls actifs immobiliers conduit à exonérer des éléments du patrimoine tels que les liquidités et les biens de consommation, qui représentaient une part substantielle de l'assiette de l'ISF et peuvent difficilement être qualifiés de « productifs ».

Paradoxalement, une stratégie indubitablement « anti-économique » consistant à vendre un appartement aujourd'hui loué à titre non professionnel pour laisser le produit de la vente sur son compte courant ou acheter un yacht permet d'échapper à l'IFI. Le « malaise » suscité par l'assiette du nouvel impôt au sein même de la majorité présidentielle avait d'ailleurs conduit nos collègues députés à voter dans la précipitation des mesures de hausses d'impôts portant sur certains « biens de luxe » (yachts, bijoux, etc.), dont le rapport d'évaluation précité a confirmé le caractère symbolique, avec un rendement de seulement 14 millions d'euros, soit un niveau trois fois inférieur à celui escompté27(*).

Si l'incapacité de ce nouvel impôt à stimuler l'investissement se confirmait, il pourrait avantageusement être remplacé à compter de 2021 par l'impôt sur la fortune improductive proposé au présent article, afin de renforcer la contribution de la suppression de l'ISF au financement de l'économie.

Aux termes du 3° du A du I du présent article, seraient inclus dans l'assiette de ce nouvel impôt :

- les résidences principales (après abattement de 30 %) et secondaires, ainsi que les logements laissés vacants, loués fictivement ou mis gratuitement à la disposition d'un tiers ;

- les immeubles non bâtis (ex : terrains constructibles), lorsqu'ils ne sont pas affectés à une activité opérationnelle ;

- les liquidités et placements financiers assimilés (compte courant, livrets, fonds monétaires, etc.) ;

- les biens meubles corporels (objets précieux, voitures, yachts, avions, meubles meublants, etc.) ;

- les droits de la propriété littéraire, artistique et industrielle, lorsque le redevable n'en est ni l'auteur, ni l'inventeur ;

- les actifs numériques (ex : bitcoins).

Avec cette assiette, les incitations économiques seraient en conformité avec l'objectif d'encourager l'investissement productif. À titre d'exemple :

- un particulier qui déciderait de mobiliser un terrain constructible pour réaliser un investissement locatif serait exonéré d'impôt au titre du logement mis en location, ce qui n'est pas le cas avec l'IFI ;

- un contribuable qui déciderait d'investir dans une PME serait mieux traité fiscalement qu'un redevable qui choisirait de laisser son épargne sur son compte courant, ce qui n'est pas le cas avec l'IFI.

Par rapport à l'IFI actuel, le seuil d'assujettissement serait en outre relevé à 2,57 millions d'euros (b du 2° du A du I du présent article), afin de ne pas imposer les ménages devenus imposables du fait de la flambée des prix mais qui ne disposent pas de revenus suffisants pour pouvoir être qualifiés de fortunés. En effet, 20 % des redevables de l'IFI ont des revenus inférieurs à 62 000 euros28(*).

Les enjeux économiques d'une telle réforme sont loin d'être négligeables : à titre d'illustration, les liquidités représentaient 12 % du patrimoine taxable des redevables de l'ISF 2017 ayant déposé une déclaration, soit 75 milliards d'euros susceptibles de « ruisseler » vers les entreprises29(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

ARTICLE 47
(Art. 1382 I [nouveau], 1464 G [nouveau], 1463 A, 1463 B, 1466 D, 1586 nonies, 1639 A ter, 1640 du code général des impôts)

Exonération de contribution économique territoriale et de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des activités commerciales situées
dans des zones de revitalisation des commerces en milieu rural

. Commentaire : le présent article prévoit de permettre aux communes et aux EPCI à fiscalité propre d'exonérer certains commerces de cotisation foncière des entreprises et de taxe foncière sur les propriétés bâties lorsqu'ils sont situées dans des zones de revitalisation des commerces en milieu rural. La mesure est compensée à hauteur d'un tiers par l'État.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA FISCALITÉ LOCALE APPLICABLE AUX ACTIVITÉS COMMERCIALES

1. La contribution économique territoriale

a) La cotisation foncière des entreprises (CFE)

La cotisation foncière des entreprises (CFE) est assise sur la valeur locative du foncier de l'entreprise.

La CFE est due par toute personne physique ou morale indépendamment de son statut juridique et de son activité. Ainsi, sont redevables les entrepreneurs individuels, sociétés, associations, fondations mais également les personnes morales de droit public quelle que soit la nature de leurs activités (industrielle, commerciale, non commerciale, etc.).

Afin de tenir compte des situations dans lesquelles celle-ci est particulièrement faible, les redevables sont assujettis à une cotisation minimum, établie en appliquant le taux communal à une base minimum.

Le montant de cette base minimum est défini par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), en fonction du chiffre d'affaires, dans les limites du tableau ci-dessous, reprenant les dispositions de l'article 1647 D du code général des impôts, CGI.

Montant de la base minimum en fonction du chiffre d'affaires

(en euros)

Montant du chiffre d'affaires ou des recettes

Base minimum

Inférieur ou égal à 10 000

Entre 221 et 526

Supérieur à 10 000 et inférieur ou égal à 32 600

Entre 221 et 1 050

Supérieur à 32 600 et inférieur ou égal à 100 000

Entre 221 et 2 207

Supérieur à 100 000 et inférieur ou égal à 250 000

Entre 221 et 3 679

Supérieur à 250 000 et inférieur ou égal à 500 000

Entre 214 et 5 254

Supérieur à 500 000

Entre 214 et 6 833

Source : article 1647 D du code général des impôts

D'après l'évaluation préalable, les deux tiers des redevables de la CFE - soit 2,7 millions d'entreprises- acquittent cette cotisation minimum, parmi lesquels un million de redevables réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 5 000 euros.

Des cas d'exonération de CFE sur délibération sont prévus par le code général des impôts. Elles concernent notamment les zones d'aide à finalité régionale (article 1465 du CGI), les zones franches urbaines territoires entrepreneurs (1466 A du CGI) ou encore les zones de revitalisation rurale (voir ci-après) ou des dispositifs sectoriels, en particulier en faveur du spectacle vivant, à l'article 1464 A du CGI, pour lequel l'exonération peut être complète.

Le produit de la CFE est perçu au profit des communes et des EPCI à fiscalité propre (articles 1379 et 1379 A du CGI).

b) La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)

La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) a été instituée par l'article 2 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010. Les règles relatives à la CVAE sont codifiées aux articles 1586 ter et suivants du CGI.

La CVAE s'applique aux personnes physiques ou morales, aux sociétés dénuées de la personnalité morale et aux fiduciaires pour leur activité exercée en vertu d'un contrat de fiducie, qui exercent en France une activité située dans le champ d'application de la CFE et dont le chiffre d'affaires excède le seuil mentionné au I de l'article 1586 ter du CGI soit 152 500 euros.

Du fait des dégrèvements prévus pour la CVAE, seules les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur au seuil fixé par le a du I de l'article 1586 quater du CGI (500 000 euros) doivent acquitter cette cotisation.

Le montant dû de CVAE est égal à une fraction de la valeur ajoutée produite par l'entreprise au cours de la période de référence définie à l'article 1586 quinquies du CGI. La CVAE est déterminée en fonction du chiffre d'affaires réalisé et de la valeur ajoutée produite au cours de la période de référence.

Application des dégrèvements de CVAE

Montant du chiffre d'affaires (CA):

Le taux effectif de CVAE est égal à :

< 500 000 €

0 %

500 000 €  = CA = 3 000 000 €

0,5 % x [(montant du chiffre d'affaires - 500 000 €) / 2 500 000 €]

3 000 000 € < CA = 10 000 000 €

0,5 % + [0,9 % x (montant du chiffre d'affaires - 3 000 000 €) / 7  000 000 €] 

10 000 000 € < CA = 50 000 000 €

1,4 % + [0,1 % x (montant du chiffre d'affaires  10 000 000 €) / 40 000 000€] 

> 50 000 000 €

1,5 %

Source : bulletin officiel des finances publiques-impôts30(*)

Le produit de la CVAE est réparti entre les différents niveaux de collectivités territoriales : les communes et les EPCI à fiscalité propre reçoivent 26,5 % de la CVAE due au titre de la valeur ajoutée imposée sur leur territoire ; les départements reçoivent 23,5 % et les régions 50 % de la CVAE due au titre de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de leur territoire.

2. La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les commerces

La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est la recette la plus importante des impôts directs locaux : en 2018, elle représentait 36 % des recettes de fiscalité directe locale des collectivités.

Elle bénéficie actuellement aux communes (52 %), aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (5 %) et aux départements (43 %)31(*).

Son produit a progressé de 10,6 %32(*) entre 2015 et 2018, soit une augmentation de + 3,4 % en moyenne par an. Il a été particulièrement dynamique pour les EPCI à fiscalité propre (+ 9,9 % par an) et dans une moindre mesure pour les départements33(*) (+ 3,9 %) et les communes (+ 2,5 %).

Les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties ont crû de 5,8 % sur la période pour atteindre 90,3 milliards d'euros pour le bloc communal et 89,1 milliards d'euros pour les départements. En 2019, la valeur des bases communales de la taxe sur le foncier bâti devrait encore augmenter de 2,5 %.

Les articles 1379 et 1586 du CGI disposent respectivement que les communes et les départements perçoivent la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)34(*), deux situations coexistent :

- les EPCI sans fiscalité propre (syndicats) sont dépourvus de tout pouvoir en matière fiscale mais se voient attribuer une contribution budgétaire ou fiscalisée. Dans le second cas, des taux additionnels aux taxes directes locales sont calculés par l'administration sur la base du produit voté par le syndicat. En matière de TFPB, les contributions fiscalisées des syndicats se traduisent donc par la définition d'un taux additionnel qui s'ajoute au taux voté par la commune ;

- les EPCI à fiscalité propre votent des taux additionnels à la taxe foncière sur les propriétés bâties.

La TFPB, établie depuis le 1er janvier 1974, est assise annuellement sur les propriétés bâties et biens assimilés en France. La base d'imposition correspond à 50 % de la valeur locative cadastrale35(*), afin de tenir compte des frais de gestion, d'assurance, d'amortissement, d'entretien et de réparation du bien.

Assujettissement à la TFPB

Aux termes de l'article 1380 du code général des impôts, la TFPB est établie annuellement sur les propriétés bâties sises en France ainsi que - en application de l'article 1381 du CGI - sur divers locaux dont :

- les installations destinées à abriter des personnes ou des biens et à stocker des produits ;

- les ouvrages de maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions ;

- les ouvrages d'art et les voies de communication ;

- les sols et terrains formant une dépendance des constructions imposables à la taxe ;

- les terrains non cultivés employés à un usage commercial autre que la pratique du golf ;

- les terrains supportant des installations et moyens matériels d'exploitation de certains bâtiments industriels ;

- les terrains supportant des dispositifs de réclame tels que des panneaux ou des affiches.

Source : code général des impôts

Les taux sont votés annuellement par les collectivités territoriales concernées (communes, EPCI et départements), conformément aux dispositions du I de l'article 1639 A du CGI.

Recettes de fiscalité directe locale
perçues par les collectivités en 2018

(en pourcentage)

Source : rapport de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) - 2019

B. LES EXONÉRATIONS FISCALES APPLICABLES DANS LES ZONES DE REVITALISATION RURALE

Actuellement, le seul zonage d'intervention économique qui vise spécifiquement les territoires ruraux est celui des zones de revitalisation rurale (ZRR). Il a été créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT).

1. Les règles de classements des zones de revitalisation rurale

Les communes classées en ZRR depuis le 1er juillet 2017 doivent appartenir à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont :

- la densité de population est inférieure ou égale à la densité médiane nationale des EPCI à fiscalité propre métropolitains36(*);

- le revenu fiscal par unité de consommation est inférieur ou égal à la médiane des revenus médians de chaque EPCI à fiscalité propre métropolitain.

Le classement des communes par l'arrêté du 22 février 2018 est valable jusqu'au 31 décembre 2020. Les communes sortantes, qui bénéficient du classement à titre transitoire jusqu'au 1er juillet prochain devraient être prorogées par l'article 44 octodecies du présent projet de loi de finances.

À ce jour, près de 17 976 communes sont concernées par le classement et 15 % de la population vit dans une commune bénéficiant du classement en ZRR.

2. Les exonérations d'impôt en ZRR concernent principalement l'imposition sur les bénéfices

L'installation ou la reprise d'activité dans une commune classée en ZRR permet principalement aux entreprises et professions libérales de bénéficier d'allègements d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés pour les activités créées ou reprises entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2020.

Les bénéfices sont intégralement exonérés d'impôt sur les sociétés et sur le revenu pendant les cinq années qui suivent la création ou la reprise de l'activité, l'exonération étant dégressive les trois années suivantes, avec un abattement passant de 75 % à 50 % puis 25 % des bénéfices. La sortie du classement des ZRR de la commune d'implantation ne remet pas en cause les droits ouverts lors de l'installation. Ainsi, bénéficiaires potentiels qui s'installeront dans une commune classée en ZRR en 2020 bénéficieront du dispositif jusqu'en 2028.

Pour bénéficier du dispositif, l'entreprise doit avoir son siège social dans une commune classée en ZRR, la seule installation d'un établissement ou d'une succursale n'entrant pas dans le champ du dispositif. Les entreprises non sédentaires ne peuvent bénéficier du dispositif si elles exercent plus de 25 % de leur chiffre d'affaires en dehors des zones visées.

Les bénéficiaires concernés doivent également être soumis au régime réel d'imposition (normal ou simplifié) et employer moins de 11 salariés. Si ce seuil est dépassé, les bénéficiaires conservent l'exonération jusqu'à la fin du deuxième exercice suivant l'exercice au cours duquel le dépassement d'effectif est constaté. Ces règles ont été modifiées par la loi PACTE : à compter du 1er janvier 2020, ce sera l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale qui s'appliquera en cas de franchissement de seuil, soit le maintien de l'exonération pendant cinq années civiles.

Le capital de l'entreprise ne doit pas être détenu, directement ou indirectement, pour plus de 50 % par d'autres sociétés. Ne sont pas éligibles certains secteurs d'activité, en particulier les activités de gestion de patrimoine et d'opérations mobilières, l'essentiel des activités immobilières, les activités bancaires, assurantielles et financières. Les entreprises du secteur primaire sont également exclues.

Les conséquences sur les recettes de 2018 du dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices sont estimées à environ 145 millions d'euros.

3. Les exonérations de fiscalité locale applicables en ZRR

Les entreprises installées en ZRR peuvent également être exonérées sur décision de l'organe délibérant des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre dans le ressort desquels sont situés les établissements des entreprises en cause, pour une durée comprise entre deux et cinq ans de cotisation foncière des entreprises (articles 1464 B et 1464 C du CGI), de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (article 1586 nonies du CGI) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (articles 1383 A et 1464 C du CGI).

Par ailleurs, l'article 1465 A du CGI prévoit, sauf délibération contraire de la commune ou de l'EPCI doté d'une fiscalité propre, une exonération de CFE d'une durée maximale de cinq ans pour :

- les entreprises qui procèdent à des extensions ou créations d'activités industrielles ou de recherche scientifique et technique, ou de services de direction, d'études, d'ingénierie et d'informatique, soit à une reconversion dans le même type d'activités, soit à la reprise d'établissements en difficulté exerçant le même type d'activités ;

- les créations d'activités en ZRR par des artisans, inscrits au répertoire des métiers, procédant à des travaux de fabrication, de transformation, de réparation ou des prestations de services pour lesquels la rémunération du travail représente plus de 50 % du chiffre d'affaires ;

- dans les communes de moins de 2 000 habitants, les créations d'activités commerciales et les reprises d'activités commerciales, artisanales ou professionnelles au sens du 1 de l'article 92 du CGI réalisées par des entreprises exerçant le même type d'activité, avec moins de cinq salariés.

L'exonération de cotisation foncière représente un bénéfice pour les entreprises situées en ZRR de 10 millions d'euros.

Si le dispositif fait en principe l'objet d'une compensation pour les communes et les EPCI à fiscalité propre, celle-ci a été intégrée aux variables d'ajustement. Désormais, un taux de minoration est appliqué au montant de la compensation de 93 %, ce qui revient à faire porter le coût de l'exonération essentiellement sur les collectivités.

C. LA MISE EN GESTION EXTINCTIVE DU FONDS D'INTERVENTION POUR LA SAUVEGARDE DE L'ARTISANAT ET DU COMMERCE (FISAC) EN 2019

Créé en 198937(*), le Fisac avait pour vocation de soutenir directement les services de proximité, menacés ou fragilisés par la désertification de certains espaces ruraux, la dévitalisation des centres-villes et la fragilisation de certains quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Le Fisac a été placé en « gestion extinctive » depuis le début de l'année 2019 : plus aucune autorisation d'engagement n'est prévue pour subventionner les commerces et artisans menacés. Les crédits de paiement du Fisac sont uniquement destinés à assurer le paiement d'opérations ayant fait l'objet de décisions de subventions au cours des années précédentes.

64 % des subventions accordées par le Fisac en 2017 au titre de ses opérations territoriales l'ont été pour des opérations rurales (soit 8,8 millions d'euros), principalement situées dans des zones de revitalisation rurale (ZRR).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'exonérer de TFPB et de CET les commerces installés dans une nouvelle zone de revitalisation des commerces en milieu rural. Le II du présent article prévoit que ces exonérations trouveront à s'appliquer de 2020 à 2023.

1. Le classement en zone de revitalisation des commerces en milieu rural

Le 2° du I crée un article 1464 G du CGI qui détermine les règles applicables pour le classement en zone de revitalisation des commerces en milieu rural. Les communes devront satisfaire, au 1er janvier 2020 les conditions suivantes :

- leur population municipale doit être inférieure à 3 500 habitants ;

- la commune ne doit pas appartenir à une aire urbaine de plus de 10 000 emplois ;

- le nombre d'établissements qui exercent sur leur territoire une activité commerciale doit être inférieur ou égal à 10.

Pour établir l'arrêté de classement conjoint aux ministres chargés du budget et de l'aménagement du territoire, les données utilisées seront celles fournies par l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) au 1er janvier 2020. Les données concernant le nombre de commerce seront quant à elles fournies par l'administration fiscale.

Les critères retenus sont particulièrement larges, le critère de population municipale incluant 92 % des communes. Le critère discriminant est en réalité le seuil de 10 commerces, qui conduit à exclure 10 527 communes et tandis que le critère d'appartenance à une aire urbaine de moins de 10 000 emplois ne sert que de correctif pour exclure quelques 250 communes.

Au final, ce sont 21 512 communes qui seront concernées par le classement, soit un nombre bien plus important que les communes actuellement concernées par le classement en zone de revitalisation rurale.

2. Les critères d'éligibilité applicables aux commerces

L'article 1464 G déterminerait également à pour bénéficier des exonérations prévues au présent article, l'établissement doit :

- exercer une activité commerciale ;

- employer moins de onze salariés ;

- avoir un chiffre d'affaires annuel hors taxes inférieur à 2 millions d'euros.

3. Les dispositifs d'exonération sur délibération

a) L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties

Le 1° du I du présent article introduit un nouvel article au code général des impôts (CGI) : l'article 1382 I du CGI qui vise à autoriser les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre, sur délibération, à exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les immeubles situés en zone de revitalisation des commerces en milieu rural. L'exonération s'applique aux immeubles dans lesquels sont installées au 1er janvier les entreprises commerciales éligibles.

Dans le cas où l'exonération s'applique à un immeuble loué, le bailleur doit déduire la réduction d'impôt des loyers payés par l'entreprise.

Lorsque le commerce ne remplit plus les conditions d'éligibilité à l'exonération, elle perd le bénéfice de celle-ci à compter du 1er janvier de la deuxième année qui suit la période de référence.

En revanche, lorsque le local concerné par l'exonération n'est plus affecté à l'activité justifiant celle-ci, la perte du bénéfice s'applique dès le 1er janvier de l'année suivante.

Pour bénéficier de cette exonération, le redevable doit déclarer la situation ouvrant droit à l'exonération avant le 1er janvier.

Le dispositif assure une coordination avec les autres régimes d'exonération de TFPB applicables, en prévoyant que les commerces peuvent opter de manière irrévocable pour cette exonération.

b) L'exonération de contribution économique territoriale

Le 2° du I du présent article vise à créer un article 1464 G du CGI suivant lequel les communes et leurs EPCI à fiscalité propre peuvent, sur délibération, exonérer partiellement ou totalement de cotisation foncière des entreprises les établissements exerçant une activité commerciale dans une zone de revitalisation des commerces en milieu rural. Les délibérations produisent leurs effets tant qu'elles ne sont pas rapportées ou modifiées.

Comme pour l'exonération de TFPB, l'exonération cesse de s'appliquer à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au cours de laquelle il n'est plus exercé d'activité commerciale au sein de l'établissement.

Les entreprises devront adresser la demande dans les délais prévus pour les obligations déclaratives relatives à la CFE. À défaut, l'exonération n'est pas accordée au titre de l'année concernée.

L'article prévoit des mesures de coordination afin de permettre aux contribuables d'opter pour le présent régime d'exonération à l'exclusion de tous les autres. Cette option sera irrévocable.

Par extension, la coordination avec l'article 1586 nonies du CGI permet aux organes délibérants des collectivités concernées d'exonérer également de CVAE les commerces exonérés de CFE.

L'article prévoit également le maintien du bénéfice des exonérations pendant l'année en cours en cas de fusion d'EPCI ou de création d'une commune nouvelle (articles 1639 A ter et 1640 du CGI)

c) Un délai complémentaire en 2020 pour mettre en oeuvre le bénéfice des exonérations

Afin de laisser le temps aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre de prendre les délibérations visant à instaurer les exonérations de TFPB et de CFE, le III du présent article prévoit, par dérogation à l'article 1639 A bis du CGI, les délibérations puissent avoir lieu jusqu'au 21 janvier 2020.

Le IV du présent article prévoit que pour l'application de l'exonération de TFPB, les déclarations des propriétaires des locaux souhaitant bénéficier de l'exonération pourront être adressées jusqu'au 29 février 2020.

De même, pour l'application de l'exonération de CFE, les entreprises pourront en faire la demande jusqu'au 29 février 2020.

d) Une application subordonnée aux règles de l'Union européenne sur les aides d'État

Le V de l'article 1464 G permet d'assurer la conformité du dispositif au droit européen en disposant que le bénéfice de l'exonération est subordonné au respect du règlement(UE) n°1407/2013 de la Commission du 18décembre2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Annoncée par le Premier ministre lors de la présentation de l'agenda rural du Gouvernement, la compensation à hauteur d'un tiers des mesures d'exonération contenues dans le présent article, a fait l'objet d'un amendement du Gouvernement en séance à l'Assemblée nationale. Désormais, un prélèvement sur recette est prévu aux profits des collectivités.

Il est ainsi prévu au V du présent article que l'exonération de TFPB soit compensée au tiers du produit obtenu, en multipliant la perte de base résultant de l'exonération par le taux applicable en 2019 dans la collectivité territoriale ou dans l'établissement public de coopération intercommunale.

Des mesures de coordination permettent de garantir que la compensation perçue prenne en compte le transfert intégral de la TFPB aux communes en 2021.

Sont également compensées les exonérations de cotisation foncière des entreprises et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Concernant la CFE, la compensation est égale au tiers du produit obtenu en multipliant la perte de base résultant de l'exonération par le taux de cotisation foncière des entreprises appliqué en 2019. En cas de création, fusion ou de changement de régime fiscal de l'EPCI, la compensation prend en compte le taux moyen pondéré des communes.

Le montant de ces différentes compensations pour 2020 a été estimé à 10 millions d'euros.

De plus, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a apporté onze amendements rédactionnels au dispositif.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA CRÉATION D'UN NOUVEAU ZONAGE AD HOC : QUELLE COHÉRENCE GLOBALE DES POLITIQUES EN FAVEUR DE LA RURALITÉ?

Le présent dispositif crée un nouveau zonage à destination exclusive des établissements exerçant une activité commerciale. Malgré la présence de trois critères distincts dans le texte, le critère principal reste celui du nombre de commerces : les communes de plus de 3500 disposent toutes de plus de 10 commerces et le critère de bassin d'emploi permet seulement d'apporter une correction pour les 250 communes appartenant à de grandes aires urbaines.

D'après les informations fournies dans l'évaluation préalable, le zonage ZRR a été écarté car il ne recouvre qu'une partie des communes de moins de 1000 habitants, tandis que le critère de moins de 10 commerces permet d'intégrer l'essentiel d'entre elles. Cependant, ni la densité de population ni la richesse du territoire ne sont pris en compte, alors que ces critères sont utilement pris en compte dans les ZRR38(*).

Ainsi, alors même que le Gouvernement s'est engagé dans une démarche de rationalisation des dispositifs de zonage existants d'ici à la fin de l'année 2020 l'article 47 (tout comme le 48) du présent projet de loi de finances crée un zonage ad hoc pour soutenir les commerces. Il est permis de s'interroger sur la cohérence de ces mesures.

B. LE PRÉSENT DISPOSITIF PERMET DE LAISSER DE RÉELLE MARGES DE MANoeUVRE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR SOUTENIR L'ACTIVITÉ SUR LEURS TERRITORIES

Toutefois, le périmètre élargi de la présente mesure permet de donner davantage de marges de manoeuvre aux collectivités pour soutenir leurs commerces. En effet, le périmètre de ce nouveau zonage est plus large que les ZRR. Il concernera 44 % de communes de plus que le zonage ZRR, une fois sorties les communes bénéficiant du maintien provisoire jusqu'au 31 juin 2020 (cf. commentaire de l'article 48 octodecies du présent projet de loi).

En ouvrant largement le dispositif aux communes de moins de 10 commerces, le présent article permet de laisser des marges de décisions plus importantes aux collectivités. Pour cette raison, votre rapporteur général ne s'oppose pas à la création de ce nouveau zonage.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48
(Art. 1382 H [nouveau], 1464 F [nouveau] du code général des impôts)

Exonération de contribution économique territoriale et de taxe foncière
sur les propriétés bâties en faveur des activités commerciales situées
dans des zones de revitalisation des centres-villes

. Commentaire : le présent article prévoit de permettre aux communes et EPCI à fiscalité propre d'exonérer certains commerces de cotisation foncière des entreprises et de taxe foncière sur les propriétés bâties afin de soutenir les commerces situées en zone de revitalisation des centres-villes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES OPÉRATIONS DE REVITALISATION DU TERRITOIRE

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) a notamment créé les opérations de revitalisation du territoire (ORT).

Ces ORT correspondent à des opérations ayant pour objet la mise en oeuvre d'un projet global sur un territoire, concernant à la fois le parc de logements et les commerces.

L'action coordonnée, au niveau de l'intercommunalité, concerne non seulement l'attractivité des centres-villes mais également la lutte contre la vacance des logements et des commerces ainsi que la lutte contre l'habitat indigne par la valorisation du patrimoine bâti.

Les ORT constituent un cadre de contractualisation pour les communes et EPCI en associant l'État et toute personne publique ou acteur privé susceptible de prendre part au projet de territoire. Elles doivent permettre de pallier le déficit d'attractivité des zones commerciales situées dans les centres-villes.

Les causes du déficit d'attractivité des centres-villes dont sont victimes certaines communes ont été analysées par le Conseil général de l'environnement et du développement durable et l'inspection générale des finances39(*). Cette étude place la fiscalité comme l'une des causes déterminantes de la moindre attractivité de certains locaux.

Les principaux facteurs de vacance commerciale

Source : Conseil général de l'environnement et du développement durable

En vertu de la loi ELAN précitée, l'implantation de commerces dans les centres-villes est facilitée via la dispense d'autorisation d'exploitation commerciale jusqu'à un certain seuil. Les implantations en périphéries font l'objet d'un contrôle, avec un pouvoir de suspension de la demande d'autorisation d'exploitation commerciale confié au préfet.

Le décret n° 2019-795 du 26 juillet 2019 prévoit les conditions et modalités de la suspension de la procédure de demande d'autorisation d'exploitation commerciale devant la commission départementale d'aménagement commercial, à l'initiative du préfet, après avis des élus locaux concernés, ou à la demande conjointe des présidents d'EPCI concernés.

Les dispositions contenues dans les conventions d'opération
de revitalisation de territoire

(Article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation)

La convention d'opération de revitalisation de territoire prévoit également tout ou partie des actions suivantes :

1° Un dispositif d'intervention immobilière et foncière contribuant à la revalorisation des îlots d'habitat vacant ou dégradé et incluant notamment des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;

2° Un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

3° L'utilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

4° Des actions en faveur de la transition énergétique du territoire, notamment de l'amélioration de la performance énergétique du parc immobilier et de la végétalisation urbaine et des bâtiments ;

5° Un projet social, comportant notamment des actions en faveur de la mixité sociale et d'adaptation de l'offre de logement, de services publics et de services de santé aux personnes en perte d'autonomie ;

6° Des actions ou opérations d'aménagement, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, contribuant à l'aménagement des espaces et des équipements publics de proximité et prenant en compte les problèmes d'accessibilité, de desserte des commerces et des locaux artisanaux de centre-ville et de mobilité ainsi que l'objectif de localisation des commerces en centre-ville ;

7° Des dispositifs d'intervention immobilière et foncière visant la reconversion ou la réhabilitation des sites industriels et commerciaux vacants ainsi que des sites administratifs et militaires déclassés ;

8° Des actions destinées à moderniser ou à créer des activités ou des animations économiques, commerciales, artisanales, touristiques ou culturelles, sous la responsabilité d'un opérateur ;

9° Des actions ou opérations favorisant, en particulier en centre-ville, la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales ;

10° Un engagement de la ou des autorités compétentes en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale de procéder aux modifications des documents d'urbanisme, approuvés ou en cours d'approbation, nécessaires à la mise en oeuvre des plans, projets ou actions prévus par la convention. En cas de transfert de cette compétence à l'établissement public de coopération intercommunale, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, l'établissement public de coopération intercommunale se substitue à la ou aux communes concernées par cet engagement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à permettre aux collectivités territoriales de disposer d'un levier fiscal pour accompagner les projets des territoires. Ainsi, les élus locaux peuvent renforcer l'attractivité de leurs territoires en permettant aux artisans et commerçants de bénéficier d'exonération d'impôts locaux.

Cette possibilité ne sera ouverte que pour les communes ayant signé une convention ORT.

1. Le classement en zone de revitalisation des centres villes

Le 2° du I du présent article crée un article 1464 F au sein du code général des impôts (CGI), au titre duquel, pour être classées en zone de revitalisation des centres-villes, les communes devront satisfaire, au 1er janvier 2020, les conditions suivantes :

- être situées dans le secteur d'intervention d'une opération de revitalisation du territoire telle que défini à l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation ;

- être signataire d'une convention ORT au 1er octobre de l'année qui précède la première année d'application de l'exonération ;

- le revenu fiscal médian par unité de consommation de la commune est inférieur à la médiane nationale des revenus fiscaux médians.

Pour établir l'arrêté de classement conjoint aux ministres chargés du budget et de l'aménagement du territoire, les données utilisées seront celles fournies par l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) au 1er janvier 2020.

2. Les critères d'éligibilité applicables aux commerces et artisans

Pour bénéficier des exonérations, le I de l'article 1464 F prévoit que l'établissement doit :

- exercer une activité commerciale ou artisanale ;

- être exploité par une entreprise appartenant à la catégorie des micro, petites et moyennes entreprises au sens de l'annexe I au Règlement (UE) n°651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 ;

La catégorie des micro, petites et moyennes entreprises au sens de l'annexe I
au règlement (UE) n°651/2014 de la Commission du 17 juin 2014

D'après l'article 1 de l'annexe, est considérée comme entreprise « toute entité, indépendamment de sa forme juridique, exerçant une activité économique. Sont notamment considérées comme telles les entités exerçant une activité artisanale ou d'autres activités à titre individuel ou familial, les sociétés de personnes ou les associations qui exercent régulièrement une activité économique. »

L'article 2 de l'annexe définit des seuils d'effectif et financiers pour les trois catégories :

« 1. La catégorie des micro, petites et moyennes entreprises (PME) est constituée des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros.

2. Dans la catégorie des PME, une petite entreprise est définie comme une entreprise qui occupe moins de 50 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel ou le total du bilan annuel n'excède pas 10 millions d'euros.

3. Dans la catégorie des PME, une microentreprise est définie comme une entreprise qui occupe moins de dix personnes et dont le chiffre d'affaires annuel ou le total du bilan annuel n'excède pas 2 millions d'euros. »

Source : règlement (UE) n°651/2014 de la Commission du 17 juin 2014

3. Les dispositifs d'exonération sur délibération

a) L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties

Le 1° du I du présent article introduit un nouvel article 1382 H au sein du CGI. Il autorise ainsi les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre, sur délibération, à exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les immeubles situés en zone de revitalisation des centres villes. L'exonération s'applique aux immeubles dans lesquels sont installées au 1er janvier les entreprises commerciales et artisanales éligibles.

Dans le cas où l'exonération s'applique à un immeuble loué, le bailleur doit déduire la réduction d'impôt des loyers payés par l'entreprise.

Lorsque le commerce ne remplit plus les conditions d'éligibilité à l'exonération, elle perd le bénéfice de celle-ci à compter du 1er janvier de la deuxième année qui suit la période de référence.

En revanche, lorsque le local concerné par l'exonération n'est plus affecté à l'activité justifiant celle-ci, la perte du bénéfice s'applique dès le 1er janvier de l'année suivante.

Pour bénéficier de cette exonération, le redevable doit déclarer la situation ouvrant droit à l'exonération avant le 1er janvier.

Le dispositif assure une coordination avec les autres régimes d'exonération de TFPB applicables, en prévoyant que les commerces peuvent opter de manière irrévocable pour cette exonération.

b) L'exonération de contribution économique territoriale

Le I de l'article 1464 F du CGI prévoit que les communes et leurs EPCI à fiscalité propre peuvent, sur délibération, exonérer partiellement ou totalement de cotisation foncière des entreprises (CFE) les établissements exerçant une activité commerciale dans une zone de revitalisation des commerces des centres-villes. Les délibérations produisent leurs effets tant qu'elles ne sont pas rapportées ou modifiées.

Comme pour l'exonération de TFPB, l'exonération cesse de s'appliquer à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au cours de laquelle il n'est plus exercé d'activité commerciale ou artisanale au sein de l'établissement.

Les entreprises devront adresser la demande dans les délais prévus pour les obligations déclaratives relatives à la CFE. À défaut, l'exonération n'est pas accordée au titre de l'année concernée.

L'article prévoit des mesures de coordination afin de permettre aux contribuables d'opter pour le présent régime d'exonération à l'exclusion de tous les autres. Cette option sera irrévocable.

Par extension, la coordination avec l'article 1586 nonies du CGI, opérée à l'article 47, permet aux organes délibérants des collectivités concernées d'exonérer également de CVAE les commerces exonérés de CFE.

L'article prévoit également le maintien du bénéfice des exonérations pendant l'année en cours en cas de fusion d'EPCI ou de création d'une commune nouvelle (articles 1639 A ter et 1640 du CGI).

c) Un délai complémentaire en 2020 pour mettre en oeuvre les exonérations

Afin de laisser le temps aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre de prendre les délibérations visant à instaurer les exonérations de TFPB et de CFE, il est prévu que, par dérogation à l'article 1639 A bis du CGI, les délibérations puissent avoir lieu jusqu'au 21 janvier 2020.

Pour l'application de l'exonération de TFPB, les déclarations des propriétaires des locaux souhaitant bénéficier de l'exonération pourront être adressées jusqu'au 29 février 2020.

De même, pour l'application de l'exonération de CFE, les entreprises pourront en faire la demande jusqu'au 29 février 2020.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article, modifié par douze amendements rédactionnels et de clarification, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Sans en modifier le sens, plusieurs amendements permettent de clarifier l'article, en particulier :

- un amendement permettant de clarifier le champ des entreprises bénéficiaires de l'exonération, en ajoutant la référence aux micro-entreprises énoncées dans le règlement (UE) n°651/2014 ;

- un amendement précisant que le revenu fiscal médian par unité de consommation est comparé à la médiane nationale des revenus fiscaux médians par unité de consommation.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent dispositif crée un nouveau zonage à destination exclusive des communes et EPCI ayant signé une convention ORT. Comme cela a été évoqué à l'article 4740(*), cette démarche s'inscrit à rebours des engagements du Gouvernement, qui prétend s'engager dans une démarche de rationalisation des zonages existants.

Toutefois, le périmètre de la présente mesure permet de donner davantage de marges de manoeuvre aux collectivités qui auront signé une convention ORT pour soutenir les commerces et artisans. En ouvrant ce dispositif et en renforçant les moyens d'actions au niveau local, le présent article offre de nouveaux outils aux élus locaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 bis (nouveau)
(Art. 2333-26, 233-41 du code général des collectivités territoriales)

Suppression de la taxe de séjour forfaitaire pour les hébergements sans classement ou en attente de classement

. Commentaire : le présent article prévoit de supprimer la possibilité pour les communes et les EPCI à fiscalité propre de voter la mise en place d'une taxe de séjour forfaitaire pour les hébergements sans classement ou en attente de classement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE DE SÉJOUR EST UNE RECETTE DYNAMIQUE, EN FAVEUR DES COMMUNES À VOCATION TOURISTIQUE

Instituée par la loi du 13 avril 1910, la taxe de séjour est une taxe locale et facultative qui a pour but de faire contribuer les touristes aux dépenses liées aux activités touristiques de la commune qu'ils visitent. Ainsi, l'article L 2333-27 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « le produit de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune. »

La taxe de séjour peut être instituée par délibération du conseil municipal des communes à vocation touristique prise avant le 1er octobre de l'année précédente par les communes (article L. 2333-26 du code précité). Elle peut également être instituée par les groupements de communes touristiques et de stations classées de tourisme ainsi que certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

En 2018, le produit total des taxes de séjour au profit des communes et EPCI à fiscalité propre s'est élevé à 426 millions d'euros (228 millions d'euros pour les communes, 198 millions d'euros pour les établissements publics de coopération intercommunale). Cette recette est fortement dynamique : en 2012, le produit total des taxes de séjour n'étaient que de 248 millions d'euros.

L'assiette de la taxe de séjour dépend du régime de taxation choisi par la collectivité. En effet, la loi prévoit deux modalités possibles d'assujettissement, laissées au libre choix des organes délibérants des communes ou des EPCI. Les redevables peuvent en effet relever d'un régime dit « au réel » ou d'une taxe de séjour forfaitaire.

Les deux régimes applicables aux taxes de séjour

 

Taxe de séjour (dite « au réel »)

Taxe de séjour forfaitaire

Redevables

Personnes non domiciliées dans la commune ou sur le territoire de l'EPCI, qui séjournent dans un hébergement marchand

- Logeurs, hôteliers et propriétaires qui hébergent à titre onéreux des personnes de passage

- Particuliers louant tout ou partie de leur habitation personnelle (chambres d'hôtes par exemple)

Assiette

Tarif fixé par personne et par nuitée de séjour (fréquentation réelle)

Tarif fixé par unité de capacité d'accueil et par nuitée (fréquentation potentielle)

Source : Commission des finances du Sénat

Dans les deux cas, le tarif de la taxe de séjour est encadré par un barème national. Ce dernier, qui définit des planchers et des plafonds, dépend de la catégorie d'hébergement considéré et s'applique par personne et par nuitée de séjour (art. L. 2333-30 pour la taxe de séjour et art. L. 2333-41 pour la taxe de séjour forfaitaire). Le tarif exact est arrêté par une délibération du conseil municipal prise avant le 1er octobre de l'année.

La collectivité ne peut appliquer qu'un seul des deux régimes pour chaque catégorie d'hébergement (art. L. 2333-26 du code précité). Il est ainsi possible qu'une commune fasse le choix de taxes de séjour différentes (au réel ou forfaitaire) selon la nature de l'hébergement considéré. En pratique, les collectivités territoriales choisissent majoritairement la taxe de séjour « au réel » (86 % des collectivités en 2019)41(*).

Exemple de taxe de séjour « au réel » pour un hébergement classé

Deux adultes séjournent cinq nuitées dans un hôtel de tourisme classé 1 étoile. La commune a adopté le tarif de 70 centimes par nuitée pour cette catégorie d'établissement. Le montant de la taxe de séjour dont devraient s'acquitter les deux adultes sera de 2 x 5 x 0,7 = 7 euros.

Exemple de taxe de séjour forfaitaire pour un hébergement classé

Un hôtel de tourisme classé 2 étoiles est doté d'une capacité maximale d'accueil de 30 lits. Sa période d'ouverture s'étend du 1er avril au 30 septembre, soit un total de 183 nuitées. Cet hôtel est implanté sur une commune ayant adopté un tarif de 80 centimes par nuitée. Le montant de la taxe de séjour forfaitaire dont devrait s'acquitter l'établissement sera de 30 x 0,80 x 183 = 4 392 euros (versement effectué au comptable local selon le calendrier établi par l'organe délibérant de la collectivité).

B. LES HÉBERGEMENTS SANS CLASSEMENT OU EN ATTENTE DE CLASSEMENT SONT SOUMIS À UN TARIF PROPORTIONNEL AU COÛT DE LA NUITÉE

Avant le 1er janvier 2019, les hébergements sans classement ou en attente de classement était soumis à un tarif par nuitée fixé par la collectivité territoriale concernée dans un intervalle prévu par la loi, applicable au réel ou au forfait.

Depuis le 1er janvier 2019, les hébergements sans classement ou en attente de classement sont soumis à un tarif proportionnel42(*), compris entre 1 % et 5 % du coût par personne de la nuitée. Ce dernier correspond au prix hors taxes de la prestation d'hébergement43(*).

Le montant de la taxe de séjour forfaitaire pour les hébergements sans classement ou en attente de classement est plafonné. En effet, il ne peut pas être supérieur au tarif le plus élevé de la taxe forfaitaire adopté par la collectivité, et ne doit pas dépasser le plafond applicable aux hôtels de tourisme classés 4 étoiles, soit 2,30 euros en 2019.

Exemple de taxe de séjour « au réel » pour un hébergement non classé

Quatre personnes séjournent dans un hébergement non classé dont le loyer est fixé à 150 euros. La commune a adopté le taux de 4 %.

Le coût de la nuitée par personne est de 150 / 4 = 37,5 euros. La taxe de 4 % s'applique sur ce coût : 4 % de 37,5 = 1,5 euros. Dans l'hypothèse où le tarif le plus élevé adopté par la collectivité est supérieur à 2,30 euros, le plafond applicable est de 2,30 euros. Or 1,5 < 2,30.

Le montant de la taxe de séjour collectée sera donc de 4 x 1,5 = 6 euros par nuitée.

Exemple de taxe de séjour forfaitaire pour un hébergement non classé

L'application de la taxe forfaitaire aux hébergements non classés implique que la commune ait connaissance du coût de la nuitée facturé dans chaque hébergement de ce type sur son territoire pour pouvoir y appliquer le taux adopté. Si le coût de la nuitée varie au cours de la saison, la collectivité applique le taux sur le coût moyen de la nuitée.

Contrairement au calcul de la taxe de séjour forfaitaire des hébergements classés, le calcul applicable aux hébergements non classés implique de connaître le loyer et le nombre de personnes susceptibles d'être accueillies pour chaque chambre proposée, puisque le montant de la taxe diffère en fonction de ces variables.

Ainsi, pour un hébergement dont le coût de la nuitée est de 30 euros cinq mois dans l'année et de 50 euros les sept autres mois, le coût moyen sur l'année - supposant qu'elle correspond à la période de perception - est de (30 x 5 + 50 x 7) / 12 = 41,6 euros. Si la collectivité a voté un taux de 5 %, la taxe dont devra s'acquitter le propriétaire serait de 2,08 euros par nuitée (5 % de 41,6 euros).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale avec avis favorable du Gouvernement, à l'initiative de M. Giraud, rapporteur général, au nom de la commission des finances.

Cet amendement vise à supprimer l'application de la taxe de séjour forfaitaire pour les hébergements sans classement ou en attente de classement. Cet article impose ainsi la taxe de séjour dans sa forme dite « au réel » aux collectivités pour cette catégorie d'établissement.

À cette fin, le 1° du I du présent article précise, dans les dispositions générales du code général des collectivités territoriales relatives à la taxe de séjour, que la modalité de cette taxe applicable aux hébergements sans classement ou en attente de classement est celle dite « au réel ». Le 2° du I du présent amendement supprime en conséquence l'alinéa relatif à cette catégorie d'hébergement dans le paragraphe consacré à la taxe de séjour forfaitaire.

Le A du II du présent article prévoit que les reversements de taxe de séjour forfaitaire effectués pour une période de perception comprenant le 1er janvier 2020, soit la date d'entrée en vigueur des dispositions du I, sont définitifs. Ainsi, les hébergements sans classement ou en attente de classement versant une taxe de séjour forfaitaire ne seront pas soumis à un changement de régime vers la taxe de séjour au réel au cours d'une période de perception, mais seulement à partir de la période de perception suivante. Ainsi, le changement de régime juridique consacré par cet article n'impliquera pas le remboursement de ces sommes puis la réalisation d'un calcul « au réel » suivi d'un nouveau versement.

Le B du II du présent amendement fixe que pour les communes et EPCI à fiscalité propre qui appliquait l'imposition forfaitaire aux établissements sans classement et en attente de classement, le taux applicable à ces établissements après l'entrée en vigueur du présent article demeure le taux précédemment adopté pour la taxe de séjour forfaitaire. Ainsi, la suppression de la taxe de séjour forfaitaire pour les hébergements non classés ou en attente de classement ne devrait pas modifier le rendement budgétaire de cette imposition pour les collectivités.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, la taxation forfaitaire applicable aux hébergements sans classement ou en attente de classement connaît une mise en oeuvre difficile, en particulier pour les plateformes en ligne d'hébergement.

Ces difficultés s'expliquent par le fait que la taxe de séjour forfaitaire est acquittée en amont, sur la base de prévisions. Si l'élaboration de ces dernières ne soulève que peu de difficultés pour les hébergements classés, elle est, en pratique, particulièrement difficile à réaliser pour les hébergements non classés, notamment ceux relevant des offres de plateformes en ligne.

Ce type d'hébergement connaît une importante variation tarifaire au cours de l'année, ce qui rend particulièrement discutable le calcul d'un coût moyen prévisionnel. De plus, le prélèvement des taxes de séjour « au réel » peut s'effectuer lors du règlement en ligne des réservations, ce qui n'est pas le cas pour la taxation au forfait.

L'avantage de la taxe de séjour forfaitaire pour les collectivités est d'avoir de la visibilité sur leurs ressources et d'en disposer en amont de la période de taxation. Cet avantage pratique est largement limité si le mode de calcul de la taxe conduit à des sous-estimations et donc à des manques à gagner pour les communes ou bien à des contentieux du fait de supposés trop-perçus par la collectivité.

Confrontée à la montée en puissance de nouvelles formes d'offres, notamment numériques, la taxe de séjour dans sa modalité forfaitaire ne parait pas constituer l'outil le plus adapté, en particulier pour les hébergements non classés.

La direction générale des collectivités locales (DGCL) indique que cette taxation est difficile à mettre en oeuvre et qu'elle est à l'origine d'un contentieux croissant. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale semble donc justifié.

La question du maintien de la taxe de séjour forfaitaire pour les hébergements classés mériterait également d'être posée à l'avenir, alors qu'en pratique la plupart des collectivités ont d'ores et déjà opté pour une taxation « au réel ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 ter (nouveau)
(Art L. 2333-30, L. 2333-41 du code général des collectivités territoriales
et art. L. 312-1 du code du tourisme)

Mise en place d'un régime spécifique aux « auberges collectives »
pour l'application de la taxe de séjour

. Commentaire : le présent article prévoit la création d'une catégorie d'hébergement touristique pour les « auberges collectives » ainsi que son assujettissement à la taxe de séjour comme établissements classés.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans son livre III, le code du tourisme prévoit la liste des équipements et aménagements à vocation touristique. Un classement est établi par le groupement d'intérêt public Atout France, l'agence de développement touristique de la France. L'usage des catégories de ce classement visant à induire le consommateur en erreur des dénominations et appellations réglementées est interdit et puni par des peines prévues à l'article L. 121-6 du code de la consommation44(*).

Ces catégories d'équipement regroupent notamment différents types d'hébergement auxquels s'appliquent des tarifs différenciés de taxe de séjour et de taxe de séjour forfaitaire conformément aux barèmes des articles L. 2333-30 et L. 2333-41 du code général des collectivités territoriales.

Les hébergements qui proposent des chambres partagées, comme les auberges de jeunesse, les centres internationaux de séjours, les refuges et les hostels relèvent aujourd'hui, pour ce qui concerne la taxe de séjour et la taxe de séjour forfaitaire des dispositions applicables aux hébergements non classés ou en attente de classement.

À ce titre, ils sont assujettis à un tarif applicable par personne et par nuitée, compris entre 1 % et 5 % du coût par personne de la nuitée dans la limite du tarif le plus élevé adopté par la collectivité ou, s'il est inférieur à ce dernier, du tarif plafond applicable aux hôtels de tourisme 4 étoiles.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de plusieurs de nos collègues députés dont Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il a reçu un avis favorable du gouvernement.

Le I du présent article introduit dans les barèmes de la taxe de séjour (article L 2333-30 du code général des collectivités territoriales) et de la taxe de séjour forfaitaire (article L 2333-41 du code précité), à la catégorie des hôtels de tourisme 1 étoile, un nouveau type d'hébergement intitulé « auberges collectives ». Par conséquent, ce type d'hébergement sera assujetti au même tarif que cette catégorie.

Le a) du 1° du II du présent article modifie le titre Ier du livre III du code du tourisme. Il introduit dans ce titre une nouvelle catégorie d'hébergement intitulé « auberges collectives », définie comme « un établissement commercial d'hébergement qui offre des lits à la journée dans des chambres partagées ainsi que dans des chambres individuelles à des personnes qui n'y élisent pas domicile. Elle poursuit une activité lucrative ou non. Elle est exploitée, par une personne physique ou morale, de manière permanente ou saisonnière. Elle est dotée d'espaces collectifs dont au moins un espace de restauration. Les sanitaires sont communs ou privatifs dans les chambres. Elle peut comprendre un ou plusieurs bâtiments collectifs ».

Le b) du 1° du II et le 2° du II abrogent les dispositions relatives aux auberges de jeunesse du code du tourisme, cette catégorie d'hébergement rentrant dans le périmètre des nouvelles auberges collectives.

Le III du présent article prévoit que le tarif de taxe de séjour et de taxe de séjour forfaitaire de la catégorie des hôtels de tourisme 1 étoile est applicable aux auberges collectives à partir du 1er janvier 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le classement officiel, réalisé par l'agence Atout France, est censé constituer un moyen d'identification et de qualification de l'offre pour les clients, notamment en termes de niveau de prestations de service et de confort. Pour l'exploitant, il peut constituer un outil de commercialisation.

En pratique, maintenir ces hébergements collectifs dans la catégorie des hébergements non classés ou en attente de classement consiste à les soumettre à un régime fiscal non adapté à leur situation particulière et donc potentiellement source de distorsions de concurrence.

Surtout, la tarification applicable aux établissements non classés ou en attente de classement s'avère très défavorable financièrement pour ce type d'établissement, notamment depuis l'augmentation des taxes de séjour applicables aux locations de meublés.

Par conséquent, la création d'une qualification juridique spécifique à ces hébergements collectifs ainsi que leur assujettissement au tarif prévu pour les hôtels de tourisme 1 étoile semblent bienvenus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 quater (nouveau)
(Art. L. 2333-34 du code général des collectivités territoriales)

Collecte deux fois par an de la taxe de séjour due par les plateformes d'intermédiation locative

. Commentaire : le présent article prévoit que le versement de la taxe de séjour des plateformes d'intermédiation locative devra être réalisé au 30 juin et au 31 décembre.

I. LE DROIT EXISTANT

Le paragraphe 3 de la sous-section du code général des collectivités territoriales relatif à la taxe de séjour fixe notamment les règles relatives à son recouvrement.

Base juridique

Public cible

Règle applicable

I de l'art. L. 2333-34

Les logeurs, les hôteliers, les propriétaires et les autres intermédiaires lorsque ces personnes reçoivent le montant des loyers qui leur sont dus

Versement aux dates fixées par délibération du conseil municipal

I de l'art. L. 2333-34

Les professionnels qui, par voie électronique, assurent un service de réservation de location ou d'intermédiation en vue de la location d'hébergements et qui sont intermédiaires de paiement pour le compte de loueurs non professionnels

Versement au plus tard le 31 décembre de l'année de perception

II de l'art. L. 2333-34

Sous réserve de leur habilitation à la collecte de la taxe de séjour : les professionnels qui, par voie électronique, assurent un service de réservation ou de location ou de mise en relation en vue de la location d'hébergements pour le compte de loueurs professionnels ou pour le compte de loueurs non professionnels s'ils ne sont pas intermédiaires de paiement

Versement au plus tard le 31 décembre de l'année de perception

Source : Commission des finances du Sénat

En application du III de l'article L. 2333-34 du code précité, les logeurs, les hôteliers, les propriétaires, les intermédiaires et les professionnels mentionnés aux I et II de ce même article sont tenus de faire une déclaration à la collectivité territoriale ayant institué la taxe de séjour lorsqu'ils reversent le produit de la taxe collectée.

Cette déclaration contient notamment, pour chaque hébergement loué sur le territoire de la collectivité concernée, la date de la perception, l'adresse de l'hébergement, le nombre de personnes y ayant séjourné, le nombre de nuitées constatées, le prix de chaque nuitée réalisée lorsque l'hébergement n'est pas classé, le montant de la taxe perçue ainsi que, le cas échéant, le numéro d'enregistrement de l'hébergement et les motifs d'exonération de la taxe.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale avec avis favorable du Gouvernement, à l'initiative de M. Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances.

Le  du présent article modifie la date limite de versement de la taxe de séjour, actuellement fixée au 31 décembre de l'année de perception dans le I et le II de l'article L. 2333-34 du code général des collectivités territoriales. Désormais, le versement s'effectuerait en deux fois : le premier avant le 30 juin et le second avant le 31 décembre. La précision actuelle en vertu de laquelle le versement porte sur l'année de perception est supprimée.

Le du présent article complète la liste des informations devant figurer sur la déclaration accompagnant le versement du produit de la taxe de séjour. Dorénavant, la date à laquelle débute le séjour devra également être indiquée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le versement unique en fin d'année du produit de la taxe de séjour aux collectivités l'ayant instituée présente plusieurs inconvénients.

En premier lieu, elle limite la visibilité de la collectivité concernée sur le rendement de la taxe qu'elle institue plus d'un an auparavant, notamment en définissant son tarif.

Par ailleurs, dans la pratique, les professionnels versent généralement le produit de la taxe collectée quelques semaines avant la fin de l'année civile afin de fiabiliser leurs comptes.

Par conséquent, ils sont amenés, en dehors du cadre légal mais par nécessité pratique, à effectuer un versement complémentaire en début d'année suivante ou bien à abonder le versement de l'année suivante. Ainsi, une part du produit d'une taxe portant sur une année de perception N, votée en N-1, n'est perçue qu'en N+1, soit deux ans après avoir été instituée.

Les modifications du présent article, permettant le paiement en feux fois de la taxe de séjour, permettent de répondre en à ces difficultés.

Cependant, alors que le texte antérieur précisait que le versement devait intervenir au plus tard le 31 décembre de l'année de perception, le texte actuel prévoit simplement que les versements interviennent deux fois par an, au plus tard le 30 juin et le 31 décembre.

L'amendement FINC.3 de votre commission des finances permet de sécuriser le dispositif en garantissant aux communes bénéficiaires que l'ensemble des recettes de la taxe de séjour perçues au titre de l'année antérieure leur soient versées avant le 30 juin.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 quinquies (nouveau)
(Art. 199 novovicies du code général des impôts)

Prorogation et assouplissement du dispositif « Denormandie »
de réduction d'impôt en faveur de l'investissement locatif intermédiaire dans l'ancien avec réhabilitation

. Commentaire : le présent article repousse au 31 décembre 2022 la date de fin du dispositif « Denormandie » de réduction d'impôt en faveur de l'investissement locatif intermédiaire dans l'ancien avec réhabilitation et supprime la condition de localisation des logements dans le centre-ville des communes.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 126 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a créé le dispositif dit « Denormandie ancien » de réduction d'impôt sur le revenu pour l'investissement locatif intermédiaire dans la rénovation ou la transformation de logements anciens en centre-ville.

Prévu au 5° du B du I et au IV bis de l'article 199 novovicies du code général des impôts, ce dispositif applique le régime du dispositif « Pinel », régi par le même article 199 novovicies, à une autre catégorie d'investissements.

Tandis que le dispositif « Pinel » accorde une réduction d'impôt pour les revenus issus de la location de logement neufs situés dans des zones, définies par arrêté, où le marché locatif est très tendu45(*), le dispositif « Denormandie » s'applique aux logements situés dans le centre-ville des communes dont le besoin de réhabilitation de l'habitat est particulièrement marqué ou qui ont conclu une convention d'opération de revitalisation de territoire (ORT).

Le dispositif « Denormandie » est donc soumis à des conditions portant sur la localisation du logement, sur les travaux à réaliser et sur les conditions de location. Il s'applique aux investissements réalisés du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2021.

A. LES LOGEMENTS DOIVENT ÊTRE SITUÉS DANS DES CENTRES-VILLES À BESOINS PARTICULIERS

Les logements bénéficiant du dispositif doivent être situés dans le centre de communes dont le besoin de réhabilitation de l'habitat en centre-ville est particulièrement marqué, ou qui ont conclu une convention d'opération de revitalisation de territoire.

Un arrêté du 26 mars 201946(*) a précisé, à l'article 18-0 bis D de l'annexe IV au code général des impôts, que le centre des communes s'entend, dans la limite du territoire de ces communes, des zones de bâti continu de la commune.

La liste des communes dont le besoin de réhabilitation de l'habitat en centre-ville est, pour l'application du dispositif, considéré comme particulièrement marqué est annexée au même arrêté.

Les communes dont le besoin de réhabilitation de l'habitat en centre-ville
est particulièrement marqué

(numéro de département et communes)

1

Ambérieux en Bugey, Bourg-en-Bresse, Oyonnax

25

Besançon, Montbéliard

49

Cholet, Saumur

73

Chambéry

2

Château-Thierry, Laon, Saint-Quentin, Soissons

26

Montélimar, Romans-sur-Isère, Valence

50

Cherbourg-en-Cotentin, Saint-

74

Rumilly

3

Montluçon, Moulins, Vichy

27

Évreux, Louviers, Vernon

51

Châlons-en-Champagne, Épernay, Vitry-le-François

76

Dieppe, Fécamp, Elbeuf

4

Digne-les-Bains, Manosque

28

Chartres, Dreux, Nogent-le-Rotrou

52

Chaumont, Saint-Dizier

77

Avon, Coulommiers, Fontainebleau, Meaux, Melun, Montereau-Fault-Yonne, Nemours

5

Briançon, Gap

29

Morlaix, Quimper

53

Laval

78

Les Mureaux, Limay, Mantes-la-Jolie, Poissy, Rambouillet, Sartrouville, Trappes

6

Grasse, Vallauris

30

Alès, Bagnols-sur-Cèze, Saint Gilles

54

Longwy, Lunéville, Toul

79

Bressuire, Niort

7

Annonay, Aubenas, Privas

31

Revel

55

Bar-le-Duc, Verdun

80

Abbeville

8

Charleville-Mézières, Sedan

32

Auch

56

Lorient, Pontivy, Vannes

81

Albi, Castres, Mazamet

9

Foix, Pamiers

33

Libourne

57

Forbach, Saint-Avold, Sarrebourg, Sarreguemines, Thionville

82

Montauban

10

Troyes

34

Agde, Béziers, Lunel, Sète

58

Cosne-Cours-sur-Loire, Nevers

83

Brignoles, Draguignan

11

Carcassonne, Narbonne

35

Fougères, Redon, Saint-Malo, Vitré

59

Cambrai, Denain, Douai, Dunkerque, Maubeuge, Valenciennes, Tourcoing, Roubaix, Wattrelos, Armentières, Anzin, Vieux-Condé, Condé-sur-l'Escaut, Houplines, Fresnes-sur-Escaut, Louvroil

84

Avignon, Carpentras, Cavaillon

12

Millau, Rodez, Villefranche-de-Rouergue

36

Châteauroux, Issoudun

60

Beauvais, Compiègne, Creil, Senlis

85

Fontenay-le-Comte, La Roche-sur-Yon

13

Arles, Tarascon

37

Chinon

61

Alençon, Argentan, Flers

86

Châtellerault, Poitiers

14

Lisieux, Vire

38

Bourgoin-Jallieu, Vienne, Voiron

62

Arras, Béthune, Boulogne-sur-Mer, Bruay la Buissière, Calais, Lens, Liévin, Saint-Omer

87

Limoges

15

Aurillac

39

Dole, Lons-le-Saunier

63

Issoire, Riom, Thiers

88

Épinal, Saint-Dié-des-Vosges

16

Angoulême, Cognac

40

Dax, Mont-de-Marsan

64

Bayonne, Pau

89

Auxerre, Sens

17

Rochefort, Saintes

41

Blois, Romorantin-Lanthenay

65

Lourdes, Tarbes

90

Belfort

18

Bourges, Vierzon

42

Montbrison, Roanne

66

Perpignan

91

Arpajon, Corbeil-Essonnes, Étampes, Evry, Saint-Michel-sur-Orge

19

Brive-la-Gaillarde, Tulle

43

Le Puy-en-Velay

67

Haguenau, Saverne

95

Beaumont-sur-Oise, Gonesse, Persan

2A

Ajaccio

44

Chateaubriand, Saint-Nazaire

68

Colmar, Guebwiller

971

Basse-Terre, Les Abymes, Pointe-à-Pitre

2B

Bastia

45

Gien, Montargis, Pithiviers

69

Tarare

972

Fort-de-France, Le Lamentin

22

Lannion, Saint-Brieuc

46

Cahors, Figeac

70

Vesoul

973

Cayenne, Saint-Laurent-du-Maroni

23

Guéret

47

Agen, Marmande, Tonneins, Villeneuve-sur-Lot

71

Autun, Chalon-sur-Saône, Le Creusot, Mâcon, Montceau-les-Mines

974

Le Port, Saint-André, Saint-Joseph, Saint-Pierre

24

Bergerac, Périgueux

48

Mende

72

La Flèche, Sablé-sur-Sarthe

976

Dembéni, Dzaoudzi, Mamoudzou, Pamandzi

Source : Arrêté du 26 mars 2019 relatif à la liste des communes ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue au 5° du B du I de l'article 199 novovicies du code général des impôts

La convention d'opération de revitalisation du territoire (ORT) a été définie à l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation par la loi ELAN47(*). Il s'agit d'une convention entre l'État, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et tout ou partie de ses communes membres, ainsi que les établissements publics et personnes publiques ou privées intéressées, tendant à mettre en oeuvre un projet de territoire intégrant le centre-ville de la ville principale du territoire de l'EPCI.

Les actions entreprises concernent en particulier l'amélioration de l'habitat (réhabilitation, lutte contre l'habitat indigne, amélioration de la performance énergétique) et l'aménagement urbain (équipements publics, attractivité du centre-ville pour les commerces et l'artisanat).

D'après les réponses au questionnaire budgétaire, près de 400 communes portent des projets de conventions d'ORT qui doivent être signées d'ici la fin de l'année 2019 ou au début de l'année 2020.

Votre rapporteur général a présenté plus en détail le dispositif ORT supra48(*).

B. LES LOGEMENTS DOIVENT FAIRE L'OBJET DE TRAVAUX DE RÉHABILITATION

Un décret du 26 mars 201949(*) a défini la nature des travaux éligibles, le niveau de performance énergétique exigé et les obligations déclaratives spécifiques pour les logements auxquels s'applique le dispositif.

Le montant des travaux de rénovation ou de transformation doit représenter au moins 25 % du coût total de l'opération et ils doivent être achevés au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l'acquisition du logement destiné à être rénové.

C. LES CONDITIONS DE LOCATION ET LE RÉGIME FISCAL SONT SIMILAIRES À CEUX DU DISPOSITIF PINEL

Les conditions de location du dispositif « Denormandie » sont identiques à celles du dispositif « Pinel ».

Le propriétaire doit s'engager à louer le logement pendant une durée minimale, sur option, de six ou neuf ans. Le niveau du loyer et les ressources des locataires doivent être inférieurs aux plafonds qui définissent le logement locatif intermédiaire.

Le régime fiscal du dispositif « Denormandie » est similaire à celui du dispositif « Pinel ».

La réduction d'impôt est calculée sur la base du prix de revient du logement, retenu dans la limite d'un plafond fixé à 5 500 euros par mètre carré de surface habitable en application de l'article 46 AZA octies B de l'annexe III au code général des impôts.

Le prix de revient inclut les frais afférents à l'acquisition (honoraires de notaire, commissions versées aux intermédiaires, droits d'enregistrement et taxe de publicité foncière) ainsi que le montant des travaux qui conditionnent l'obtention de la réduction d'impôt.

L'assiette de la réduction d'impôt ne peut excéder 300 000 euros. Son taux est de 12 % si l'engagement de location est pris pour une durée de six ans, et de 18 % s'il est pris pour une durée de neuf ans.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement présenté par M. Daniel Labaronne et plusieurs de ses collègues députés, sous-amendé à l'initiative du Gouvernement, tendant à assouplir le dispositif « Denormandie » sur deux points. D'une part, la fin du dispositif est repoussée d'un an, soit au 31 décembre 2022. D'autre part, il supprime l'obligation pour les logements d'être situés dans le centre-ville des communes concernées.

Le sous-amendement présenté par le Gouvernement a permis de préciser que cette modification s'appliquait aux acquisitions et aux souscriptions réalisées à compter du 1er janvier 2020. Les dispositifs « Pinel » et « Denormandie » sont applicables aussi bien à l'acquisition directe d'un logement qu'à la souscription de parts d'une société civile de placement immobilier (SCPI) servant à financer un investissement répondant aux conditions d'application de ces dispositifs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général a souvent souligné les limites des dispositifs de réduction d'impôt fondés sur des zonages pour encourager la construction de logements neufs. Il porte donc un regard plus favorable sur le dispositif « Denormandie » qui tente d'apporter une réponse au besoin de réhabilitation de logements anciens.

À cet égard, la condition de localisation des logements dans les centres-villes, introduite par le dispositif dans sa rédaction d'origine, exigeait de définir précisément le périmètre du centre-ville et risquait de conduire à des différences d'application non fondées sur des besoins objectifs, même si l'intention peut être comprise.

Votre rapporteur général souligne que, en tout état de cause, le dispositif devrait continuer de cibler prioritairement les zones centrales des villes et bourgs, puisque les logements doivent être situés dans des communes dont le besoin de réhabilitation de l'habitat en centre-ville est particulièrement marqué ou qui sont engagées dans une ORT, celle-ci visant en particulier à réhabiliter le logement dans les centres anciens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 sexies (nouveau)
(Art. 302 bis ZG du code général des impôts)

Répartition du prélèvement sur le produit des paris hippiques mutualistes

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier les modalités de répartition du prélèvement sur le produit des paris hippiques mutualistes au sein du bloc communal, afin de décorréler une partie du produit affecté des sommes effectivement misées sur l'hippodrome de l'ensemble communal concerné.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 302 bis ZG du code général des impôts prévoit un prélèvement sur les sommes engagées par les parieurs dans le cadre des paris hippiques mutualistes. Le second alinéa du même article prévoit qu'une fraction de ce prélèvement, égale à 15 % du produit, plafonnée à 11,2 millions d'euros, est affectée au bloc communal, sur les territoires qui accueillent un hippodrome.

Jusqu'en 2013, ce prélèvement était réparti entre les communes accueillant un hippodrome, au prorata des enjeux des paris effectivement organisées par lesdits hippodromes, et dans la limite de 723 000 euros par commune.

Depuis 201350(*), ce prélèvement est réparti dans les mêmes conditions, mais entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Le plafonnement, indexé sur l'inflation, est égal à 782 768 euros pour 2019.

Depuis 201951(*), ce prélèvement est affecté pour moitié aux communes et pour moitié aux EPCI, la répartition au sein de chacune de ces « enveloppes » étant réalisée au prorata des enjeux. Les communes bénéficiaires peuvent toutefois décider que la totalité du montant est affecté à leur EPCI.

En 2019, 193 communes et EPCI se partagent ainsi environ 11 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de la députée Martine Leguille-Balloy, avec un avis de sagesse du Gouvernement et un avis défavorable de la commission.

Il modifie l'article 302 bis ZG du code général des impôts afin de revoir la répartition de l'affectation au bloc communal du prélèvement sur les sommes engagées par les parieurs dans le cadre des paris hippiques mutualistes.

Le présent article propose ainsi de décorréler une partie de l'affectation du prélèvement au bloc communal des sommes effectivement misées sur l'hippodrome de l'ensemble communal concerné. À cet effet, il prévoit que 75 % de la part affectée au bloc communal bénéficie aux communes et EPCI sur le territoire desquels sont ouverts au public un ou plusieurs hippodromes, tandis que les 25 % restants seraient répartis selon les modalités actuelles, à savoir au prorata des sommes misées pour les courses hippiques effectivement organisées par les hippodromes situés sur le territoire communal concerné, dans la limite de 600 000 euros par ensemble intercommunal concerné - contre 782 768 euros actuellement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article prolonge un débat ancien sur la répartition de la part du prélèvement sur les paris hippiques mutualistes revenant au bloc communal. La répartition actuelle correspond à l'assiette effectivement constatée sur un territoire, au prorata des enjeux misés dans l'hippodrome du bloc communal concerné.

La modification proposée vise à introduire une dose de péréquation, en déliant en partie l'affectation des sommes misées. Cette dose serait même majoritaire, car 75 % de l'affectation serait répartie entre l'ensemble des blocs communaux accueillant un hippodrome ouvert au public sur leur territoire.

Cette nouvelle clé de répartition redistribuera davantage les sommes perçues entre les blocs communaux qui bénéficient d'une part du prélèvement sur les paris hippiques mutualistes. Aussi, la seconde modification proposée, visant à réduire de 782 768 euros à 600 000 euros le plafond maximal de recettes dont peut bénéficier un ensemble communal, ne semble pas nécessaire pour assurer l'objectif recherché.

Il semble préférable de procéder de façon progressive, en privilégiant l'introduction d'une part majoritaire de péréquation, sans toucher au plafond maximal.

Votre commission a adopté un amendement FINC.4 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 septies (nouveau)
(Art. 1383-0 B du code général des impôts)

Assouplissement des modalités de mise en oeuvre de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties au profit des logements qui ont fait l'objet de dépenses d'équipement améliorant
leur performance énergétique

. Commentaire : le présent article vise à assouplir les modalités de mise en oeuvre de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties au profit de logements dans lesquels des travaux améliorant leur performance énergétique ont été réalisés.

I. LE DROIT EXISTANT

Le 01° du 2 du C du I de la section II du chapitre premier du titre premier de la deuxième partie du livre premier du code général des impôts contient deux dispositifs d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) d'une durée supérieure à deux ans et relatifs aux économies d'énergie.

Le premier d'entre eux, énoncé à l'article 1383-0 B, consiste en la possibilité, pour les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, d'exonérer, d'une part, ou de la totalité de la TFPB, certains logements pour lesquels le propriétaire a réalisé des travaux éligibles au crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE).

Modalités de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties
pour des logements ayant fait l'objet de travaux exigibles au CITE

Conditions afférentes au logement

Le logement doit avoir été achevé avant le 1er janvier 1989.

Conditions afférentes aux travaux

Les dépenses concernées sont les dépenses d'équipement mentionnées à l'article 200 quater du code général des impôts relatif au CITE.

Le montant total des dépenses payées doit être supérieur à 10 000 euros par logement au cours de l'année qui précède la première année d'application de l'exonération ou bien supérieur à 15 000 euros par logement au cours des trois années qui précèdent l'année d'application de l'exonération.

Caractéristiques de l'exonération

Elle est décidée par une délibération de la collectivité ou de l'EPCI à fiscalité propre et ne porte que sur la part de TFPB revenant à cette collectivité ou cet EPCI.

Son montant est égal à 50 % ou 100 % de la part de TFPB concernée.

Elle est valable pour cinq ans à compter de l'année qui suit celle du paiement du montant total des dépenses et ne peut pas être renouvelée au cours des dix années suivant celle de l'expiration d'une période d'exonération.

Source : commission des finances du Sénat

La seconde possibilité d'exonération de la TFPB est prévue par l'article 1383-0 B bis du code général des impôts, au bénéfice des constructions de logements neufs achevées à compter du 1er janvier 2009 et dont le niveau élevé de performance énergétique globale est supérieur à celui qu'impose la législation en vigueur.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue députée Mme Lise Magnier et plusieurs membres de l'Union des démocrates, radicaux et libéraux de l'Assemblée nationale. Il a reçu un avis de sagesse de la commission des finances de l'Assemblée nationale et un avis défavorable du Gouvernement.

Le présent article introduit des modifications à l'article 1383-0 B du code général des impôts consistant en un assouplissement des modalités de mise en oeuvre de l'exonération de TFPB au profit des logements qui ont fait l'objet de dépenses d'équipement permettant de réaliser des économies d'énergie.

À cet effet, le 1° du I du présent amendement permet aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre de définir le taux précis de l'exonération de TFPB à toute valeur comprise entre 50 % et 100 %, au lieu de la nécessité de choisir actuellement entre un taux de 50 % et un taux de 100 %.

Le 2° du I limite la durée d'application de l'exonération à trois années, contre cinq aujourd'hui. Cette disposition est justifiée par la volonté d'éviter le non-recours à cette exonération du fait de son poids durable sur les finances publiques.

Enfin, le II du présent amendement gage la perte de recettes engendrée pour les collectivités territoriales et l'État.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article donne plus de souplesse aux collectivités territoriales en leur permettant de choisir un taux d'exonération plus gradué, compris entre 50 % et 100 %, sans porter atteinte à leurs ressources puisque, d'une part, l'exonération est volontaire, et, d'autre part, la durée de l'exonération est réduite dans le temps.

Cette réduction de la durée de l'exonération pourrait toutefois la rendre moins attractive pour les personnes entreprenant des travaux dans la mesure.

Votre rapporteur général vous propose d'adopter cet article en introduisant une disposition permettant de maintenir l'exonération selon la durée actuelle pour les logements qui en bénéficient au 31 décembre 2019. C'est l'objet de l'amendement FINC.6 adopté par votre commission.

Votre commission a également adopté un amendement FINC.5 rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 octies (nouveau)
(Art. 1383 B, 1466 D, 44 sexies-0 A et 44 sexies du code général des impôts)

Prolongation du dispositif de soutien aux jeunes entreprises innovantes

. Commentaire : le présent article assouplit les critères de qualification pour obtenir le statut de jeune entreprise innovante, tout en prolongeant le volet fiscal de ce dispositif jusqu'au 31 décembre 2022.

I. LE DROIT EXISTANT

Créé par les articles 13 et 131 de la loi de finances pour 200452(*) et codifié aux articles 44 sexies A, 1383 D et 1466 D du code général des impôts (CGI), le dispositif des jeunes entreprises innovantes (JEI) permet à certaines entreprises réalisant des dépenses de recherche et développement de bénéficier d'une exonération d'impôt sur les sociétés ou d'impôt sur le revenu, ainsi que sur délibération des collectivités territoriales, d'impôts directs locaux.

Ce dispositif comprend en outre un volet social, prévu à l'article 131 de la loi de finances pour 2004 précitée mais qui n'est pas concerné par le présent article, consistant en une exonération de cotisations sociales patronales s'appliquant les huit années suivant la création de l'entreprise.

Au terme de l'article 44 sexies-0 A du CGI, une entreprise est qualifiée de « jeune entreprise innovante » lorsqu'elle remplit de façon cumulative les conditions suivantes, à la clôture de son exercice :

- être une petite et moyenne entreprise (PME) au sens communautaire, c'est-à-dire employer moins de 250 personnes et réaliser une chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros par an ou présenter un total de bilan inférieur à 43 millions d'euros ;

- avoir été créée depuis moins de huit ans ;

- réaliser des dépenses de recherche53(*) représentant au moins 15 % des charges fiscalement déductibles, à l'exclusion des charges engagées auprès d'autres jeunes entreprises innovantes ou être dirigée ou détenue à hauteur de 10 % par des étudiants, des personnes diplômés d'un master ou d'un doctorat depuis moins de cinq ans et avoir pour activité principale la valorisation de travaux de recherche auxquels ces dirigeants ou associé ont participé ;

- avoir son capital détenu à hauteur de 50 % au moins par une des structures ou personnes listées au 4° de l'article 44 sexies-0 A du CGI54(*) ;

- ne pas être créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou d'une reprise de telles activités.

Le statut de JEI est applicable à toutes les formes d'entreprises (entreprise individuelle, société commerciale, etc.).

En application de l'article 44 sexies A du CGI, les entreprises qualifiées de JEI sont :

totalement exonérées d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison du premier exercice bénéficiaire ;

exonérées à hauteur de 50 % de l'impôt dû à raison de l'exercice bénéficiaire suivant. Cette seconde exonération peut porter sur un exercice qui ne sera pas consécutif à celui ayant donné lieu à l'exonération totale.

Par ailleurs, au terme des articles 1383 D et 1466 D du CGI, les jeunes entreprises innovantes peuvent être exonérées de la taxe foncière sur la propriété bâtie et de la cotisation foncière des entreprises sur une période de sept ans, sur délibération des collectivités territoriales, si elles en font la demande.

Si le volet social du dispositif de soutien aux JEI n'est pas limité dans le temps, le dispositif fiscal fait l'objet d'un bornage depuis sa création. Initialement réservé aux entreprises créées jusqu'au 31 décembre 2013, il a été prorogé pour trois ans à deux reprises, par l'article 131 de la loi de finances pour 201455(*), puis par l'article 73 de la loi de finances pour 201756(*).

Ainsi, en l'état du droit, les entreprises qui seront créées à partir du 1er janvier 2020 ne bénéficieraient plus des exonérations fiscales.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les députés ont adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement et un sous-amendement de M. Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances tendant à proroger de trois ans le dispositif de soutien aux jeunes entreprises innovantes.

Le II et le III du présent article prévoient donc que les JEI créées jusqu'au 31 décembre 2022 pourront bénéficier des exonérations fiscales attachées à ce statut.

Par ailleurs, le I du présent article assouplit le critère de qualification de jeune entreprise innovante, en vertu duquel les dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt recherche exposées par l'entreprise doivent représenter au moins 15 % des charges déductibles de son résultat.

Dans la mesure où ce seuil peut ne pas être atteint à dépenses de recherche constantes, en raison de variations des cours monétaires et du marché des valeurs mobilières de placement, qui conduisent à augmenter les charges financières de l'entreprise et donc à réduire les dépenses de recherche, il est prévu de neutraliser ces variations dans le calcul du ratio de 15 %. Au terme du V du présent article, cette modification s'applique aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2021.

Le IV présent article prévoit, enfin, que le Gouvernement remette au Parlement, au plus tard le 30 juin 2022, un rapport sur ce dispositif.

Ce rapport devra s'attacher à :

- préciser les effets constatés des exonérations fiscales et sociales sur la création et le développement des entreprises éligibles, l'emploi et les projets de recherche et développement et d'innovation ;

- présenter l'impact d'une éventuelle extension de la définition des jeunes entreprises innovantes à travers la prise en compte des dépenses d'innovation ainsi que de la prolongation de huit à dix ans de la durée de l'existence de l'entreprise, le cas échéant en compensant ces mesures par une suppression de l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés ;

- préciser l'impact qu'aurait un bornage dans le temps des exonérations de cotisations sociales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est très favorable à la prorogation du dispositif JEI, ainsi qu'aux modifications proposées, tendant à faciliter l'octroi de ce statut.

En effet, ce dispositif de soutien aux entreprises innovantes, qui concerne environ 420 bénéficiaires par an pour un coût évalué à 13 millions d'euros en 2018, a fait l'objet d'appréciations très positives de la part de la Commission européenne dans une étude réalisée en 2014 sur 26 pays.

La demande de rapport semble également opportune, en ce qu'elle permettra à la représentation nationale de se prononcer sur la pertinence d'un éventuel élargissement du dispositif.

Par ailleurs, dans la mesure où, contrairement au volet fiscal, le volet social des JEI ne fait l'objet d'aucun bornage, il parait tout à fait légitime de s'interroger sur l'opportunité de limiter dans le temps les exonérations sociales, afin de garantir un alignement des deux dispositifs.

Cet article ayant été introduit en première partie du projet de loi de finances par le biais d'un amendement gouvernemental visant à permettre une entrée en vigueur immédiate de l'assouplissement du critère de qualification de JEI, il a déjà été adopté par le Sénat.

Par conséquent, votre rapporteur général a présenté un amendement FINC.7 pour proposer sa suppression.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 48 nonies (nouveau)
(Art. 1384 A du code général des impôts, art. L. 31-10-3 du code de la construction et de l'habitation)

Modalités d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et d'obtention du prêt à taux zéro pour les logements anciens en location-accession

. Commentaire : le présent article précise le point de départ de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les logements anciens en location-accession et facilite, pour ces logements, la vérification du critère de travaux en vue de l'obtention du prêt à taux zéro.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES POUR LES LOGEMENTS ANCIENS EN LOCATION-ACCESSION

Les articles I à I ter de l'article 1384 A du code général des impôts exonèrent de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les constructions de logements sociaux pour une durée de vingt-cinq ans, portée à trente ans pour ceux qui respectent certains critères de performance énergétique.

Le I quater du même article exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour une durée de quinze ans les logements locatifs neufs construits par l'association Foncière logement.

En application du II, l'exonération est prolongée de cinq ans pour les logements en accession à la propriété situés dans un ensemble immobilier faisant l'objet de mesures de sauvegarde.

Le III exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties, pendant une durée de quinze ans, les constructions de logements neufs faisant l'objet d'un contrat de location-accession.

Cette dernière disposition, en application du IV qui a été introduit par la loi de finances pour 201957(*), peut également s'appliquer aux logements anciens réhabilités faisant l'objet d'un contrat de location-accession, à condition qu'ils soient destinés à être occupés par des personnes dont les ressources sont inférieures au plafond des ressources définissant les opérations d'accession sociale à la propriété à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation. Ces plafonds sont égaux aux plafonds d'accès aux aides personnelles au logement majorés de 11 %.

Dans le cadre de la location-accession, le locataire verse pendant une première phase une redevance qui correspond, pour partie, au droit de jouissance du logement et, pour une autre partie, au paiement anticipé du prix du logement. À l'issue de cette phase, le locataire choisit d'acquérir ou non le logement. S'il exerce l'option, il verse le solde du prix, en recourant éventuellement à un prêt ; dans le cas contraire, les sommes perçues lui sont restituées.

B. L'ACCÈS AU PRÊT À 0 % POUR UN LOGEMENT ANCIEN

Le prêt à taux zéro (PTZ) est un prêt ne portant pas intérêt qui est octroyé par les établissements de crédits et les sociétés de financement à des ménages, sous conditions de ressources, afin de contribuer au financement de leur résidence principale dans le cadre d'une première accession à la propriété. Il peut être accordé pour un logement neuf ou pour un logement ancien faisant l'objet de travaux ou issu de la cession d'un logement social à ses occupants.

L'article 83 de la loi de finances pour 2018 a prévu une réduction progressive du champ d'application du PTZ :

- depuis le 1er janvier 2018, le PTZ n'est accordé pour un logement ancien, hors logement social, que dans une zone peu tendue, correspondant aux zones B2 et C58(*). S'agissant des logements neufs, sa quotité est réduite à 20 % dans ces zones ;

- à partir du 1er janvier 2020, le PTZ ne devrait être accordé dans le neuf que dans les zones tendues (zones A et B1), ainsi que dans des communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense. L'article 50 bis du présent projet de loi de finances, introduit par l'Assemblée nationale, propose toutefois de maintenir l'accès au PTZ pour des logements neufs dans les zones peu tendues B2 et C59(*).

S'agissant des logements anciens, le V de l'article L. 31-10-3 du code de la construction et de l'habitation précise que la condition de travaux est remplie dans le cadre d'une vente d'immeuble à rénover (VIR), dispositif par lequel le vendeur prend en charge les travaux, avec transfert progressif de propriété vers l'acquéreur. Les travaux doivent être conduits dans les trois ans et représenter un montant supérieur à 25 % du coût total de l'opération.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement présenté par nos collègues députés M. Daniel Labaronne et Mme Stéphanie Do, qui propose une nouvelle rédaction du IV précité de l'article 1384 A du code général des impôts.

Le présent article précise que le point de départ de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties est l'année suivant celle de l'achèvement des travaux de réhabilitation. Un décret doit préciser les conditions d'agrément du programme.

Il complète également le V précité de l'article L. 31-10-3 du code de la construction et de l'habitation, afin de préciser que la condition de travaux qui ouvre droit au prêt à 0 % s'applique également à un logement faisant l'objet d'un contrat de location-accession.

Enfin, sa date d'application est repoussée au 1er janvier 2021 afin de permettre la prise des mesures réglementaires d'application.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article précise les conditions de l'application aux logements anciens en location-accession, prévue par la loi de finances pour 2019, de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Il facilite également la vérification de la condition de travaux pour l'obtention d'un prêt à taux zéro sur un logement ancien en location-accession.

Il considère que ces mesures vont dans le bon sens puisqu'elles favorisent l'accession sociale à la propriété sur des logements anciens réhabilités dans des zones rurales, où le besoin de réhabilitation de logements est avéré.

Votre commission a adopté un amendement FINC.8 de coordination.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 decies (nouveau)
(Art 1458 du code général des impôts)

Aménagement de l'exonération de cotisation foncière des entreprises pour les sociétés de presse

. Commentaire : le présent article prévoit une modification de l'article 1458 du code général des impôts afin de tenir compte de l'entrée en vigueur de loi du 18 octobre 2019 relative à la modernisation de la distribution de la presse.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes du 1° bis de l'article 1458 du code général des impôts, les sociétés coopératives de messageries de presse et les sociétés chargées des opérations de groupage et de distribution, dont le capital est détenu majoritairement par des sociétés coopératives de messagerie de presse, sont exonérées de cotisation foncière des entreprises (CFE).

Les sociétés coopérative de messageries de presse étaient définies par l'article 4 de la loi du 2 avril 1947 dite loi « Bichet »60(*). Cette loi a été profondément modifiée par la loi du 18 octobre 2019 relative à la modernisation de la distribution de la presse qui transforme lesdites sociétés en sociétés coopératives de groupage de presse61(*). Les sociétés coopératives de groupage de presse ne seront plus contraintes, comme dans le cadre de la loi « Bichet » à effectuer au sein de sociétés dont elles détiennent avec d'autres associés la majorité du capital, à l'image de Presstalis, les opérations de groupage et de distribution des titres. Elles pourront ainsi recourir à des sociétés agréées de distribution de la presse.

Aux termes du I de l'article 13 de la loi précitée du 18 octobre 2019, ces sociétés chargées de la distribution de la presse se verront délivrer un agrément par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) d'ici au 1er janvier 2023.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue, Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, et du groupe La République en marche, après avis favorable du Gouvernement, consiste en une modification de l'article 1458 du code général des impôts aux fins de coordination avec la loi relative à la modernisation de la distribution de la presse.

Le du I du présent article prévoit ainsi que les sociétés coopératives de groupage de presse se substituent aux sociétés coopératives de messageries de presse et bénéficient ainsi de l'exonération de cotisation foncière des entreprises.

Le du I du présent article substitue aux sociétés dont le capital est détenu majoritairement par des sociétés coopératives de messageries de presse qui leur confient l'exécution d'opérations de groupage et de distribution les nouvelles sociétés agréées de distribution de la presse, chargée de distribuer journaux et publications périodiques.

Le II du présent article prévoit que les sociétés dont le capital est détenu majoritairement par des sociétés coopératives de messageries de presse qui exercent encore leurs missions avant transformation en sociétés agréées de distribution de presse bénéficient de l'exonération de cotisation foncière des entreprises. Cette exonération est applicable jusqu'à l'année au cours de laquelle prend effet la procédure d'agrément.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article additionnel est principalement de nature rédactionnelle et de coordination. Il devrait par ailleurs permettre à Presstalis, société dont le capital est détenu majoritairement par des sociétés coopératives de messageries de presse, de bénéficier d'un environnement fiscal stable avant sa prochaine transformation et l'ouverture du marché de la distribution de la presse à la concurrence.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 undecies (nouveau)
(Art. 1468 du code général des impôts)

Exonération de cotisation foncière des entreprises pour les petites entreprises de la batellerie artisanale

. Commentaire : le présent article prévoit le rétablissement de l'exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) pour les entreprises du secteur de la batellerie artisanale qui comptent moins de 3 salariés.

I. LE DROIT EXISTANT

Les entreprises du secteur de la batellerie artisanale visées par l'article L. 4430-1 du code des transports ont pour activité le transport de marchandises par eau. Elles doivent remplir les conditions d'effectifs prévues au I de l'article 19 de la loi n° 93-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat et être immatriculées au répertoire des métiers.

À la suite d'un référé sévère de la Cour des comptes, l'article 26 de la n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a prévu l'abrogation des dispositions législatives qui avaient institué la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) ainsi que celles qui avaient créé la taxe affectée qui la finançait.

Outre le fait d'être une taxe à faible rendement, cette taxe pesait en effet lourdement sur les bateliers artisanaux - l'évaluation préalable de l'article 26 de la loi de finances pour 2019 évoquait « une pression fiscale particulièrement élevée » - avec un montant de taxe par entreprise et par an de 1 500 euros en moyenne. Son produit était en outre mal utilisé, comme l'avait montré la Cour des comptes.

Enfin, le développement du transport fluvial nécessitait la mise en place d'une vaste interprofession regroupant l'ensemble des acteurs du transport fluvial, ce qui justifiait la fin du régime spécifique des bateliers artisanaux.

Le référé de la Cour des comptes sur la Chambre nationale
de la batellerie artisanale (CNBA)

Dans son référé n° 2017-3372 du 8 décembre 2017 consacré à la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA), la Cour des comptes préconisait la suppression de cet établissement public et le transfert de ses missions aux chambres des métiers, aux services de l'État, à Voies navigables de France (VNF) et à une association professionnelle ad hoc pour ce qui concerne la représentation professionnelle de la batellerie artisanale.

La Cour des comptes reprochait d'abord à cet établissement sa faible visibilité dans le paysage institutionnel et une mauvaise connaissance du tissu économique du secteur de la batellerie, qu'il était pourtant censé représenter.

Elle constatait que « la CNBA ne répond pas aux missions qui lui sont confiées et aux enjeux nouveaux de la profession de batelier » et notait que « la tenue du registre des entreprises et des bateliers, équivalent du répertoire des métiers des chambres des métiers, est défaillante ».

En ce qui concernait les dispositifs d'interventions, qui constituaient le principal outil d'action de l'établissement sur la filière batelière, la Cour des comptes notait que ceux-ci se traduisaient par un « saupoudrage d'aides attribuées de façon automatique ».

L'utilisation du produit de la taxe prélevée sur les bateliers apparaissait particulièrement insatisfaisante. La Cour des comptes notait en effet que cette ressource « a fait l'objet, au cours des années passées, d'une sous-utilisation qui a conduit la CNBA à enregistrer dans ses comptes des réserves qui représentent plus de quatre années de perception de taxes, soit en moyenne 4,5 millions d'euros sur la période examinée ».

Au final, les ressources collectées servaient principalement à faire fonctionner la CNVBA et non à financer des actions en faveur de la batellerie artisanale, puisque « 80 à 90 % de ces ressources servent à payer les charges de personnel, les indemnités des administrateurs ainsi que les charges de structure ».

Enfin, la Cour des comptes évoquait « une gestion de l'établissement négligente », « des locaux inutiles à Lyon et à Douai », « une inadaptation des compétences à certains emplois » voire même une forme de « mépris du service public », qu'elle déduisait de la présence d'affichages injurieux à l'égard des pouvoirs publics retrouvés au siège de l'établissement.

Source : commission des finances du Sénat

Dans sa rédaction antérieure à la suppression de la CNBA, le 2° du I de l'article 1468 du code général des impôts disposait que les entreprises qui étaient inscrites à son registre et qui employaient au plus trois salariés pouvaient bénéficier d'une réduction de la base d'imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE).

Par mesure de coordination avec la suppression de la CNBA, cette disposition a été supprimée à compter du 1er juillet 2019, si bien que les artisans bateliers devraient perdre le bénéfice de cette réduction de CFE à compter de 2020.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'amendement dont est issu le présent article a été présenté par Joël Giraud, rapporteur général, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il a reçu un avis favorable du Gouvernement.

Il réintroduit au premier alinéa du 2° du I de l'article 1468 du code général des impôts la référence aux entreprises de la batellerie artisanale immatriculées au répertoire des métiers et qui emploient au plus trois salariés pour le bénéfice d'une réduction de la base d'imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

S'il était justifié de mettre fin à l'existence de la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA), celle-ci ayant donné lieu à de graves dérives, il n'apparaît en revanche pas souhaitable de déstabiliser les petites entreprises du secteur qui bénéficiaient depuis de nombreuses années d'une réduction de la base d'imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE).

Le rétablissement à compter de 2020 de cette disposition malencontreusement supprimée dans le cadre de l'article 26 de la loi de finances pour 2019 va donc dans le bon sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 duodecies (nouveau)
(Art. 1499-00 A et 1382 F du code général des impôts)

Qualification des équipements indissociables des installations de stockage de déchets en locaux professionnels et non industriels

. Commentaire : le présent article prévoit de qualifier en locaux professionnels les équipements indissociables des installations de stockage de déchets qui sont actuellement considérés comme des locaux industriels.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA QUALIFICATION DE LOCAUX INDUSTRIELS OU PROFESSIONNELS EMPORTE DES MÉTHODES DIFFÉRENTES D'ÉVALUATION DE LA VALEUR LOCATIVE DES BIENS CONCERNÉS

1. Les locaux industriels

L'article 1499 du code général des impôts prévoit la méthode de calcul de la valeur locative des immobilisations industrielles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Il n'existe pas de définition légale des établissements industriels soumis à la méthode d'évaluation comptable prévue par cet article. Pour établir la distinction entre les locaux commerciaux visés à l'article 1498 du code général des impôts (CGI) et les établissements industriels, la doctrine administrative caractérise les établissements industriels par la mise en oeuvre d'un outillage important. Ainsi, les établissements industriels visés à l'article 1499 du CGI correspondent :

- aux usines et ateliers où s'effectue, à l'aide d'un outillage relativement important, la transformation des matières premières ainsi que la fabrication ou la réparation des objets ;

- aux établissements n'ayant pas ce caractère mais où sont réalisées soit des opérations d'extraction (carrière de pierres, par exemple), soit des opérations de manipulation ou des prestations de services (installations de stockage de grande capacité telles que réservoirs et silos par exemple) et dans lesquels le rôle de l'outillage et de la force motrice est prépondérant.

La valeur locative des établissements industriels peut être déterminée :

- soit d'après la méthode générale, dite méthode comptable (articles 1499 et 1499 A du CGI) ;

- soit d'après la méthode particulière (article 1498 du même code).

La méthode comptable consiste à appliquer au prix de revient de leurs différents éléments, revalorisé à l'aide des coefficients qui avaient été prévus pour la révision des bilans, des taux d'intérêts fixés par décret en Conseil d'État.

La méthode particulière, pour les biens donnés en location à des conditions de prix normales, consiste à déterminer la valeur locative de chaque propriété en fonction de l'état du marché locatif à la date de référence du 1er janvier 2013, sous réserve de la mise à jour prévue au III de l'article 1518 ter. Pour les biens loués à des conditions de prix anormales ou occupés par leur propriétaire, occupés par un tiers, vacants ou concédés à titre gratuit, la valeur locative est déterminée par comparaison.

2. Les locaux commerciaux

L'article 1498 du CGI fixe les règles d'évaluation pour tous les biens autres que les locaux d'habitation, les locaux à usage professionnel et les établissements industriels justiciables de la méthode d'évaluation comptable.

Deux méthodes d'évaluation de la valeur locative de ces biens existent :

- la méthode dite particulière exposée supra ;

à défaut, les biens sont évalués par voie d'appréciation directe (article 1498, 3° du CGI), c'est-à-dire selon une méthode d'évaluation comportant deux opérations distinctes : d'une part l'estimation de la valeur vénale de l'immeuble à la date de référence ; d'autre part, la détermination du taux d'intérêt à appliquer à cette valeur vénale pour obtenir la valeur locative.

B. L'EXONÉRATION FACULTATIVE DE TFPB POUR LES ÉQUIPEMENTS SOUTERRAINS INDISSOCIABLES DES INSTALLATIONS DE STOCKAGE DE DÉCHETS NON DANGEREUX

En application de l'article 1382 F du CGI, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues à l'article 1639 A bis du CGI, exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les équipements souterrains indissociables des casiers des installations de stockage de déchets non dangereux, à compter de l'année suivant celle au cours de laquelle le représentant de l'État dans le département a notifié à l'exploitant son accord pour l'exécution des travaux de couverture finale.

Les installations concernées sont les installations d'élimination des déchets non dangereux par enfouissement dans la terre régies par l'arrêté du 15 février 2016 relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux.

Les équipements souterrains exonérés sont ceux qui sont indissociables des casiers de stockage. Il s'agit, notamment, des barrières de sécurité passive (géologiques, éventuellement reconstituées), des barrières de sécurité active (géomembranes), des couches de drainage, des géotextiles, des installations de collecte et d'injection des lixiviats et du biogaz, des matériaux composant les couvertures intermédiaires et des matériaux composant la couverture finale de l'alvéole.

L'exonération a donc pour effet de ramener, pour la part de TFPB revenant à la collectivité ou à l'EPCI à fiscalité propre qui l'a instituée, la base d'imposition de ces casiers à la valeur locative des terrains nus. Ces derniers demeurent imposables à la TFPB en application du 5° de l'article 1381 du CGI. En pratique, en cas d'application de la méthode comptable, l'exonération consistera donc à exclure de la base d'imposition le prix de revient des aménagements fonciers.

D'après l'administration fiscale, aucune délibération n'a jusqu'à présent institué cette exonération.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances, avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Le A du I du présent article modifie l'article 1499-00 A du CGI en y ajoutant un alinéa qui prévoit que la méthode de calcul de la valeur locative des immobilisations industrielles passibles de la TFPB ne s'applique pas à la détermination de la valeur locative des équipements indissociables des installations de stockage de déchets.

Cet alinéa s'applique dès lors que les installations ont cessé de procurer des revenus provenant de l'enfouissement des déchets avant le 1er janvier de l'année au titre de laquelle l'imposition est établie, sans qu'il soit tenu compte des revenus accessoires provenant de l'extraction de biogaz.

Le B du I du présent article abroge l'article 1382 F du CGI qui permet aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre d'exonérer de TFPB les équipements souterrains indissociables des casiers des installations de stockage de déchets non dangereux, à l'issue de leur phase d'exploitation.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article résulte d'une revendication ancienne des industries de stockage de déchets qui souhaitent que les alvéoles de stockage, lorsqu'elles sont pleines et ne sont donc plus en activité, ne soient plus assujetties à la TFPB en qualité de locaux industriels mais le soient en qualité de locaux professionnels. Corrélativement, l'exonération facultative de TFPB pour ces locaux (article 1382 F du CGI) est supprimée.

Ce changement de qualification fiscale entraîne un changement de méthode d'évaluation de la base imposable : en effet, la méthode d'appréciation directe s'appliquerait aux alvéoles, tandis que le reste des équipements et le terrain se verraient appliquer la méthode comptable qui concerne les locaux industriels (articles 1499 et 1499 A du CGI).

L'intention de cet article est bonne dans la mesure où elle tend à faire coïncider les règles d'évaluation de la base imposable avec la réalité de l'activité exercée. Le temps long durant lequel les alvéoles ne peuvent être couvertes, pour des raisons de sécurité, mais ne produisent plus de revenus liés à l'enfouissement doit être pris en compte dans l'établissement de l'imposition à la TFPB.

Toutefois, cet article pose plusieurs difficultés d'interprétation :

- il évoque les « équipements indissociables des installations de stockage de déchets autorisés conformément au titre I du livre V du code de l'environnement » sans préciser qu'il s'agit des « déchets non dangereux » ;

- il évoque les « équipements indissociables des installations de stockage » mais ne précise pas, contrairement à l'article 1382 F du CGI en vigueur, qu'il s'agit des « équipements souterrains », ce qui laisserait entendre que le présent article a vocation à s'appliquer également aux équipements extérieurs ;

- enfin, la date à partir de laquelle la méthode comptable définie par l'article 1499 du CGI ne s'appliquerait plus n'est pas définie clairement. Le présent article indique que l'article 1499 ne s'applique plus « dès lors que les installations ont cessé de procurer des revenus provenant de l'enfouissement de déchets » tandis que l'article 1382 F en vigueur dispose que l'exonération de TFPB est applicable « à compter de l'année suivant celle au cours de laquelle le représentant de l'État dans le département a notifié à l'exploitant son accord pour l'exécution des travaux de couverture finale ».

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur général vous propose d'adopter l'amendement FINC. 9 permettant de préciser ces points et de rendre l'article totalement opérant.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 terdecies (nouveau)
(Art. 1519 C du code général des impôts)

Affectation de 10 % des ressources de la taxe sur les éoliennes maritimes
à l'Office français de la biodiversité

. Commentaire : le présent article affecte 10 % du rendement de la taxe sur les éoliennes maritimes à l'Office français de la biodiversité, contre un niveau de 5 % prévu actuellement. En conséquence, les 5 % de recettes affectés au financement de projets concourant au développement durable des autres activités maritimes sont supprimées.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE SUR LES ÉOLIENNES MARITIMES

L'article 1519 B du code général des impôts, inséré par la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 200562(*), a institué au profit des communes et des usagers de la mer une taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent (parcs éoliens offshore) situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale française, dite « taxe sur les éoliennes maritimes ».

En vertu de cet article, cette taxe est acquittée par l'exploitant de l'unité de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent. Elle est assise sur le nombre de mégawatts installés dans chaque unité de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au 1er janvier de l'année d'imposition. Elle n'est pas due l'année de la mise en service de l'unité.

Son tarif annuel est fixé à 16 790 euros par mégawatt installé. Ce montant évolue chaque année comme l'indice de valeur du produit intérieur brut total (PIB), tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances de l'année.

Le projet de programmation pluriannuelle de l'énergie pour la période 2019-2023 fixe les puissances et les localisations des projets éoliens en mer à développer. L'objectif fixé est l'atteinte d'une capacité installée d'éolien en mer, posé et flottant, de 2,4 GW en 2023 et environ 5 GW en 2028.

Leur mise en service progressive est prévue à partir de 2021. Pour l'heure, et jusqu'au début de l'exploitation des premières éoliennes maritimes, le produit de cette taxe demeure donc nul.

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE CETTE TAXE

L'article 1519 C du code général des impôts prévoit que le produit de la « taxe sur les éoliennes maritimes » est affecté au Fonds national de compensation de l'énergie éolienne en mer.

En vertu de cet article, les ressources de ce fonds sont réparties de la façon suivante :

- 50 % sont affectés aux communes littorales d'où des éoliennes maritimes sont visibles63(*) ;

- 35 % sont affectés au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) pour le financement de projets concourant à l'exploitation durable des ressources halieutiques64(*) ;

- 5 % sont affectés au financement de projets concourant au développement durable des autres activités maritimes ;

- 5 % sont affectés, à l'échelle de la façade maritime, à l'Agence française pour la biodiversité, et à compter de 2020, à l'Office français de la biodiversité65(*) ;

- 5 % sont affectés aux organismes de secours et de sauvetage en mer agréés par l'autorité administrative.

Les modalités de répartition, d'affectation et d'utilisation du produit de la taxe, la définition des catégories d'opérations éligibles et l'organisation du contrôle par l'État sont précisées par le décret n° 2012-103 du 27 janvier 201266(*).

C. LE FINANCEMENT DE L'OFFICE FRANÇAIS DE LA BIODIVERSITÉ

La loi n° 2019-773 du 24 juillet 201967(*) a créé l'Office français de la biodiversité, fusionnant à compter du 1er janvier 2020 l'Agence française pour la biodiversité (AFB) et l'Office nationale de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Aux termes de l'article L. 131-9 du code de l'environnement, l'OFB « contribue, s'agissant des milieux terrestres, aquatiques et marins, à la surveillance, la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité ainsi qu'à la gestion équilibrée et durable de l'eau en coordination avec la politique nationale de lutte contre le réchauffement climatique ».

L'année 2020 constituera donc le premier exercice budgétaire de l'Office français de la biodiversité.

Le budget de l'opérateur n'est pas encore arrêté - il le sera par un arrêté conjoint des ministères de l'agriculture, de la transition écologique et solidaire et du budget. Il bénéficiera d'une contribution annuelle des agences de l'eau, fusionnant les contributions auparavant affectées aux deux opérateurs (AFB et ONCFS) et les redevances cynégétiques ; d'une subvention de 41,2 millions d'euros, créée à compter de 2020 sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ; d'une contribution des agences de l'eau au titre du plan « Ecophyto », de 41 millions d'euros et de recettes diverses.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 48 terdecies est issu d'un amendement présenté par des membres du groupe Gauche démocratique et républicaine de l'Assemblée nationale.

Il a reçu un avis de sagesse du rapporteur général de la commission des finances et a fait l'objet d'un sous-amendement du Gouvernement.

Il affecte, à compter du 1er janvier 2021, 10 % des ressources de la taxe sur les éoliennes maritimes à l'Office français de la biodiversité contre un niveau de 5 % prévu actuellement.

En conséquence, les 5 % de recettes affectés au financement de projets concourant au développement durable des autres activités maritimes sont supprimées.

Le Gouvernement procède quant à lui à la suppression du fonds national de compensation de l'énergie en mer, par lequel le produit de la taxe des éoliennes en mer ne fait que transiter, dont la nature juridique n'est pas définie, et dont la fonction n'est autre que de répartir le produit de la taxe entre les affectataires. La répartition serait donc effectuée directement, lors du recouvrement de la taxe.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les ressources de la taxe sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent en mer sont actuellement nulles car il n'existe toujours pas d'éoliennes en mer. Les premières éoliennes maritimes pourraient être mises en service à Saint-Nazaire en 2021.

Pourtant, le Parlement modifie presque chaque année dans le cadre des textes financiers de l'automne la répartition des ressources de cette taxe. Légiférer continuellement pour faire évoluer l'affectation de ressources qui n'existent pas encore n'a aucun sens.

Les modalités de répartition des 5 % de la taxe sur les éoliennes maritimes affectés au financement de « projets concourant au développement durable des autres activités maritimes » n'étant ce jour pas clairement définies, le relèvement de l'affectation de cette taxe à l'Office français de la biodiversité, à hauteur de 10 % contre un niveau de 5 % prévu actuellement, ne pose néanmoins pas de difficulté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 quaterdecies (nouveau)
(Art. 1519 F du code général des impôts)

Baisse du tarif de l'IFER pour les nouvelles centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque

. Commentaire : le présent article prévoit une baisse pendant vingt ans des tarifs de l'IFER pour les nouvelles centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque mises en service après le 1er janvier 2021.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1635-0 quinquies du code général des impôts prévoit une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), au profit des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et renvoie à neuf articles du code général des impôts les règles s'appliquant pour chaque catégorie d'IFER.

L'article 1519 F concerne ainsi l'IFER qui s'applique aux centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque ou hydraulique, à l'exception de celles dont la puissance installée est supérieur ou égale à 100 kilowatts.

L'IFER est due chaque année par l'exploitant de la centrale de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque ou hydraulique au 1er janvier de l'année d'imposition.

Le montant de l'imposition forfaitaire est fixé à 3,155 euros par kilowatt de puissance électrique installée au 1er janvier de l'année d'imposition pour les centrales de production d'énergie électrique d'origine hydraulique et à 7,57 euros par kilowatt de puissance électrique installée au 1er janvier de l'année d'imposition pour les centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement proposé par notre collègue député Bruno Duvergé et plusieurs membres groupe Mouvement démocrate. Il a reçu deux avis favorables de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.

Il vient compléter le II de l'article 1519 F du code général des impôts pour prévoir que le tarif de l'IFER pour les centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque mises en service après le 1er janvier 2021 est ramené, pendant les vingt premières années d'imposition, au niveau de celui applicable aux centrales de production d'énergie électrique d'origine hydraulique, soit 3,155 euros par kilowatt de puissance électrique installée au lieu de 7,57 euros par kilowatt de puissance électrique installée, ce qui correspond à une baisse de 4,415 euros par kilowatt de puissance électrique installée.

L'article précise que la date de mise en service s'entend de celle du premier raccordement au réseau électrique et que la baisse de tarif s'applique aux impositions établies à compter du 1er janvier 2022.

Selon les auteurs de cet amendement, « la durée de vingt ans a été fixée au regard de la durée des contrats relatifs à l'obligation de rachat d'énergie photovoltaïque par EDF. Ainsi, le tarif sera augmenté lorsque l'installation ne sera plus subventionnée par l'État ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque bénéficient déjà de soutiens publics considérables, à travers les mécanismes d'obligations d'achat et de complément de rémunération que doivent conclure les fournisseurs historiques avec leurs propriétaires.

L'État vient ensuite compenser ces surcoûts pour les fournisseurs historiques grâce aux charges de service public de l'énergie évaluées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et retracées dans le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique ».

Le mécanisme de soutien aux producteurs d'énergies renouvelables électriques

Les fournisseurs historiques (EDF et les ELD) sont tenus de conclure des contrats d'achat de l'électricité produite à partir d'énergie renouvelable par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres. Ils doivent également conclure des contrats avec les entreprises bénéficiaires du complément de rémunération. Depuis le 1er janvier 2017, des organismes agréés peuvent également conclure ces contrats avec les producteurs d'électricité à partir d'énergie renouvelable. En 2019, ils sont au nombre de quatre.

Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond à la différence entre le coût d'achat de l'électricité produite et le coût évité par ces mêmes quantités, ou au montant de la prime dans le cas du complément de rémunération.

Source : projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour 2020

Les charges de service public de l'énergie consacrées au développement de l'énergie électrique d'origine photovoltaïque représenteront ainsi quelque 2,9 milliards d'euros en 2020, soit une somme équivalente à celle de 2019.

Il ne paraît donc pas pertinent de prévoir une aide supplémentaire pour ce secteur déjà largement subventionné, d'autant que la perte de recettes d'IFER pour les collectivités territoriales que provoquerait l'adoption définitive du présent article n'est pas documentée.

C'est pourquoi la commission des finances a adopté l'amendement FINC.10 visant à supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 48 quindecies (nouveau)
(Art. 1519 HA du code général des impôts)

Création d'un tarif différencié d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux pour les installations de gaz naturel liquéfié

. Commentaire : le présent article instaure un tarif différencié d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux de 600 000 euros pour les installations de gaz naturel liquéfié dont la capacité de stockage est inférieure ou égale à 100 000 mètres cube.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1635-0 quinquies du code général des impôts prévoit une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), au profit des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et renvoie à neuf articles du code général des impôts les règles s'appliquant pour chaque catégorie d'IFER.

Il précise que les montants et tarifs de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux sont revalorisés chaque année comme le taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l'année, d'évolution des prix à la consommation des ménages, hors tabac.

Ainsi, l'article 1519 HA du code général des impôts fixe les règles de l'IFER s'appliquant aux installations de gaz naturel liquéfié (GNL), aux stockages souterrains de gaz naturel, aux canalisations de transport de gaz naturel, aux stations de compression du réseau de transport de gaz naturel, aux canalisations de transport d'autres hydrocarbures et aux canalisations de transport de produits chimiques.

Cette IFER est due, chaque année, par l'exploitant des installations, ouvrages et canalisations, au 1er janvier de l'année d'imposition.

Le III de cet article fixe le barème d'imposition :

- 2 708 243 euros par installation de gaz naturel liquéfié (GNL) dont les tarifs d'utilisation sont fixés en application des articles L. 452-1 à L. 452-6 du code de l'énergie ;

- 526 euros par kilomètre de canalisation de transport de produits chimiques ;

- 541 649 euros par site de stockage souterrain de gaz naturel68(*) ;

- 542 euros par kilomètre de canalisation de transport de gaz naturel appartenant à un réseau dont les tarifs d'utilisation sont fixés en application des articles précités du code de l'énergie ;

- 108 330 euros par station de compression utilisée pour le fonctionnement d'un réseau dont les tarifs d'utilisation sont fixés en application des articles précités du code de l'énergie ;

- 542 euros par kilomètre de canalisation de transport d'autres hydrocarbures.

Le redevable de la taxe déclare les ouvrages, les installations et le nombre de kilomètres de canalisations exploitées par commune et par département, au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai de l'année d'imposition.

Enfin, le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges de cette imposition sont régis comme en matière de cotisation foncière des entreprises.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général de commission des finances et plusieurs de ses collègues députés membres du groupe La République en Marche, avec un avis favorable du Gouvernement.

Il modifie l'article 1519 HA du code général des impôts s'agissant du barème d'IFER applicable aux installations de GNL.

Alors que le tarif de l'IFER est fixé à 2 708 243 euros par installation de GNL, quelle que soit sa capacité de stockage, le 2° du I réserve ce tarif aux installations dont la capacité de stockage est supérieure à 100 000 mètres cube.

Le 1° du I prévoit un tarif de 600 000 euros par installation de gaz naturel liquéfié dont la capacité de stockage est inférieure ou égale à 100 000 mètres cube.

Le II précise que ces dispositions s'appliquent aux impositions établies à compter du 1er janvier 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les installations de gaz naturel liquéfié (GNL) désignent les terminaux méthaniers, qui réceptionnent les navires méthaniers, possèdent la capacité de stockage du GNL et contribuent à regazéifier le GNL en fonction des besoins du réseau. Ils réinjectent également ce gaz sur le réseau de transport national.

Ces installations de gaz naturel liquéfié (GNL) sont assujetties à l'IFER selon un barème forfaitaire, qui ne tient pas compte de l'importance de l'activité.

En effet, le tarif d'IFER est fixé à 2,7 millions d'euros par installation de GNL, quelle que soit sa capacité de stockage.

D'après les auteurs de l'amendement, ce tarif forfaitaire entraîne une imposition qui « pèse beaucoup plus lourdement sur les installations de taille réduite », mettant en danger « la survie des petits terminaux méthaniers », alors même que ces installations contribuent au développement des ports maritimes français.

Dans ce contexte, le présent article instaure un tarif différencié d'IFER pour ces installations selon la capacité de stockage des terminaux de GNL : les installations dont la capacité de stockage est inférieure ou égale à 100 000 mètres cube seraient assujetties à un tarif d'IFER de 600 000 euros, en lieu et place des 2,7 millions d'euros prévus actuellement.

Votre rapporteur général ne s'oppose pas à l'adoption du présent article, qui diminue le poids de l'imposition sur les petites installations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 sexdecies (nouveau)
(Art. 1519 I du code général des impôts)

Suppression de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux tourbières

. Commentaire : le présent article prévoit de supprimer la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TA-TFNB) applicable aux tourbières.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1519 I du code général des impôts institue au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre une taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TA-TFNB) frappant certains types de propriétés listées :

-°les carrières, les ardoisières, les sablières, les tourbières ;

- les terrains à bâtir, les rues privées ;

- les terrains d'agrément, les parcs et jardins et les pièces d'eau ;

- les chemins de fer, les canaux de navigation et leurs dépendances ;

- les sols des propriétés bâties et des bâtiments ruraux, cours et leurs dépendances.

L'assiette de cette taxe est la même que celle de la taxe foncière pour les propriétés non bâties (TFNB)69(*). Son produit est obtenu en appliquant chaque année à cette base un taux égal à la somme des taux départemental et régional de la TFNB multipliée par un coefficient de 1,0485.

Le bulletin officiel des finances publiques70(*) précise que cette taxe est perçue :

- par l'intercommunalité dans les EPCI à fiscalité professionnelle unique ;

- par les communes dans les EPCI à fiscalité additionnelle.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 48 sexdecies est issu d'un amendement déposé par notre collègue députée Frédérique Tuffnell et adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du rapporteur général du budget et malgré l'avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à modifier l'article 1519 I du code général des impôts pour exclure les tourbières des propriétés faisant l'objet de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les tourbières sont des zones humides d'où sont extraites la tourbe, une matière organique résultant de la décomposition de végétaux.

En France, la tourbe n'est plus exploitée comme ce pouvait être le cas par le passé, en particulier à des fins agricoles ou comme matériau combustible. La préservation des zones humides revêt néanmoins un intérêt écologique dans la mesure où celles-ci captent massivement le carbone. Dans un rapport consacré aux zones humides, notre collègue Jérôme Bignon et la députée Frédérique Tuffnell ont expliqué que les tourbières, qui représentent à peine 3 % des terres émergées, stockent environ 30 % de la totalité du carbone des sols mondiaux71(*).

Certes, cette mesure entraîne une perte de ressources pour le bloc communal, mais il peut sembler légitime d'exclure les tourbières des propriétés faisant l'objet d'une TA-TFPB dans la mesure où la valorisation économique des tourbières est faible et où une fiscalité trop lourde n'incite pas à la préservation de ces zones d'intérêt écologique. Les tourbières semblent en effet se distinguer à cet égard des autres types de propriétés notamment concernées par la TA-TFNB, telles que les carrières ou les sablières.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 septdecies (nouveau)
(Art 45 de la loi de n° 2015-1786 du 29 décembre 2015
de finances rectificative pour 2015)

Complément d'information sur les hypothèses de révision du zonage ZRR dans le rapport prévu à l'article 45 de la LFR pour 2015

. Commentaire : le présent article prévoit d'inclure dans le rapport prévu à l'article 45 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 les hypothèses de critères de classement pour la nouvelle géographie prioritaire de la ruralité et les mesures associées envisagés par le Gouvernement.

I. LE DROIT EXISTANT

Actuellement, le classement des zones de revitalisation rurale (ZRR) constitue le zonage de référence d'intervention économique en faveur des territoires ruraux. Il a été créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT).

A. LES RÈGLES DE CLASSEMENTS DES ZONES DE REVITALISATION RURALE

Les communes classées en ZRR depuis le 1er juillet 2017 doivent appartenir à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont :

- la densité de population est inférieure ou égale à la densité médiane nationale des EPCI à fiscalité propre métropolitains72(*);

- le revenu fiscal par unité de consommation est inférieur ou égal à la médiane des revenus médians de chaque EPCI à fiscalité propre métropolitain.

Le classement des communes par l'arrêté du 22 février 2018 est valable jusqu'au 31 décembre 2020. Les communes sortantes, qui bénéficient du classement à titre transitoire jusqu'au 1er juillet prochain devraient être prorogées jusqu'au 31 décembre 2020 par l'article 44 octodecies du présent projet de loi de finances.

À ce jour, près de 17 976 communes sont concernées par le classement recouvrant 15 % de la population.

B. LES DISPOSITIFS ASSOCIÉS AU CLASSEMENT EN ZRR

1. Les exonérations d'impôt sur les bénéfices

Les exonérations d'impôt sur les bénéfices s'appliquent aux professions libérales et aux entreprises de moins de 11 salariés créées ou reprises en ZRR entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2020. Les bénéfices sont intégralement exonérés pendant les cinq premières années, puis de façon dégressive les trois années suivantes.

En 2018, l'exonération fiscale a représenté 144,5 millions d'euros pour 24 000 bénéficiaires, soit une hausse de 17 % de leur nombre par rapport à 2017. Ces exonérations seront fermées à compter du 31 décembre 2020, et en l'état, rien n'est prévu pour en prendre le relais.

2. Les exonérations de charges sociales

L'essentiel du coût des exonérations de cotisations sociales en ZRR correspond à un « stock » de contrats bénéficiant du dispositif réservé aux organismes d'intérêt général (OIG). Il s'agit d'une mesure très favorable d'exonération de cotisations patronales, mais seuls les contrats signés avant le 1er novembre 2007 continuent à en bénéficier73(*).

Le deuxième dispositif d'exonération de cotisations patronales s'applique la première année pour les embauches entrainant une augmentation nette d'effectif. Ce régime est ouvert aux entreprises du secteur privé employant 50 personnes au plus (activités artisanales, industrielles, commerciales, libérales ou agricoles) ainsi qu'aux OIG. L'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale (hors AT-MP) est totale jusqu'à 1,5 SMIC puis dégressive jusqu'à s'annuler à 2,4 SMIC.

3. Un volet de majoration de la dotation globale de fonctionnement

Le dispositif de ZRR actuel comprend un volet de majoration de dotation. Depuis 2005, la fraction bourg-centre de la dotation de solidarité rurale (DSR) a été majorée de 30 % pour les communes situées en ZRR. Elle représente aujourd'hui un gain de 35 millions d'euros pour 2 434 communes.

4. La majoration des subventions sectorielles

Plusieurs dispositifs sectoriels dépendent du zonage ZRR, par exemple une majoration des financements attribués par les agences de l'eau ou encore une bonification du financement des agences postales communales. Les rapporteurs considèrent que le zonage ZRR a vocation à constituer un zonage de référence pour coordonner l'ensemble des actions de l'État et des opérateurs présents dans les territoires ruraux.

C. LA RÉFORME DU CLASSEMENT EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2015

À l'occasion de la révision des critères de classement en 2015, un amendement tendant à ce que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er juillet 2020, un rapport relatif à l'impact du dispositif prévu par le présent article sur les territoires classés en zones de revitalisation rurale (ZRR) a été adopté, à l'initiative d'Alain Calmette et de plusieurs de nos collègues députés.

L'article 45 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 prévoit donc que le « Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er juillet 2020, un rapport relatif à l'impact du dispositif sur les territoires classés en zone de revitalisation rurale. »

Par ailleurs, un autre rapport au Parlement, devant être rendu avant le 1er septembre 2020, est prévu à l'article 17 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 qui crée les « bassins urbains à dynamiser ».

Cette demande de rapport vise plus largement les différentes politiques de zonage et doit dresser le bilan des « zones de revitalisation rurale, des bassins d'emploi à redynamiser, des quartiers prioritaires de la politique de la ville, des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs, des zones d'aides à finalité régionale, des zones d'aide à l'investissement des petites et moyennes entreprises, des zones franches d'activité des départements d'outre-mer et des zones de restructuration de la défense. Il identifie les pistes d'évolutions de ces dispositifs. »

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale est issu d'un amendement porté par seize députés du groupe la République en marche, dont Anne Blanc, co-rapporteur de la mission flash sur les zones de revitalisation rurale74(*). Il vise à compléter le rapport demandé au Gouvernement pour le 1er juillet prochain. Il doit présenter les hypothèses retenues par le Gouvernement dans le cadre de la définition de la nouvelle géographie prioritaire de la ruralité, resserrée sur les territoires les plus fragiles.

De plus, il doit indiquer les outils retenus pour soutenir les territoires.

Parmi les signataires de l'amendement, Véronique Louwagie s'est inquiété de ce que les parlementaires pourraient devoir attendre le projet de loi de finances pour 2021 avant de connaître les propositions du Gouvernement en faveur du soutien à la ruralité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le complément de rapport demandé par le présent article permettra d'anticiper la réforme de la géographie prioritaire voulue par le Gouvernement.

Les hypothèses de réforme ainsi que les mesures ciblées envisagées pourront ainsi utilement être communiquées au Parlement, afin que soit mesurés en amont de la réforme les effets de celle-ci.

En effet, 4074 communes sortiront du classement ZRR au 31 décembre 2020 et les dispositifs d'exonération fiscale arriveront à échéance. Il est dès lors souhaitable que les parlementaires soient pleinement informés et associés au travail de définition de la nouvelle géographie prioritaire de notre territoire national.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 octodecies (nouveau)
(Art. 27 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018,
art. 7 de la loi n°2016-1888 du 28 décembre 2016)

Prorogation jusqu'au 31 décembre 2020 du bénéfice du classement en zones de revitalisation rurale pour des communes qui devaient initialement perdre ce bénéfice au 1er juillet 2020

. Commentaire : le présent article prévoit de proroger jusqu'au 31 décembre 2020 le bénéfice du classement en zone de revitalisation rurale pour les communes ne répondant plus aux critères définis à l'article 45 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 et perdant ce bénéfice à compter du 1er juillet 2020.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉFORME DES CRITÈRES DE CLASSEMENT EN ZONE DE REVITALISATION RURALE

L'article 45 de la loi de finances rectificative pour 201575(*) a procédé à une réforme des critères de classement en ZRR, dont l'entrée en vigueur est intervenue le 1er juillet 2017 afin de tenir compte des effets des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI).

L'article 1465 A du code général des impôts a ainsi été modifié afin de substituer aux critères préexistants - un critère démographique de densité d'habitants par kilomètre carré et un critère socio-économique de déclin de la population active ou de taux de population active agricole supérieur à la moyenne nationale - les deux critères suivants :

- la densité de population doit être inférieure ou égale à la densité médiane nationale des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre métropolitains ;

- le revenu fiscal par unité de consommation de l'EPCI doit être inférieur ou égal à la médiane des revenus médians par EPCI à fiscalité propre.

La réforme a donc conduit à apprécier ces critères au niveau intercommunal76(*), entrainant le classement de l'ensemble des communes de l'EPCI, sur la base des données disponibles au 1er janvier 2017.

La réforme des critères de classement en ZRR

 

Avant le 1er juillet 2017

Depuis le 1er juillet 2017

Maille territoriale de mesure des critères

EPCI
ou
canton
ou
arrondissement

EPCI

Critères de densité

densité de population dans un arrondissement inférieure ou égale à 37 habitants/km2 ou
dans un canton ou EPCI inférieure à 35 habitants/km2

densité de population inférieure ou égale à la densité médiane nationale des EPCI métropolitains (63 habitants/km2 au 1er juillet 2017)

Critères socio-économiques

déclin de la population ou
déclin de la population active ou
forte proportion d'emplois agricoles

revenu fiscal par unité de consommation médian inférieur ou égal à la médiane des revenus médians par EPCI

Source : Commissariat général à l'égalité des territoires

En application de la réforme, l'arrêté du 16 mars 2017 a publié la nouvelle liste des communes classées en zone de revitalisation rurale. Sous l'effet de la réforme, 3 657 communes auparavant non classées sont entrées en ZRR, tandis que 3 063 en sont sorties, soit un solde net positif de 594 communes.

B. LE MAINTIEN PROVISOIRE DE COMMUNES NON CLASSÉES

Par ailleurs, le I de l'article 7 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne77(*) prévoit que « les communes de montagne sortant de la liste du classement en zone de revitalisation rurale au 1er juillet 2017 continuent à bénéficier des effets du dispositif pendant une période transitoire de trois ans ».

L'objectif de cette disposition, introduite par le Sénat en première lecture à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, était d'éviter les sorties « sèches » du dispositif des ZRR pouvant déstabiliser les territoires de montagne, en leur permettant d'en bénéficier pendant une période de trois années supplémentaires, soit jusqu'au 30 juin 2020. Ce sont donc 1 011 communes de montagne qui continuent à bénéficier des effets du dispositif, en application de la loi « montagne ».

Le I de l'article 27 de la loi de n°2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 maintient les effets des avantages fiscaux et sociaux liés au classement en ZRR pendant une période transitoire allant du 1er juillet 2017 au 31 décembre 2020 pour les communes sortant de la liste de classement en ZRR au 1er juillet 2017 et situées en-dehors d'une zone de montagne.

Ainsi, au total, ce sont 4 074 communes qui bénéficieront à titre transitoire des effets du classement jusqu'au 1er juillet 2020.

Les communes classées en zones de revitalisation rurale

Source : Commissariat général à l'égalité des territoires

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement déposé par plusieurs de nos collègues députés du groupe majoritaire à l'Assemblée nationale, dont le rapporteur général, Joël Giraud. Il a été adopté avec avis favorable du Gouvernement et vise à permettre aux communes ne répondant pas aux nouveaux critères de classement d'en conserver les bénéfices fiscaux et sociaux jusqu'au 31 décembre 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le Premier ministre a annoncé le 20 septembre dernier que le travail de définition d'une nouvelle géographie prioritaire de la ruralité devrait aboutir au second semestre 2020.

Pour éviter que les communes les plus fragiles ne se retrouvent démunies, leur classement a été prorogé, afin que son expiration corresponde à l'entrée en vigueur de cette nouvelle géographie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 novodecies (nouveau)

Régime fiscal des sommes versées par le comité d'organisation des jeux Olympiques et paralympiques de 2024 au chronométreur officiel des compétitions

. Commentaire : le présent article prévoit d'exonérer les sommes versées par le comité d'organisation des jeux Olympiques et paralympiques de 2024 au chronométreur officiel des compétitions de plusieurs types d'impositions.

I. LE DROIT EXISTANT

Les organismes, et leurs éventuelles filiales78(*), chargés de l'organisation en France d'une compétition sportive internationale pour lesquelles la décision d'attribution à la France est intervenue avant le 31 décembre 2017, relèvent d'un régime fiscal spécifique, prévu à l'article 1655 septies du code général des impôts (CGI). Ce régime a été introduit par l'article 51 de la loi du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 201479(*), en prévision de l'organisation par la France de l'Euro 2016 de football.

En pratique, ces organismes ne sont pas redevables des impositions suivantes :

- l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux ;

- la retenue à la source de 15 % sur les produits des obligations, titres participatifs et autres titres d'emprunts négociables émis avant le 1er janvier 1987 ainsi que sur les intérêts des bons de caisse émis par les entreprises industrielles et commerciales, lorsqu'ils bénéficient à des personnes qui ont leur siège en France ou à l'étranger et qui n'ont pas leur domicile fiscal en France ;

- la retenue à la source sur les revenus distribués par une société française à des non-résidents ;

- la retenue à la source sur les bénéfices réalisés en France par des sociétés étrangères non européennes ;

- la retenue à la source sur certains revenus non salariaux, en particulier sur des produits tirés de la propriété industrielle ou commerciale ou de droits assimilés, ainsi que sur les sommes payées en rémunération des prestations de toute nature fournies ou utilisées en France ;

- la taxe sur les salaires ;

- la participation des employeurs à l'investissement obligatoire dans la construction ;

- la participation des employeurs au financement de la formation et de l'apprentissage ;

- la taxe d'habitation pour les locaux meublés occupés par les sociétés, associations et organismes privés et non soumis à la cotisation foncière des entreprises ;

- la contribution économique territoriale ;

- l'ensemble des droits d'enregistrement et la taxe de publicité foncière.

De fait, les organisateurs de la compétition sportive internationale sont seulement redevables des impositions suivantes :

- la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour l'ensemble de leurs activités ;

- la contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives, dite « taxe Buffet », sous réserve que l'organisateur de la compétition soit établi en France ;

- les taxes foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et sur les propriétés non bâties (TFPNB), ainsi que les taxes annexes.

Pour bénéficier de ce régime, la compétition sportive organisée en France doit être reconnue comme telle par décret, sur la base des quatre critères cumulatifs suivants, prévus au II de l'article 1655 septies du CGI :

- être attribuée dans le cadre d'une sélection par un comité international, sur candidature d'une personne publique ou d'une fédération sportive nationale délégataire ;

- être de niveau au moins équivalent à un championnat d'Europe ;

- être organisée de façon exceptionnelle sur le territoire français ;

- entraîner des retombées économiques exceptionnelles.

Par ailleurs, le Gouvernement doit transmettre aux commissions des finances et aux commissions permanentes compétentes en matière de sport de l'Assemblée nationale et du Sénat, lors du dépôt du dossier de candidature, les lettres d'engagement de l'État pour l'accueil en France d'une compétition sportive internationale susceptible de bénéficier du régime fiscal dérogatoire. Cette disposition, introduite à l'initiative du Sénat à l'occasion de l'examen de la loi du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 201480(*), vise à préserver les conditions du contrôle parlementaire.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il prévoit d'exonérer de plusieurs impositions l'organisme désigné comme fournisseur officiel des services de chronométrage et de pointage pour les Olympiades de Paris 2024, au titre des sommes perçues du comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (COJO) en contrepartie des services fournis dans le cadre de ces compétitions.

Trois types d'impositions sont visés, par référence à l'article 1655 septies du code général des impôts (CGI) :

- l'impôt sur les sociétés ;

- l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux ;

- la retenue à la source sur les revenus non salariaux tirés de la propriété intellectuelle ou commerciale ou de droit assimilés ainsi que sur les sommes payées en rémunération des prestations de toute nature fournies ou utilisées en France.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à transcrire un engagement pris par la France dans le cadre du contrat de ville hôte conclu avec le Comité international olympique (CIO) le 13 septembre 201781(*).

Selon les informations transmises par le Gouvernement, le champ de l'exonération, resserré par rapport à ce que rend possible l'article 1655 septies du code général des impôts (CGI), assure le respect du contrat. Le coût de l'exonération proposée est estimé à 4 millions d'euros environ, réparti entre plusieurs exercices - sans doute de 2022 à 2025.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 vicies (nouveau)

Rapport relatif à l'IFER sur les stations radioélectriques

. Commentaire : le présent article prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DIFFÉRENTES COMPOSANTES DE L'IMPOSITION FORFAITAIRE SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAUX

Créée en 2010 lors de la suppression de la taxe professionnelle, l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) s'applique aux entreprises dont l'activité repose sur l'exploitation d'un réseau, et comprend neuf composantes :

- l'imposition forfaitaire sur les installations terrestres de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent et les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique hydraulique des courants situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale (article 1519 D du code général des impôts - CGI -, IFER éolienne et hydrolienne) ;

- l'imposition forfaitaire sur les installations de production d'électricité d'origine nucléaire ou thermique à flamme (article 1519 E du CGI, IFER nucléaire et thermique) ;

- l'imposition forfaitaire sur les centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque ou hydraulique (article 1519 F du CGI, IFER photovoltaïque et hydraulique) ;

- l'imposition forfaitaire sur les transformateurs électriques (article 1519 G du CGI, IFER transformateurs) ;

- l'imposition forfaitaire sur les stations radioélectriques (article 1519 H du CGI, IFER radioélectrique) ;

- l'imposition forfaitaire sur les installations gazières et sur les canalisations de transport de gaz naturel, d'autres hydrocarbures et de produits chimiques (article 1519 HA du CGI, IFER réseaux de gaz) ;

- l'imposition forfaitaire sur le matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national pour les opérations de transport de voyageurs (article 1599 quater A du CGI, IFER ferroviaire) ;

- l'imposition forfaitaire sur le matériel roulant utilisé pour le transport de voyageurs en Île-de-France (article 1599 quater A bis du CGI, IFER ferroviaire Île-de-France) ;

- l'imposition forfaitaire sur les répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre et certains équipements de commutation téléphonique (article 1599 quater B du CGI, IFER télécom).

B. L'IFER SUR LES STATIONS RADIOÉLECTRIQUES

L'article 1519 H du code général des impôts prévoit que les stations radioélectriques sont soumises à une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER).

Le montant forfaitaire normal de cette imposition est de 1 657 euros par station radioélectrique, qui s'applique notamment au réseau de couverture de téléphonie mobile. Il est de 238 euros par station pour les émetteurs de radiodiffusion, relevant de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Cette imposition connaît toutefois deux aménagements et deux exonérations :

- son montant est réduit de 75 % pour les nouvelles stations au titre des trois premières années d'imposition ;

- son montant est réduit de moitié pour les stations qui assurent la couverture de zones dites « blanches », c'est-à-dire des zones sans couverture par aucun réseau de téléphonie mobile ;

- elle ne s'applique pas aux stations qui desservent les zones dans lesquelles il n'existe pas d'offre haut débit terrestre ;

- elle ne s'applique pas aux stations construites en zone de montagne entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2020.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Éric Bothorel (LREM - Côtes d'Armor), avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Il prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, au plus tard le 30 juin 2020, sur l'IFER appliquée aux stations radioélectriques mentionnée à l'article 1519 H du code général des impôts. Il prévoit que ce rapport dresse un bilan des exonérations d'IFER actuellement en vigueur et de leur impact sur les finances des collectivités territoriales concernées et sur le déploiement des stations radioélectriques. Il précise que ce rapport doit présenter les différents scénarios de réforme envisageables pour simplifier la structure actuelle de cette imposition et l'adapter aux besoins d'amélioration de la couverture numérique du territoire, notamment en matière de 5G.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Un tel rapport pourrait éclairer les choix à faire, à l'avenir, sur la simplification de cette imposition et sur son adaptation aux enjeux d'aménagement du territoire en termes de couverture téléphonique mobile.

Bien qu'il soit peu bienvenu que le projet de loi de finances comprenne des demandes de rapports, votre rapporteur général propose en conséquence de ne pas s'y opposer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49
(Art. 244 quater B, 1729 B du code général des impôts)

Abaissement du taux forfaitaire des dépenses de fonctionnement prises en compte pour le crédit d'impôt recherche

. Commentaire : le présent article prévoit d'abaisser le taux forfaitaire des dépenses de fonctionnement prises en compte dans l'assiette des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche et de relever le seuil de l'obligation d'information sur la nature des dépenses fiscales financées par ce crédit d'impôt.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE, UNE DÉPENSE FISCALE DESTINÉE À SOUTENIR LA RECHERCHE PRIVÉE

Si l'existence d'un crédit d'impôt relatif aux dépenses engagées par les entreprises en matière de recherche remonte à 1983, le dispositif actuel est le fruit d'une réforme initiée en 2008 et d'ajustements opérés en 2011 et 2013.

1. Le dispositif initial instauré en 1983

À sa mise en place en 1983, le crédit d'impôt recherche (CIR) ne portait que sur l'accroissement des dépenses de recherche et développement engagées par les entreprises, et non sur leur valeur absolue. En d'autres termes, c'était la différence de dépenses de recherche entre l'année n et n-1 qui constituait, si elle s'avérait positive, la base retenue pour le calcul du crédit d'impôt.

Les dépenses prises en compte dans l'assiette du crédit d'impôt recouvraient le personnel (chercheurs et techniciens de recherche), les frais de fonctionnement, les dotations aux amortissements des biens meubles, la prise et la maintenance des frais des brevets et la recherche externe confiée à des organismes agréés.

Le crédit d'impôt était égal à un quart de ces dépenses, avec un plafond fixé à trois millions de francs. Le coefficient affecté aux dépenses prises en compte pour calculer le crédit d'impôt ainsi que le plafond du crédit d'impôt a connu plusieurs modifications entre 1983 et 200882(*), dans le sens de leur augmentation. En outre, un crédit d'impôt portant sur le volume des dépenses de recherche et développement a été introduit une première fois en 1987, supprimé en 1991 puis rétabli en 2004, à un taux de 5 %.

Ainsi, en 2007, à la veille de la réforme de 2008, le plafond du crédit d'impôt était fixé à 16 millions d'euros, avec un taux de 10 % pour les dépenses en volume et de 40 % pour les dépenses en accroissement.

2. Le dispositif actuel, principalement issu de la réforme de 2008

Les articles 69 et 70 de la loi de finances pour 200883(*) ont modifié substantiellement le dispositif du crédit d'impôt recherche. Ces modifications ont porté sur l'assiette, les modalités de calcul et le contrôle du crédit d'impôt recherche.

Depuis la réforme de 2008, le CIR ne se calcule plus que sur le volume des dépenses de recherche et développement : il est égal à 30 % des dépenses concernées pour une première tranche jusqu'à 100 millions d'euros, puis à 5 % des dépenses au-delà. Le seuil des 100 millions d'euros s'apprécie, pour les groupes de sociétés fiscalement intégrés (qui sont alors les bénéficiaires) à l'échelle de chaque filiale (qui demeure le déclarant).

Des taux majorés étaient initialement prévus pour les entreprises qui demandaient à en bénéficier la première fois : le taux était de 50 % l'année d'entrée dans le dispositif et de 40% la deuxième année. Ces taux majorés ont été ramenés à 40 % et 35 % par l'article 15 de la loi de finances pour 201184(*), puis supprimés par l'article 71 de la loi de finances pour 201385(*).

Ce même article a assoupli les délais de rescrit et élargi le crédit d'impôt recherche à certaines dépenses d'innovation (voir infra).

Enfin, l'article 150 de la loi de finances pour 201986(*) a porté le taux du CIR et du crédit d'impôt innovation (CII) à respectivement 50 % et 40 % pour les dépenses éligibles exposées dans des exploitations situées sur le territoire de la Corse.

Désormais, concrètement, le mécanisme est le suivant87(*) : de façon générale, le CIR vient en déduction de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses de recherche prises en compte pour le calcul du CIR ont été exposées. Cette imputation se fait au moment du paiement du solde de l'impôt. Si le crédit d'impôt est supérieur à l'impôt ou si l'entreprise est déficitaire, le reliquat est imputé sur l'impôt à payer des trois années suivantes et, s'il y a lieu, restitué à l'expiration de cette période. D'après le rapport sur le CIR de notre ancien collègue Michel Berson88(*), « habituellement, l'État s'acquitte de sa dette pour environ 40 % l'année n+1, 10 % l'année n+2 puis l'année n+3, et 40 % l'année n+4 ».

Le CIR peut aussi donner lieu à un remboursement immédiat, dans des cas nettement plus circonscrits : seules sont concernées les entreprises nouvelles (l'année de création et les quatre années suivantes), celles ayant fait l'objet d'une procédure de conciliation, de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaire (ces entreprises peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date du jugement qui a ouvert ces procédures), les jeunes entreprises innovantes (pendant la durée où elles en remplissaient les conditions), ainsi que les entreprises qui satisfont à la définition des micros, petites et moyennes entreprises au sens communautaire (moins de 250 salariés et un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros, ou un bilan inférieur à 43 millions d'euros).

B. UNE ASSIETTE LARGE, QUI NE SE LIMITE PAS AUX DÉPENSES DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT AU SENS PROPRE

Les dépenses éligibles au CIR sont détaillées au II de l'article 244 quater B du CGI. Si, depuis sa création, l'assiette du crédit d'impôt recherche repose en quasi-totalité sur les dépenses de recherche et développement (R&D), selon une définition inspirée du « manuel de Frascati » de l'OCDE89(*), elle comprend également des dépenses qui ne relèvent pas de cette classification.

1. Une assiette reposant principalement sur les dépenses de recherche et développement

L'assiette du CIR comprend essentiellement les dépenses de recherche et développement proprement dites.

Il s'agit, en premier lieu, des dotations aux amortissements des immobilisations directement affectées à la réalisation d'opérations de R&D (a du II), ainsi que les dotations aux amortissements correspondant à la différence entre, d'une part, l'indemnisation d'assurance au titre d'un sinistre touchant une immobilisation affectée aux opérations de R&D et d'autre part, le coût de reconstruction et de remplacement (a bis du II).

L'assiette du CIR recouvre également les dépenses de personnel, c'est-à-dire les rémunérations et leurs accessoires (indemnités de congés payés, avantages en nature et prime, sommes portées à la réserve spéciale de participation et déductibles du résultat de l'entreprise, primes d'intéressement versées en application d'un accord d'intéressement), ainsi que les cotisations sociales obligatoires des chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés aux opérations de recherche (du II). Elle s'étend également aux rémunérations et justes prix versés aux salariés non chercheurs auteurs d'une invention résultant d'opérations de recherche (b bis du II).

En parallèle, les dépenses de personnel liées à la première embauche de personnes titulaires d'un doctorat (« jeunes docteurs ») sont retenues pour le double de leur montant pendant les 24 premiers mois suivant leur recrutement, à la double condition que ces « jeunes docteurs » soient titulaires d'un contrat de travail à durée indéterminée et que l'effectif du personnel de recherche salarié de l'entreprise ne soit pas inférieur à celui de l'année précédente (b du II).

L'assiette du CIR s'étend, par ailleurs, aux dépenses de fonctionnement relatives aux opérations de recherche, dont le montant est évalué de manière forfaitaire. Initialement fixé à 55 % des dépenses de personnel, ce forfait a été relevé à 75 % des dépenses de personnel par la loi de finances initiale pour 199190(*), avant que son calcul ne soit substantiellement remanié lors de l'examen de la loi de finances pour 201191(*), à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, alors rapporteur général.

Depuis, au terme du c du II de l'article 244 quater B du CGI, les dépenses de fonctionnement sont évaluées forfaitairement à la somme de :

50 % des dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés aux opérations de recherche et des rémunérations et justes prix versés aux salariés non chercheurs, auteurs d'une invention résultant d'opérations de recherche ;

200 % des dépenses de personnel relatives aux personnes titulaires d'un doctorat au titre des 24 premiers mois suivant leur premier recrutement ;

75 % des dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique, y compris la réalisation de prototypes ou d'installations pilotes. Ce dernier ajout visait à favoriser les entreprises industrielles dont, par hypothèse, les dépenses d'amortissement sont plus élevées que celles des entreprises de service.

Enfin, sont retenues pour déterminer la base du crédit d'impôt recherche les dépenses exposées pour la réalisation d'opérations de recherche, confiées à des organismes de recherche publics ou à des organismes assimilés (d du II), ainsi qu'à des organismes de recherche privés agréés par le ministre chargé de la recherche ou à des experts scientifiques ou techniques agréés dans les mêmes conditions (d bis du II). Ces dépenses sont retenues dans la limite de trois fois le montant total des autres dépenses de recherche ouvrant droit au CIR.

2. Une assiette étendue à des activités ne relevant pas directement de la recherche

L'assiette du crédit d'impôt recherche s'étend à différentes activités qui ne relèvent pas d'opérations de recherche et développement au sens du Manuel de Frascati.

Sont ainsi éligibles au crédit d'impôt recherche :

- les dépenses relatives à la protection de la propriété intellectuelle, recouvrant les frais de prise, de maintenance et de défense des brevets et des certificats d'obtention végétale (e et e bis du II), ainsi que les dotations aux amortissements des brevets et des certificats d'obtention végétale acquis en vue de réaliser des opérations de recherche et de développement expérimental (f du II) ;

- les dépenses de normalisation exposées par les entreprises à raison de leur participation aux réunions officielles des organismes de normalisation chargés d'élaborer les normes françaises, européennes et mondiales, indépendamment du fait qu'elles soient consécutives ou non à des opérations de R&D. Ces dépenses sont retenues pour moitié de leur montant (du II) ;

- les dépenses de veille technologique concomitantes à la réalisation de R&D (abonnement à des revues scientifiques, à des bases de données, participation à des congrès scientifiques etc.), dans la limite de 60 000 euros par an (j du II).

Enfin, l'assiette du CIR est étendue à certaines dépenses d'innovation dans le cadre du crédit d'impôt innovation (CII) ainsi qu'aux dépenses engagées au titre de l'élaboration de nouvelles collections par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir (crédit d'impôt collection).

a) Le crédit d'impôt collection : une extension du CIR aux dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections

Depuis 199292(*), sont éligibles au crédit d'impôt recherche les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir (h du II), ainsi que, depuis 199893(*), les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections confiées par les entreprises du secteur textile-habillement-cuir à des stylistes ou des bureaux de style extérieurs à ces entreprises, à condition que ces organismes soient agréés94(*).

Les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt recherche sont sensiblement les mêmes que pour le CIR :

dépenses de personnel afférentes aux personnels chargés de la création et de la réalisation de prototypes ou d'échantillons non vendus (stylistes et techniciens de bureaux de style, ingénieurs et techniciens de production) ;

dotations aux amortissements des immobilisations qui sont directement affectées à la conception des nouvelles collections ou à la réalisation de prototypes et d'échantillons non vendus ;

autres dépenses de fonctionnement (personnel de soutien, amortissement des immobilisations indirectement affectées à la réalisation des nouvelles collections ou à la fabrication des échantillons ou prototypes non vendues, matières servant à la réalisation des prototypes ou échantillons), évaluées de manière forfaitaire à l'aide d'un taux fixé à 75 % ;

frais de dépôt des dessins et modèles, ainsi que frais de défense des dessins et modèles, dans la limite de 60 000 euros par an et par entreprise.

b) Le crédit d'impôt innovation : une extension du CIR aux dépenses d'innovation

Le crédit d'impôt en faveur de l'innovation95(*) (CII) créé par l'article 71 de la loi de finances pour 201396(*) constitue une extension du CIR aux dépenses nécessaires à la conception de prototypes ou d'installations « pilotes » de produits nouveaux, dans une optique de commercialisation.

Ces dépenses ouvrent droit à un crédit d'impôt de 20 %, porté à 40 % pour les dépenses exposées à compter du 1er janvier 2015 dans des exploitations situées dans les départements d'outre-mer et, pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2019, en Corse.

Comme pour le CIR, les dépenses prises en compte dans l'assiette du CII, listées au k du II de l'article 244 quater B du CGI, recouvrent les dotations aux amortissements des immobilisations, les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement, les frais de prise et de défense de brevets et de certificats d'obtention végétale ainsi que les frais de dépôt de dessins.

Les dépenses de fonctionnement sont prises en compte dans les mêmes conditions que pour le CIR (3° du k du II). Ainsi les frais de fonctionnement relatifs aux opérations d'innovation sont évalués forfaitairement à la somme de :

50 % des dépenses afférentes au personnel directement et exclusivement affecté à la réalisation des opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits ;

75 % des dotations aux amortissements des immobilisations, affectées directement à la réalisation d'opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits.

Le bénéfice de ce crédit d'impôt est réservé aux micro, petites et moyennes entreprises, selon la définition qu'en donne l'annexe I au règlement de la Commission du 17 juillet 201497(*).

L'assiette de ce crédit d'impôt est plafonnée à 400 000 euros, de telle sorte que le montant maximum de crédit d'impôt au titre d'une même année civile est de 80 000 euros.

C. DES MODALITÉS DE DÉCLARATION DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE REVUES EN 2019

1. La situation avant 2019

Le III bis de l'article 244 quater B précité prévoit que les entreprises qui engagent plus de 100 millions d'euros de dépenses de recherche joignent à leur déclaration de crédit d'impôt recherche un état annexe décrivant la nature de leurs travaux de recherche en cours, l'état d'avancement de leurs programmes, les moyens matériels et humains, directs ou indirects, qui y sont consacrés et la localisation de ces moyens.

L'article 95 de la loi de finances pour 201898(*) a complété la liste des informations relatives aux moyens humains en ajoutant « la part de titulaires d'un doctorat financés par ces dépenses ou recrutés sur leur base ainsi que le nombre d'équivalents temps-plein correspondants et leur rémunération moyenne ».

En pratique, au terme de l'article 49 septies M de l'annexe III au code général des impôts (CGI), toutes les entreprises qui veulent bénéficier du CIR doivent souscrire une déclaration spéciale n° 2069-A-SD (CERFA n° 11081) et l'adresser au service des impôts des entreprises et à la direction générale pour la recherche et l'innovation (DGRI) du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation. Les entreprises qui engagent plus de 100 millions d'euros de dépenses de recherche doivent, en outre, remplir une déclaration annexe n° 2069-A-1SD (CERFA n°11081*20).

Jusqu'au 31 décembre 2019, les entreprises avaient le choix entre une procédure déclarative papier - impliquant de déposer un exemplaire auprès de la direction générale des finances publiques et du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation - et une procédure dématérialisée. Néanmoins, à compter du 1er janvier 2020, la télédéclaration du formulaire n°2069-A-1SD et de ses annexes devient obligatoire.

L'ensemble des informations transmises qui engagent plus de 100 millions d'euros de dépenses de recherche font l'objet chaque année d'un rapport synthétique sur l'utilisation du crédit d'impôt recherche par ses bénéficiaires publié par le ministre en charge de la recherche.

2. Un renforcement des obligations déclaratives en 2019

L'article 151 de la loi de finances pour 2019, adopté par l'Assemblée nationale, sur avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, à l'initiative d'Amélie de Montchalin, alors députée, a étendu l'obligation d'information sur la nature des dépenses financées par le crédit d'impôt recherche à toutes les entreprises qui engagent plus de deux millions d'euros de dépenses de recherche.

Par conséquent, toutes ces entreprises sont contraintes de remplir la déclaration annexe n°2069-A-1-SD (CERFA n° 11081), décrivant la nature de leurs travaux de recherche en cours, l'état d'avancement de leurs programmes, les moyens matériels et humains, directs ou indirects, qui y sont consacrés et la localisation de ces moyens, en sus de la déclaration spéciale n° 2069-A-SD (CERFA n° 11081).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ABAISSEMENT DU TAUX FORFAITAIRE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT PRISES EN COMPTE

Le 1° du I du présent article abaisse de 50 % à 43 % le taux forfaitaire des dépenses de personnels prises en compte dans l'assiette des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche (c de l'article 244 quater B du code général des impôts) et au crédit d'impôt innovation ( du k du même article).

Par conséquent, les frais de fonctionnement relatifs aux opérations de recherche seront évalués forfaitairement à la somme de :

75 % des dotations aux amortissements des immobilisations, affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique ;

43 % des dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés aux opérations de recherche et des rémunérations et justes prix versés aux salariés non chercheurs auteurs d'une invention résultant d'opérations de recherche ;

200 % des dépenses de personnel relatives aux personnes titulaires d'un doctorat au titre des 24 premiers mois suivant leur premier recrutement, puis 50 % au-delà.

De la même manière, les frais de fonctionnement relatifs aux opérations d'innovation seront évalués forfaitairement à la somme de :

75 % des dotations aux amortissements des immobilisations affectées directement aux opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits.

43 % des dépenses de personnel directement et exclusivement affecté à la réalisation des opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits ;

Le II du présent article précise que ce changement de taux s'applique pour les dépenses exposées à compter du 1er janvier 2020.

B. LE RELÈVEMENT DU SEUIL DE L'OBLIGATION D'INFORMATION SUR LA NATURE DES DÉPENSES FINANCÉES PAR LE CIR

Le 2° du I du présent article relève le seuil de l'obligation d'information sur la nature des dépenses fiscales financées par le crédit d'impôt recherche de 2 millions d'euros à 100 millions d'euros.

En pratique, l'obligation de produire l'état annexé à la déclaration de CIR, décrivant la nature des travaux de recherche en cours, sera supprimée pour les entreprises ayant moins de 100 millions d'euros de dépenses éligibles.

En l'absence de dispositions relatives à l'entrée en vigueur de cette mesure, elle devrait s'appliquer aux déclarations déposées à compter du 1 janvier 2020, conformément aux règles prévues à l'article 1 du projet de loi.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE OBLIGATION D'INFORMATION ALLÉGÉE

À l'initiative de la commission des finances, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement revenant partiellement sur le relèvement du seuil de l'obligation d'information sur la nature des dépenses financées par le crédit d'impôt recherche.

Ainsi, le a du 2° du I maintient le relèvement du seuil de 2 millions d'euros à 100 millions d'euros de dépenses de recherche et de développement pour ce qui est de l'obligation documentaire complète actuellement prévue.

En parallèle, le I bis limite la majoration de pénalité pour défaut de production de l'obligation documentaire, prévue à l'article 1729 B du code général des impôts, aux entreprises qui engagent plus de 100 millions d'euros de dépenses de R&D.

Le c du 2° du I instaure cependant une nouvelle obligation documentaire allégée pour les entreprises dont les dépenses de recherche et de développement sont comprises entre 10 et 100 millions d'euros.

Ainsi, ces dernières devront joindre à leur déclaration de crédit d'impôt un état précisant, pour l'exercice au titre duquel la déclaration porte, la part de titulaires d'un doctorat financés par ces dépenses ou recrutés sur leur base, ainsi que le nombre d'équivalents temps plein correspondant et leur rémunération moyenne.

Enfin, le c du 2° prévoit que le rapport synthétique publié chaque année par le ministre chargé de la recherche sur l'utilisation du crédit d'impôt recherche par ses bénéficiaires comporte également des éléments concernant la politique des entreprises en matière de recrutement de personnes titulaires d'un doctorat.

B. LA REMISE D'UN RAPPORT AU PARLEMENT SUR L'UTILISATION DU CIR

À l'initiative de la commission des finances, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un second amendement demandant au Gouvernement la remise au Parlement d'un rapport permettant d'obtenir des données précises sur l'utilisation du CIR par les groupes, s'agissant notamment de la sous-traitance.

En pratique, devront figurer dans le rapport selon le ter du présent article :

- un volet consacré aux éventuels abus constatés s'agissant de personnes en préretraite et dont les rémunérations sont parfois retenues dans l'assiette du CIR ;

- des données complètes sur les modalités pratiques de mise en oeuvre du dispositif de sous-traitance ;

- des éléments relatifs aux éventuels risques de répartition artificielle des dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt recherche entre sociétés membres du même groupe.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'ABAISSEMENT DU TAUX DE PRISE EN COMPTE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les frais de fonctionnement constituent une part significative de l'assiette du crédit d'impôt recherche. En 2016, ils représentaient ainsi 1,916 milliard d'euros de créance fiscale, soit 27,8 % de la dépense fiscale totale associée au CIR, qui a atteint 6,858 milliards d'euros cette année-là.

Distribution des dépenses de recherche par type

(en %)

Catégorie de dépenses recherche de la déclaration

Part en 2016

Dépenses de personnel, chercheurs et techniciens

49,4

dont relatives aux jeunes docteurs

1,0

Frais de fonctionnement

29,9

Recherche externalisée

11,8

dont auprès d'entités privées

8,0

dont auprès d'entités publiques

3,8

Amortissements

5,3

Dépenses relatives aux brevets

3,0

Veille technologique

0,4

Subventions publiques remboursées

0,2

Normalisation

0,0

Total

100

Source : évaluation préalable

Il n'est donc pas illégitime de s'interroger sur les modalités pratiques de prise en compte des dépenses de fonctionnement, ce d'autant que selon la Cour des comptes99(*), le montant forfaitaire retenu se révèle plus généreux que les frais de fonctionnement réellement constatés par les entreprises.

Toujours selon la Cour des comptes, plusieurs options étaient envisageables pour que le forfait de fonctionnement utilisé dans le calcul du CIR corresponde à celui constaté en moyenne :

- revenir à un taux unique de 55 % des dépenses de personnel. Dans ce cas, le taux effectif de frais de fonctionnement pris en compte dans le CIR serait de 55 % ;

- conserver le forfait calculé sur les dépenses d'équipement, et de ramener celui sur les dépenses de personnel à 40 % ou 46 %, pour rendre compte des situations différenciées de l'industrie et des services. Le taux effectif de frais de fonctionnement pris en compte dans le CIR serait alors de 49 % dans le premier cas et 55 % dans le second ;

Le Gouvernement a choisi une option médiane, conduisant à proposer un taux de 43 %.

Le choix d'ajuster le taux des dépenses de personnel et non le taux des dotations aux amortissements servant à calculer le forfait des dépenses de fonctionnement présente l'avantage de préserver le secteur industriel, tout en générant une économie substantielle dès 2021, de l'ordre de 220 millions d'euros pour la créance de CIR et 10 millions d'euros pour la créance de CII.

Néanmoins, force est de constater que ce changement risque inévitablement de renchérir le coût de la R&D pour les entreprises. Ainsi, tandis qu'à la suite de la réforme du CIR en 2008, le coût réel de la recherche avait baissé de 46 %, les modifications intervenues en 2011 et 2012, au premier rang desquels figure la baisse du forfait sur les dépenses de personnel, avait contribué à générer une hausse de 17 % de ce coût réel, atténuant considérablement les effets de la réforme de 2008100(*).

Votre rapporteur général note, au demeurant, que les programmes de recherche et développement étant planifiés plusieurs années à l'avance, les politiques publiques d'innovation doivent faire montre de stabilité et de prévisibilité pour prétendre à l'efficacité. Selon une enquête réalisée par le cabinet Taj101(*), pour 72 % des entreprises, la stabilité du CIR serait ainsi un facteur clé d'innovation.

Dans ce contexte, votre rapporteur général s'étonne que le Gouvernement s'attache à réviser les modalités de calcul de l'assiette du crédit d'impôt recherche, tout en prétendant sanctuariser cette dépense fiscale. Il s'agit là d'un choix pour le moins paradoxal, dicté semble-t-il par des considérations d'ordre purement budgétaire.

B. UN REVIREMENT BIENVENU CONCERNANT LES MODALITÉS DÉCLARATOIRES

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, votre rapporteur général avait eu l'occasion de souligner qu'il lui semblait excessif d'abaisser brutalement de 100 millions d'euros à 2 millions d'euros le seuil de dépenses engagées au-delà duquel ces nouvelles obligations déclaratives s'appliquent et préconisait, en conséquence, de supprimer cette nouvelle contrainte.

En effet, ces dispositions ne contribueraient pas à simplifier notre dispositif fiscal, mais bien au contraire se traduiraient par un accroissement considérable des charges administratives pesant sur les entreprises.

C'est ce que confirme l'étude d'impact en notant que « cette nouvelle obligation déclarative constituerait une charge administrative significative, en particulier pour les petites entreprises ou les entreprises en phase d'amorçage ».

En effet, en pratique, les 1 390 entreprises engageant plus de deux millions d'euros de recherche102(*) se voient désormais juridiquement contraintes de remplir la déclaration annexe n°2069-A-1-SD (CERFA n° 11081), décrivant la nature de leurs travaux de recherche en cours, l'état d'avancement de leurs programmes, les moyens matériels et humains, directs ou indirects, qui y sont consacrés et la localisation de ces moyens, en sus de la déclaration spéciale n° 2069-A-SD (CERFA n° 11081).

Or, il convient de rappeler que les obligations déclaratives liées au crédit d'impôt recherche représentent une charge de travail conséquente pour les entreprises, de nature à les dissuader, dans certain cas, de déclarer leurs dépenses de recherche et de développement, tant le coût d'accès au dispositif peut paraître élevé : mise en place d'un processus interne de traçabilité des dépenses, production de justificatifs démontrant que les dépenses engagées visent bien à lever un verrou technologique, etc.

Des travaux récents103(*) avancent ainsi que le taux de non-recours au CIR atteindrait 16 % des entreprises engageant des dépenses de recherche (12 % pour les entreprises de taille intermédiaire et 18 % pour les très petites entreprises), tandis que de nombreuses entreprises ne déclareraient au CIR qu'une partie des dépenses de recherche réellement engagées. Au total, le crédit d'impôt recherche serait sous-utilisé par plus de la moitié des entreprises exposant des dépenses de recherche.

Dans ce contexte, votre rapporteur général se félicite que le Gouvernement se rallie finalement à sa position et fasse amende honorable en revenant sur les dispositions adoptées l'année dernière.

En parallèle, il regrette que l'Assemblée nationale ait tenu à créer une nouvelle obligation déclarative, même simplifiée, pour les entreprises dont les dépenses de recherche et de développement sont comprises entre 10 et 100 millions d'euros.

L'objectif avancé pour justifier cet ajout serait, selon l'exposé des motifs, de mieux connaître la politique de recrutement de jeunes docteurs par les entreprises, et le rôle joué par le CIR à cet égard. En conséquence, la nouvelle déclaration simplifiée devrait conduire chaque entreprise à indiquer la part de titulaires d'un doctorat financés par les dépenses de recherche ou recrutés sur leur base, le nombre d'équivalents temps plein correspondant et leur rémunération moyenne.

Cependant, dans la mesure où la déclaration spéciale obligatoire pour toutes les entreprises les conduit déjà à préciser le nombre de « jeunes docteurs », ainsi que les dépenses de personnel afférentes, cette nouvelle obligation déclarative parait parfaitement superfétatoire.

Dans un souci de simplification et de clarification du droit existant, votre rapporteur général a donc déposé un amendement FINC.11 tendant à supprimer cette nouvelle obligation déclarative.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 49 bis (nouveau)
(Art. 220 quaterdecies du code général des impôts)

Augmentation du taux du crédit d'impôt
pour la production de films et oeuvres audiovisuelles étrangers
pour les oeuvres de fiction intensives en effets visuels

. Commentaire : Le présent article prévoit d'augmenter de 30 % à 40 % le taux du crédit d'impôt sur les sociétés pour les dépenses de production exécutives d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles engagées pour les oeuvres de fiction intensives en effets visuels.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU CRÉDIT D'IMPÔT « CINÉMA INTERNATIONAL »

Les principes du crédit d'impôt en faveur des entreprises de production exécutive d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles étrangères, dit crédit d'impôt « cinéma international » ou C2I, sont définis à l'article 220 quaterdecies du code général des impôts (CGI). Créé en 2009104(*), à l'initiative de notre collègue Philippe Dominati, il est dédié aux oeuvres étrangères tournées en France. Initialement appelé à s'éteindre fin 2016, le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2022, après accord de la Commission européenne.

Il concerne les entreprises de production cinématographique et les entreprises de production audiovisuelle soumises à l'impôt sur les sociétés. Il vise des opérations effectuées en France en vue de la réalisation d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles produites par des entreprises de production établies hors de France.

1. Nature des dépenses éligibles

Le III de l'article 220 quaterdecies du CGI prévoit que le crédit d'impôt « cinéma international » est égal à 30 % du montant des dépenses afférentes :

- aux rémunérations versées aux auteurs, aux artistes-interprètes, aux figurants et aux personnels de la réalisation et de la production ;

- aux dépenses liées au recours aux industries techniques et aux prestataires de la création cinématographique et audiovisuelle, ainsi que celles de transport et de restauration.

L'assiette des dépenses éligibles est limitée à 80 % du budget de production de l'oeuvre. Les dépenses éligibles doivent être d'un montant supérieur ou égal à 250 000 euros ou, lorsque le budget de production de l'oeuvre est inférieur à 500 000 euros, d'un montant correspondant au moins à 50 % de ce budget,

Les subventions publiques (État, collectivités, établissements publics) sont déduites des bases de calcul de ce crédit, qu'elles soient définitivement acquises par elles ou remboursables.

2. Les conditions d'éligibilité

Pour les oeuvres appartenant au genre de la fiction, un minimum de cinq jours de tournage en France est imposé. Sont expressément exclues du dispositif les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles à caractère pornographique ou d'incitation à la violence et les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles utilisables à des fins de publicité.

Le bénéfice du crédit d'impôt est, par ailleurs, subordonné au respect, par les entreprises de production exécutive, de la législation sociale française. Elles ne doivent pas, notamment, recourir à l'embauche de travailleurs saisonniers.

Les oeuvres concernées ne peuvent pas être admises au bénéfice des aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Le contenu dramatique doit comporter des éléments rattachés à la culture, au patrimoine ou au territoire français.

Les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles pour lesquelles le bénéfice du crédit d'impôt peut être demandé sont sélectionnées par un comité d'experts interne au CNC. Ces oeuvres reçoivent un agrément provisoire délivré par le président du CNC qui ouvre droit au bénéfice du crédit d'impôt, sous réserve de la délivrance de l'agrément définitif.

3. Le montant de la dépense fiscale

Le crédit d'impôt est plafonné à 30 millions d'euros. Les crédits d'impôts obtenus pour la production d'une même oeuvre cinématographique ou audiovisuelle ne peuvent avoir pour effet de porter à plus de 50 % du budget de production de l'oeuvre le montant total des aides publiques accordées.

La dépense fiscale est estimée à 56 millions d'euros en 2019 par le CNC, en charge de l'instruction des dossiers. 272 oeuvres cinématographiques et audiovisuelles ont bénéficié de ce dispositif, dont 51 projets en 2018 (11 longs métrages de fiction, 6 films d'animation, 34 séries dont 13 d'animation)

B. LES NOUVELLES DISPOSITIONS INTRODUITES EN LOI DE FINANCES POUR 2019

Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, l'article 146 de la loi n° 2018?1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019105(*) a prévu un taux égal à 40 %, pour les oeuvres de fiction intensives en effets visuels. Ce taux ne s'applique qu'aux travaux de traitement numérique des plans, dès lors qu'ils dépassent 2 millions d'euros.

Ce dispositif a été jugé non conforme au droit européen par la Commission européenne. Aux termes de deux lettres en date du 5 avril et du 27 mai 2019, elle a en effet indiqué aux autorités françaises que ce nouveau mécanisme était en contradiction avec les dispositions de sa communication du 15 novembre 2013 portant sur les aides d'État en faveur des oeuvres cinématographiques et autres oeuvres audiovisuelles (communication « cinéma »)106(*), jugeant que le dispositif limitait trop le crédit d'impôt à aux dépenses de traitement d'effet visuels et territorialisait ces dépenses en France. Or, si la communication « Cinéma » prévoit que l'État-membre peut exiger qu'une part minimale de l'activité de production soit effectuée sur son territoire pour que les projets puissent bénéficier d'une aide, ce niveau exigé ne peut toutefois dépasser 50 % du budget total de production.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue députée Aurore Bergé et plusieurs de ses collègues du groupe La République en marche, après avis de sagesse de la commission des finances et avis favorable du Gouvernement, consiste en une mise en conformité avec le droit européen du dispositif adopté l'an dernier.

Le II supprime ainsi l'article 146 de la loi de finances pour 2018, jugé contraire au droit européen par la Commission européenne.

Le nouveau dispositif, prévu au I du présent article modifie l'article 220 quaterdecies du code général des impôts et prévoit que le taux de la réduction d'impôt soit porté à 40 % pour les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles de fiction, dans lesquelles au moins 15 % des plans (soit un plan et demi par minute) font l'objet d'un traitement numérique. Celui-ci dit permettre :

- d'ajouter des personnages, des éléments de décor ou des objets participant à l'action ;

- de modifier le rendu ou le point de vue de la caméra.

Le montant des dépenses afférentes aux travaux de traitement numérique des plans doit être supérieur à 2 millions d'euros.

Contrairement au droit en vigueur, le taux de 40 % s'applique désormais à l'ensemble des dépenses éligibles et ne vise plus seulement les dépenses de traitement d'effets visuels.

Aux termes du III, ce mécanisme pourrait s'appliquer aux dépenses engagées en 2020. Le IV précise que l'entrée en vigueur sera effective dans les trois mois suivant la réception, par le Gouvernement, de la lettre adressée par la Commission européenne notifiant la conformité du nouveau dispositif au droit européen.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article additionnel vise à renforcer la compétitivité du C2I pour la production d'oeuvres de fiction intensives en effets visuels, particulièrement exportables. Il s'agit, selon ses promoteurs, de juguler le risque de délocalisation et de contribuer au développement de l'emploi dans ce secteur.

D'après le CNC, interrogé par votre rapporteur général, le C2I a contribué, aux côtés de deux autres crédits d'impôt107(*), à diviser de moitié le taux de délocalisation des dépenses de tournages au cours des trois dernières années. Les dépenses annuelles de tournage auraient ainsi augmenté de plus de 500 millions d'euros depuis 2015. 15 000 emplois auraient été créés en trois ans. Le taux de délocalisation des dépenses de tournage est passé de 27 % en 2015 à 14 % en 2018. Une initiative en vue de renforcer ses effets paraît aller dans le bon sens. Votre commission des finances avait d'ailleurs approuvé, pour ces raisons, le premier dispositif présenté l'an dernier.

Au regard de la réponse apportée par la Commission européenne à celui-ci, votre rapporteur général estime que la compatibilité du dispositif proposé avec le droit européen peut légitimement encore se poser. Le point 53-5 de la communication « Cinéma » prévoit que toute aide accordée doit contribuer au budget global, le producteur devant être libre de choisir les postes du budget qui seront dépensés dans d'autres États membres. Il s'agit, avant tout de garantir « l'effet neutre » de l'aide. Selon la Commission européenne, l'attribution d'une aide à des postes spécifiques peut être assimilée à un soutien aux secteurs concernés par ces postes. Si le taux majoré ne s'applique plus seulement aux dépenses de traitement d'effets visuels, il reste directement lié à celles-ci et vise spécifiquement le soutien à ce secteur de production.

Dans ces conditions, votre rapporteur général redoute que le dispositif proposé soit une nouvelle fois jugé incompatible avec le droit européen dans quelques mois.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49 ter (nouveau)
(Art. 244 quater B du code général des impôts)

Aménagement des modalités de prise en compte dans l'assiette du CIR des opérations confiés à des sous-traitants

. Commentaire : le présent article propose, d'une part, de cantonner le doublement de l'assiette des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche en cas de sous-traitance publique à la part des dépenses afférentes aux opérations réalisées par les organismes publics et, d'autre part, de subordonner la prise en compte des dépenses liées à des opérations sous-traitées à la réalisation directe de ces opérations par les organismes publics ou privés éligibles.

I. LE DROIT EXISTANT

Mis en place en 1983, le crédit d'impôt relatif aux dépenses engagées par les entreprises en matière de recherche (CIR) a été profondément remanié en 2008, puis en 2011 et 2013.

Les modalités de calcul et le fonctionnement du crédit d'impôt recherche sont détaillées au sein du commentaire relatif à l'article 49 du présent projet de loi.

Comme explicité dans ce commentaire, peuvent être prises en compte dans la base de calcul du CIR les dépenses de R&D confiées à des sous-traitants, qu'il s'agisse d'organismes publics ou d'organismes privés.

Les organismes publics éligibles sont répertoriés au d du II de l'article 244 quater B du code général des impôts (CGI) ; il s'agit des organismes de recherche publics, des établissements d'enseignement supérieur délivrant un diplôme conférant un grade de master, des fondations de coopération scientifiques, des établissements publics de coopération scientifique, des fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche, des associations ayant pour fondateur et membre un organisme de recherche public ou un établissement d'enseignement supérieur, ou des sociétés de capitaux dont le capital ou les droits de vote sont détenus pour plus de 50 % par un organisme de recherche public ou un établissement d'enseignement supérieur, des instituts techniques, des communautés d'universités et établissements et enfin des stations ou fermes expérimentales dans le secteur de la recherche scientifique et technique agricole.

Les dépenses exposées pour la réalisation d'opérations de recherche confiées à des organismes de recherche privés ou des experts scientifiques ou techniques sont également éligibles au CIR, à condition que ces organismes ou ces experts soient agréés par le ministre chargé de la recherche (d bis du II de l'article 244 quater B du CGI).

La prise en compte des dépenses externalisées par le donneur d'ordre dépend du type de prestataire et de ses éventuels liens de dépendance avec le donneur d'ordre.

Ainsi, les dépenses de recherche confiées à des organismes privées ne sont retenues que dans la limite de trois fois le montant total des autres dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d'impôt

Par ailleurs, s'il n'existe pas de lien de dépendance entre l'entreprise qui bénéficie du crédit d'impôt et le sous-traitant108(*) :

- les dépenses de recherche confiées à des organismes publics sont retenues pour le double de leur montant ;

- l'ensemble des dépenses de recherche externalisées - auprès d'organismes publics ou privés - ne sont prises en compte que dans la limite de 10 millions d'euros par entreprise et par an. Ce plafond est majoré de 2 millions d'euros pour les dépenses confiées à certains organismes publics (d ter du II de l'article 244 quater B du CGI).

À l'inverse, s'il existe un lien de dépendance, ce plafond est ramené à 2 millions d'euros par entreprise et par an.

Le montant des dépenses qui excède ces plafonds ne peut être pris en compte dans l'assiette du CIR de l'entreprise qui confie la réalisation d'opérations de recherche à un organisme de recherche.

Enfin, en application du III de l'article 244 quater B du CGI, les sommes reçues par les organismes ou experts publics ou privés sont déduites pour le calcul du crédit d'impôt qui leur est propre, afin d'éviter qu'une même catégorie de dépenses de recherche ne soit prise en compte à deux reprises.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit à l'initiative de M. Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances, avec un avis favorable du Gouvernement, aménage les modalités de prise en compte des opérations confiées à des organismes sous-traitants.

Ainsi, le a du 2° du I du présent article prévoit que les dépenses liées à des opérations sous-traitées à des organismes (publics ou privés) ne puissent être prises en compte par le donneur d'ordre qu'à la condition que ces opérations soient réalisées directement par les organismes à qui elles ont été confiées. Il est néanmoins précisé que, par dérogation, ces organismes pourront eux-mêmes recourir aux organismes publics ou privés mentionnés dans le présent article, pour la réalisation de certains travaux nécessaires à ces opérations.

Par ailleurs, le 1° du I du présent article cantonne le doublement d'assiette en cas de sous-traitance publique à la part des dépenses afférentes aux opérations effectivement réalisées par l'organisme public éligible, à l'exclusion des dépenses liées à des opérations que l'organisme public aurait lui-même sous-traitées.

Le b du 2° opère une coordination, tandis que le II du présent article précise que les modifications apportées par le présent article s'appliquent aux dépenses exposées à compter du 1er janvier 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les modifications apportées par le présent article visent à lutter contre certains abus constatées par l'administration fiscale lors des contrôles réalisés sur l'emploi du crédit d'impôt recherche.

En effet, dans la mesure où les organismes privés non agréés, qui peuvent constituer des sous-traitants de second niveau, ne sont pas tenus de déduire de leur propre crédit d'impôt recherche les sommes facturées, la même dépense fiscale peut être prise en compte deux fois dans les cas de sous-traitance en cascade :

- le donneur d'ordre comptabilise la dépense de sous-traitance au titre du CIR ;

- en vertu du III de l'article 244 quater B, le sous-traitant doit déduire les sommes reçues du donneur d'ordre pour le calcul de son propre impôt recherche et ne comptabilise donc pas cette dépense au titre du CIR ;

- néanmoins, s'il a lui-même fait appel à un sous-traitant pour réaliser certaines opérations de recherche, ce dernier pourra, s'il s'agit d'un organisme privé non agréé, comptabiliser les sommes facturées pour ces opérations au titre du CIR.

Pour votre rapporteur général, ces pratiques abusives sont particulièrement préjudiciables dans la mesure où, en détournant le CIR de son objet, elles contribuent à alimenter les critiques récurrentes à l'encontre de ce dispositif par ailleurs vertueux.

Dans un contexte où le coût très élevé du CIR - évalué à 6,5 milliards d'euros pour 2020 - est régulièrement invoqué pour demander la suppression ou le remaniement de cette dépense fiscale, tout doit être mis en oeuvre pour prévenir de tels abus, nécessairement coûteux pour les finances publiques.

Les mesures prises en ce sens doivent cependant veiller à préserver la stabilité et la clarté du CIR ; de ce point de vue, le dispositif proposé, qui se contente de préciser les modalités de prise en compte des dépenses externalisées, semble parfaitement équilibré.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49 quater (nouveau)
(Art. 244 quater B)

Remise d'un rapport sur les dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche

. Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement remette, avant le 30 septembre 2021, un rapport au Parlement sur les modalités de prise en compte des dépenses de fonctionnement éligibles au crédit d'impôt recherche (CIR), ainsi que sur les évolutions susceptibles d'être apportées au champ des dépenses retenues dans l'assiette de ce crédit d'impôt.

I. LE DROIT EXISTANT

Mis en place en 1983, le crédit d'impôt relatif aux dépenses engagées par les entreprises en matière de recherche (CIR) a été profondément remanié en 2008, puis en 2011 et 2013.

Depuis la réforme de 2008, le CIR est égal à 30 % des dépenses de recherche exposés pour une première tranche jusqu'à 100 millions d'euros, puis 5 % des dépenses au-delà. Ce taux a été porté à respectivement 50 % et 40 % pour les dépenses éligibles exposées dans des exploitations situées sur le territoire de la Corse par la loi de finances pour 2019109(*).

Si, depuis sa création, l'assiette du crédit d'impôt recherche repose en quasi-totalité sur les dépenses de recherche et développement (R&D), selon une définition inspirée du « manuel de Frascati » de l'OCDE110(*), elle comprend également des dépenses qui ne relèvent pas de cette classification.

Ces dépenses éligibles sont détaillées au II de l'article 244 quater B du CGI.

A. UNE ASSIETTE REPOSANT PRINCIPALEMENT SUR LES DÉPENSES DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT

L'assiette du CIR comprend essentiellement les dépenses de recherche et développement proprement dites, à savoir :

les dotations aux amortissements des immobilisations directement affectées à la réalisation d'opérations de R&D (a du II), ainsi que les dotations aux amortissements correspondant à la différence entre, d'une part, l'indemnisation d'assurance au titre d'un sinistre touchant une immobilisation affectée aux opérations de R&D et, d'autre part, le coût de reconstruction et de remplacement (a bis du II) ;

- les dépenses de personnel, c'est-à-dire les rémunérations et leurs accessoires, ainsi que les cotisations sociales obligatoires des chercheurs et techniciens de recherche (b du II), de même que les rémunérations et justes prix versés aux salariés non chercheurs auteurs d'une invention résultant d'opérations de recherche (b bis du II). Les dépenses de personnel liées à la première embauche de personnes titulaires d'un doctorat (« jeunes docteurs ») sont retenues pour le double de leur montant pendant les 24 premiers mois suivant leur recrutement, à la double condition que ces personnes soient titulaires d'un contrat de travail à durée indéterminée et que l'effectif du personnel de recherche salarié de l'entreprise ne soit pas inférieur à celui de l'année précédente (b du II).

- les dépenses de fonctionnement relatives aux opérations de recherche, dont le montant est évalué de manière forfaitaire, et correspond à la somme de 50 % des dépenses de personnel, 200 % des dépenses de personnel relatives aux « jeunes docteurs » et 75 % des dotations aux amortissements des immobilisations ;

les dépenses exposées pour la réalisation d'opérations de recherche, confiées à des organismes de recherche publics ou à des organismes assimilés (d du II), ainsi qu'à des organismes de recherche privés agréés par le ministre chargé de la recherche ou à des experts scientifiques ou techniques agréés dans les mêmes conditions (d bis du II). Ces dépenses sont retenues dans la limite de trois fois le montant total des autres dépenses de recherche ouvrant droit au CIR.

B. UNE ASSIETTE ÉTENDUE À DES ACTIVITÉS NE RELEVANT PAS DIRECTEMENT DE LA RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT

L'assiette du crédit d'impôt recherche s'étend à différentes activités qui ne relèvent pas d'opérations de recherche et développement au sens du manuel de Frascati.

Sont ainsi éligibles au crédit d'impôt recherche :

- les dépenses relatives à la protection de la propriété intellectuelle, recouvrant les frais de prise, de maintenance et de défense des brevets et des certificats d'obtention végétale (e et e bis du II), ainsi que les dotations aux amortissements des brevets et des certificats d'obtention végétale acquis en vue de réaliser des opérations de recherche et de développement expérimental (f du II) ;

- les dépenses de normalisation exposées par les entreprises à raison de leur participation aux réunions officielles des organismes de normalisation chargés d'élaborer les normes françaises, européennes et mondiales, indépendamment du fait qu'elles soient consécutives ou non à des opérations de R&D. Ces dépenses sont retenues pour moitié de leur montant (j du II) ;

- les dépenses de veille technologique concomitantes à la réalisation de R&D (abonnement à des revues scientifiques, à des bases de données, participation à des congrès scientifiques etc.), dans la limite de 60 000 euros par an (j du II).

Enfin, l'assiette du CIR est étendue à certaines dépenses d'innovation dans le cadre du crédit d'impôt innovation (CII) ainsi qu'aux dépenses engagées au titre de l'élaboration de nouvelles collections par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir.

a) Le crédit d'impôt collection : une extension du CIR aux dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections

Depuis 1992111(*), sont éligibles au crédit d'impôt recherche les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir (h du II), ainsi que, depuis 1998112(*), les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections confiées par les entreprises du secteur textile-habillement-cuir à des stylistes ou des bureaux de style extérieurs à ces entreprises, à condition que ces organismes soient agréés113(*).

Les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt collection sont sensiblement les mêmes que pour le CIR :

dépenses de personnel afférentes aux personnels chargés de la création et de la réalisation de prototypes ou d'échantillons non vendus (1° du h du II);

dotations aux amortissements des immobilisations qui sont directement affectées à la conception des nouvelles collections ou à la réalisation de prototypes et d'échantillons non vendus (2° du h du II) ;

autres dépenses de fonctionnement (personnel de soutien, amortissement des immobilisations indirectement affectées à la réalisation des nouvelles collections ou à la fabrication des échantillons ou prototypes non vendues, matières servant à la réalisation des prototypes ou échantillons), évaluées de manière forfaitaire à l'aide d'un taux fixé à 75 % (3° du h du II) ;

frais de dépôt des dessins et modèles, ainsi que frais de défense des dessins et modèles, dans la limite de 60 000 euros par an et par entreprise (4° et 5° du h du II).

b) Le crédit d'impôt innovation : une extension du CIR aux dépenses d'innovation

Le crédit d'impôt en faveur de l'innovation114(*) (CII) créé par l'article 71 de la loi de finances pour 2013115(*) constitue une extension du CIR aux dépenses nécessaires à la conception de prototypes ou d'installations « pilotes » de produits nouveaux, dans une optique de commercialisation.

Ces dépenses ouvrent droit à un crédit d'impôt de 20 %, porté à 40 % pour les dépenses exposées à compter du 1er janvier 2015 dans des exploitations situées dans les départements d'outre-mer et, pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2019, en Corse.

L'assiette de ce crédit d'impôt est plafonnée à 400 000 euros, de telle sorte que le montant maximum de crédit d'impôt au titre d'une même année civile est de 80 000 euros.

Comme pour le CIR, les dépenses prises en compte dans l'assiette du CII, listées au k du II de l'article 244 quater B du CGI, recouvrent les dotations aux amortissements des immobilisations (1° du k du II), les dépenses de personnel (2° du k du II), les dépenses de fonctionnement (3° du k du II), les frais de prise et de défense de brevets et de certificats d'obtention végétale ainsi que les frais de dépôt de dessins (4° et 5° du k du II).

Les dépenses de fonctionnement sont prises en compte dans les mêmes conditions que pour le CIR (3° du k du II). Ainsi les frais de fonctionnement relatifs aux opérations d'innovation sont évalués forfaitairement à la somme de :

50 % des dépenses de personnel afférentes aux chercheurs directement et exclusivement affecté à la réalisation des opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits ;

75 % des dotations aux amortissements des immobilisations, affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté à l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, sur avis favorable du Gouvernement, le présent article prévoit la remise au Parlement, avant le 30 septembre 2021, d'un rapport portant essentiellement sur les évolutions envisageables quant à l'assiette retenue dans le calcul du CIR.

En premier lieu, le rapport devra s'attacher à détailler le coût global et le coût médian et moyen par entreprise : 

- des dépenses de fonctionnement éligibles au crédit d'impôt recherche, en particulier la prise en compte au taux de 200 % des dépenses de personnel liées à l'embauche d'un « jeune docteur » ;

- des dépenses de fonctionnement éligibles au crédit d'impôt collection, fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel.

Le rapport devra aussi faire état des pistes d'évolution envisageables concernant les modalités de calcul de ces dépenses de fonctionnement, notamment à travers :

- un abaissement du taux de 200 % de prise en compte des dépenses de personnel liées aux « jeunes docteurs » pour le calcul forfaitaire des dépenses de fonctionnement du crédit d'impôt recherche ;

- un alignement des modalités de prise en compte des dépenses de fonctionnement éligibles au crédit d'impôt collection avec les modalités applicables pour le crédit d'impôt recherche et le crédit d'impôt innovation.

En second lieu, le rapport devra présenter les évolutions susceptibles d'être apportées au champ des dépenses retenues dans l'assiette du crédit d'impôt recherche, en étudiant plus particulièrement le cantonnement à certaines catégories d'entreprises ainsi que la prise en compte pour la moitié de leur effectif des dépenses suivantes :

dépenses relatives à la protection de la propriété intellectuelle, recouvrant les frais de prise, de maintenance et de défense des brevets et des certificats d'obtention végétale (e et e bis du II), ainsi que les dotations aux amortissements des brevets et des certificats d'obtention végétale acquis en vue de réaliser des opérations de recherche et de développement expérimental (f du II) ;

dépenses de normalisation exposées par les entreprises à raison de leur participation aux réunions officielles des organismes de normalisation (g du II) ;

dépenses de veille technologique concomitantes à la réalisation de R&D (abonnement à des revues scientifiques, à des bases de données, participation à des congrès scientifiques etc.), dans la limite de 60 000 euros par an (j du II) ;

frais de dépôt des dessins et modèles, ainsi que frais de défense des dessins et modèles exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir pour la conception de nouvelles collections (4° et 5° du h du II) ;

frais de dépôt de dessins et frais de prise et de défense de brevets et de certificats d'obtention végétale relatifs aux opérations de conception de prototypes ou d'installations pilotes de nouveaux produits (4° et 5° du k du II).

Enfin, le rapport devra également présenter, pour chacun des sujets sur lesquels il porte :

l'impact économique des évolutions envisagées pour les entreprises et les secteurs d'activité concernés ;

l'impact sur le montant des créances fiscales ;

- le coût budgétaire annuel du crédit d'impôt pour dépenses de recherche.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent projet de loi de finances opère un ajustement relatif aux modalités de prise en compte des dépenses de fonctionnement au titre du crédit d'impôt recherche et du crédit d'impôt innovation. Ainsi, ces dépenses de fonctionnement seront désormais évaluées de manière forfaitaire à 43 % et non plus 50 % des dépenses de personnel.

Par conséquent, les dépenses de fonctionnement prises en compte dans le calcul des crédits d'impôt seront désormais évaluées sur la base d'un taux forfaitaire déterminé selon les modalités suivantes :

Détermination du taux forfaitaire de prise en compte des dépenses
de fonctionnement

Crédit d'impôt recherche (CIR)

· 43 % des dépenses de personnel afférentes aux chercheurs directement et exclusivement affectés à la réalisation d'opérations de recherche 

· 200 % des dépenses de personnel relatives aux « jeunes docteurs » 

· 75 % des dotations aux amortissements des immobilisations affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique

Crédit d'impôt innovation (CII)

· 43 % des dépenses de personnel afférentes aux chercheurs directement et exclusivement affectés à la réalisation des opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits ;

· 75 % des dotations aux amortissements des immobilisations, affectées directement à la réalisation d'opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits;

Crédit d'impôt collection (CIC)

· 75 % des dépenses de personnel afférentes aux stylistes et techniciens des bureaux de style directement et exclusivement chargés de la conception de nouveaux produits et aux ingénieurs et techniciens de production chargés de la réalisation de prototypes ou d'échantillons non vendus

Source : commission des finances du Sénat

Il n'est dès lors pas illégitime de s'interroger sur un éventuel alignement des modalités de prise en compte de ces dépenses de fonctionnement pour ces crédits d'impôt. Le rapport présenté au Parlement pourra éclairer la représentation nationale sur l'opportunité d'une telle réforme. Cette solution semble, de loin, préférable à toute tentative de réforme supplémentaire du crédit d'impôt recherche dans le présent projet de loi de finances, sans évaluation préalable et compte tenu de l'importance du CIR pour le soutien des entreprises.

En parallèle, l'assiette du CIR demeure particulièrement large, et ne recouvre pas que des dépenses de recherche ; dans ce contexte, rien ne s'oppose à ce qu'un rapport détaille les évolutions qui pourraient être apportées au champ des dépenses retenues dans l'assiette du CIR.

Néanmoins, pour votre rapporteur général, l'exploitation des résultats de ce rapport devra s'entourer de grandes précautions, dans la mesure où le simple fait d'évoquer des pistes de réforme pourrait faire planer un doute quant à la réalité de la « sanctuarisation » du dispositif annoncée par le Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50
(Art. 238 bis et 238 bis AB du code général des impôts)

Rationalisation de la réduction d'impôt en faveur du mécénat

. Commentaire : le présent article prévoit l'introduction d'un taux de réduction d'impôt différencié pour les dons versés par les entreprises en fonction de leur montant et le plafonnement du montant déductible au titre du mécénat de compétence.

I. LE DROIT EXISTANT

A. MONTANT ET PLAFOND DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Profondément modifié par la loi du 1er août 2003116(*), dite « loi Aillagon », l'article 238 bis du code général des impôts (CGI) prévoit que les versements des entreprises au bénéfice d'organismes dont l'objet est culturel, philanthropique, éducatif, scientifique, social ou familial ouvrent droit à une réduction d'impôt de 60 % de leur montant, dans la limite de 10 000 euros ou de 0,5 % du chiffre d'affaires hors taxe, lorsque ce dernier montant est plus élevé. Cette réduction d'impôt est ouverte aux entreprises établies en France, qu'elles soient assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés.

Alors que le Sénat avait adopté un amendement en ce sens dès l'examen du projet de loi de finances pour 2018, le seuil de 10 000 euros a été introduit par la loi de finances pour 2019117(*).

En cas de dépassement de ce plafond, il est possible de reporter l'excédent au titre des cinq exercices suivants. Les versements ne sont pas déductibles pour la détermination du bénéfice imposable.

Lorsque les versements sont effectués sous forme de dons en nature, leur valorisation est effectuée au coût de revient du bien donné ou de la prestation de service donnée. Aux termes du bulletin officiel des finances publiques (BOFIP), les dons en nature consistent en des dons par lesquels l'entreprise mécène apporte à l'organisme qu'elle entend soutenir des moyens technologiques, matériels ou humains (mécénat de compétence)118(*). S'agissant du mécénat de compétence, le coût de revient du don équivaut alors aux rémunérations et charges sociales y afférentes. Cette forme de générosité recouvre des extensions diverses, à l'instar des 193 800 sapeurs-pompiers volontaires mis à disposition par les entreprises où ils sont employés auprès des services départementaux d'incendie et de secours, ou de la mise à disposition par une entreprise de salariés réservistes pendant les heures de travail à titre gratuit au profit de la réserve opérationnelle des forces armées et des formations rattachées relevant du Ministre des Armées ainsi que de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale.

L'article 238 bis du CGI constitue le pendant, pour les entreprises, de l'article 200 du code général des impôts. Le taux la réduction est établi à 66 % pour les particuliers, dans la limite de 20 % du revenu imposable. Il peut être porté à 75 % pour les organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins à des personnes en difficulté.

B. LES ORGANISMES CONCERNÉS

Pour être éligibles à la réduction d'impôt, les dons des entreprises doivent être effectués à des organismes relevant de l'une des catégories suivantes :

oeuvres ou organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises, notamment quand ces versements sont faits au bénéfice d'une fondation universitaire, ou partenariale ou d'une fondation d'entreprise, même si cette dernière porte le nom de l'entreprise fondatrice ;

fondations ou associations reconnues d'utilité publique et musées de France ;

associations cultuelles et de bienfaisance et établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle ;

- établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique publics ou privés, d'intérêt général ;

établissements d'enseignement supérieur consulaire119(*), pour leurs activités de formation professionnelle initiale et continue et de recherche ;

- sociétés ou organismes publics ou privés exerçant des activités de recherche scientifique et technique, agréés par le ministre du budget120(*) ;

- organismes publics ou privés dont l'activité principale est la présentation au public de certains spectacles (dramatiques, lyriques, musicaux, chorégraphiques, cinématographiques, cirque ou expositions d'art contemporain) ;

projets de thèse proposés au mécénat de doctorat ;

sociétés, dont l'État est actionnaire, ayant pour activité la représentation de la France aux expositions universelles ;

sociétés nationales de programme (France Télévisions et Radio France) pour le financement des programmes audiovisuels culturels ;

la Fondation du patrimoine et les fondations ou associations agréées, en vue de subventionner la réalisation de travaux sur un monument historique privé ;

organismes agréés ayant pour objet exclusif de participer à la création d'entreprises ;

organismes étrangers ayant des objectifs et des caractéristiques similaires à ceux des organismes des catégories précédentes, agréés dans les conditions prévues à l'article 1649 nonies du code général des impôts, et ayant leur siège dans un État membre de l'Union ou dans un autre État partie à l'Espace économique européen (EEE) et ayant conclu une convention fiscale avec la France. A contrario, les organismes énumérés dans les catégories précédentes doivent exercer une partie au moins de leur activité en France ou à partir de la France ;

- organismes ayant pour mission la sauvegarde, contre les effets d'un conflit armé, des biens culturels mentionnés à l'article 1er de la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé du 14 mai 1954, dite « convention de La Haye », à savoir les biens, meubles ou immeubles, présentant une grande importance pour le patrimoine culturel des peuples (notamment les monuments d'architecture, religieux ou laïques, les sites archéologiques, les oeuvres d'art, les manuscrits, les livres ou les collections scientifiques), les édifices dont la destination principale et effective est de conserver ou d'exposer les biens culturels énumérés précédemment (musées, bibliothèques...) et les centres comprenant un nombre considérable de biens culturels, sous réserve qu'ils aient leur siège situé dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, parmi lesquels figure notamment la Suisse, et qu'un représentant de l'État français, disposant d'une voix délibérative, figure au sein de leurs instances dirigeantes.

C. LES CONTREPARTIES

Il est possible pour les donateurs de bénéficier de contreparties, venant s'ajouter au montant de la réduction d'impôt. La valeur de ces contreparties doit demeurer dans une « disproportion marquée » avec le montant du don121(*). Il est ainsi communément admis que la valeur des contreparties accordées à une entreprise mécène ne doit, ainsi, pas dépasser 25 % du montant du don, sans, pour autant, qu'un seuil ne soit véritablement établi.

Les organismes éligibles au régime fiscal du mécénat peuvent, par ailleurs, associer le nom de l'entreprise donatrice aux opérations qu'ils réalisent122(*).

Introduit par la loi de finances pour 2019123(*), le 6 de l'article 238 bis du CGI soumet les entreprises qui effectuent au cours d'un exercice plus de 10 000 euros de dons et versements ouvrant droit à la réduction d'impôt à une obligation de déclaration à l'administration fiscale du montant et de la date de ces dons et versements, de l'identité des bénéficiaires ainsi que, le cas échéant, de la valeur des biens et services reçus, directement ou indirectement, en contrepartie.

D. UNE DÉPENSE FISCALE EN BAISSE

La Cour des comptes a relevé, dans une communication rendue publique en novembre 2018, l'effet incitatif des mesures fiscales pour les entreprises124(*). La dépense fiscale a ainsi augmenté de 21 % depuis 2013, pour atteindre 817 millions d'euros en 2018.

Toutefois, les évolutions du cadre juridique entourant le mécénat se sont accompagnées, depuis deux ans, d'une baisse du coût de la réduction d'impôt. Comme le détaille le graphique ci-après, la dépense fiscale au titre des dons des entreprises est ainsi en baisse depuis 2016, année au cours de laquelle elle a culminé à 930 millions d'euros.

Évolution de la dépense fiscale au titre de l'article 238 bis du CGI

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Le nombre d'entreprises donataires a, quant à lui légèrement augmenté en 2018. 77 086 entreprises ont ainsi eu recours à ce dispositif fiscal en 2018, contre 68 930 entreprises lors de l'exercice précédent. Compte-tenu de la baisse du montant de la dépense fiscale constatée, la dépense fiscale par entreprise a diminué de 20 % entre les deux exercices, passant de 13 086 euros en moyenne en 2017 à 10 598 euros en 2018.

D'après les chiffres de la direction générale des finances publiques, les TPE et les PME représentaient 96,7 % des entreprises donatrices en 2018 mais seulement 25,12 % des créances fiscales. Les établissements de taille intermédiaire (ETI) constituaient 3 % des donateurs et 21,55 % des créances fiscales. Les grandes entreprises étaient quant à elles, moins de 250, représentant 0,3 % des bénéficiaires du dispositif et 53,33 % des créances fiscales, soit 53,3 millions d'euros. Par ailleurs, d'après la Cour des comptes, les vingt plus gros bénéficiaires du dispositif ont perçu une réduction fiscale de 402 millions d'euros en 2016, contre 283 millions d'euros en 2015.

Ces chiffres peuvent paraître éloquents et soutenir l'argument, avancé par le Gouvernement, d'une dépense fiscale confisquée par les grandes entreprises. Reste que cette statistique est biaisée à deux points de vue :

- d'abord, elle ne fait que traduire la part majoritaire des entreprises de taille intermédiaire et des grandes entreprises dans le rendement de l'impôt sur les sociétés ;

- ensuite, elle résulte du mécanisme même de la réduction d'impôt, qui ne prévoyait jusqu'en 2019, qu'un seul plafond pour le montant des dons éligibles, fixé à 0,5 % du chiffre d'affaires, ce qui obérait les capacités de versement des petites entreprises - une entreprise dont le chiffre d'affaires hors taxes serait de 100 000 euros voyait ainsi la réduction fiscale potentielle limitée à 500 euros, ce qui freine voire dissuade.

L'introduction, par la loi de finances pour 2019, d'un deuxième plafond établi à 10 000 euros devrait encourager ces petites structures à participer davantage au mécénat et favoriser, de fait, un rééquilibrage de la dépense fiscale.

Entreprises ayant déclaré des dons selon leur chiffre d'affaires en 2016 (classement par taille du chiffres d'affaires)

 

Part des entreprises ayant déclaré selon leur chiffre d'affaires

Nombre

Don moyen déclaré

TPE

(chiffre d'affaires inférieur à 2 million d'euros)

2,7 %

45 432

1 670 €

PME

(chiffre d'affaires entre 2 et 50 millions d'euros)

20 %

24 911

11 781 €

ETI

(chiffre d'affaires entre 50 millions d'euros et 1,5 milliard d'euros)

43 %

2 826

129 077 €

Grandes entreprises

(chiffre d'affaires supérieur à 1,5 milliard d'euros

81,4 %

237

4 059 627 €

Source : « Le mécénat d'entreprise en France », Barème Admical, octobre 2018

S'agissant du mécénat de compétence, les chiffres transmis par Admical font état d'un réel dynamisme depuis le lancement de cette formule en 2003125(*). 24 000 entreprises seraient ainsi concernées, le mécénat de compétence représentant 13 % du montant des dépenses de mécénat.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 238 bis du code général des impôts (CGI) sur deux points essentiels :

- l'abaissement du taux de la réduction d'impôt de 60 % à 40 % pour la fraction de don excédant 2 millions d'euros ;

- la redéfinition des modalités du mécénat de compétences.

Selon le Gouvernement, cette modification traduit un double objectif : rationnaliser la réduction d'impôt accordée aux entreprises, que le Gouvernement juge par trop concentrée sur les très grands groupes, et contribuer à la maîtrise des dépenses publiques. Cette disposition, si elle venait à être adoptée, toucherait 78 entreprises, la baisse de la dépense fiscale pour l'État étant estimée entre 80 millions et 130 millions d'euros par an, à partir de 2021.

La première modification est opérée par le 2° du A du I du présent article qui prévoit, pour les dons dépassant 2 millions d'euros, d'abaisser le taux de réduction d'impôt, prévu à l'article 238 bis du CGI, de 60 % à 40 %. Seule la partie du don excédant ce seuil serait visée.

Les versements effectués au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins à des personnes en difficulté ne seraient pas concernés. Les versements à ce titre n'entreraient donc pas en compte pour l'application du seuil de 2 millions d'euros.

Ensuite, le c du 1° du A du I du présent article prévoit de redéfinir les contours de la réduction d'impôt au titre du mécénat de compétence, considéré fiscalement comme des dons en nature. La prise en compte des rémunérations versées et des charges sociales afférentes dans l'assiette de réduction d'impôt sera ainsi limitée à trois fois le plafond mentionné à l'article L. 241.3 du code de la sécurité sociale, soit 10 131 euros mensuels en 2019126(*).

Plafonnement de la réduction d'impôt au titre du mécénat de compétence
par salarié en fonction de la durée de mise à disposition

(en euros)

Durée de mise à disposition

Plafond

Année

121 572

Trimestre

30 393

Mois

10 313

Semaine

2 337

Jour

558

Heure

75

Source : commission des finances du Sénat, d'après les chiffres de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et allocations familiales (URSSAF)

Le b du 4° du A du I du présent article précise, quant à lui, que les entreprises bénéficiaires de la réduction d'impôt ne doivent pas rémunérer les aides versées aux organismes dédiés à la création d'entreprises, levant ainsi l'ambiguïté contenue dans la rédaction actuelle.

En dernier lieu, le 5° du I du présent article précise les conditions d'application de la réduction d'impôt aux associés de sociétés en nom collectif et aux groupements forestiers qui ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés. La réduction d'impôt pourrait alors être utilisée par les associés, proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou groupements. Ce faisant, le Gouvernement souhaite consacrer par la loi une pratique déjà consacrée par le bulletin officiel des finances publiques127(*).

Le B du I du présent article consiste, quant à lui, en une mesure de coordination avec l'article 238 bis AB du CGI, qui vise la réduction d'impôt pour achat d'oeuvres originales d'artistes vivants et fait référence à l'article 238 bis du même code. Le prix d'acquisition retenu pour le calcul de la réduction d'impôt ne peut en effet excéder le plafond prévu par l'article 238 bis du code général des impôts concernant le mécénat d'entreprise.

Le II du présent article prévoit que le nouveau dispositif s'appliquerait aux versements effectués au cours des exercices clos à compter du 31 décembre 2020.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté dix amendements. Outre trois amendements rédactionnels adoptés à l'initiative de Joël Giraud, rapporteur général du budget, acceptés par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements faisant évoluer le dispositif sur trois points.

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud, et de notre collègue député Jean-Louis Bricout, au nom du groupe Socialistes et apparentés, l'Assemblée nationale a adopté, après avis favorable du Gouvernement, un amendement visant à ne pas inclure, dans le nouveau dispositif, les dons faits au profit d'organismes sans but lucratif qui fournissent, à titre principal, des produits de premières nécessité non alimentaires tels que des meubles, du matériel de cuisine, des équipements pour personnes handicapées, des vêtements et couvertures, des fournitures scolaires, des produits d'hygiène, des couches ou encore des produits de protection hygiénique féminine. Ces versements seraient comme ceux effectués au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins à des personnes en difficulté n'entreraient donc pas en compte pour l'application du seuil de 2 millions d'euros.

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et de notre collègue députée Marie-Christine Verdier-Jouclas (La République en marche), l'Assemblée nationale a adopté, après avis de sagesse du Gouvernement, un amendement prévoyant la remise, avant le 30 septembre 2020, d'un rapport sur l'articulation entre la réduction d'impôt prévue à l'article 238 bis du CGI et l'obligation prévue au I de l'article L. 541-15-6 du code de l'environnement. Cet article, introduit par la loi dite Garot en 2016128(*) et complété en 2019129(*), prévoit que les commerces de détail alimentaires de grande taille, les opérateurs de l'industrie agroalimentaire et les opérateurs de restauration collective dont le nombre de repas préparés est supérieur à 3 000 par jour proposent à une ou plusieurs associations de conclure une convention précisant les modalités selon lesquelles les denrées alimentaires leur sont cédées à titre gratuit.

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud, et de nos collègues députées Cathy Racon-Bouzou, au nom du groupe La République en marche et Sarah El Haïry, au nom du groupe Modem, l'Assemblée nationale a adopté, après avis favorable du Gouvernement, un amendement relevant de 10 000 à 20 000 euros le plafond annuel de dépenses de mécénat en-deçà duquel la limite de 5 pour mille du chiffre d'affaires ne s'applique pas pour le calcul de la réduction d'impôt.

Enfin l'Assemblée nationale a, après des avis favorable de la commission des finances et de sagesse du Gouvernement, adopté deux amendements de nos collègues députées Michèle Victory, au nom du groupe Socialistes et apparentés, et notre Cathy Racon-Bouzou, au nom du groupe La République en marche, permettant de faire bénéficier de la réduction d'impôt les dons en faveur des activités des formations musicales de Radio France (Orchestre national de France, Orchestre philharmonique de Radio-France, Choeur et Maîtrise de Radio France).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MODIFICATION INOPPORTUNE

1. Le mécénat d'entreprises n'est pas, à proprement parler, une niche fiscale

L'association France générosités relève que le montant de la générosité française est estimé à 7,5 milliards d'euros en 2018. Il est pour environ 40 % composé de dons des entreprises.

En proposant un taux différencié en fonction du montant du don, le Gouvernement relance indirectement le débat sur l'assimilation du mécénat à une niche fiscale. Il convient de rappeler à ce stade que le mécénat reste une dépense pour une entreprise, qui n'est compensée que pour partie par une réduction fiscale. Pour 100 euros dépensés, l'entreprise ne peut ainsi réduire que 60 euros du montant d'impôt dû, laissant subsister une dépense à hauteur de 40 euros. Elle ne constitue en rien une augmentation du patrimoine de ladite entreprise et ne peut générer au mieux qu'un effet d'image pour celle-ci.

Comme les participants au colloque organisé par la commission des finances l'avaient relevé en septembre dernier130(*), le don vient parfois compléter, voire se substituer à, l'action de l'État, dans un contexte de réduction de ses marges de manoeuvre budgétaires. Le cas est particulièrement patent pour les opérateurs publics. L'État conditionne la reconduction ou la diminution minimale des subventions à des résultats sur divers critères, d'ordres artistique, qualitatif, social ou sociétal, sur lesquels le soutien du mécénat est essentiel. Il existe donc une forme de schizophrénie de la part du Gouvernement à inciter les opérateurs publics à recourir au mécénat tout en limitant le plein développement de celui-ci.

Le mécénat d'entreprise ne saurait, par ailleurs, être réduit au seul secteur de la culture. Le domaine social est en effet le premier secteur d'intervention des entreprises (28 % des dons), devant la culture et le patrimoine (25 %) et l'éducation (23 %). Le don est enfin un instrument de développement des territoires, 89 % des entreprises mécènes privilégiant le financement d'un projet au niveau local ou régional.

Enfin, le débat sur le rôle de l'entreprise en matière de mécénat doit enfin désormais être envisagé à l'aune de la modification récente du code civil introduite par la loi dite Pacte qui permet aux entreprises de se doter d'une « raison d'être » voire d'adopter le statut d'« entreprise à mission »131(*). Cette évolution de la législation permet de faire entrer des objectifs sociaux et environnementaux dans l'objet social des entreprises. Il peut paraître contradictoire, à l'heure où la loi tente de définir une éthique de l'entreprise, de brider les intentions de celle-ci en matière de mécénat.

2. Une fausse rationalisation au regard des véritables enjeux

Plus largement, votre rapporteur général s'interroge sur le moment choisi par le Gouvernement pour annoncer une telle réforme alors même que le Premier ministre a confié, en juillet 2019, à Mmes Sarah El Haïri et Naïma Moutchou, députées, une mission temporaire ayant pour objet l'évolution du cadre de la philanthropie132(*). L'objectif est de proposer toute mesure de nature à « écarter les critiques relatives tant au défaut de transparence dans l'utilisation des fonds qu'à l'optimisation qu'ils peuvent permettre pour les donateurs », selon les termes de la lettre de mission. Il aurait été sans doute plus opportun d'attendre les conclusions des deux parlementaires avant d'envisager une réforme du dispositif fiscal.

La question des contreparties peut, à cet égard, apparaître, plus intéressante à clarifier que celle de la réduction d'impôt en tant que telle. La Cour des comptes avait d'ailleurs insisté sur ce point dans sa communication de novembre 2018, en invitant à encadrer les contreparties, en établissant une base juridique claire, en étudiant les voies d'un abaissement de leur niveau et en objectivant la valorisation de celles-ci. La loi de finances pour 2019 avait constitué une première réponse à ces observations.

À l'aune de ces éléments, il apparaît bien que la mesure proposée par le Gouvernement relève davantage du coup de rabot à l'impact budgétaire limité et incertain que de la rationalisation annoncée.

Votre rapporteur général estime que cette rationalisation doit plutôt passer par un renforcement des contrôles entourant les organismes bénéficiaires des dons plutôt que par l'établissement d'un seuil potentiellement dissuasif. La Cour des comptes relève dans sa communication de 2018 une insuffisance en la matière face au développement conséquent du nombre de fondations et de fonds de dotation. Elle cite à cet égard un rapport de l'inspection générale des finances d'avril 2017 mettant en avant un contrôle « fragmenté et peu coordonné », limitant la possibilité d'avoir une vision d'ensemble du secteur133(*).

Une simplification du régime juridique applicable aux fondations apparaît également nécessaire alors qu'il existe aujourd'hui huit statuts de fondation ou de fonds de dotation, aux obligations déclaratives différentes vis-à-vis de l'État. La Cour des comptes relevait en 2017 2 364 fondations et 2 494 fonds de dotation.

La rationalisation passe également par un renforcement des investigations fiscales. La Cour des comptes relève ainsi dans sa communication de novembre 2018 que les dispositifs de crédit ou de réduction d'impôt ne constituent pas un axe de programmation des contrôles fiscaux. De cette absence de démarche systématique, conjuguée à la relative complexité de la comptabilisation des opérations de mécénat, découlent des contrôles de faible ampleur. Le montant des rectifications a ainsi atteint 17 millions d'euros en 2017, soit moins de 2 % de la dépense fiscale totale.

La rationalisation passe enfin par une meilleure évaluation de la dépense fiscale, la Cour des comptes jugeant l'État passif en la matière. Une amélioration des sources d'information, l'amélioration de la qualité des données et un fonctionnement décloisonné entre services ministériels concernés apparaissent ainsi prioritaires. Le mécénat d'entreprise fait en effet l'objet d'un suivi par les services du ministère de la culture, la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA), rattachée au ministère chargé de la jeunesse, des sports et de la vie associatif, la direction de la législation fiscale pour l'élaboration du dispositif fiscal et la direction générale des finances publiques pour les contrôles. Votre rapporteur général a pu constater cette dilution face à la difficulté d'obtenir des éléments d'information sur le dispositif.

3. La question du mécénat de compétence

L'introduction d'un plafond pour le mécénat de compétence peut susciter certaines interrogations.

Aucun élément chiffré n'a été fourni par le Gouvernement pour évaluer l'impact du mécénat de compétence en matière de dépense fiscale. L'étude d'impact du Gouvernement indique d'ailleurs un « gain non chiffrable » pour l'État dès 2021, faute de données disponibles.

Il apparaît cependant anecdotique au regard de celui du don en tant que tel, qui représente 84 % des dépenses de mécénat en France. Dans ces conditions, l'instauration d'un plafond peut être considérée comme une mesure plus dissuasive pour les entreprises qu'efficiente en matière de réduction de la dépense publique.

Il risque par ailleurs de poser un certain nombre de difficultés pour les officiers sapeurs-pompiers volontaires dont les salaires, au sein des entreprises qui les emploient, peuvent dépasser le plafond retenu. Les représentants nationaux des employeurs privés de sapeurs-pompiers volontaires, représentés au sein d'un collège ad hoc du Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, décrivent déjà le dispositif actuel comme complexe et insuffisamment attractif. Le rapport de la mission sur le volontariat des sapeurs-pompiers menée par notre collègue Catherine Troendlé, le député Fabien Matras, Olivier Richefou, président du conseil départemental de la Mayenne et Éric Faure, président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, remis au ministre de l'Intérieur en mai 2018 reprenait d'ailleurs cette observation134(*). La réforme du mécénat de compétence ne peut qu'aggraver ce constat.

B. UN DISPOSITIF INOPÉRANT ET PORTEUR DE RISQUES

1. Un seuil inefficace et d'application concrètement difficile

Le choix du Gouvernement de réduire le taux de la réduction d'impôt surprend, alors que ce dernier assure par ailleurs que l'abaissement du taux normal de l'impôt sur les sociétés à 25 % en 2022 sera atteint. La conjugaison des deux réformes réduira d'autant les capacités de don des entreprises, et, partant, les versements potentiels aux projets.

Par ailleurs, le seuil annoncé peut apparaître tout à la fois contournable et fragilisant.

Fragilisant, le seuil proposé serait susceptible d'affecter des projets de dimension modeste, du fait de la consolidation de plusieurs opérations soutenues par une même entreprise.

En parallèle, le seuil pourrait être contourné et dépourvu de l'effet que le Gouvernement entend poursuivre pour des projets soutenus par différentes filiales d'un même groupe, comme l'a relevé la Cour des comptes dans sa communication de novembre 2018.

Un même projet pourrait, enfin, bénéficier de taux de soutien différenciés d'une année sur l'autre, selon que l'entreprise atteint ou non le seuil de 2 millions d'euros. Le cas des dons en faveur du patrimoine est particulièrement éloquent : un chantier pluriannuel peut recevoir des dons échelonnés, en fonction de l'avancée des travaux.

La distinction entre les versements effectués au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins à des personnes en difficulté et les autres dons ne va pas, non plus, sans créer quelques difficultés pour certaines associations, à l'image de la Croix rouge, qui reçoivent des dons sans précision quant à l'affectation des sommes. Il sera également difficile pour l'administration fiscale d'apprécier la destination du don.

Les épiceries solidaires qui fournissent des denrées et des produits de première nécessité à un prix symbolique à des publics en difficulté ne devraient pas, non plus, bénéficier de la dérogation, alors qu'elles jouent un rôle essentiel en faveur de la lutte contre la très grande précarité aux côtés des organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas.

2. Un mauvais calcul et un signal négatif pour les entreprises

Dans tous les cas, le signal négatif envoyé par une telle réforme est bien tangible. Elle laisse en effet entendre que toute opération supérieure à 2 millions d'euros est assimilable à une forme d'optimisation fiscale et s'ajoute aux renoncements du Gouvernement à concrétiser les engagements qu'il a pris pour diminuer le taux de l'impôt sur les sociétés. Elle pourrait donc brider les intentions des mécènes face au risque en matière d'image.

C'est bien le sens des propos de Philippe d'Ornano, président de Sisley et cofondateur du club mécénat des ETI - entreprises de taille intermédiaire -, à l'occasion du colloque organisé par la commission des finances du Sénat le 9 septembre dernier sur le mécénat, en soulignant que « nous sommes au milieu du gué. [...] Soit nous considérons que ce dispositif [le mécénat] crée du lien et des collaborations, soit nous estimons qu'il coûte à la collectivité »135(*). Face à la complexité et à l'instabilité qu'elle engendre, la modification proposée par le Gouvernement pourrait conduire certaines entreprises à privilégier des versements plus proches d'une démarche de parrainage, déliés des critères encadrant les dépenses éligibles à la réduction d'impôt. Une telle démarche aurait certes pour ces entreprises la simplicité d'une déductibilité en charge, mais instaurerait une relation quasi marchande avec la personne recevant le versement, à rebours de la notion de lien qui préside à l'engagement d'une société dans le mécénat.

Cette réforme s'inscrirait, de surcroît, dans un contexte marqué par un recul de la générosité des Français En effet, comme l'a souligné le directeur de la législation fiscale lui-même, Christophe Pourreau, à l'occasion de l'audition organisée par la commission des finances du Sénat le 3 octobre 2018 sur les perspectives de la générosité publique, « le système [de générosité] est bouleversé par les réformes fiscales en cours, en particulier la suppression de l'ISF et son remplacement par l'IFI et la mise en oeuvre du prélèvement à la source »136(*).

L'objectif affiché de réduction de la dépense fiscale peut, en outre, interroger. La somme annoncée par le Gouvernement de 80 millions à 130 millions d'euros constitue dans le meilleur des cas à peine 12% du montant total de la dépense fiscale et vise moins de 0,1 % des entreprises donataires. Il s'agit, par ailleurs plus d'un objectif que d'une réalité. Elle ne prend que faiblement en compte un risque réel de désengagement des 78 entreprises visées.

Le Gouvernement reconnaît, par ailleurs, dans son étude d'impact que son hypothèse haute de 130 millions d'euros de réduction de la dépense fiscale en 2021 doit être tempérée par la possibilité d'un report des dons sur plusieurs exercices ou la nature même des dons de plus de 2 millions d'euros, selon qu'ils concernent ou non la fourniture de logements, de soins ou de nourriture à des publics en difficulté.

La question du montant de la dépense fiscale doit en outre être relativisée à l'aune des recettes générées indirectement par le mécénat. Le mécénat peut ainsi financer des travaux qui génèrent de la TVA mais aussi impôts et charges sociales. Ces sommes financent également le bénévolat, qui ne représente, par essence, aucun coût pour l'État ou les organismes de sécurité sociale.

Votre rapporteur général rappelle que dans ce domaine, comme dans d'autres, les entreprises ont besoin de visibilité, de stabilité et de confiance, triptyque que cette nouvelle réforme semble méconnaître, au risque de susciter un effet d'éviction.

La majoration du plafond alternatif de 10 000 à 20 000 euros, adoptée à l'Assemblée nationale, va, en revanche, dans le bon sens. Elle peut, en effet, favoriser le mécénat local des petites entreprises, notamment en matière patrimoniale.

L'intégration des formations musicales de Radio France parmi les organismes bénéficiaires de dons ouvrant droit à réduction d'impôt peut également être retenue, dans la mesure où la dotation publique à la société nationale de programmes est en baisse continue ces dernières années (20 millions d'euros sur la période 2018-2022), ce qui peut paraître difficilement compatible avec le niveau d'exigence demandé à ces formations.

Dans ces conditions, votre rapporteur général propose de supprimer, au sein de cet article, les dispositions afférentes au taux différencié et au mécénat de compétence. Un amendement FINC.12 est adopté en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 50 bis (nouveau)
(Art. 83 de la loi n° 2017?1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018)

Maintien du bénéfice du prêt à taux zéro dans le neuf en zones peu tendues

. Commentaire : le présent article propose de maintenir le bénéfice du prêt à taux zéro (PTZ) pour l'acquisition de logements neufs situés dans les zones B2 et C où le marché locatif est peu tendu.

I. LE DROIT EXISTANT

Prévu aux articles L. 31-10-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, le prêt à taux zéro (PTZ) est un prêt ne portant pas intérêt qui est octroyé par les établissements de crédits et les sociétés de financement à des ménages, sous conditions de ressources, afin de contribuer au financement de leur résidence principale dans le cadre d'une première accession à la propriété. Il peut être accordé pour un logement neuf ou pour un logement ancien faisant l'objet de travaux ou issu de la cession d'un logement social à ses occupants, selon l'endroit dans lequel il est situé.

Ce dispositif est présenté plus en détail supra137(*).

Les établissements de crédit accordant le prêt à taux zéro bénéficient, en compensation, d'un crédit d'impôt prévu par l'article 244 quater V du code général des impôts, dont le montant est égal à l'écart entre la somme actualisée des mensualités dues au titre du PTZ et la somme actualisée des montants perçus au titre d'un prêt de mêmes montant et durée de remboursement qui serait consenti à des conditions normales de taux.

L'article 83 de la loi de finances pour 2018 a prévu que, à compter du 1er janvier 2020, le PTZ ne serait plus accessible dans le neuf dans les zones B2 et C, à l'exception des communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis de la commission des finances et du Gouvernement, dix amendements identiques tendant à maintenir le bénéfice du prêt à taux zéro pour les logements neufs en zones B2 et C.

Ces amendements ont été présentés par M. Marc le Fur et plusieurs de ses collègues, M. Bertrand Pancher et plusieurs de ses collègues, M. Fabrice Brun et plusieurs de ses collègues, Mme Lise Magnier et plusieurs de ses collègues, M. François Pupponi et plusieurs de ses collègues, Mme Sylvia Pinel, M. Éric Woerth et plusieurs de ses collègues, M. Stéphane Peu et plusieurs de ses collègues, Mme Véronique Louwagie et M. Mickaël Nogal.

Ils suppriment le 2° du I de l'article 83 précité de la loi de finances initiale pour 2018, qui modifie l'article L. 31-10-2 du code de la construction et de l'habitation afin de restreindre le bénéfice du prêt à taux zéro, s'agissant des logements neufs, aux communes situées en zones A et B1, ainsi que le B du V du même article 83 de la loi de finances initiale pour 2018, qui prévoit l'entrée en vigueur de cette disposition au 1er janvier 2020. Ces suppressions ont donc pour conséquence de maintenir en vigueur la rédaction actuelle de l'article L. 31-10-2 du code de la construction et de l'habitation, qui donne la possibilité d'accéder au PTZ pour un logement neuf sur l'ensemble du territoire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Un rapport d'évaluation du prêt à taux zéro, réalisé par l'Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et remis au Parlement en octobre 2019, en application de l'article 83 précité de la loi de finances initiale pour 2018, considère que le PTZ n'a pas d'effet spécifique en zones B2 et C : selon ce rapport, la diminution de la quotité du PTZ effective depuis 2018, avant sa suppression complète programmée pour 2020, n'aurait pas eu d'impact particulier.

La mission IGF-CGEDD recommande en conséquence de ne pas reconduire le PTZ dans le neuf en zones B2 et C.

Elle ne recommande pas non plus de prolonger le PTZ dans le neuf en zones tendues au-delà du terme prévu de fin 2021, dans la mesure où l'accédant bénéficiant du PTZ pour acheter un appartement neuf aurait pu, pour un coût moins élevé, acquérir un logement ancien.

Elle juge d'une manière générale que le PTZ sous sa forme actuelle manque de ciblage social et présente un fort effet d'aubaine, et qu'une réorientation devrait inciter davantage à l'acquisition dans l'ancien, y compris avec rénovation lourde.

La mission considère en outre que la baisse des taux prive l'outil d'efficacité. Le PTZ ayant rarement un effet décisif, son coût par dossier présumé déclenché en 2017 s'établirait à 124 000 euros.

Le coût du prêt à taux zéro, toutes zones confondues, est estimé à 1,1 milliard d'euros en 2019 par le tome 1 de l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances. Le crédit d'impôt étant imputé par cinquième sur cinq exercices, le dispositif aurait un impact jusqu'en 2026 s'il s'arrêtait à la fin 2019 pour le neuf en zones non tendues, et à la fin 2021 dans toutes les zones comme cela est prévu.

Votre rapporteur général propose en conséquence, comme le prévoit le droit existant, de ne pas proroger le prêt à taux zéro dans le neuf en zone peu tendue et, par voie de conséquence, de supprimer le présent article. La commission a adopté un amendement FINC.13 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 50 ter (nouveau)
(Art. 35 bis, 39 terdecies, 206, 239 octies, 279 et 794 du code général des impôts)

Limitation dans le temps de dépenses fiscales

. Commentaire : le présent article prévoit de limiter au 31 décembre 2023 l'application de plusieurs dépenses fiscales.

Les dispositifs contenus dans cet article étant indépendants les uns des autres, le présent commentaire, après une présentation générale (I), décrira successivement ces dispositifs adoptés par l'Assemblée nationale en abordant, pour chacun d'entre eux, le droit existant, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, et la position de votre commission (II).

Une section conclusive (III) présentera de manière synthétique les positions retenues par votre commission.

I. UN ARTICLE PRÉVOYANT LE BORNAGE DE DÉPENSES FISCALES

L'annexe « Voies et moyens » définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application de la norme, c'est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

Le présent article prolonge l'article 7 de la première partie du présent projet de loi de finances pour 2020 en prévoyant de borner l'application au 31 décembre 2023 de six dépenses fiscales138(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du rapporteur général du budget, Joël Giraud, avec l'avis favorable du Gouvernement, qui propose de limiter au 31 décembre 2023 l'application de six dépenses fiscales, à savoir :

- au 1° du présent article, l'exonération d'impôt sur le revenu des sommes perçues au titre de la location d'une pièce de l'habitation principale ou de la location habituelle de pièces si les revenus n'excèdent pas un certain plafond (article 35 bis du code général des impôts - CGI) ;

- au 2° du présent article, l'imposition à taux réduit des distributions d'actifs effectuées par les sociétés de capital-risque (5 de l'article 39 terdecies du CGI) ;

- au 3° du présent article, l'exonération des revenus patrimoniaux des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers (5 de l'article 206 du CGI) ;

- au 4° du présent article, l'exonération d'impôt sur les sociétés de la valeur nette de l'avantage en nature consenti par les sociétés de multipropriété (article 239 octies du CGI) ;

- au 5° du présent article, l'application d'un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée pour les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière (b septies de l'article 279 du CGI) ;

- au 6° du présent article, l'exonération des droits de mutation à titre gratuit des dons et legs faits à certains organismes publics (article 794 du CGI).

A. EXONÉRATION D'IMPÔT POUR LES PRODUITS DE LA LOCATION D'UNE PARTIE DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE OU D'UNE CHAMBRE D'HÔTE (1°)

1. Le droit existant

L'article 35 bis du code général des impôts prévoit une exonération d'impôt sur le revenu pour les produits réalisés par des propriétaires louant ou sous-louant, en meublé, une ou plusieurs pièces de leur habitation principale dès lors :

- que cette location meublée constitue la résidence principale du locataire ou, s'agissant d'un travailleur temporaire, sa résidence temporaire ;

- que le prix de la location demeure fixé dans des limites raisonnables.

Il prévoit également, pour les chambres d'hôtes, une exonération d'impôt sur le revenu sur le produit des locations pour les personnes qui mettent de façon habituelle, à la disposition du public, une ou plusieurs pièces de leur habitation principale, lorsque ce produit n'excède pas 760 euros par an. Cette exonération n'est pas applicable si les revenus sont perçus dans le cadre d'une micro-entreprise, régie par l'article 50-0 du code général des impôts.

Le rapport rendu en juin 2011 par le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales attribue le score 1 à cette mesure, c'est-à-dire qu'elle est considérée comme « inefficiente ». Les données relatives à cette dépense fiscale ne semblent pas connues. Ainsi le coût de cette exonération est-il indiqué comme « non chiffrable » dans l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances.

Cette mesure remonte, à peu près sous sa forme actuelle, à la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984. La limite d'exonération relative aux chambres d'hôtes, fixée à 5 000 francs par la loi de finances pour 1984, n'a pas été revalorisée depuis cette date, faisant seulement l'objet d'une conversion en euros.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, l'Assemblée nationale a voté, en premier lieu, un amendement tendant à supprimer cette exonération. Le Sénat a décidé de maintenir l'exonération, ce que l'Assemblée nationale a confirmé lors de l'examen en nouvelle lecture.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article prévoit la limitation de cette dépense fiscale au 31 décembre 2023.

3. La position de votre commission

Au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, il est ressorti des débats au Sénat que la suppression de cette exonération risquait de mettre en difficulté les accueillants familiaux, qui bénéficient d'une indemnité représentative de mise à disposition de la ou des pièces réservées à la personne accueillie.

Votre rapporteur souligne que le traitement fiscal de cette indemnité devrait être clarifié avant que l'exonération soit éventuellement supprimée. Sous cette réserve, le bornage en 2023 ne pose pas de difficulté en soi.

B. IMPOSITION À TAUX RÉDUIT DES DISTRIBUTIONS D'ACTIFS EFFECTUÉES PAR LES SOCIÉTÉS DE CAPITAL-RISQUE (2°)

1. Le droit existant

Les sociétés de capital-risque (SCR) sont définies par l'article 1-1 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Elles doivent avoir pour objet social la gestion d'un portefeuille de valeurs mobilières, avoir leur siège social en France, être constituées sous la forme de sociétés par actions et respecter un quota d'investissement de 50 % en titres non cotés.

Une SCR qui fonctionne conformément à son statut juridique est, sous certaines réserves139(*), totalement exonérée d'impôt sur les sociétés, en application du 3° septies de l'article 208 du code général des impôts (CGI). Le coût de cette exonération, qui bénéficie à 50 entreprises, est estimé à 180 millions d'euros pour 2019 dans le tome II de l'annexe Évaluation des voies et moyens du présent projet de loi de finances.

Dans le cas d'une société relevant de l'impôt sur les sociétés, les distributions qu'elle reçoit d'une SCR sont soumises à l'impôt dans les conditions de droit commun, sous réserve du régime des plus-values à long terme, conduisant à une imposition au taux de 15 %.

Les distributions effectuées par les SCR peuvent bénéficier du régime des plus-values à long terme, en application du 5 de l'article 39 terdecies du CGI.

Le bénéfice de ce régime est toutefois réservé aux distributions provenant de plus-values de cessions de titres détenus depuis au moins deux ans et ne provenant pas de sociétés établies dans un État ou territoire non coopératif. Son coût n'est pas chiffré.

Le critère de durée de détention est apprécié au niveau de la SCR ou, le cas échéant, au niveau du fonds dans lequel elle a investi. Aucun délai minimal de détention n'est en revanche exigé de l'investisseur.

Par ailleurs, lorsque les plus-values sont éligibles au régime de long terme et qu'elles proviennent d'une société dont la SCR, seule ou avec d'autres fonds ou SCR, a détenu au moins 5 % du capital pendant au moins deux ans, la distribution effectuée par la SCR qui en résulte est intégralement exonérée en application du a sexies de l'article 219 du CGI.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le 2° du présent article vise à limiter l'application du régime d'imposition des plus-values à long terme aux distributions effectuées par les SCR jusqu'en 2023.

Il modifie à cet effet le 5 de l'article 39 terdecies du CGI afin de préciser que le régime des plus-values de long terme n'est applicable aux distributions éligibles des SCR que pour les exercices ouverts jusqu'au 31 décembre 2023.

Par conséquent, les distributions effectuées au titre des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2024 relèveraient du taux normal de l'impôt sur les sociétés, prévu à 25 % à cette date140(*).

3. La position de votre commission

Les sociétés de capital-risque (SCR) constituent un acteur important du capital-investissement français. Leur nombre a progressé de plus de 25 % entre 2012 et 2018 pour atteindre quelque 120 SCR ; elles investissent dans plus de 600 entreprises françaises.

Par rapport à d'autres outils d'investissement en capital-risque, les SCR se distinguent par un horizon d'investissement de long terme, cohérent avec leur durée de vie plus longue que les fonds commun de placement à risque (FCPR). La majorité des souscripteurs de SCR sont d'ailleurs des établissements bancaires, relevant de l'impôt sur les sociétés.

Ces éléments attestent de l'importance de l'application du régime des plus-values à long terme pour les distributions effectuées par les SCR à partir de cessions éligibles.

La modification proposée par l'Assemblée nationale n'apparaît pas souhaitable pour deux raisons principales :

- d'abord, la dépense fiscale visée ne constitue jamais qu'une déclinaison, pour le cas spécifique des SCR, du régime d'imposition des plus-values à long terme ;

- ensuite, compte tenu de l'horizon d'investissement de long terme dont il est question, l'introduction d'un bornage s'apparenterait de facto à une suppression du dispositif.

C'est pourquoi il paraît préférable de supprimer cette limitation dans le temps afin d'assurer une stabilité du régime.

C. EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DES REVENUS PATRIMONIAUX DE CERTAINS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS (3°)

1. Le droit existant

En application du premier alinéa de l'article 206 du code général des impôts (CGI), les établissements publics sont assujettis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun sur leurs activités à caractère lucratif.

Les revenus qu'ils perçoivent au titre de leurs activités à caractère non lucratif bénéficient d'un régime spécifique : seuls les revenus patrimoniaux qui s'y rattachent sont pris en compte, auxquels un taux réduit de 24 % est appliqué (article 219 bis du CGI).

Une exonération est toutefois prévue au 5 de l'article 206 du CGI pour les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance, lesquels ne sont pas assujettis à l'impôt sur les sociétés au titre de leurs revenus patrimoniaux se rattachant à des activités à caractère non lucratif.

Il s'agit des établissements publics suivants :

les établissements publics scientifiques relevant du code de la recherche ;

les établissements publics d'enseignement relevant soit du code de l'éducation soit du code de la recherche selon qu'il s'agit d'établissements public d'enseignement scolaire ou d'établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche - cette catégorie recouvre en particulier les établissements d'enseignement et de formation agricoles, de développement agricole ainsi que de recherche agronomique et vétérinaire ;

les établissements publics d'assistance, à savoir en particulier les hôpitaux et les centres communaux et intercommunaux d'action sociale.

Cette dépense fiscale est rattachée au programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ; ni son coût ni le nombre des bénéficiaires ne sont renseignés.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le 3° du présent article modifie le 5 de l'article 206 du CGI.

Il propose de limiter jusqu'aux exercices ouverts en 2023 l'application de l'exonération dont bénéficient les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance, à raison des revenus patrimoniaux qu'ils tirent de leurs activités à caractère non lucratif.

3. La position de votre commission

Pour les établissements publics concernés, à savoir des établissements d'enseignement supérieur et de recherche ou encore des hôpitaux ou centres communaux et intercommunaux d'action sociale, les revenus fonciers ou agricoles qu'ils tirent de leur patrimoine constituent une ressource souvent importante. Dans un contexte budgétaire contraint, la faible évolution de leurs dotations peut conduire ces établissements publics à diversifier leurs ressources en exploitant leur patrimoine.

Imposer les revenus patrimoniaux que ces établissements publics tirent d'activités à caractère non lucratif pourrait les fragiliser. En renforçant leur dépendance aux subventions publiques, cette modification nuirait à l'indispensable recherche de ressources annexes.

C'est pourquoi il est proposé de maintenir, sans bornage dans le temps, l'exonération d'impôt sur les sociétés des revenus patrimoniaux se rattachant à des activités à caractère non lucratif que perçoivent les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance.

D. EXONÉRATION D'IMPÔTS SUR LES BÉNÉFICES DE LA VALEUR NETTE DE L'AVANTAGE EN NATURE CONSENTI PAR LES SOCIÉTÉS DE MULTIPROPRIÉTÉ (4°)

1. Le droit existant

Les sociétés de multipropriété ont pour objet de transférer gratuitement à ses membres la jouissance d'un bien meuble ou immeuble dont l'acquisition à titre individuel par chacun des associés serait trop onéreuse. Ce type de société concerne par exemple l'exercice d'une profession libérale.

En application de l'article 239 octies du code général des impôts (CGI), une double exonération est appliquée :

au niveau de la société, la valeur nette de l'avantage en nature consenti aux associés141(*) n'est pas prise en compte pour la détermination du résultat imposable à l'impôt sur les sociétés et ne constitue pas un revenu distribué ;

au niveau des associés, l'avantage est exonéré d'impôt entre les mains du bénéficiaire, sous réserve qu'il ne soit pas une personne morale passible de l'impôt sur les sociétés ou une entreprise redevable de l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux.

Pour bénéficier de l'article 239 octies du CGI, la société de multipropriété ne doit toutefois pas réaliser des opérations productives de recettes avec des tiers dépassant 10 % de leurs recettes totales, à moins qu'elles ne résultent d'une obligation imposée par la puissance publique.

Cette dépense fiscale est rattachée au programme 134 « Développement des entreprises et régulation » de la mission « Économie » ; ni son coût ni le nombre de bénéficiaires ne sont renseignés.

En complément, l'article 261 A du CGI prévoit une exonération de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les services indispensables à l'utilisation du bien qu'elles fournissent, en contrepartie d'un strict remboursement par les associés à proportion de la part qui leur incombe.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le 4° du présent article complète l'article 239 octies du CGI afin de limiter jusqu'aux exercices ouverts en 2023 l'exonération d'impôt sur les bénéfices l'avantage en nature consenti par la société de multipropriété.

3. La position de votre commission

Votre rapporteur général prend acte du bornage proposé.

E. TAUX RÉDUIT DE TVA À 10 % POUR CERTAINS TRAVAUX SYLVICOLES ET FORESTIERS (5°)

1. Le droit existant

Le b septies de l'article 279 du code général des impôts (CGI) applique un taux réduit de TVA de 10 % sur les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles.

Ce taux s'applique aux travaux d'entretien des sentiers forestiers et aux travaux de prévention des incendies de forêt menés par des associations syndicales autorisées et ayant cet objet.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale borne cet avantage aux travaux réalisés avant le 31 décembre 2023.

3. La position de votre commission

Les conditions mêmes du régime de TVA réduite plaident pour la suppression du bornage proposé.

Les travaux visés par le taux réduit de TVA sont nécessaires à l'entretien d'un « actif vert » de première importance dans le contexte de la lutte contre le changement climatique et participent précisément à la prévention des risques d'incendies de forêts.

Dans ces conditions, il est difficilement compréhensible d'adresser un signal susceptible de décourager les opérations considérées.

C'est pourquoi il est proposé de supprimer le bornage proposé.

F. EXONÉRATION DES DROITS DE MUTATION À TITRE GRATUIT DES DONS ET LEGS CONSENTIS À CERTAINS ORGANISMES PUBLICS (6°)

1. Le droit existant

Aux termes de l'article 794 du code général des impôts, les régions, les départements, les communes, leurs établissements publics et les établissements publics hospitaliers sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) sur les biens qui leur sont transmis par donation ou succession, dès lors qu'ils sont affectés à des activités non lucratives.

Ces dispositions sont également applicables aux dons et legs faits aux organismes d'administration et de gestion de la sécurité sociale, ainsi qu'à la caisse générale de prévoyance des marins et de leurs familles en cas d'accident, de maladie, d'invalidité et de maternité.

La doctrine considère que l'ensemble des établissements publics locaux, et notamment les établissements publics sociaux et médicaux-sociaux communaux, intercommunaux, départementaux et interdépartementaux, tels que définis aux articles L. 315-9 à L. 315-19 du code de l'action sociale et des familles, peuvent bénéficier de cette exonération de DMTG142(*).

L'appréciation du caractère non lucratif des activités réalisées par les personnes publiques mentionnées à l'article 794 du code général des impôts est déterminée dans les mêmes conditions que celles prévues en matière d'assujettissement à l'impôt sur les sociétés, définies à l'article 206 du même code.

Enfin, seuls les dons en numéraires sont autorisés. La doctrine a précisé que « si l'actif successoral se compose de biens autres que des sommes d'argent, l'héritier a la possibilité de vendre un bien figurant à l'actif de la succession pour procéder au don en remploi des sommes »143(*).

Le coût de cette dépense fiscale ne fait l'objet d'aucun chiffrage dans les documents budgétaires.

Ce dispositif est à distinguer de la réduction d'impôt pour les contribuables, à hauteur de 66 % du montant des dons consentis à des fondations ou associations d'utilité publique, et autres organismes d'intérêt général limitativement énumérés (article 200 du code général des impôts).

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le 6° du présent article vise à limiter l'application de l'exonération de DMTG sur les dons et legs aux organismes publics mentionnés à l'article 794 du code général des impôts jusqu'au 31 décembre 2023.

Il modifie en conséquence l'article 794 du code général des impôts, en précisant que seules les libéralités consenties avant le 31 décembre 2023 pourront en bénéficier.

3. La position de votre commission

Le bornage dans le temps de cette dépense fiscale est justifié par l'auteur de l'amendement par le fait qu'elle profite « non pas au donateur mais à l'organisme bénéficiaire des dons et legs ».

Pour autant, votre rapporteur général considère que le dispositif actuellement en vigueur participe au soutien de la générosité publique, car le versement de DMTG par les organismes publics visés à l'article 794 du code général des impôts pourrait les inciter à refuser les dons ou legs à leur profit.

De plus, la suppression de cette dépense fiscale constituerait une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales ou organismes concernés.

Enfin, en l'état, la rédaction de ces dispositions est inopérante, dans la mesure où le 6° du présent article borne dans le temps le bénéfice de l'exonération de DMTG des biens affectés à des activités lucratives, alors que l'article 794 du code général des impôts vise uniquement les activités non lucratives.

Par conséquent, il est proposé de supprimer ces dispositions.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur général, vous propose de confirmer le bornage au 31 décembre 2023 de :

l'exonération d'impôt sur le revenu pour les produits réalisés par des propriétaires louant ou sous-louant, en meublé, une ou plusieurs pièces de leur habitation principale dès lors (1° du présent article) ;

l'exonération d'impôts sur les bénéfices de la valeur nette de l'avantage en nature consenti par les sociétés de multipropriété (4° du présent article).

En revanche, votre commission, sur la proposition de votre rapporteur général, propose de revenir sur le bornage prévu pour :

- l'imposition à taux réduit des distributions d'actifs effectuées par les sociétés de capital-risque (2° du présent article), avec l'adoption d'un amendement FINC.14 ;

- l'exonération d'impôt sur les sociétés des revenus patrimoniaux de certains établissements publics au titre de leurs activités non lucratives (3° du présent article), avec l'adoption d'un amendement FINC.15 ;

- le taux réduit de TVA à 10 % pour certains travaux sylvicoles et forestiers (5° du présent article), avec l'adoption d'un amendement FINC.16 ;

- l'exonération des droits de mutation à titre gratuit des dons et legs consentis à certains organismes publics (6° du présent article), avec l'adoption d'un amendement FINC.17.

Pour ces différentes dépenses fiscales, le bornage dans le temps semble inapproprié. Cela ne remet toutefois pas en cause la nécessité de disposer d'évaluations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 50 quater (nouveau)
(Art. 39 decies A du code général des impôts)

Inclusion des véhicules bi-carburants équipés d'un moteur dual fuel de type 1 A dans le suramortissement des poids lourds

. Commentaire : le présent article inclut les véhicules bi-carburants équipés d'un moteur dual fuel de type 1A dans le suramortissement des poids lourds.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 39 decies A du code général des impôts crée un mécanisme de suramortissement destiné à l'achat par les entreprises de véhicules poids lourds utilisant des énergies renouvelables moins polluantes et moins émettrices de dioxyde de carbone (CO2). Il s'agit ce faisant de les aider à accélérer le verdissement de leurs flottes de camions.

En vertu de ce dispositif, les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS) ou à l'impôt sur le revenu selon un régime réel d'imposition peuvent pratiquer une déduction assise sur la valeur d'origine des biens acquis neufs, hors frais financiers, affectés à leur activité, lorsqu'ils relèvent des catégories de véhicules dont le poids total autorisé en charge est supérieur ou égal à 2,6 tonnes et qui utilisent exclusivement une ou plusieurs des énergies suivantes :

- le gaz naturel et le biométhane carburant ;

- le carburant ED95 composé d'un minimum de 90,0 % d'alcool éthylique d'origine agricole ;

- l'énergie électrique ;

- l'hydrogène.

Pour les véhicules dont le poids total autorisé en charge est supérieur ou égal à 3,5 tonnes, la déduction est de 40 %. Elle s'applique aux véhicules utilisant le gaz naturel, le biométhane carburant et le ED95 acquis à compter du 1er janvier 2016 et jusqu'au 31 décembre 2021, ainsi qu'aux véhicules utilisant l'énergie électrique et l'hydrogène acquis à compter du 1er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021.

Pour les véhicules dont le poids autorisé en charge est supérieur ou égal à 3,5 tonnes et inférieur ou égal à 16 tonnes, la déduction est de 60 %. Le véhicule doit avait été acquis à compter du 1er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021.

Pour les véhicules dont le poids autorisé en charge est supérieur ou égal à 2,6 tonnes et inférieur à 3,5 tonnes, la déduction est de 20 %. Le véhicule doit avoir été acquis à compter du 1er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021.

La déduction est répartie linéairement sur la durée normale d'utilisation des biens. En cas de cession du bien avant le terme de cette période, elle n'est acquise à l'entreprise qu'à hauteur des montants déjà déduits du résultat à la date de la cession, qui sont calculés pro rata temporis.

Le dispositif de suramortissement est également applicable dans le cadre d'un contrat de crédit-bail ou dans le cadre d'un contrat de location avec option d'achat d'un des véhicules susmentionnés.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement présenté par Bruno Duvergé et plusieurs de ses collègues du groupe Mouvement démocrate. Il a reçu un avis défavorable de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement. Compte tenu de l'avis favorable du Gouvernement, le rapporteur général Joël Giraud a finalement émis un avis de sagesse à titre personnel.

Cet article complète le a du 1 du I de l'article 39 decies A du code général des impôts pour compléter la liste des véhicules éligibles au suramortissement sur les poids lourds.

Il prévoit que pourront aussi bénéficier de ce dispositif les véhicules bi-carburants (mélange de gazole et de gaz naturel) munis d'une motorisation dual fuel de type 1A telle que définie au 52 de l'article 2 du règlement (CE) n° 582/2077 portant modalités d'application et modification du règlement (CE) n° 595/2009 du Parlement européen et du Conseil au regard des émissions des véhicules utilitaires lourds (Euro VI).

Dans ce type de motorisation, une proportion de gazole qui représente 5 à 10 % du mélange total est utilisée pour enflammer le gaz naturel, qui représente 90 % à 95 % du mélange. Les émissions de CO2 émises par ce type de moteur sont inférieures de 20 % aux émissions des poids lourds actuels.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le suramortissement pour le verdissement des poids lourds prévu à l'article 39 decies A du code général des impôts fait l'objet d'un élargissement des motorisations éligibles quasiment tous les ans.

Cette année, nos collègues députés nous proposent d'étendre une nouvelle fois ce dispositif à un nouveau type de poids lourds, en l'occurrence les véhicules bi-carburants (mélange de gazole et de gaz naturel) munis d'une motorisation dual fuel de type 1A.

Ce type de motorisation présente en effet des caractéristiques intéressantes puisqu'il permet de diminuer les émissions de CO2 des poids lourds.

Votre rapporteur général souhaite toutefois rappeler que le mécanisme de suramortissement des poids lourds, utile dans son principe, devrait faire l'objet d'une évaluation rigoureuse permettant de connaître son coût et son impact sur le renouvellement des flottes des entreprises, avant d'envisager d'y inclure à l'avenir de nouvelles motorisations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 quinquies (nouveau)
(Art. 64 bis, 72 ter [nouveau], 93 A et 102 ter du code général des impôts)

Neutralisation des transitions entre régimes de microentreprise et régimes réels pour les bénéfices agricoles et non commerciaux

. Commentaire : le présent article prévoit d'introduire un mécanisme de neutralisation en cas de passage d'un régime de microentreprise à un régime réel en matière de bénéfices agricoles ou de bénéfices non commerciaux, afin de prévenir d'éventuelles situations de non-imposition ou de double imposition.

I. LE DROIT EXISTANT

En matière d'imposition du revenu, deux types de régimes sont distingués :

le régime de la microentreprise, qui consiste à déterminer le bénéfice imposable par l'application d'un abattement forfaire proportionnel au chiffre d'affaires hors taxes ;

le régime réel d'imposition, en application duquel le bénéfice imposable est déterminé selon les règles de droit commun, à savoir en particulier après déduction des charges supportées dans l'intérêt de l'exploitation et des amortissements, ce qui se révèle à la fois plus précis et plus complexe à appliquer que le régime de la microentreprise.

Outre le mode de calcul du bénéfice imposable, le régime de la microentreprise se caractérise par des obligations comptables et fiscales allégées - les redevables étant, par exemple, dispensés de l'obligation de tenir une comptabilité complète et donc de l'établissement d'un bilan et d'un compte de résultat.

Le bénéfice du régime de la microentreprise est soumis à des seuils de chiffre d'affaires annuel hors taxes maximal, s'élevant à :

- 70 000 euros pour l'ensemble des bénéfices non commerciaux (BNC - article 102 ter du CGI) et les prestataires de services relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) hors ventes et hébergement (article 50-0 du CGI) ;

- 82 800 euros pour les bénéfices agricoles (BA - article 69 du CGI) ;

- 170 000 euros pour les BIC relevant des ventes et de l'hébergement (article 50-0 du CGI).

Au-delà de ces plafonds, le contribuable relève d'une imposition au réel.

Une différence doit être relevée entre ces différents régimes : alors que le chiffre d'affaires à prendre en considération en matière de BIC correspond aux créances144(*) acquises retenues dans les conditions du 2 bis de l'article 38 du CGI, en matière de BNC et de BA, les créances ne sont pas prises en compte.

Dans la mesure où le bénéfice imposable est, pour le régime de la microentreprise, déterminé par l'application d'un abattement forfaitaire au chiffre d'affaires, l'absence de prise en compte des créances acquises en matière de BNC et de BA est susceptible d'entraîner des « frottements » fiscaux dans les transitions entre régimes réel et micro.

Deux situations sont envisageables :

- en cas de passage du régime réel au régime micro, une créance acquise lors du dernier exercice imposé au réel est prise en compte dans le bénéfice imposable dès cet exercice, puis à nouveau pour l'exercice d'après relevant du régime micro, lorsque le revenu correspondant à la créance est effectivement encaissé ;

- inversement, en cas de passage du régime micro au régime réel, une créance acquise lors de l'exercice au titre duquel le régime micro s'applique est imposée sans application de l'abattement auquel le contribuable aurait eu droit si l'encaissement correspondant était effectivement intervenu lors de l'imposition au régime micro.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général du budget, Joël Giraud, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il vise à introduire un mécanisme de neutralisation des « frottements » fiscaux que la comptabilisation des créances est susceptible d'entraîner lors du passage du régime de la microentreprise au régime réel.

Sont à la fois concernés les bénéfices agricoles (BA), visés aux 1 et 2 du I du présent article, et les bénéfices non commerciaux (BNC), traités par les 3 et 4 du I du présent article.

S'agissant des bénéfices agricoles, le I de l'article 64 bis du code général des impôts (CGI) est complété par un nouvel alinéa précisant qu'au titre de l'année suivant la sortie du régime réel, les recettes sont diminuées, avant application de l'abattement de 87 %, du montant hors taxes des créances figurant au bilan du dernier exercice imposé selon le régime réel (1 du I du présent article).

Inversement, par coordination, lors du passage au régime réel d'imposition, les créances figurant au bilan d'ouverture du premier exercice imposé au réel doivent être ajoutées au bénéfice imposable - sous déduction de l'abattement de 87 % prévu au deuxième alinéa du I de l'article 64 bis du CGI. Ces dispositions figurent à l'article 72 ter, introduit au sein du CGI par le 2 du I du présent article.

S'agissant des bénéfices non commerciaux, le même mécanisme est introduit par les 3 et 4 du I du présent article :

- le 1 de l'article 102 ter du CGI est complété par un nouvel alinéa précisant qu'au titre de l'année suivant la sortie du régime réel d'imposition, les recettes sont diminuées, avant application de l'abattement de 34 %, du montant hors taxes des créances détenues par le contribuable au 31 décembre de la dernière année imposée au réel (4 du I du présent article) ;

- le I de l'article 93 A du CGI est complété afin de prévoir que, inversement, dans le cas du passage du régime de la microentreprise à l'imposition au réel, le bénéfice imposable doit être majoré des créances hors taxes détenues par le contribuable au 31 décembre de l'année précédant celle au titre de laquelle l'option est exercée - avant application de l'abattement de 34 % (3 du I du présent article).

*

Il est prévu que ces nouvelles dispositions s'appliquent à l'imposition des revenus en 2021 (II du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le mécanisme de transition proposé par le présent article vise à prévenir d'éventuelles situations de double imposition ou de non-imposition que les transitions entre le régime réel et le régime de la microentreprise sont susceptibles d'engendrer.

À l'initiative de notre collègue Julien Bargeton, ces dispositions ont toutefois été adoptées en première partie du présent projet de loi de finances par le Sénat, afin de permettre leur application dès les revenus perçus en 2020.

Par coordination, le présent article doit donc être supprimé. La commission a adopté un amendement FINC.18 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 50 sexies (nouveau)
(Art 75-O C du code général des impôts)

Facilitation du passage d'un régime d'imposition agricole au régime de l'impôt sur les sociétés

. Commentaire : le présent article prévoit d'étendre la faculté d'étalement du recouvrement de l'imposition par cinquième en cas de cessation d'activité, destinées ou ayant pour effet de placer l'entité sous le régime de l'imposition des sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 75-O C du code général des impôts, introduit par l'article 59 de la loi n° 2018-1317 de finances pour 2019 afin de faciliter le passage d'une imposition des revenus selon le régime d'imposition des revenus agricoles vers le régime d'imposition des sociétés, a ouvert une faculté d'étalement sur cinq ans du recouvrement des sommes dues au titre de l'impôt sur le revenu compte tenu des différents éléments de revenu bénéficiant de régimes de faveur mais dont la cessation d'activité entraîne la fiscalisation au titre de l'année de cessation d'activité.

Il s'agit notamment :

- de la déduction pour épargne de précaution aménagée par la loi de finances précitée au bénéfice des exploitants agricoles imposés selon un régime réel ;

- des quotités de fractionnement des revenus exceptionnels mises en oeuvre par un exploitant dans le cadre du régime de lissage de l'article 75-O A du code général des impôts ;

- de la quotité d'imposition au taux marginal due lors de l'année de cessation de l'activité par les contribuables ayant opté pour un lissage de leurs revenus imposables sur une moyenne triennale.

La faculté d'étalement du recouvrement sur cinq ans se calcule à partir d'un coefficient qui conduit à déterminer l'assiette d'étalement par référence au ressaut d'imposition résultant de la réintégration des éléments de revenu mentionnés ci-dessus, mais sur la base d'une évaluation tenant compte des reports déficitaires admis en déduction lors de la cessation d'activité.

La faculté d'étalement n'est pas ouverte dans tous les cas de cessation d'activité. Elle est conditionnée à des transformations ayant pour effet d'assujettir l'entreprise à l'impôt sur les sociétés, qu'il s'agisse d'options fiscales ou de modification de l'identité juridique de l'exploitation.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté sur amendement du rapporteur général de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article vise à étendre le champ des revenus pouvant bénéficier de la faculté d'étalement en cas de cessation lors de la mise en recouvrement de l'impôt sur le revenu.

Les revenus concernés sont les suivants :

- les profits non encore imposés sur les avances aux cultures ;

- les profits non encore imposés sur les stocks ayant bénéficié de la faculté de blocage prévue à l'article 72 B bis du code général des impôts.

Dans le cadre du dispositif d'étalement applicable à ces deux catégories de revenus, ces derniers sont pris sous la limite d'un plafond correspondant aux frais engagés pour les cultures et la constitution des stocks hors éléments ayant pu conduire à en accroître la valeur.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article est cohérent avec une intention générale d'éliminer les obstacles aux réorganisations fiscales et juridiques qui devraient contribuer à moderniser certains segments de l'agriculture française, en étendant la pénétration du régime d'imposition sur les sociétés.

Le régime de l'imposition sur les sociétés présente quelques inconvénients dans le cadre de l'activité agricole.

Votre commission des finances ne peut donc que s'associer à une démarche qui reste encore timide puisqu'il faut rappeler qu'il ne s'agit ici que d'étaler le recouvrement d'un sursaut d'imposition et non de le lisser ni a fortiori de le neutraliser.

À l'initiative du Gouvernement, ces dispositions ont été adoptées en première partie du présent projet de loi de finances par le Sénat, afin de permettre leur application dès les revenus perçus en 2020.

Par coordination, le présent article doit donc être supprimé. La commission a adopté un amendement FINC.19 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 50 septies (nouveau)
(Art. 155 du code général des impôts)

Définition du caractère professionnel de l'activité de loueur en meublé

. Commentaire : le présent article supprime la condition d'inscription d'un membre du foyer fiscal au registre du commerce et des sociétés pour caractériser l'exercice professionnel de l'activité de loueur en meublé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'EXERCICE DE L'ACTIVITÉ DE LOUEUR DE MEUBLÉ À TITRE PROFESSIONNEL EST CARACTÉRISÉ PAR TROIS CONDITIONS...

Le principe de la « théorie du bilan » prévoit que les entrepreneurs individuels et les sociétés de personnes relevant des bénéfices industriels et commerciaux ou des bénéfices agricoles et soumis à un régime réel d'imposition peuvent librement inscrire à l'actif de leur bilan l'ensemble de leurs biens, qu'ils soient ou non affectés à l'exercice de leur activité.

Sur le plan fiscal, toutefois, l'article 155 septies du code général des impôts neutralise les effets de la théorie du bilan pour les biens qui ne sont pas liés à l'exercice de l'activité professionnelle.

Il prévoit en effet que les résultats tirés de l'exploitation non professionnelle de ces biens sont exclus de la détermination du bénéfice net imposable au titre de l'activité commerciale ou agricole, pour être imposés conformément à la nature de ces biens.

Le IV de cet article indique dans son 1 que l'exercice à titre professionnel implique la participation personnelle, directe et continue à l'accomplissement des actes nécessaires à l'activité.

Le 2 du même IV apporte une précision pour la détermination du caractère professionnel de l'activité dans le cas des loueurs en meublé. Ce caractère est vérifié lorsque trois conditions sont réunies :

- un membre du foyer fiscal au moins est inscrit au registre du commerce et des sociétés (RCS) en qualité de loueur professionnel ;

- les recettes annuelles retirées de cette activité par l'ensemble des membres du foyer fiscal excèdent 23 000 euros ;

- ces recettes excèdent les revenus du foyer fiscal soumis à l'impôt sur le revenu dans les catégories des traitements et salaires, des bénéfices industriels et commerciaux autres que ceux tirés de l'activité de location meublée, des bénéfices agricoles, des bénéfices non commerciaux et des revenus des gérants et associés.

B. ... DONT UNE A ÉTÉ DÉCLARÉE CONTRAIRE À LA CONSTITUTION PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017-689 QPC du 8 février 2019, a jugé contraire à la Constitution l'obligation pour une personne exerçant l'activité de loueur en meublé d'être inscrite au RCS afin de bénéficier du régime du loueur professionnel.

L'inscription au RCS est en effet réservée aux personnes ayant la qualité de commerçant, ce qui, selon le Conseil constitutionnel, ne constitue pas un critère objectif et rationnel en fonction du but visé, dans la mesure où l'activité de location de biens immeubles ne possède pas la qualification d'acte de commerce.

La décision du Conseil constitutionnel ne porte pas explicitement sur le 2 du IV de l'article 155 précité du code général des impôts, mais sur le VII de l'article 151 septies du même code, où figurait cette disposition avant qu'elle ne soit transférée dans l'article 155 par l'article 13 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement présenté par M. Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, qui supprime, au 2 du IV de l'article 155 du code général des impôts, la condition pour un membre du foyer fiscal d'être inscrit au RCS pour bénéficier du statut de loueur en meublé professionnel.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général constate que le présent article se borne à tirer les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel.

La prise d'une mesure législative est nécessaire dans la mesure où cette décision porte sur un article du code général des impôts qui ne contient plus cette disposition. Il convient donc de viser l'article 155 septies vers lequel elle a été transférée.

Si, dans l'article visé par la décision, l'obligation d'inscription au RCS portait sur la personne exerçant l'activité de loueur en meublé, et non sur l'un des membres au moins du foyer fiscal comme dans l'article 155 septies aujourd'hui en vigueur, cette différence ne paraît pas de nature à remettre en cause le raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel.

En tout état de cause, les deux critères restants paraissent justifier suffisamment de l'activité professionnelle du loueur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 octies (nouveau)
(Art. 199 terdecies-0 A et 199 terdecies-0 AA du code général des impôts)

Aménagement de la réduction d'impôt « Madelin »

. Commentaire : pour l'application de la réduction d'impôt « Madelin », le présent article proroge d'un an le taux bonifié transitoire à 25 %, abaisse de 38 % à 30 % le taux dérogatoire applicable aux investissements en Corse et en outre-mer effectués par l'intermédiaire de fonds et supprime certaines dérogations applicables aux investissements réalisés dans les entreprises solidaires.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES INVESTISSEMENTS RÉALISÉS DANS CERTAINES PME PEUVENT BÉNÉFICIER D'UNE RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU DONT LE TAUX A ÉTÉ TRANSITOIREMENT PORTÉ DE 18 % À 25 %

Le dispositif « Madelin », créé en 1994145(*) et codifié à l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, ouvre droit à une réduction d'impôt sur le revenu en cas de souscription au capital de certaines petites et moyennes entreprises (PME).

Pour être éligible au dispositif, le contribuable doit investir au sein d'une société remplissant les différentes conditions prévues au 1 bis de l'article 885-0 V bis du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2017, au premier rang desquelles figurent :

une condition de taille : l'entreprise doit répondre à la définition européenne des PME146(*) ;

une condition d'âge : l'entreprise ne doit pas avoir encore effectué de vente commerciale, exercer ses activités sur un marché depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale ou avoir besoin d'un investissement initial qui, en vue d'intégrer un nouveau marché géographique ou de produits, est supérieur à 50 % de son chiffre d'affaires annuel moyen des cinq dernières années ;

une condition d'activité : l'entreprise doit exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités procurant des revenus garantis, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier, des activités de construction d'immeubles et des activités immobilières ;

- un plafond de versements : le montant total des versements reçus par l'entreprise au titre de la réduction d'impôt « Madelin » et des autres aides pour le financement des risques ne peut excéder 15 millions d'euros.

Le taux de la réduction d'impôt est de 18 %. Il s'applique aux versements effectués au titre de la souscription en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital des entreprises entrant dans le champ d'application du dispositif.

En cas d'investissement direct ou réalisé par l'intermédiaire d'une société holding, les versements sont retenus dans la limite annuelle de 50 000 euros pour une personne seule et de 100 000 euros pour des contribuables mariés soumis à imposition commune.

En cas d'investissement indirect via un fonds d'investissement de proximité (FIP) ou un fonds commun de placement dans l'innovation (FCPI), ces limites annuelles sont ramenées à respectivement 12 000 euros et 24 000 euros. L'actif de ces fonds fiscaux doit être constitué pour 70 % au moins d'investissements réalisés dans des PME innovantes147(*) de moins de dix ans (FCPI) ou des PME régionales148(*) de moins de sept ans (FIP).

Si le taux de l'avantage fiscal est en principe de 18 %, un taux bonifié de 25 % est prévu pour les versements effectués jusqu'au 31 décembre 2019, afin de contrebalancer la disparition de la réduction d'impôt « ISF-PME ». Ce taux bonifié, initialement applicable aux seuls versements effectués en 2018, a été prolongé d'un an dans le cadre de la loi de finances pour 2019149(*).

Son entrée en vigueur est néanmoins subordonnée à la réponse de la Commission européenne permettant de considérer le dispositif « Madelin » comme étant conforme au droit de l'Union européenne.

L'avantage fiscal « Madelin » fait partie de ceux dont le cumul ne peut aboutir à une réduction d'impôt supérieure à 10 000 euros (article 200-0 A du code général des impôts). L'éventuel excédent peut toutefois être reporté sur l'impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu'à la cinquième année inclusivement.

B. UN TAUX BONIFIÉ EST APPLICABLE AUX INVESTISSEMENTS EN CORSE ET EN OUTRE-MER RÉALISÉS À TRAVERS DES FONDS

Les investissements réalisés en Corse et en outre-mer par l'intermédiaire de fonds bénéficient d'un taux de réduction d'impôt majoré.

En application du VI ter de l'article 199 terdecies-0 A précité, les contribuables peuvent ainsi imputer sur leur impôt sur le revenu 38 % des versements effectués au titre de souscriptions de parts de FIP dont l'actif est constitué pour 70 % au moins de valeurs mobilières, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés en Corse.

Sous les mêmes conditions, le VI ter A du même article prévoit un taux de réduction d'impôt majoré à 38 % pour les souscriptions de FIP dont l'actif est constitué pour 70 % au moins de titres de sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés outre-mer et dans les secteurs retenus pour l'application de la réduction d'impôt dite « Girardin » industriel prévue au I de l'article 199 undecies B du code général des impôts.

C. LES INVESTISSEMENTS AU CAPITAL D'ENTREPRISES SOLIDAIRES BÉNÉFICIENT DE CONDITIONS DÉROGATOIRES

Les investissements au capital d'entreprises solidaires d'utilité sociale définies à l'article L. 3332-17-1 du code du travail sont soumis à des conditions dérogatoires, par application combinée des articles 885-0 V bis B et 199 terdecies-0 AA du code général des impôts.

En effet, le champ des entreprises éligibles à la réduction d'impôt est plus large, dès lors que :

- l'ensemble des entreprises solidaires bénéficient d'une dérogation à l'exclusion des activités financières prévue dans le régime de droit commun (1° de l'article 885-0 V bis B précité) ;

- les entreprises solidaires exerçant une activité de gestion immobilière à vocation sociale bénéficient d'une dérogation aux exclusions relatives à l'exercice d'une activité immobilière ou de construction d'immeubles (seconde phrase de l'article 199 terdecies-0 AA précité) ;

- les entreprises solidaires qui ont exclusivement pour objet l'exercice d'une activité financière bénéficient d'un plafond de versements dérogatoire de 2,5 millions d'euros par an, contre 15 millions d'euros sur l'ensemble de la vie de l'entreprise dans le régime de droit commun (4° de l'article 885-0 V bis B précité) ;

- les foncières solidaires oeuvrant dans le domaine du logement social ou agricole sont exemptées de plafond de versements, sous réserve de ne pas distribuer de dividendes (3° de l'article 885-0 V bis B précité) ;

- les entreprises solidaires financières et les foncières solidaires bénéficient d'une dérogation à la condition d'âge de sept ans prévue dans le régime de droit commun (2° de l'article 885-0 V bis précité).

D. LE COÛT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT EST ÉVALUÉ À 123 MILLIONS D'EUROS EN 2019

D'après le tome II de l'annexe Évaluation des voies et moyens du présent projet de loi de finances, le coût total du dispositif est évalué à 123 millions d'euros en 2019, dont :

- 50 millions d'euros au titre de l'investissement direct ;

- 31 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FCPI ;

- 15 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP généralistes ;

- 21 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP investis dans les entreprises corses ;

- 6 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP investis dans les entreprises d'outre-mer.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances, comporte deux volets.

D'une part, il proroge d'un an le taux bonifié transitoire de la réduction d'impôt « Madelin » de droit commun.

Le taux de 25 % serait ainsi applicable à l'ensemble des versements effectués jusqu'au 31 décembre 2020 (alinéa 3). Son entrée en vigueur resterait néanmoins subordonnée à une date fixée par décret ne pouvant être postérieure de plus de deux mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer le dispositif comme étant conforme au droit de l'Union européenne (alinéa 15).

D'autre part, le dispositif proposé revient en partie sur les conditions plus favorables dont bénéficient les investissements réalisés en Corse, en outre-mer et au sein d'entreprises solidaires, afin de mettre en conformité le dispositif avec les règles européennes applicables en matière d'aides d'État.

Ainsi, il abaisse de 38 % à 30 % le taux dérogatoire applicable aux investissements en Corse et en outre-mer effectués par l'intermédiaire de fonds (alinéa 6).

L'ensemble des entreprises solidaires entreraient désormais dans le champ d'une condition d'âge, qui serait toutefois de dix ans, contre sept ans dans le dispositif de droit commun (alinéas 11 à 14). Les entreprises solidaires financières et les foncières solidaires perdraient donc le bénéfice de la dérogation à la condition d'âge mais les autres entreprises solidaires bénéficieraient d'un régime plus favorable que dans le régime de droit commun qui leur est actuellement applicable.

Enfin, les dérogations au plafond de versements de 15 millions d'euros dont bénéficiaient les entreprises solidaires financières ainsi que les foncières solidaires seraient supprimées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE TAUX BONIFIÉ TRANSITOIRE DE 25 % MIS EN PLACE POUR CONTREBALANCER LA DISPARITION DE L'ISF-PME N'EST JAMAIS ENTRÉ EN VIGUEUR

Dans un contexte marqué par l'extinction de la réduction d'impôt « ISF-PME » dans le cadre de la transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI), votre rapporteur général a soutenu le renforcement temporaire du dispositif « Madelin », afin de ne pas fragiliser l'industrie française du capital-risque.

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, l'application de ce taux bonifié était néanmoins subordonnée à la réponse de la Commission européenne permettant de considérer le dispositif « Madelin » comme étant conforme au droit de l'Union européenne.

En effet, cette réduction d'impôt n'avait jamais été notifiée à la Commission européenne, en dépit des demandes répétées en ce sens de la commission des finances du Sénat150(*).

Cette décision n'étant toujours pas intervenue, aucun versement n'a pu à ce jour bénéficier du taux bonifié.

Dès lors, loin d'encourager les redevables à utiliser la réduction d'impôt « Madelin », le taux bonifié transitoire a au contraire suscité des comportements attentistes de la part des redevables, qui ont préféré reporter leurs investissements, ainsi que cela a été souligné dans le cadre du rapport d'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI151(*).

Les données relatives aux levées de fonds des FCPI et des FIP sont de ce point de vue révélatrices : alors que la collecte au titre de la réduction d'impôt « Madelin » était en augmentation tendancielle au cours des derniers exercices, celle-ci a fortement chuté en 2018 (- 29 %).

Levées de fonds des FCPI et des FIP

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Évolution 2017-2018

Au titre du « Madelin »

363

378

416

451

502

355

- 147

Au titre de l'« ISF-PME »

336

395

445

516

581

0

- 581

Total

699

773

861

967

1083

355

- 728

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données transmises par France Invest)

B. LE PRÉSENT ARTICLE PROROGE LE TAUX BONIFIÉ TRANSITOIRE DE 25 %, EN CONTREPARTIE DE LA MISE EN CONFORMITÉ DU DISPOSITIF AVEC LES RÈGLES EUROPÉENNES EN MATIÈRE D'AIDES D'ÉTAT

L'absence de décision de la Commission européenne tient à la nécessité d'aménager au préalable certains éléments du dispositif « Madelin » afin de le rendre pleinement compatible avec les règles européennes en matière d'aides d'État.

La remise en cause partielle des taux bonifiés dont bénéficient les investissements réalisés en Corse et outre-mer, ainsi que des dérogations prévues pour les investissements dans les entreprises solidaires financières et les foncières solidaires, constitue ainsi une réponse aux demandes formulées par la Commission européenne à l'issue de la négociation menée par le Gouvernement.

Il peut être noté que la fragilité de ces dérogations était parfaitement connue. Ainsi, lors de la refonte de la réduction d'impôt « ISF-PME », les dispositions dérogatoires relatives aux entreprises solidaires ne figuraient pas dans l'article initial du projet de loi de finances rectificative pour 2015 présenté à la Commission européenne mais avaient été introduites par amendement au cours de la navette.

Dans ces conditions, votre rapporteur général prend acte des aménagements proposés au présent article, tout en regrettant vivement qu'ils n'aient pas été anticipés.

C. UN NOUVEAU RESSERREMENT DES ACTIVITÉS ÉLIGIBLES À LA RÉDUCTION D'IMPÔT APPARAÎT NÉCESSAIRE

En complément, le présent article pourrait utilement permettre de restaurer la portée des clauses anti-abus existantes.

En effet, le champ des entreprises éligibles à la réduction d'impôt « Madelin » a progressivement été resserré, lorsqu'il est apparu que certains investissements constituaient un détournement de l'esprit du dispositif.

L'article 36 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 a notamment exclu du champ des investissements éligibles certaines activités non risquées ou qui ne souffrent pas de difficultés de financement - au premier rang desquelles les activités immobilières, financières ou procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat.

Cette clause anti-abus a par la suite été complétée à plusieurs reprises à l'initiative de votre rapporteur général, par exemple pour l'étendre aux activités de construction d'immeubles152(*).

Une décision récente du Conseil d'État153(*) a toutefois réduit la portée de cette clause anti-abus, en restreignant le champ des activités considérées comme financières.

Pour déterminer la frontière entre les activités commerciales éligibles et les activités financières non éligibles, la doctrine administrative se fondait traditionnellement sur la nomenclature d'activités française de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Dans cette nomenclature, l'activité de courtage en assurance figure parmi les « activités financières et d'assurance ». De ce fait, les commentaires administratifs assimilaient l'activité de courtage en assurance à une activité financière, et non à une activité commerciale. Les entreprises exerçant cette activité n'étaient donc pas éligibles à la réduction d'impôt « Madelin ».

Le Conseil d'état a toutefois annulé pour excès de pouvoir cette interprétation de l'administration. Faute d'indices dans les travaux préparatoires de la loi de finances pour 2011, il a considéré que la référence à la nomenclature de l'Insee ne pouvait pas servir de base pour l'interprétation de la loi fiscale et que l'activité de courtage doit donc être regardée comme constituant un acte de commerce au sens des dispositions du 7° de l'article L. 110-1 du code de commerce.

Si cette décision est fondée en droit, il est évident que la réduction d'impôt Madelin n'a pas vocation à financer l'activité d'entremise consistant à favoriser la conclusion de prêts immobiliers ou de contrats d'assurances, qui n'est confrontée à aucune difficulté de financement. Aussi, votre rapporteur général propose de faire figurer expressément l'activité de courtage dans le champ de la clause anti-abus.

Pour les mêmes raisons, l'activité de change serait également expressément exclue, dès lors qu'elle figure parmi les actes de commerce mentionnés au 7° de l'article L. 110-1 du code de commerce et pourrait à ce titre poser les mêmes problèmes de périmètre que l'activité de courtage.

Un amendement FINC.20 est adopté en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 50 nonies (nouveau)
(Art 220 sexies et 220 quaterdecies du code général des impôts)

Plafonnement de dépenses éligibles aux crédits d'impôt cinéma

. Commentaire : le présent article prévoit de plafonner certaines dépenses éligibles aux crédits d'impôts cinéma

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR DÉPENSES DE PRODUCTION DÉLÉGUÉE

Les principes du crédit d'impôt pour dépenses de production déléguée d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelle sont définis à l'article 220 sexies du code général des impôts. Créé en 2004154(*), le crédit d'impôt pour dépenses de production déléguée d'oeuvres cinématographiques a été ouvert, en 2005155(*), aux oeuvres audiovisuelles.

Il concerne les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés et couvre des opérations effectuées en France.

1. Nature des dépenses éligibles

Le III de l'article 220 sexdecies du CGI prévoit que le crédit d'impôt est égal à 20 % du montant des dépenses afférentes :

- aux rémunérations versées aux auteurs, aux artistes-interprètes, aux figurants et aux personnels de la réalisation et de la production ;

- aux dépenses liées au recours aux industries techniques et aux prestataires de la création cinématographique et audiovisuelle, ainsi que celles de transport et de restauration.

L'assiette des dépenses éligibles est limitée à 80 % du budget de production de l'oeuvre.

Le taux peut être porté à 25 % pour les oeuvres audiovisuelles de fiction et d'animation. Il atteint 30 % pour les oeuvres cinématographiques d'animation et pour les oeuvres cinématographiques autres que d'animation réalisées intégralement ou principalement en langue française ou dans une langue régionale en usage en France.

2. Les conditions d'éligibilité

Pour les oeuvres appartenant au genre de la fiction, un minimum de cinq jours de tournage en France est imposé. Sont expressément exclues du dispositif les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles à caractère pornographique ou d'incitation à la violence et les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles utilisables à des fins de publicité.

Les oeuvres concernées ne peuvent pas être admises au bénéfice des aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Le contenu dramatique doit comporter des éléments rattachés à la culture, au patrimoine ou au territoire français.

Les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles pour lesquelles le bénéfice du crédit d'impôt peut être demandé sont sélectionnées par un comité d'experts interne au CNC. Ces oeuvres reçoivent un agrément provisoire délivré par le président du CNC qui ouvre droit au bénéfice du crédit d'impôt, sous réserve de la délivrance de l'agrément définitif.

3. Le montant de la dépense fiscale

Le crédit d'impôt est plafonné à 30 millions d'euros. Les crédits d'impôts obtenus pour la production d'une même oeuvre cinématographique ou audiovisuelle ne peuvent avoir pour effet de porter à plus de 50 % du budget de production de l'oeuvre le montant total des aides publiques accordées. Ce taux peut être porté à 60 % pour les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles difficiles (premier ou deuxième film du réalisateur) et à petit budget (inférieur ou égal à 1,25 million d'euros).

La dépense fiscale est estimée à 260 millions d'euros en 2019 par le CNC, en charge de l'instruction des dossiers.

170 oeuvres cinématographiques ont bénéficié de ce dispositif en 2018, le montant cumulé des crédits d'impôt accordé étant estimé à 121 millions d'euros. 627 oeuvres audiovisuelles ont également été éligibles au crédit d'impôt, le montant de la dépense fiscale atteignant 139 millions d'euros.

B. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR DÉPENSES DE PRODUCTION EXÉCUTIVE

Les principes du crédit d'impôt en faveur des entreprises de production exécutive d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles étrangères, dit crédit d'impôt « cinéma international » ou C2I, sont définis à l'article 220 quaterdecies du code général des impôts (CGI). Créé en 2009156(*), à l'initiative de notre collègue Philippe Dominati, il est dédié aux oeuvres étrangères tournées en France. Initialement appelé à s'éteindre fin 2016, le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2022, après accord de la Commission européenne.

Il concerne les entreprises de production cinématographique et les entreprises de production audiovisuelle soumises à l'impôt sur les sociétés. Il vise des opérations effectuées en France en vue de la réalisation d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles produites par des entreprises de production établies hors de France.

1. Nature des dépenses éligibles

Le III de l'article 220 quaterdecies du CGI prévoit que le crédit d'impôt est égal à 30 % du montant des dépenses afférentes :

- aux rémunérations versées aux auteurs, aux artistes-interprètes, aux figurants et aux personnels de la réalisation et de la production ;

- aux dépenses liées au recours aux industries techniques et aux prestataires de la création cinématographique et audiovisuelle, ainsi que celles de transport et de restauration.

L'assiette des dépenses éligibles est limitée à 80 % du budget de production de l'oeuvre. Les dépenses éligibles doivent être d'un montant supérieur ou égal à 250 000 euros ou, lorsque le budget de production de l'oeuvre est inférieur à 500 000 euros, d'un montant correspondant au moins à 50 % de ce budget.

Les subventions publiques (État, collectivités, établissements publics) sont déduites des bases de calcul de ce crédit, qu'elles soient définitivement acquises par elles ou remboursables.

2. Les conditions d'éligibilité

Pour les oeuvres appartenant au genre de la fiction, un minimum de cinq jours de tournage en France est imposé. Sont expressément exclues du dispositif les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles à caractère pornographique ou d''ncitation à la violence et les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles utilisables à des fins de publicité.

Le bénéfice du crédit d'impôt est, par ailleurs, subordonné au respect, par les entreprises de production exécutive, de la législation sociale française. Elles ne doivent pas, notamment, recourir à l'embauche de travailleurs saisonniers.

Les oeuvres concernées ne peuvent pas être admises au bénéfice des aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Le contenu dramatique doit comporter des éléments rattachés à la culture, au patrimoine ou au territoire français.

Les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles pour lesquelles le bénéfice du crédit d'impôt peut être demandé sont sélectionnées par un comité d'experts interne au CNC. Ces oeuvres reçoivent un agrément provisoire délivré par le président du CNC qui ouvre droit au bénéfice du crédit d'impôt, sous réserve de la délivrance de l'agrément définitif.

3. Le montant de la dépense fiscale

Le crédit d'impôt est plafonné à 30 millions d'euros. Les crédits d'impôts obtenus pour la production d'une même oeuvre cinématographique ou audiovisuelle ne peuvent avoir pour effet de porter à plus de 50 % du budget de production de l'oeuvre le montant total des aides publiques accordées.

La dépense fiscale est estimée à 56 millions d'euros en 2019 par le CNC, en charge de l'instruction des dossiers. 272 oeuvres cinématographiques et audiovisuelles ont bénéficié de ce dispositif depuis son instauration, dont 51 projets en 2018 (11 longs métrages de fiction, 6 films d'animation, 34 séries dont 13 d'animation)

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud, l'Assemblée nationale a adopté, après avis favorable du Gouvernement, le présent article additionnel qui aménage le crédit d'impôt pour dépenses de production déléguées d'oeuvres cinématographique et audiovisuelle et le crédit d'impôt pour dépenses de production exécutive d'oeuvres cinématographique et audiovisuelle. Il vise ainsi à plafonner, dans les mêmes conditions, le montant de certaines dépenses retenues dans le calcul des deux crédits d'impôt.

Le 1° du A du I et le 2° du B du I du présent article prévoient ainsi qu'un décret détermine ainsi les conditions et les limites dans lesquelles les dépenses de transport, de restauration et d'hébergement sont prises en compte. Le présent article modifie à cet effet le e du 1 du III de l'article 220 sexies du code général des impôts et le e du 1 du III de l'article 220 quaterdecies du code général des impôts.

Le 2° du A du I et le 2° du B du I du présent article définissent le plafond retenu pour les rémunérations versées aux artistes-interprètes et les salaires versés au réalisateur en qualité de technicien. Le montant retenu dans le calcul des deux crédits d'impôts ne peut ainsi dépasser :

- 15 % de la part du coût de production inférieure à 4 millions d'euros ;

- 8 % de la part du coût de production comprise entre 4 millions d'euros et 7 millions d'euros ;

- 5 % de la part du coût de production comprise entre 7 millions d'euros et inférieure à 10 millions d'euros.

Le présent article intègre cette grille au III de l'article 220 sexies du code général des impôts et au III de l'article 220 quaterdecies du code général des impôts.

Le plafond de la rémunération devrait ainsi atteindre 990 000 euros, somme qui correspond au barème retenu par le règlement général des aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée157(*).

Le présent article codifie par ailleurs plusieurs dispositions déjà retenues par le bulletin officiel des finances publiques - impôts (BOFiP)158(*).

Il est déjà ainsi prévu que :

- les dépenses de transport et de restauration occasionnées par la production de l'oeuvre sur le territoire français soient éligibles à la double condition qu'elles soient strictement nécessaires aux besoins de la production de l'oeuvre et qu'elles ne présentent pas de caractère somptuaire. Ces prestations ne sont éligibles au crédit d'impôt que dans la mesure où elles sont exécutées en France ;

- les dépenses d'hébergement occasionnées par la production de l'oeuvre sur le territoire français sont éligibles au crédit d'impôt à la condition qu'elles soient strictement nécessaires aux besoins de la production de l'oeuvre. Elles sont comprises dans l'assiette du crédit d'impôt dans la limite de 270 euros par nuitée dans la ville de Paris et les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et de 200 euros dans les autres départements ;

- les rémunérations versées aux artistes-interprètes ne peuvent dépasser la rémunération minimale prévue par les conventions et accords collectifs conclus entre les organisations de salariés et d'employeurs de la profession. Les charges sociales afférentes sont également éligibles au crédit d'impôt.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article additionnel permet de clarifier le montant des dépenses éligibles aux deux crédits d'impôt, sans remettre en cause le principe de ceux-ci.

Ces dispositifs permettent à l'industrie cinématographique française de faire face à une concurrence forte et contribuent à la relocalisation en France de cette activité. Les dépenses annuelles de tournage auraient ainsi augmenté de 537 millions d'euros depuis 2015, pour atteindre 1 995 millions d'euros. 15 000 emplois auraient été créés dans l'intervalle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 decies (nouveau)
(Article 244 quater O du code général des impôts)

Prorogation du crédit d'impôt en faveur des métiers d'art

. Commentaire : le présent article prévoit de proroger le crédit d'impôt en faveur des métiers d'art jusqu'au 31 décembre 2022.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 244 quater O du code général des impôts (CGI) prévoit un crédit d'impôt pour les entreprises dédiées aux métiers d'art.

Le III dudit article définit trois catégories d'entreprises éligibles :

- les entreprises dont les charges de personnel afférentes aux salariés qui exercent un des 281 métiers d'art énumérés dans un arrêté du ministre chargé des petites et moyennes entreprises159(*) représentent au moins 30 % de la masse salariale totale ;

- les entreprises industrielles des secteurs de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie, de la lunetterie, des arts de la table, du jouet, de la facture instrumentale et de l'ameublement ;

- les entreprises portant le label « Entreprise du patrimoine vivant »160(*).

Le label « Entreprise du patrimoine vivant »

Le label Entreprise du Patrimoine Vivant (EPV) est une marque de reconnaissance de l'État, mise en place en mai 2006 pour distinguer des entreprises françaises aux savoir-faire artisanaux et industriels d'excellence.

Aux termes de l'article 23 de la loi du 2 août 2005, il peut être attribué pour une période de cinq ans, « à toute entreprise qui détient un patrimoine économique, composé en particulier d'un savoir-faire rare, renommé ou ancestral, reposant sur la maîtrise de techniques traditionnelles ou de haute technicité et circonscrit à un territoire ».

Une commission nationale indépendante constituée de professionnels qui oeuvrent en faveur des pratiques garantissant l'excellence au sein de leur propre activité apprécie et interprète les critères d'obtention. L'Institut supérieur des métiers (ISM) est en charge d'assurer le secrétariat de cette commission nationale des Entreprises du patrimoine vivant, et de l'instruction des demandes d'attribution du label.

Le label vise à :

- faciliter la médiatisation des entreprises à l'échelle nationale et internationale ;

- créer et saisir des opportunités internationales d'affaires ;

- inciter à l'innovation ;

- conforter leur croissance, assurer le développement de l'emploi et favoriser leur transmission.

Source : commission des finances du Sénat

Le crédit d'impôt vise les dépenses suivantes :

- les salaires et charges sociales afférents aux salariés directement affectés à la création d'ouvrages réalisés en un seul exemplaire ou en petite série ;

- les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf et directement affectées à la création d'ouvrages en un seul exemplaire ou en petite série et à la réalisation de prototypes ;

- les frais de dépôt des dessins et modèles relatifs aux ouvrages réalisés en un seul exemplaire ou en petite série ;

- les frais de défense des dessins et des modèles, dans la limite de 60 000 euros par an ;

- les dépenses liées à l'élaboration d'ouvrage en petite série ou en un seul exemplaire lorsqu'elle est confiée à des stylistes ou à des bureaux de styles externes.

Le crédit d'impôt peut être égal à 10 % de ces sommes, dans la limite de 30 000 euros par an. Le taux est porté à 15 % pour les entreprises portant le label « Entreprises du patrimoine vivant », le plafond restant échangé.

Le VI de l'article 244 quater O prévoit que le dispositif s'applique aux dépenses exposées par les entreprises jusqu'au 31 décembre 2019.

1 773 entreprises ont bénéficié de ce dispositif en 2018, la dépense fiscale étant estimée à 25 millions d'euros. Le même montant est prévu pour les années 2019 et 2020.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de nos collègues députés Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, Sylvia Pinel, au nom du groupe Libertés et territoires et Fabrice Brun, au nom du groupe Les Républicains, l'Assemblée nationale a adopté, après avis favorable du Gouvernement, un article additionnel visant à proroger le bénéfice du crédit d'impôt en faveur des métiers d'art jusqu'au 31 décembre 2022.

Les auteurs de ces amendements s'appuient notamment sur les conclusions du rapport « France, métiers d'excellence », de nos collègues députés Philippe Huppé, Raphaël Gérard et Gilles Le Gendre, remis au Premier ministre le 4 avril dernier, qui préconise le maintien du dispositif au-delà de 2019161(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales avait mis la note de 0 au dispositif prévu à l'article 244 quater O du CGI dans son rapport publié en août 2011162(*), soulignant ainsi son manque d'efficacité. Il ne concernait en effet en 2010 que 540 entreprises, la dépense fiscale s'élevant à 13 millions d'euros. Le crédit d'impôt semble toutefois désormais mieux appréhendé par les acteurs de la filière comme en témoigne sa progression continue depuis 2010.

Évolution du crédit d'impôt en faveur des métiers d'art
depuis 2010

Source : commission des finances du Sénat

Compte-tenu du dynamisme de cette dépense fiscale, la prorogation du dispositif apparaît souhaitable. Votre rapporteur général rappelle par ailleurs qu'un certain nombre de métiers d'art - tuiliers, tailleurs de pierre, verriers, charpentiers - seront particulièrement recherchés dans le cadre de la reconstruction de la cathédrale Notre-Dame de Paris. La disparition d'une aide au maintien d'un savoir-faire indispensable en matière patrimoniale semble particulièrement inopportune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 undecies (nouveau)

Expérimentation dans deux régions d'une possibilité pour les sociétés de tiers-financement de distribuer l'éco-prêt à taux zéro

. Commentaire : le présent article prévoit, à titre expérimental en régions Île-de-France et Hauts-de-France, d'ouvrir aux sociétés de tiers-financement pour la rénovation de logements de bénéficier du crédit d'impôt accordé au titre des avances remboursables sans intérêt pour financer octroyés pour financer des travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements (éco-prêt à taux zéro).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES SOCIÉTÉS DE TIERS-FINANCEMENT POUR LA RÉNOVATION DE BÂTIMENTS

Issue des travaux du plan Bâtiment durable, l'activité de tiers-financement, dans le cadre d'opérations de rénovation de bâtiments, est définie aux articles L. 381-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit d'une offre technique portant sur la réalisation des travaux dont la finalité principale est la diminution des consommations énergétiques, liée à un service comprenant le financement partiel ou total de cette offre, en contrepartie de paiements échelonnés, réguliers et limités dans le temps.

L'objectif est que les économies d'énergies futures remboursent progressivement tout ou partie de l'investissement.

Lorsqu'une société de tiers-financement est rattachée à une collectivité territoriale de tutelle ou que son actionnariat est majoritairement formé par des collectivités territoriales, elle peut exercer une activité de crédit en application de l'article L. 511-6 du code monétaire et financier. Elle est alors placée sous le contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Les sociétés de tiers-financement ne sont pas autorisées à procéder à l'offre au public de titres financiers, ni à collecter des fonds remboursables du public.

Lorsqu'elles accordent un prêt, elles ont l'obligation de vérifier la solvabilité de l'emprunteur et peuvent, pour ce faire, consulter le fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP), géré par la Banque de France.

B. L'ÉCO-PRÊT À TAUX ZÉRO

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) a pour objet le soutien aux travaux de rénovation thermique des logements.

Créé par l'article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, ce dispositif consiste en une avance remboursable prévue par l'article 244 quater U du code général des impôts. L'avance remboursable est consentie, sans intérêt, par un établissement de crédit qui bénéficie en contrepartie d'un crédit d'impôt, dont le montant est calculé de manière à compenser l'écart entre les mensualités versées au titre de l'avance remboursable et celles que l'établissement de crédit aurait reçues au titre d'un prêt consenti à des conditions normales de taux.

Après un bon démarrage en 2009 et 2010, le dispositif a connu une décrue rapide. Alors que le nombre de prêts accordés a dépassé 78 000 en 2010, il est aujourd'hui inférieur à 20 000 par an.

Nombre d'éco-prêts émis

(en nombre de prêts émis par génération)

Source : commission des finances, à partir des réponses aux questionnaires budgétaires

La loi de finances pour 2019 a prorogé le dispositif pour une durée de trois ans, tout en assouplissant ses conditions d'utilisation.

En particulier, son application a été élargie aux logements achevés depuis plus de deux ans, alors qu'il était réservé auparavant aux logements construits avant le 1er janvier 1990. La condition relative aux travaux à réaliser a également été assouplie, en prévoyant qu'une seule catégorie de travaux devait être réalisée, contre deux précédemment.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, un amendement présenté par Mme Barbara Pompili et plusieurs de ses collègues, qui prévoit, à titre expérimental, pour une durée de deux ans, la possibilité pour les sociétés de tiers-financement situées en régions Île-de-France et Hauts-de-France, de distribuer l'éco-prêt à taux zéro.

Cette expérimentation se limiterait aux travaux permettant d'atteindre une performance énergétique globale minimale du logement et à ceux conduits par un syndicat de copropriétaires.

Le Gouvernement remettrait un rapport d'évaluation au plus tard le 30 septembre 2021.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général a déjà fait part de ses interrogations au sujet du dispositif de l'éco-prêt à taux zéro lors de sa prorogation dans le cadre de la loi de finances pour 2019163(*). Le dispositif souffre de sa complexité administrative et de son manque d'attractivité pour les banques. Le faible niveau des taux d'intérêt limite en tout état de cause l'intérêt pratique d'un prêt à taux zéro.

En outre, la transformation du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime, payable dès la phase des travaux164(*), réduit encore l'avantage comparatif de l'éco-prêt qui était d'apporter un instrument de financement immédiat aux ménages modestes.

Votre rapporteur général ne s'est toutefois pas opposé à la prorogation du dispositif, en raison de son coût modeste.

S'agissant du dispositif proposé par le présent article, il constate qu'il s'agit d'une expérimentation et que l'activité de tiers-financement est contrôlée par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution. La proximité des sociétés de tiers-financement avec les maîtres d'ouvrage, notamment dans les copropriétés, pourrait éventuellement faciliter la distribution de l'éco-prêt à taux zéro.

Votre rapporteur général porte donc un regard favorable sur cette expérimentation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 duodecies (nouveau)
(Article 244 quater X du code général des impôts)

Stabilisation du nombre annuel de logements financés par des prêts conventionnés éligibles au crédit d'impôt applicable aux bailleurs sociaux pour l'acquisition ou la construction de logements sociaux outre-mer

. Commentaire : le présent article prévoit de stabiliser le nombre de logements financés par des prêts conventionnés éligibles au crédit d'impôt pour la création ou l'acquisition de logements outre-mer prévu à l'article 244 quater X du code général des impôts, en retenant, pour la détermination du quota de 25 % de l'ensemble des logements sociaux construits précédemment dans le département en question, non plus le nombre de logements sociaux livrés l'année précédente, mais le nombre moyen de logements livrés sur une période de trois ans.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 244 quater X du code général des impôts (CGI) prévoit un crédit d'impôt pour les organismes de logement social qui acquièrent ou construisent des logements sociaux dans les départements d'outre-mer. Le taux du crédit d'impôt est de 40 %165(*). Il est accordé à hauteur de 50 % du montant total du crédit d'impôt au titre de l'année au cours de laquelle les fondations sont achevées.

Les logements doivent être donnés en location par l'organisme de logement social dans les six mois de leur achèvement ou de leur acquisition, si elle est postérieure, et pour une durée au moins égale à cinq ans, à des personnes physiques qui en font leur résidence principale. L'assiette d'investissement retenue reprend l'ensemble du prix de revient des logements, minoré des taxes et des commissions d'acquisition ainsi que des subventions publiques, dans la limite d'un plafond par mètre carré.

Le bénéfice de ce crédit d'impôt est soumis au respect d'un ensemble de conditions ; les logements doivent notamment être donnés à des personnes physiques qui en font leur résidence principale et les ressources des bénéficiaires ainsi que les loyers ne doivent pas dépasser des montants fixés par décret.

En application du f du 1 du I de cet article, les logements financés à l'aide des prêts conventionnés définis à l'article R. 372?21 du code de la construction et de l'habitation, dits « logements Prêts locatifs sociaux » (PLS)166(*) sont également éligibles à ce dispositif, sous réserve que l'acquisition ou la construction de ces logements ait reçu un agrément préalable du représentant de l'État dans le département où se trouvent ces immeubles.

Actuellement, le nombre de logements PLS agréés afin de bénéficier chaque année afin de bénéficier de ce crédit d'impôts dans chaque département ne peut excéder 25 % du nombre de logements sociaux (logement locatif social - LLS - et très social - LLTS) livrés l'année précédente dans ce département.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances, a reçu un avis favorable du gouvernement.

Il a pour objectif de stabiliser le nombre de logements PLS éligibles au crédit d'impôt en retenant, pour la détermination du quota de 25 %, non plus le nombre de logements sociaux livrés l'année précédente dans le département, mais le nombre moyen de logements livrés sur une période de trois ans.

Cette nouvelle méthode de détermination du nombre de logements dont l'acquisition ou la construction pourra être agréée s'appliquerait pour le calcul du nombre maximal de logements pouvant être agréés par le représentant de l'État à compter de l'année 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que la nouvelle méthode de calcul proposée permettra de prévenir les effets d'une variation exceptionnelle des livraisons de logements au titre d'une année qui serait imputable à des circonstances indépendantes du besoin réel de logements. De ce fait, la mesure contribuerait à assurer une meilleure visibilité pour les bailleurs sociaux bénéficiant du crédit d'impôt ainsi que par rapport à la programmation de la construction de logements sociaux outre-mer.

À terme, cette modification devrait être neutre pour les finances publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 terdecies (nouveau)
(Article 244 quater X du code général des impôts)

Élargissement du crédit d'impôt dont bénéficient les bailleurs sociaux à raison de la rénovation de logements sociaux outre-mer aux opérations dans des logements achevés depuis plus de vingt ans et situés dans les quartiers prioritaires de la politique la ville (QPV)

. Commentaire : le présent article élargit le crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater X du code général des impôts à raison de la rénovation de logements sociaux outre-mer aux opérations dans des logements achevés depuis plus de vingt ans et situés, non plus dans les seuls quartiers « NPNRU », mais également dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes du 4 du I de l'article 244 quater X du code général des impôts, ouvrent également droit au crédit d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison de la rénovation de logements sociaux outre-mer167(*) les opérations dans des logements achevés depuis plus de vingt ans et situés dans les quartiers visés par le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)168(*).

Les investissements réalisés doivent permettre aux logements d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs ou permettre leur confortation contre le risque sismique ou cyclonique.

Le programme national de rénovation urbaine (PNRU), initié en 2003 puis renouvelé en 2014 (le NPNRU), vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible et désormais en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Il comprend des opérations d'aménagement urbain, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements, la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs, la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, ou tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine169(*).

Sur les 450 quartiers dits « NPNRU », 34 se trouvent dans les départements et régions d'outre-mer (cinq en Guadeloupe, trois en Martinique, quatorze en Guyane, quatre à Mayotte et huit à La Réunion)170(*).

A ce dispositif s'ajoute celui des quartiers prioritaires de la ville (QPV), créé en 2014171(*), qui vise notamment les quartiers comportant « un écart de développement économique et social apprécié par un critère de revenu des habitants »172(*).

Les départements et régions d'outre-mer comprennent 140 QPV173(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Olivier Serva et Claire Guion-Firmin et avec l'avis favorable du gouvernement élargit le crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater X du code général des impôts à raison de la rénovation de logements sociaux outre-mer aux opérations dans des logements achevés depuis plus de vingt ans et situés, non plus dans les seuls quartiers « NPNRU », mais également dans les « QPV ».

Les investissements réalisés doivent également permettre aux logements d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs ou leur confortation contre le risque sismique ou cyclonique, comme le prévoit le droit existant pour les opérations menées dans les quartiers « NPNRU ».

Ce crédit d'impôt s'appliquerait aux travaux de rénovation et de réhabilitation pour lesquels une déclaration préalable de travaux ou une demande de permis de construire est déposée à compter du 1er janvier 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, qui poursuit une finalité similaire à celle de l'article 72 du présent projet de loi de finances (bien qu'il s'adresse cette fois-ci aux organismes de logements sociaux et non aux particuliers), apparaît justifié par la sur-représentation de l'habitat insalubre outre-mer et le caractère lacunaire des dispositifs fiscaux et budgétaires aujourd'hui en vigueur visant à le résorber174(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 51

Création d'une taxe forfaitaire sur les contrats à durée déterminée d'usage

. Commentaire : le présent article prévoit d'instaurer une taxe forfaitaire de 10 euros sur les contrats à durée déterminée dits « d'usage » (CDDU).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CONTRATS À DURÉE DÉTERMINÉE DITS « D'USAGE » (CDDU) : UNE CATÉGORIE PARTICULIÈRE DE CDD

L'article L. 1242-2 du code du travail liste les six cas permettant le recours à un CDD.

Le 3° de cet article encadre plus spécifiquement le recours aux contrats à durée déterminée dits « d'usage » (CDDU), qui nécessite la satisfaction de trois conditions :

- le contrat doit relever d'un secteur d'activité défini par décret ou par accord collectif de travail. 30 secteurs d'activités sont concernés, dont 15 sont définis par décret175(*) et 15 par accord collectif de travail176(*) ;

- il doit s'agir d'un emploi pour lequel « il est d'usage constant de ne pas recourir au contrat à durée indéterminée » (CDI) ;

- cette situation d'absence de recours habituel au CDI se justifie par « la nature spécifique de l'activité et le caractère par nature temporaire de ces emplois ».

Les secteurs ayant le plus recours à ces contrats sont les activités de services administratifs et de soutien (évènementiel, organisation de foires, location de véhicules...), l'hébergement et la restauration ainsi que les arts, spectacles et activités récréatives (hors intermittents).

Par ailleurs, le CDDU se distingue du CDD de droit commun sur trois points :

- le CDDU n'est pas limité dans le temps177(*), tandis que le CDD de droit commun est limité à une durée fixée par accord de branche178(*) ou faute d'un tel accord à 18 mois179(*) ;

- les CDDU peuvent être reconduits de manière répétée avec la même personne et sur le même poste sans limitation180(*) ni, à défaut d'accord de branche, de délai de carence181(*). À l'inverse, les CDD ne sont renouvelables qu'un nombre limité de fois fixé par accord de branche182(*) ou deux fois à défaut d'un tel accord sous réserve de ne pas excéder la durée maximale mentionnée plus haut183(*) et du respect d'un délai de carence entre deux CDD sur un même poste184(*) ;

- aucune indemnité de fin de contrat n'est due en fin de CDDU185(*), tandis que celle-ci est fixée à 10 % de la rémunération totale brute versée au salarié en CDD186(*).

B. LES DISPOSITIFS VISANT À LIMITER LE RECOURS AUX CDDU

Les gouvernements successifs ont pris des mesures pour limiter le recours aux CDDU, poursuivant un objectif de lutte contre la précarité et d'internalisation des externalités liées au coût pour l'assurance-chômage de la multiplication des contrats courts.

1. De la sur-taxation de l'ensemble des CDD de moins de trois mois à des mesures ciblées sur les seuls CDDU

L`article 11 de la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi issue de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 a instauré pour la première fois le principe d'une modulation des contributions d'assurance chômage en fonction de la nature du contrat de travail. Ainsi, en vertu de la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014, les contributions patronales d'assurance chômage, fixées en principe à 4 %, ont été majorées de 3 points pour les CDD d'une durée inférieure ou égale à un mois, de 1,5 point pour les CDD d'une durée comprise entre un et trois mois et de 0,5 point pour les CDDU de moins de trois mois187(*).

La convention d'assurance chômage du 14 avril 2017188(*) a supprimé ces majorations, jugées insuffisamment efficaces, exceptée la sur-contribution de 0,5 point applicable aux CDDU de moins de trois mois jusqu'au 31 mars 2019.

2. Depuis le 1er avril 2019, la sur-taxation des contrats courts n'est plus le principe mais l'exception

La sur-contribution patronale de 0,5 % sur les CDDU de moins de trois mois a été réintroduite par le décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime s'assurance chômage pour deux secteurs uniquement.

Cette sur-contribution concerne d'abord celui des intermittents du spectacle189(*). Il est à noter que ce secteur fait par ailleurs l'objet d'un régime d'assurance chômage particulier, avec notamment une contribution spécifique à l'assurance chômage de 5 % prévue par l'article L. 5424-20 du code du travail.

Elle concerne ensuite les dockers occasionnels190(*). En vertu de l'article L. 5343-6 du code du travail, ceux-ci peuvent être recrutés uniquement en CDDU pour « constituer une main d'oeuvre d'appoint à laquelle il n'est fait appel qu'en cas d'insuffisance du nombre d'ouvriers dockers professionnels ».

3. Le cas particulier des associations intermédiaires

Les associations intermédiaires (AI) sont des structures d'insertion par l'activité économique (IAE) prévues par l'article L. 5132-7 du code du travail, recrutant dans le cadre d'un accompagnement renforcé des publics éloignés de l'emploi pour les mettre à disposition d'autres acteurs économiques publics, associatifs et privés. Ils bénéficient pour ce faire d'aides aux postes pris sur les crédits de la mission budgétaire « Travail et emploi ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé instaure une taxe forfaitaire de 10 euros sur tous les CDDU conclus, sauf pour trois secteurs. S'il était adopté, il entrerait en vigueur au 1er janvier 2020.

A. L'INSTAURATION D'UNE TAXE FORFAITAIRE DE 10 EUROS SUR TOUS LES CDDU

Le I du présent article impose à tout employeur embauchant en CDDU une taxe forfaitaire de 10 euros due à la signature de ce CDDU et quelle qu'en soit sa durée. Il prévoit que le produit de cette taxe soit versé à l'Unédic, au même titre que les contributions à l'assurance chômage.

Le 1° du III du présent article prévoit que cette taxe soit recouvrée par les unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Par dérogation, en vertu du 2° de ce III, ce recouvrement est assuré par Pôle emploi lorsqu'elle est due sur les salariés expatriée, comme c'est déjà le cas pour les cotisations à l'assurance-chômage en application de l'article L. 5427-1 du code du travail.

Le 3° du même III prévoit que cette taxe soit acquittée au plus tard lors de la prochaine échéance normale de paiement des cotisations et contributions sociales suivant la date de conclusion du CDDU auquel elle s'applique.

Enfin, le 4° du même III prévoit que les différends relatifs au recouvrement de cette taxe relèvent du contentieux de la sécurité sociale.

B. TROIS SECTEURS SONT CEPENDANT EXEMPTÉS DE CETTE TAXE

Le II de l'article proposé prévoit que la taxe forfaitaire de 10 euros ne s'applique pas :

- en vertu du 1° de ce II, aux CDDU conclus avec les salariés relevant des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel ou du spectacle (intermittents du spectacle), relevant de l'article L. 5424-20 du code du travail, pour lesquels une sur-contribution de 0,5 point sur la cotisation d'assurance-chômage est déjà prévue ;

- en vertu du 3° de ce II aux CDDU conclus avec les dockers occasionnels mentionnés à l'article L. 5343-6 du code du travail, pour lesquels une sur-contribution est également déjà prévue ;

- en vertu du 2° de ce II, aux CDDU conclus par les associations intermédiaires du secteur de l'IAE relevant de l'article L. 5132-7 du code du travail.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a apporté deux principales modifications au présent article.

Elle a en outre adopté l'amendement n° II-2540 du rapporteur général, d'ordre rédactionnel, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.

A. L'EXCLUSION DES SECTEURS COUVERTS PAR UN ACCORD ENCADRANT LES CDDU

La principale modification est issue de l'amendement n° II-2539 déposé par le rapporteur général et des amendements identiques n° II-1863, n° II-2653 et n° II-2979, adoptés avec un avis favorable du Gouvernement. Ces amendements prévoient de compléter le II du présent article par un 4° prévoyant que la taxe ne s'applique pas non plus aux secteurs couverts par une convention ou un accord collectif de travail étendu remplissant deux conditions :

- premièrement, cet accord doit prévoir une durée minimale applicable à ces contrats ;

- deuxièmement, il doit définir les conditions dans lesquelles il est proposé au salarié de conclure un CDI au terme d'une durée cumulée de travail effectif.

Un arrêté du ministère chargé du travail fixera la liste de ces secteurs.

B. LA REMISE D'UN RAPPORT SUR LES EFFETS DE CETTE TAXE

L'Assemblée nationale a également adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, l'amendement n° II-2541 déposé par le rapporteur général, qui prévoit de compléter le présent article par un IV imposant la remise d'un rapport au Parlement avant le 1er janvier 2022 sur les effets de la taxe en matière de recours au CDDU. Plus précisément, ce rapport devra :

- indiquer l'évolution depuis 2020 du nombre de CDDU, de leur durée, et de la part des reconductions successives avec le même travailleur par le même employeur ;

- faire état de l'impact financier direct et indirect de cette taxe sur le régime d'assurance-chômage ;

- présenter l'impact de cette taxe pour les secteurs d'activité qu'elle concerne, en matière économique et en matière de niveau de déclaration des embauches effectuées.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA LIMITATION DES CDDU DE TRÈS COURTE DURÉE EST UN OBJECTIF LÉGITIME

Dès 2015, l'inspection générale des affaires sociales a établi un bilan critique des CDDU191(*).

Le caractère relativement imprécis des critères permettant d'être éligible à ce dispositif aurait pour effet de créer les conditions d'une concurrence déloyale entre les secteurs qui y sont éligibles et ceux, pourtant proches, qui ne le sont pas.

Du point de vue du salarié, les CDDU constituent souvent des emplois précaires, discontinus, peu rémunérés et de faible qualité. Le même rapport met en avant deux principaux résultats statistiques. Tout d'abord, le progrès du nombre de CDDU s'est accompagné d'un raccourcissement de leur durée moyenne. L'évaluation préalable du présent article explique qu'en 2017, ces contrats représentaient près de 8 millions d'embauches sur un total de 37 millions. Parmi ces contrats, 64 % avaient une durée inférieure à une semaine (contre 50 % en 2014), et deux tiers de ces contrats de moins d'une semaine avaient une durée inférieure à un jour (contre un peu moins de la moitié en 2014). Le second résultat est celui d'une augmentation de la récurrence des CDDU, qui paraît contradictoire avec les critères d'éligibilité au dispositif. En 2017, 85 % des CDDU de moins d'une semaine concernent la reconduction d'un contrat avec une même personne dans la même entreprise.

Ce constat témoigne de l'inefficacité des dispositifs de
sur-contributions sur l'ensemble des CDDU mis en place depuis 2013. L'instauration d'une taxe forfaitaire de 10 euros quelle que soit la durée du contrat est plus pertinente, car elle incite fortement à modérer le recrutement en contrat très courts et est presque indolore quand elle s'applique sur des contrats de plusieurs semaines.

Enfin, l'exclusion de trois secteurs, celui des intermittents du spectacle, celui des dockers occasionnels et celui des associations intermédiaires, ne serait par ailleurs pas constitutif d'une aide d'État au sens du droit de l'Union européenne. En effet, dans la mesure où les CDDU conclus dans les secteurs des intermittents du spectacle et des dockers occasionnels font déjà l'objet d'une sur-contribution à l'assurance-chômage, qui poursuit le même objectif de limitation des contrats courts, l'exemption du paiement de cette taxe forfaitaire ne semble pas créer de « déséquilibre entre, d'une part, les charges à subir par les entreprises ou productions intéressées et, d'autre part, les bénéfices résultant de l'attribution de l'aide »192(*). L'exemption des CDDU conclus par les associations intermédiaires entrent quant à eux dans le champ de l'article 32 du règlement du 17 juin 2014, dit « règlement général d'exemption par catégories » (RGEC)193(*), relatif aux aides à l'embauche de travailleurs défavorisés sous la forme de subventions salariales.

B. UN REPORT D'UN AN DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE CETTE TAXE PERMETTRAIT DE DONNER SA CHANCE À LA NÉGOCIATION COLLECTIVE

L'instauration d'une taxe forfaitaire de dix euros n'est pas illégitime, eu égard à la nécessité de limiter le recours abusif aux CDDU très courts. Ceux-ci participent en effet de l'impact négatif des contrats courts sur la situation financière de l'assurance-chômage. En 2016, les contrats à durée déterminée, hors intermittents du spectacle, sont en effet à l'origine de 2,7 milliards d'euros de recettes pour 8,9 milliards d'euros de dépenses d'indemnisation. L'application d'une telle taxe permettrait d'internaliser cette externalité négative.

Néanmoins, la négociation collective reste préférable à l'instrument fiscal. À ce titre, la modification apportée par l'Assemblée nationale peut être saluée. Celle-ci permettra en effet d'exempter les secteurs qui, par la négociation, auront su trouver les moyens de réglementer davantage le recours aux CDDU tout en tenant compte des spécificités de leur activité économique et des types d'emplois que celle-ci exige. À titre d'exemple, un accord de cette nature a déjà été conclu dans le secteur du déménagement.

En l'état, cette modification du dispositif a toutefois pour effet de rendre prématurée une entrée en vigueur du dispositif dès 2020.

C'est pourquoi, afin de donner véritablement sa chance à la négociation collective, votre commission vous propose d'adopter l'amendement FINC.21 tendant à reporter d'un an l'entrée en vigueur de la taxe forfaitaire sur les CDDU. Celle-ci ne s'appliquera alors qu'aux secteurs qui ne sont pas parvenus à un accord pour encadrer le recours à ces contrats dans le courant de l'année 2020.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 52

Révision des valeurs locatives des locaux d'habitation (RVLLH) et simplification des procédures d'évaluation des locaux professionnels

. Commentaire : Le présent article prévoit la mise en oeuvre d'une révision des valeurs locatives des locaux d'habitation en 2026 et l'application des dispositions prévues pour la révision des valeurs locatives des locaux professionnels

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX D'HABITATION

1. La valeur locative, une composante de l'établissement de l'impôt du propriétaire ou de l'occupant d'un local d'habitation

Au sens économique, la valeur locative se définit comme la valeur d'usage réelle du bien dont le contribuable dispose en tant que propriétaire ou occupant.

Toutefois, dans le contexte fiscal auquel elle s'applique, la valeur locative correspond au loyer normal que le bien était susceptible de produire à une date de référence donnée, soit le 1er janvier 1970.

La valeur locative intervient dans le calcul de plusieurs impositions dues au titre de la propriété ou de l'occupation d'un local d'habitation.

Synthèse des impositions locales assises sur la
valeur locative des locaux d'habitation

Imposition assise sur la valeur locative
d'un local d'habitation

Référence
juridique

Taxe foncière sur les propriétés bâties

Article 1388 du code général des impôts

Taxe d'habitation

Article 1409 du code général des impôts

Taxe d'enlèvement des ordures ménagères

Article 1522 du code général des impôts

Source : commission des finances du Sénat

2. Une valeur locative établie par comparaison avec des locaux de référence au regard de la situation du marché au 1er janvier 1970

Aux termes des dispositions de l'article 1496 du code général des impôts, la valeur locative d'un local d'habitation est établie par comparaison avec la situation de locaux de référence.

La liste de ces locaux de référence - ainsi que leur surface et le tarif au mètre carré qui leur sont rattachés - sont arrêtés par la commission communale des impôts directs (CCID) et le représentant de l'administration fiscale.

Aux termes des dispositions de l'article 324 J de l'annexe III du code général des impôts, les locaux de référence « sont choisis par nature de construction pour illustrer chacune des catégories de la classification communale et servir de termes de comparaison ».

La classification communale « consiste à rechercher et à définir par nature de construction (maisons individuelles, immeubles collectifs, dépendances bâties isolées) les diverses catégories de locaux d'habitation existant dans la commune »194(*).

En conformité avec la nomenclature-type prévue à l'article 324 H du code général des impôts, les locaux d'habitation sont distingués en huit catégories représentant les niveaux atteints par le bien concernant divers critères.

Critères retenus pour le classement d'un local d'habitation
de référence entre les huit catégories prévues par le code général des impôts

Critères

Échelle

Caractère architectural de l'immeuble

« Nettement somptueux » à « Aspect délabré »

Qualité de la construction

« Excellente » à « Particulièrement défectueuse »

Distribution du local (conception générale, pièces de réception et locaux d'hygiène)

« Très large conception/Présence de pièces de réception spacieuse/Nombreux locaux d'hygiène » à « Logement souvent exigu/Absence de pièces de réception/Absence (...) de locaux d'hygiène »

Équipement (eau, WC, chauffage central...)

« Nombreux postes/Présence habituelle » à « Absence habituelle »

Impression d'ensemble

« Grand luxe » à « Très médiocre »

Source : commission des finances du Sénat

L'établissement de la valeur locative d'un local d'habitation consiste, ainsi, à déterminer à quelle catégorie de la classification communale il se rattache et, partant, avec quel local de référence il convient d'établir la comparaison.

Le tarif par mètre carré correspondant au local de référence retenu est, ensuite, appliqué à la surface pondérée195(*) du local d'habitation afin d'obtenir la valeur locative.

Cette valeur locative ne représente, toutefois, que la valeur « 1970 » du local d'habitation, puisque c'est en référence au loyer applicable cette année-là que la liste des locaux de référence et les tarifs au mètre-carré ont été déterminés.

Plusieurs dispositifs ont été prévus par le législateur visant à actualiser ou majorer le montant des valeurs locatives des locaux d'habitation dans l'attente d'une nouvelle révision.

Un coefficient d'actualisation, propre à chaque département métropolitain, a été appliqué aux valeurs locatives figurant aux rôles des impôts directs locaux aux termes des dispositions de l'article 4 de la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'État aux collectivités locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979.

À compter de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, un coefficient forfaitaire national prévu en loi de finances a été appliqué annuellement à l'ensemble des valeurs locatives.

Aux termes de l'article 1518 bis du code général des impôts dans sa rédaction résultant des dispositions de l'article 99 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, ce coefficient forfaitaire est égal, à compter de 2018, au glissement annuel de l'indice des prix à la consommation harmonisé du mois de novembre de l'année précédente.

Étapes de détermination de la valeur locative d'un local d'habitation

Source : commission des finances du Sénat

3. Des modalités de révision des valeurs locatives inappliquées depuis 1974 nonobstant des tentatives de réforme

Aux termes de l'article 1516 du code général des impôts, trois dispositifs doivent permettre d'assurer la maintenance des valeurs locatives :

- une mise à jour annuelle permettant d'intégrer les constructions nouvelles et de tenir compte des changements de consistance, d'affectation ou de caractéristiques des biens dont la valeur locative est déjà connue ;

- une actualisation triennale des valeurs déterminées de la plus récente révision générale ;

- une révision générale tous les six ans dans les conditions fixées par la loi.

En outre, et comme cela a été précédemment indiqué, le législateur a prévu l'application à l'ensemble des valeurs locatives d'un coefficient forfaitaire annuel.

Il convient, toutefois, de constater que les dispositions prévues par la loi sont restées largement inappliquées.

Ainsi, depuis le 1er janvier 1974 - date de la première évaluation des valeurs locatives des locaux d'habitation en référence aux loyers constatés au 1er janvier 1970 - aucune révision générale n'est intervenue.

De même, l'actualisation triennale n'a été mise en oeuvre qu'une seule fois aux termes de l'article 4 de la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 précitée.

Dans ces conditions, les valeurs locatives des locaux d'habitation continuent d'être déterminées par référence aux loyers applicables aux locaux de référence au 1er janvier 1970, en métropole, et au 1er janvier 1975, dans les départements d'outre-mer.

Comme les travaux de la commission de finances du Sénat l'ont rappelé, « la perspective d'une révision générale n'a jamais été définitivement écartée »196(*).

Ainsi, plusieurs réformes ont successivement cherché à organiser une révision générale des valeurs locatives dont les paramètres généraux s'éloigneraient de ceux retenus en 1974.

À cet effet, la loi du 30 juillet 1990 avait prévu la mise en oeuvre d'une révision des valeurs cadastrales de l'ensemble des propriétés bâties et non bâties, comportant :

- la mise en place d'une nouvelle nomenclature des propriétés ;

- une évaluation des tarifs fondée sur l'observation du marché.

L'administration fiscale avait réalisé les opérations préalables et un rapport analysant les résultats prévisibles de la révision avait été remis au Parlement le 30 septembre 1992.

Néanmoins, cette réforme, annoncée pour le 1er janvier 2000, avait finalement été abandonnée. Le gouvernement avait, en effet, considéré que la révision des bases entraînerait des transferts de charge trop importants entre les contribuables197(*).

Une aspiration à la réforme est de nouveau apparue à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2009. En effet, deux amendements identiques des députés Jean-Pierre Balligand et Gilles Carrez demandaient qu'il soit « procédé à une révision générale des valeurs locatives ».

Cette demande a précédé la mise en oeuvre d'une « démarche prudente et progressive »198(*) de révision des valeurs locatives des locaux professionnels prévue par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, dont les caractéristiques sont présentées au B du I du commentaire du présent article.

4. Une expérimentation portant sur la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation conduite entre 2014 et 2015

Les dispositions de l'article 74 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 ont emporté la mise en oeuvre d'une expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation et des locaux servant à l'exercice d'une activité salariée.

Cette expérimentation a été conduite dans cinq départements considérés comme représentatifs : la Charente Maritime, l'Orne, le Nord, le Val-de-Marne et Paris.

Elle a consisté à collecter les informations nécessaires pour simuler les effets d'une éventuelle revalorisation des valeurs locatives sur les transferts de fiscalité entre les catégories de locaux et sur le potentiel fiscal des collectivités territoriales.

Les paramètres de la réforme simulée reposaient sur une nouvelle classification des locaux d'habitation en quatre sous-groupes :

- les maisons individuelles et leur dépendance ;

- les appartements situés dans un immeuble collectif ;

- les locaux d'habitation présentant un caractère exceptionnel ;

- les dépendances isolées.

Au sein des sous-groupes, chaque propriété se trouvait classée, par tranche, selon sa consistance, c'est-à-dire sa surface dans une acception proche de celle retenue dans le cadre du dispositif « Carrez »199(*).

Des secteurs d'évaluation correspondant à un marché locatif homogène ont été identifiés dans chaque département concerné par l'expérimentation.

Pour chacun d'entre eux, des tarifs par mètre carré correspondant aux loyers constatés pour chaque catégorie de propriétés ont été relevés au 1er janvier 2015.

La valeur locative d'un local était, ainsi, déterminée comme le produit du tarif applicable et de la consistance du bien.

Les résultats de cette expérimentation ont fait l'objet d'un rapport remis au Parlement en 2017. Conformément à l'intention du législateur, il a permis de comparer deux scénarios : l'un où la même grille tarifaire était appliquée indistinctement aux parcs privé et social et l'autre où deux grilles distinctes coexistaient.

Auditionné par la commission des finances du Sénat200(*), le secrétaire d'État chargé du budget et des comptes publics, Christian Eckert, tirait quatre grandes conclusions de cette expérimentation :

- la collecte des loyers constituerait une méthode suffisante pour déterminer de manière dynamique les valeurs locatives applicables aux locaux d'habitation ;

l'évolution des valeurs locatives dans le parc privé serait caractérisée par des ampleurs différentes selon les départements avec, par exemple, une hausse de + 131,2 % à Paris contre + 239,8 % dans le Nord ;

- une révision selon les modalités simulées entrainerait des transferts de charges entre les contribuables avec, par exemple, une augmentation plus importante de la valeur locative des petites surfaces comparativement à celle des logements plus grands ;

la mise en oeuvre d'une grille tarifaire indifférenciée entre le parc privé et le parc social se traduirait par une augmentation des valeurs locatives des logements relevant de ce dernier de + 128,5 % contre + 18,7 % si deux grilles distinctes était appliquées.

Simulation de l'évolution des valeurs locatives retenues
pour l'établissement de la taxe foncière dans les départements
concernés par l'expérimentation

Dans le cadre du scénario 1 (grille tarifaire indistinctement appliquée aux parcs privé et social) :

Parc privé

Parc social

Dans le cadre du scénario 2 (grille tarifaires distinctes appliquées aux parcs privé et social) :

Parc privé

Parc social

Source : direction générale des finances publiques, rapport relatif à l'expérimentation de la révision des valeurs locatives cadastrales, 2017

B. LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX PROFESSIONNELS

1. Une réforme pleinement entrée en vigueur en 2017 mais qui fait l'objet de dispositifs transitoires dans l'attente de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation

La révision des valeurs locatives des locaux professionnels a été initiée à l'occasion de l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finance rectificative pour 2010 qui en a fixé les paramètres généraux.

Aux termes de l'article 30 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, les dispositions relatives à la révision des valeurs locatives des locaux professionnels ont fait l'objet d'une codification au code général des impôts.

Malgré le maintien d'un dispositif d'atténuation, notamment dans l'attente d'une révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, la réforme est pleinement entrée en vigueur en 2017 tandis que, pour la première fois, les nouvelles bases ont été retenues pour l'établissement des différentes impositions concernées, notamment :

- la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- la contribution foncière des entreprises ;

- la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

La révision repose sur plusieurs principes qui ont fait l'objet de plus amples descriptions à l'occasion des travaux antérieurs de votre rapporteur général201(*) :

- l'évaluation repose sur l'état du marché locatif et sur la prise en compte de la nature, de la destination, de l'utilisation, des caractéristiques et de la consistance du local ;

la valeur locative correspond au produit de la surface pondérée du local et d'un tarif par mètre carré déterminé par référence aux loyers moyens constatés au 1er janvier 2013 dans un secteur d'évaluation présentant un marché locatif homogène puis, à partir de 2019, mis à jour annuellement par l'administration fiscale compte tenu de l'évolution des loyers ;

- le tarif applicable peut être modulé par l'application d'un coefficient de localisation pour tenir compte de la situation du bien.

Dans l'attente de la mise en oeuvre d'une révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, plusieurs dispositifs limitent la pleine application de la réforme, notamment :

- l'application d'un coefficient de neutralisation aux valeurs locatives permettant d'éviter la surimposition d'un local professionnel comparativement à la situation d'un local d'habitation dont les bases n'ont pas été révisées ;

- l'application d'un mécanisme de lissage ;

- l'application d'un mécanisme de « planchonnement » qui vise à réduire l'ampleur des variations des valeurs locatives révisées entre 2017 et 2025.

2. Un dispositif d'évaluation des valeurs locatives qui implique élus locaux et représentants du contribuable

Pour délimiter les secteurs, déterminer les tarifs ainsi que les parcelles auxquelles peut s'appliquer un coefficient de localisation, une commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP)202(*) établit des projets sur la base d'avant-projets élaborés par l'administration fiscale.

Ces projets sont transmis aux commissions intercommunales des impôts directs (CIID)203(*) et aux commissions communales des impôts directs (CCID)204(*), qui donnent un avis. En cas d'accord, la CDVLLP « arrête les secteurs d'évaluation, les tarifs applicables et les coefficients de localisation ».

En cas de désaccord persistant, l'administration fiscale saisit la commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL).

Les commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels sont composées de :

- deux représentants de l'administration fiscale ;

- dix représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ;

- neuf représentants des contribuables désignés par le préfet de département.

Les commissions départementales des impôts directs locaux (CDIDL) sont composées :

- du président du tribunal administratif territorialement compétent ;

- de trois représentants de l'administration fiscale ;

- de six représentants des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre ;

- de cinq représentants des contribuables désignés par le préfet de département.

3. Une nouvelle mise à jour des paramètres d'évaluation des locaux professionnels prévue pour 2021

Aux termes de l'article 1518 ter du code général des impôts, les tarifs sont mis à jour par l'administration fiscale à partir de l'évolution des loyers constatés, « chaque année à compter de l'année qui suit celle de la prise en compte des résultats de la révision pour l'établissement des bases ».

La loi de finances rectificative pour 2017205(*) a décalé d'une année la mise en oeuvre de ces dispositions qui ont, finalement, trouvé à s'appliquer à partir de 2019.

Par ailleurs, aux termes du II du même article, la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels peut modifier, chaque année, l'application des coefficients de localisation après avis des CCID ou des CIID.

Enfin, aux termes du III du même article, après l'entrée en vigueur des nouvelles bases, une nouvelle délimitation des secteurs est effectuée l'année qui suit les élections municipales et « au plus tôt quatre ans après la prise en compte des résultats de la révision », soit en 2021.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MISE EN oeUVRE D'UNE RÉVISION GÉNÉRALE DES VALEURS LOCATIVES EN 2026

Le I du présent article prévoit les modalités de révision des valeurs locatives des locaux d'habitation et des locaux servant à l'exercice d'une activité salariée à domicile.

À la suite des conclusions du rapport sur l'expérimentation conduite entre 2014 et 2015206(*), le présent article propose de mettre en oeuvre, d'ici 2026, des modalités d'évaluation reposant sur une grille tarifaire sectorisée et mise à jour annuellement.

1. De nouveaux paramètres pour l'évaluation des locaux d'habitation

a) Classification des locaux d'habitation

Le A du II du présent article propose que les biens soient classés dans les mêmes conditions que celles prévues par l'article 74 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 ayant prévu la conduite d'une expérimentation relative à la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation entre 2014 et 2015.

Ainsi, les locaux seraient distingués en quatre sous-groupes puis en fonction de leur consistance :

- les maisons individuelles et leur dépendance ;

- les appartements situés dans un immeuble collectif ;

- les locaux d'habitation présentant un caractère exceptionnel ;

- les dépendances isolées.

Un décret en Conseil d'État devrait être pris afin de déterminer des catégories de consistance, comme le prévoit le dernier paragraphe du A du II du présent article. Ainsi, les biens seraient classés au sein de catégories correspondant à des « fourchettes » de surface au sol.

Aux termes du 3 du 2° du B du II du présent article, la consistance des locaux autres que les dépendances isolées serait appréciée dans des conditions similaires à celles retenues dans le cadre de la loi « Carrez ». En l'espèce, elle correspondrait à la surface « mesurée au sol entre murs ou séparations ».

Aux termes des mêmes dispositions, la consistance des dépendances isolées (piscine, par exemple) s'entendrait de la surface réelle.

b) Identification des secteurs d'évaluation pour la détermination des tarifs applicables

Le 1° du 2 du B du II du présent article prévoit que sont constitués des secteurs d'évaluation au niveau infra-départemental et, le cas échéant, infra-communal.

Ces secteurs présentent un marché locatif homogène permettant de déterminer un tarif par mètre carré correspondant aux loyers moyens constatés pour chaque catégorie de bien.

Les locaux relevant du parc social sont exclus du nombre des biens retenus pour calculer les loyers moyens au sein d'un secteur d'évaluation.

Lorsque le nombre de locaux est insuffisant pour déterminer un loyer moyen, les tarifs sont déterminés par comparaison avec des locaux relevant de la même catégorie au sein de secteurs d'évaluation présentant des loyers similaires.

Enfin, le montant des tarifs peut être modulé par l'application d'un coefficient « destiné à tenir compte de la situation particulière de la parcelle ».

La délimitation des secteurs d'évaluation, la détermination des tarifs et l'identification des parcelles pour lesquelles un coefficient est applicable implique une comitologie définie au III du présent article.

Comitologie prévue par le présent article pour la délimitation des secteurs d'évaluation, la détermination des tarifs applicables et l'identification des parcelles pour lesquelles un coefficient de localisation doit être appliqué

Source : commission des finances du Sénat

Cette nouvelle comitologie implique l'intervention d'une commission encore inexistante, la commission départementale des valeurs locatives (CDVL) qui résulterait d'une extension des missions de l'actuelle commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLP) instituée par l'article 1650 B du code général des impôts.

Les modalités de cette transformation sont prévues par le C du présent article, relatif aux mesures de simplification de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

c) Un dispositif d'évaluation tarifaire applicable à tous les locaux d'habitation à l'exception des locaux exceptionnels

Le 1 du B du II du présent article indique que la valeur locative d'un local d'habitation correspond au produit de sa consistance et du tarif qui lui est applicable à raison du sous-groupe dont il relève et du secteur d'évaluation où il se trouve.

Aux termes du D du IV du présent article, la valeur locative des locaux d'habitation évolue annuellement avec l'actualisation des tarifs applicables prévus au A et C du IV, décrits ci-après.

Il n'est pas proposé par le présent article qu'une grille tarifaire distincte soit appliquée aux logements relevant du parc social.

Toutefois, le rapport prévu au VII du présent article devra préciser quelles alternatives pourraient être mises en oeuvre afin de traiter différemment les logements privés et sociaux.

Par exception, les 1 et 2 du C du II du présent article prévoient le régime applicable aux locaux présentant des caractéristiques exceptionnelles.

La valeur locative de ces derniers serait, ainsi, appréciée par voie d'appréciation directe et correspondrait à 8 % de la valeur vénale de la propriété.

2. Une actualisation dynamique des secteurs d'évaluation et des tarifs applicables

À l'instar des dispositions introduites lors de la réforme des modalités de révisions de valeurs locatives de locaux professionnels, le présent article propose d'introduire un mécanisme d'actualisation dynamique des paramètres collectifs retenus pour l'évaluation de la valeur locative des locaux d'habitation.

En premier lieu, le A du IV du présent article prévoit que les tarifs applicables pour le calcul de la valeur locative des locaux d'habitation sont mis à jour annuellement par l'administration fiscale en fonction de l'évolution des loyers.

Pour assurer à l'administration la pleine connaissance des loyers pratiqués pour un secteur d'évaluation donné, le premier alinéa du même A précise que des déclarations lui sont adressées dans les conditions prévues à l'article 1496 ter du code général des impôts, introduit aux termes du B du IX du présent article.

Cette disposition tendrait, en effet, à prévoir que les propriétaires de locaux d'habitation qui sont loués adressent chaque année avant le 1er juillet, par voie électronique, des informations relatives au bien et au montant du loyer.

En deuxième lieu, le C du IV du présent article prévoit qu'il est procédé chaque année suivant le renouvellement général des conseils municipaux :

- à une révision de la délimitation des secteurs d'évaluation ;

- à l'actualisation de la classification communale ;

- à une révision des tarifs applicables ;

- à l'identification des parcelles donnant lieu à l'application d'un coefficient de localisation.

En troisième lieu, le B du IV du présent article prévoit que les commissions départementales des valeurs locatives peuvent se réunir sur un rythme biennal afin de réviser la liste des parcelles pour lesquelles un coefficient de localisation doit être appliqué.

Enfin, aux termes du deuxième alinéa du D du IV précité, l'actualisation de la valeur locative des locaux exceptionnels différerait de celle prévue pour les autres locaux.

Ainsi, dans l'intervalle de deux révisions, la valeur locative serait majorée annuellement d'un coefficient égal au taux de croissance annuel des loyers de la moitié des locaux situés sur le territoire du département.

3. Une réforme en deux temps et qui implique la mise en oeuvre d'un dispositif de neutralisation

a) Une première période de collecte des données et de restitution d'un rapport au Parlement

Le VI du présent article prévoit que les propriétaires de locaux d'habitation donnés en location devront transmettre à l'administration fiscale, avant le 1er juillet 2023, les informations relatives aux biens et aux loyers pratiqués.

À partir des informations collectées, le gouvernement transmettra un rapport au Parlement avant le 1er janvier 2024. Aux termes du VII du présent article, celui-ci devra, notamment, rendre compte :

- des transferts de fiscalité entre les catégories de contribuables ;

- de l'impact de la révision sur les potentiels financier et fiscal des collectivités ;

- des solutions alternatives à l'application d'une grille tarifaire unique aux logements des parcs privé et social ;

- des dispositifs de neutralisation et d'atténuation de la révision conjointe des valeurs locatives des locaux d'habitation et des locaux professionnels.

b) Une mise en oeuvre effective de la réforme à partir de 2026

Le E du III prévoit que les commissions départementales des valeurs locatives (CDVL) et les commissions communales des impôts directs (CCID) seront saisies des avant-projets établis par l'administration fiscale à compter du 1er janvier 2025.

Les travaux de l'administration fiscale et des commissions conduiront à arrêter la délimitation des secteurs d'évaluation, les tarifs applicables et la liste des parcelles donnant lieu à l'application d'un coefficient de localisation, en retenant une date de référence fixée au 1er janvier 2023.

Le A du V du présent article prévoit que les résultats de la révision des valeurs locatives seront pris en compte pour l'établissement de l'impôt à compter de l'année 2026.

c) Une neutralisation des effets de la révision dans l'attente d'un dispositif pérenne d'atténuation

Dans l'attente des conclusions du rapport prévu au VII du présent article et des suites - notamment législatives - qui pourront lui être données, il est proposé que la valeur locative révisée d'un bien en 2026 soit modulée par l'application d'un coefficient de neutralisation.

Le coefficient de neutralisation serait calculé, au niveau de chaque commune et pour chaque taxe, comme le rapport entre la somme des valeurs locatives non-révisée en 2026 et la somme des valeurs locatives révisées à la même date.

Appliqué à la valeur locative de chaque bien imposable, ce coefficient de neutralisation aurait pour effet, en 2026, de maintenir le montant des recettes de la commune à un niveau équivalent à celui qui aurait été constaté en l'absence de réforme.

B. L'ADAPTATION DE CERTAINES DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX PROFESSIONNELS

1. Des mesures de simplification concernant la comitologie

Plusieurs mesures de simplification de la comitologie sont proposées et consistent à élargir les prérogatives de certaines commissions ou, à l'inverse, à procéder à leur suppression.

En premier lieu, le 1° du C du IX du présent article propose de transformer l'actuelle commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP) en commission départementale des valeurs locatives (CDVL). Cette proposition s'inscrit dans le projet de mise en oeuvre d'une révision des valeurs locatives des locaux d'habitation.

En second lieu, il est proposé de supprimer la commission interdépartementale des impôts directs (CIDID) qui intervenait pour trancher les désaccords entre les CDVLLP et les commissions intercommunales ou communales.

D'après l'évaluation préalable du présent article, il aurait été constaté que les décisions rendues par ces commissions étaient systématiquement favorables aux CDVLLP.

Enfin, il est proposé de simplifier les règles de composition des différentes commissions, en particulier :

- l'âge minimal pour exercer les fonctions de commissaire serait abaissé à 18 ans ;

- la présence d'un commissaire propriétaire de bois et forêts ne serait plus obligatoire ;

- la présence d'un commissaire domicilié en dehors du ressort territorial de la commission ne serait plus obligatoire.

2. Le décalage dans le temps de la révision des paramètres collectifs d'évaluation

Le B du X du présent article prévoit que par dérogation au III de l'article 1518 ter du code général des impôts, il ne sera pas procédé à une révision des paramètres collectifs d'évaluation (délimitation des secteurs, détermination des tarifs et identification des parcelles donnant lieu à l'application d'un coefficient de localisation) l'année suivant le renouvellement des conseils municipaux mais en 2022.

D'après l'évaluation préalable du présent article annexé au projet de loi de finances pour 2020, la mise en oeuvre récente de cette réforme rendrait « prématurée » cette révision des paramètres collectifs.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a adopté que des amendements rédactionnels sur le présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Tout en rappelant qu'elle a appelé de ses voeux la mise en oeuvre d'une révision des valeurs locatives cadastrales, votre commission des finances considère que plusieurs améliorations doivent être apportées à cet article.

D'une part, l'absence de mécanisme de garantie en faveur des contribuables n'est pas souhaitable. En effet, la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation pourrait entrainer d'importants ressauts d'imposition.

Le présent article se contente de renvoyer à l'examen du rapport gouvernemental prévu pour 2025, la mise à jour de solutions permettant de lisser les conséquences de la réforme du point de vue du contribuable.

Pourtant, il semble tout à fait possible d'intégrer de tels mécanismes dans le dispositif proposé et ce, d'autant plus, que ces questions ont déjà été soulevées à l'occasion de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

Ainsi, votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement FINC.23 qui prévoit :

- un mécanisme de planchonnement applicable sur la période 2026-2034 et consistant à réduire de 50 % l'écart entre la valeur locative révisée et celle non-révisée ;

- un mécanisme de lissage applicable sur la période 2026-2034 et consistant à faire converger par dixième le montant des impositions dues par les contribuables compte tenu des valeurs locatives non-révisées et révisées de leurs locaux d'habitation.

D'autre part, le présent article ne tire pas les conséquences des conclusions du rapport gouvernemental de 2017 concernant les effets d'une grille tarifaire unique pour l'établissement des valeurs locatives des logements sociaux.

Comme cela est rappelé dans la présentation du droit existant, une telle démarche aurait conduit, en 2014, à accroitre les valeurs locatives des logements sociaux de près de 130 %.

Or, le présent article n'apporte pas de solutions et propose, à l'inverse, d'appliquer une grille unique. Aussi, votre commission des finances vous suggère d'adopter un amendement FINC.22 qui prévoit de traiter séparément mais selon des modalités analogues la revalorisation des logements privés et sociaux.

La commission a également adopté un amendement rédactionnel FINC.24.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 53
(Art. 256, 258, 258 A, 259 D, 262 ter, 269, 271, 275, 286 ter, 286 quinquies [nouveau], 287, 289-0, 289, 291, 293 A, 296 quater, 298 sexdecies F, 298 sexdecies G, 298 sexdecies H [nouveau], 298 sexdecies I [nouveau], 258 B et 302 bis S du code général des impôts, art. L. 102 B du livre des procédures fiscales, article 193 de la loi n°2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019)

Transposition de la directive (UE) 2017/2455 du 5 décembre 2017
relative au régime de TVA du commerce électronique

. Commentaire : le présent article transpose la directive (UE) 2017/2455 du 5 décembre 2017 relative au régime de TVA du commerce électronique.

I. LE DROIT EXISTANT

Issus d'un compromis entre les États membres, les principes actuels permettant de localiser la perception de la TVA lors d'échanges transfrontaliers entre des États membres de l'Union européenne résultent de la directive du Conseil du 16 décembre 1991207(*) et sont entrés en vigueur au 1er janvier 1993. Le principe de localisation dans le pays de destination, qui n'avait au départ vocation qu'à être transitoire, a pour l'essentiel été maintenu, la directive du Conseil du 28 novembre 2006208(*) ayant simplement réécrit et précisé les règles applicables à ces opérations.

Ce dispositif transitoire a au départ été instauré dans l'attente de la mise en place de nouvelles dispositions permettant de garantir que « la taxation des échanges entre États membres repose sur le principe de l'imposition dans l'État membre d'origine des biens livrés et des services rendus, sans qu'il soit porté atteinte, pour le trafic communautaire entre assujettis, au principe de l'attribution de la recette fiscale, correspondant à l'application de la taxe au niveau de la consommation finale, à l'État membre où a lieu cette consommation finale. »209(*)

En d'autres termes, l'objectif initial de la Commission européenne était simple : afin de limiter les contraintes sur les entreprises à l'occasion de transactions transfrontalières au sein de l'Union, celles-ci ne seraient imposées que dans l'État membre dans lequel elles sont établies, les recettes fiscales devant ensuite être redistribuées entre les États membres.

Il a dès lors été prévu de mettre en oeuvre des « dispositions destinées à faciliter le passage au régime définitif de taxation des échanges entre les États. »210(*) Ce régime a conduit à imposer dans les États membres de destination les ventes de biens, afin d'éviter les distorsions de concurrence.

Le régime introduit par la directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017211(*), loin de remettre en cause le régime transitoire de taxation dans l'État membre de destination, l'aménage pour simplifier ses modalités d'application.

L'objectif est qu'après transposition, l'essentiel des transactions à distance soit taxé dans l'État membre de destination des biens, du fait des modifications des règles de seuil applicables tant aux prestations de services électroniques212(*) qu'aux ventes à distance de biens.

Pour accompagner les entreprises soumises par ces nouvelles règles à la TVA dans le pays de destination, le guichet unique déjà existant pour les prestations de services électroniques sera étendu aux ventes à distance intracommunautaires de biens. Les modalités de déclaration et de facturation se trouveront simplifiées.

Par ailleurs, alors que la directive du 19 octobre 2009213(*) prévoyait, pour les importations de pays tiers, un seuil de 10 euros, pouvant être porté à 22 euros par les États membres, pour les envois à valeur négligeable (EVN) exonérés de TVA à l'importation, la présente directive réforme en profondeur les règles applicables aux biens importés de pays et territoires tiers à l'Union européenne.

Enfin, la présente directive rend les interfaces facilitant les échanges de biens redevables de la TVA lors d'échanges intracommunautaires lorsque l'assujetti n'est pas établi au sein de l'Union européenne ou pour les ventes à distance de biens en provenance des pays tiers pour les biens d'une valeur inférieure à 150 euros lorsque l'assujetti n'est pas établi dans l'Union européenne. De plus, obligation sera faite aux interfaces qui facilitent des ventes de biens et des prestations de services de conserver un registre de leurs opérations pendant 10 ans.

A. LE RÉGIME DES PRESTATIONS DE SERVICES AUX NON ASSUJETTIS

1. La prestation de services aux non assujettis

Depuis la transposition en loi de finances initiale pour 2010214(*) de la directive du 12 février 2008215(*), lorsque le preneur est une personne non assujettie, la localisation de la prestation de services taxable se situe en France, seulement lorsque le prestataire a établi en France le siège de son activité économique216(*), dispose d'un établissement stable en France à partir duquel les services sont fournis ou, à défaut, a en France son domicile ou sa résidence habituelle (article 258 du code général des impôts - CGI).

A l'inverse, pour une prestation de services à un assujetti, le lieu de la localisation de la prestation dépend de la localisation de ce dernier.

2. Le principe de taxation dans le pays de destination pour les services de télécommunication, de radioffusion et de télévision ou des services fournis par voie électronique rendus aux non assujettis

a) Le régime antérieur à la présente directive

Depuis le 1er janvier 2015, les prestations de services électroniques aux particuliers sont soumises à un régime particulier de TVA, prévu à l'article 259 D du code général des impôts (CGI), en vertu duquel celles-ci sont imposables en France lorsqu'elles sont effectuées en faveur de personnes non assujetties qui sont établies, ont leur domicile ou leur résidence habituelle en France, et ceci quel que soit le lieu d'établissement du prestataire (en France, dans un État membre de l'Union européenne ou dans un pays tiers). Ce régime concerne les prestations visées aux 10° à 12° de l'article 259 B du CGI, c'est-à-dire :

les services de télécommunication : accès à Internet, téléphonie fixe et mobile, messagerie etc. ;

les services de radiodiffusion et de télévision ;

les services fournis par voie électronique, qui recouvrent notamment la fourniture et l'hébergement de sites web, la fourniture en ligne de logiciels, d'applications, de textes, d'images, d'informations, d'enregistrements, de musique, de films, de jeux, de publicités etc. 217(*)

Ce régime dit du « principe de destination » a été introduit par l'article 102 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010. Il transpose l'article 58 de la « directive TVA » du 28 novembre 2006218(*).

Avant le 1er janvier 2015, le « principe d'origine » s'appliquait : pour les prestations à un non assujetti, le lieu de prestations des services, et donc d'imposition, était l'État membre d'établissement du vendeur219(*).

Cette règle avait conduit à d'importantes distorsions de concurrence, de nombreuses plateformes de services en ligne ayant choisi de s'établir dans des pays pratiquant un taux de TVA attractif : par exemple, l'achat d'un morceau de musique ou la commission prélevée sur une location ou un service de transport pouvaient être facturés au taux luxembourgeois (17 %) et non au taux français (20 %). De nombreuses plateformes de jeux en ligne étaient établies à Malte, non seulement pour des raisons réglementaires, mais aussi en raison de son taux de TVA avantageux (18 %). Quoique peu élevé, l'écart de taux concernait une assiette fiscale massive.

L'introduction du « principe de destination » en matière de services électroniques s'est accompagnée de la mise en place au sein de l'Union européenne d'un régime particulier de déclaration et de paiement, le « mini-guichet unique » (mini-one stop shop - MOSS).

Le mini-guichet, facultatif, permet aux prestataires de s'enregistrer et de déposer une déclaration unique dans l'État membre de leur choix, et de s'acquitter de la TVA exigible dans l'ensemble des États membres où ils fournissent des services, une fois par trimestre et de manière électronique. L'administration du pays choisi par le prestataire se charge ensuite de calculer et de reverser aux autres États membres les montants qu'elle aura perçus, sur la base de la déclaration détaillée fourni par l'opérateur et en application des règles de TVA propres à chaque État membre.

Le mini-guichet est prévu en France par l'article 298 sexdecies F du code général des impôts (pour les assujettis établis dans un pays tiers) et par l'article 298 sexdecies G du code général des impôts (pour les assujettis établis en France220(*)). Le mini-guichet a été mis en place en France par un arrêté du 14 janvier 2015221(*).

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, l'entrée en vigueur du MOSS est plutôt encourageante, avec un total de recettes en 2018 pour le dispositif de 549 millions d'euros. Début 2019, le portail français permettant de payer la TVA dans d'autres États membres comptabilisait plus de 650 opérateurs. Au total, 7 900 opérateurs non établis avaient déjà déclaré auprès des autres États membres des recettes de TVA revenant à la France.

b) La transposition partielle de la directive du 5 décembre 2017 par la loi de finances pour 2019 a permis d'étendre le principe de la taxation dans le pays de destination

La transposition du premier article de la directive (UE) 2017/2455 du 5 décembre 2017 à l'article 72 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, a renforcé la règle d'imposition dans le pays de destination :

d'une part, pour les prestataires établis dans un autre État membre et dont les clients non assujettis sont établis en France, les prestations de services électroniques fournies sont réputées être situées en France, sauf si la valeur totale de ces prestations n'a pas excédé le seuil annuel de 10 000 euros l'année civile précédente (1 du II de l'article 259 D du code général des impôts) ;

d'autre part, pour les prestataires établis en France et dont les clients non assujettis sont établis dans un autre État membre, les prestations de services électroniques fournies sont réputées ne pas être situées en France, sauf si la valeur totale de ces prestations n'a pas excédé le seuil annuel de 10 000 euros l'année civile précédente (2 du I de l'article 259 D du code général des impôts).

Le seuil de 10 000 euros s'apprécie pour l'ensemble des prestations effectuées dans un autre État membre, et non pas État par État.

Cependant, même en deçà du seuil, le prestataire peut opter pour que le lieu de ces prestations fournies à des personnes non assujetties se situe dans l'État membre où ces personnes sont établies, ont leur domicile ou leur résidence habituelle. Cette option couvre une période de deux années civiles.

Allant dans le sens d'une simplification des modalités pratiques de facturation pour les entreprises, l'article 72 de la loi de finances pour 2019 a soumis aux seules règles de facturation françaises les prestataires de services électroniques ayant opté pour la déclaration et le paiement de la TVA dans un seul État membre (« mini-guichet TVA »), quand bien même le lieu d'imposition de ces prestations ne serait pas situé en France.

À cet effet, l'article 289-0 du CGI, qui prévoit les conditions dans lesquelles les règles de facturation prévues à l'article 289 s'appliquent aux opérations dont le lieu d'imposition n'est pas situé en France, a été complété par un III visant les prestataires relevant de l'article 298 sexdecies F (prestataires établis dans un pays tiers) ou de l'article 298 sexdecies G (prestataires établis en France) du code général des impôts.

B. LE RÉGIME D'IMPOSITION DES VENTES À DISTANCE DE BIENS À DES NON ASSUJETTIS

1. Les ventes de biens entre différents États membres à des non assujettis

Le régime actuel des ventes à distance à des non assujettis, issu des dispositions transitoires de la directive du Conseil du 16 décembre 1991222(*) repose sur le principe de taxation dans le pays de destination ; le lieu de la taxation correspond au lieu de livraison des biens en faveur de non assujettis ou des personnes bénéficiant d'un régime dérogatoire (PBRD). Ces dispositions encadrent donc notamment le e-commerce.

Les règles actuelles de détermination du lieu de livraison sont définies par la directive du Conseil du 28 novembre 2006223(*). Elles ont été transposées à l'article 258 B du CGI.

Dans un souci de limitation des contraintes administratives pesant sur les entreprises, la détermination du lieu de livraison tient d'abord compte du chiffre d'affaires du fournisseur pour ses ventes à destination de l'État membre concerné.

Ainsi, l'article 34 la « directive TVA » du 28 novembre 2006224(*) dispose que les assujettis établis sur le territoire de l'Union européenne dont le niveau des ventes annuelles à destination d'un même État membre ne dépasse pas 100 000 euros sont soumis à la TVA pour ces opérations dans leur lieu d'établissement. Les États membres ont la faculté d'abaisser ce seuil à 35 000 euros, « dans le cas où cet État membre craint que le seuil de 100 000 euros ne conduise à de sérieuses distorsions de concurrence ». La France a fait le choix en 2016225(*) d'abaisser ce seuil à 35 000 euros.

Seuils applicables par État membre de destination

(en avril 2018)

Belgique

35 000 euros

Malte

35 000 euros

Bulgarie

70 000 BGN (35 791 euros)

Pays-Bas

100 000 euros

République Tchèque

270 000 HRK (36 291 euros)

Autriche

35 000 euros

Danemark

280 000 DKK (37 595 euros)

Pologne

160 000 PLN (37 859 euros)

Allemagne

100 000 euros

Portugal

35 000 euros

Estonie

35 000 euros

Roumanie

118 000 RON (25 305 euros)

Irlande

35 000 euros

Slovénie

35 000 euros

Grèce

35 000 euros

Slovaquie

35 000 euros

Espagne

35 000 euros

Finlande

35 000 euros

Italie

35 000 euros

Suède

320 000 SEK (31 390 euros)

Chypre

35 000 euros

Royaume-Uni

70 000 GBP (80 197 euros)

Lettonie

35 000 euros

Luxembourg

100 000 euros

Lituanie

35 000 euros

Hongrie

35 000 euros

Source : Commission européenne226(*)

Ainsi, pour les ventes de biens à destination de la France, la localisation de la vente, et donc sa taxation, obéit aux règles suivantes :

- lorsque le chiffre d'affaires hors taxes du fournisseur à destination de la France est inférieur à 35 000 euros, le lieu de livraison est réputé se situer dans l'État de départ des biens, soit en principe celui où il est situé ;

- au-delà de 35 000 euros de chiffre d'affaires hors taxes, le lieu de livraison des biens expédiés vers le territoire national est réputé se situer en France.

Si, au cours de l'année précédente et de l'année en cours, le montant total des ventes réalisées par le vendeur n'excède pas ce seuil, celui-ci peut néanmoins opter auprès de l'administration des États membres pour que le lieu de livraison de l'ensemble des ventes à distance concernées se situe dans l'État membre d'arrivée des biens.

Le régime actuel des ventes à distance résulte donc d'une application graduée, permettant d'éviter de faire peser des contraintes importantes sur les petits vendeurs. Le texte permet en partie de concilier le principe de taxation dans le pays de consommation, et la nécessité de ne pas faire peser sur les petits vendeurs des charges administratives excessives, en leur imposant de calculer de multiples taux de TVA, de respecter les règles de facturation propres à chaque État et de procéder à la reversion de la taxe dans chaque État.

2. Les ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers

Lorsque les biens sont importés d'un pays tiers ou de territoires tiers, le lieu d'importation correspond au lieu d'entrée des biens sur le territoire de l'Union européenne. La TVA à l'importation doit être payée au moment du dédouanement, en même temps que les droits de douane. Il n'existe pas, comme pour la TVA intra-communautaire, de seuil minimum de chiffre d'affaires.

Cependant, deux régimes tempèrent ce principe de localisation dans le pays de destination : le régime d'admission temporaire en exonération totale de droits à l'importation ou le régime de transit externe. Dans ces cas, l'importation des biens est effectuée dans l'État membre sur le territoire duquel ce bien sort de ce régime.

Par ailleurs, la directive du 19 octobre 2009227(*) a introduit un régime dérogatoire en faveur des importations depuis des pays et territoires tiers. En effet, d'après l'article 23 de cette directive, sont admises en exonération les importations de biens dont la valeur globale n'excède pas 10 euros, montant qui peut être porté par les États à 22 euros (seuil qui diffère de la franchise pour les droits de douane, à 150 euros). En France, le seuil de 22 euros a été retenu.

Cette exonération des envois à valeur négligeable (EVN) ne s'applique cependant ni aux alcools, ni aux parfums ni aux tabacs. Les biens mis en vente par correspondance, y compris en ligne, sont exclus de cette exonération.

C. LES RÈGLES APPLICABLES AUX TRANSACTIONS EFFECTUÉES ENTRE ASSUJETTIS

1. Les règles de détermination du lieu de la prestation de services et de la livraison des biens à un assujetti

Avant 2010, lorsqu'un prestataire de services était établi hors de France, c'était la TVA du pays d'établissement qui était applicable, même si la prestation de services était rendue en France.

En loi de finances initiale pour 2010, la transposition de la directive de 12 février 2008228(*) a conduit à modifier ces règles. Le lieu des prestations de services est désormais situé en France lorsque le preneur est un assujetti agissant en tant que tel et qu'il a en France le siège de son activité économique229(*), un établissement stable auquel les services sont fourni, ou, à défaut, son domicile ou sa résidence habituelle.

Ces règles comprennent un certain nombre d'exceptions, concernant les services de restaurant et de restauration, la location de moyens de transport, les services culturels, sportifs, scientifiques et éducatifs, ainsi que l'ensemble services fournis aux consommateurs dans le domaine des télécommunications, de la radiodiffusion et de la télévision et de services fournis par voie électronique.

En revanche, lorsque le preneur est une personne non assujettie, les règles de détermination du lieu d'imposition restent inchangées, c'est-à-dire que la localisation de l'imposition correspond au lieu d'établissement, de domicile ou de résidence habituelle du prestataire. En outre, lorsque le prestataire dispose d'un établissement stable en France, le lieu de la prestation se situe en France.

Lors d'une livraison intracommunautaire de biens, le lieu d'imposition des biens livrés est déterminé par le lieu où les biens se situent après avoir été transportés. Le régime applicable à la détermination de la localisation de la livraison en faveur des assujettis est identique à celle applicable aux particuliers.

2. Le régime de remboursement de la TVA

La directive du conseil du 12 février 2008230(*), prévoit les modalités de remboursement des frais de TVA supportés par les entreprises lors d'opérations transfrontalières. Ainsi, les entreprises assujetties à la TVA dans un État membre de l'Union européenne, qui, lors de la transaction avec un partenaire commercial situé dans un autre État européen, ont été soumises à la TVA dans cet autre État, peuvent demander le remboursement de la TVA sur ces opérations.

Pour bénéficier du remboursement, les dépenses ouvrant droit au remboursement doivent être nécessaires à la réalisation de l'activité économique et doivent être considérées comme déductible dans l'État où la TVA est perçue.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PRÉSENT ARTICLE VISE À TRANSPOSER LA DIRECTIVE 2017/2455

La directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017231(*), est le fruit d'un compromis entre les États membres de l'Union européenne. Elle conduit à réformer en profondeur les règles applicables à plusieurs types de transactions transfrontalières.

Le présent article prolonge la transposition de l'article 1er de la directive, déjà opéré en loi de finances pour 2019232(*), en couvrant les volets des ventes à distance de biens, qu'elles soient entre États membres de l'Union ou avec des territoires ou pays tiers, ainsi que l'assujettissement des interfaces numériques qui facilitent la livraison des biens de territoires tiers ou dans l'Union européenne. L'ensemble des dispositions prévues dans le présent article n'entreront en vigueur qu'au 1er janvier 2021.

La franchise pour les envois de valeur négligeable (EVN) est supprimée par la directive, au profit d'un système commun de déclaration et de nouvelles règles spécifiques pour les ventes de biens importés.

Le présent article revient sur les règles de seuil de chiffre d'affaires applicable à la localisation de la prestation de services et des livraisons de biens. En effet, dès lors qu'un assujetti réalise plus de 10 000 euros d'opérations233(*) à destination d'autres États membres que celui où il est établi, il est tenu de régler la TVA auprès de l'ensemble de États membres de destination.

Afin de limiter les effets indésirables pour les entreprises, en particulier en matière de coûts de gestion, la transposition de la directive modifie également les règles de facturation, de déclaration et de liquidation de la TVA pour ces opérations transfrontalières.

Est ainsi prévue l'extension du guichet unique MOSS (mini-one-stop-shop) applicable aux services fournis par voie électronique aux opérations de ventes à distance de biens intracommunautaires (le MOSS devient OSS, one-stop-shop). Un nouveau guichet est également créé, destiné à simplifier les ventes à distance de biens importés (IOSS, imported-one-stop-shop).

De plus, alors que le droit européen autorisait les États membres à désigner des assujettis comme solidairement responsables du paiement de la TVA, la présente directive désigne désormais directement les interfaces comme redevables de la TVA pour les opérations qu'elles facilitent.

Enfin, l'article prévoit que les interfaces seront tenues de mettre en place des registres consignant les opérations et devant être conservés pendant 10 ans afin de permettre à l'administration de contrôler la fraude potentielle.

1. Les nouvelles règles applicables aux ventes à distance de biens entre États membres de l'Union européenne

La directive du 5 décembre 2017 crée un nouveau régime de TVA pour les ventes à distance intracommunautaires de biens au profit de personnes non assujetties.

D'après le 1° du A du I du présent article, reprenant les termes de la directive, les ventes à distance intracommunautaire de biens seront définies à l'article 256 du CGI comme « les livraisons de biens expédiées ou transportés par le fournisseur ou pour son compte, y compris lorsque le fournisseur intervient indirectement dans le transport ou l'expédition des biens, à partir d'un État membre autre que celui d'arrivée de l'expédition ou du transport à destination de l'acquéreur. »

Le C du I propose une nouvelle rédaction de l'article 258 A du CGI qui fixe, pour les assujettis établis dans l'Union, un seuil uniforme de chiffre d'affaires lié aux ventes à distance de biens et aux prestations de services de télécommunications, de radiodiffusion, de télévision et les services fournis par voie électronique à destination d'autres États membres, de 10 000 euros. Le D du I prévoit par conséquent que le seuil applicable depuis le 1er janvier 2019 aux prestations de services intracommunautaires de télécommunications, de radiodiffusion et de télévision et les services électroniques comprendra le montant des ventes à distance de biens. Au-delà de ce montant, les assujettis sont redevables de la TVA dans chacun des États membres pour les ventes à distance de bien qu'ils y opèrent.

En remplaçant l'article par une nouvelle rédaction, le C du I abroge le dispositif antérieur, qui disposait qu'au-delà de 35 000 euros234(*) de chiffre d'affaires pour les ventes réalisées à destination de la France, les livraisons étaient réputées y être localisées.

En d'autres termes, le présent dispositif passe d'un seuil minimal de 35 000 euros par État membre de destination à un seuil global pour l'ensemble des ventes intracommunautaires de 10 000 euros. Cette double baisse de seuil entraîne une extension très large du principe de taxation dans le pays de destination. Celle-ci pourrait entrainer d'importants surcoûts pour les entreprises sans la mise en place d'un régime simplifié de déclaration et de paiement de la TVA pour les entreprises.

Au 5° du Q du I, le présent article remplace l'article 298 sexdecies G pour permettre d'étendre le mini-guichet unique (mini-one-stop-shop, MOSS), créé en 2015 pour les prestations intracommunautaires de télécommunications, de radiodiffusion et de télévision et les services électroniques, aux assujettis effectuant des ventes à distance de biens intracommunautaires.

De même que pour les services électroniques, les entreprises pourront, si elles le souhaitent, avoir accès à un portail unique permettant de déclarer les livraisons de biens effectuées dans les différents États membres dans lesquels ils opèrent.

Les formalités de déclaration de TVA seront ainsi largement simplifiées pour les entreprises, qui n'auront à adresser qu'une seule déclaration de TVA. Celle-ci devra comporter le numéro d'identification et, pour chaque État membre de consommation dans lequel la TVA est due, la valeur totale hors TVA des livraisons de biens et des prestations de services couvertes et le montant total de la taxe correspondante ventilé par taux d'imposition. Lorsque des biens sont expédiés depuis un autre État membre, la déclaration doit en faire état.

Le V de l'article 298 sexdecies G renvoie à un arrêté du ministre chargé du budget les modalités pratiques de cette déclaration.

Le 3 du I de l'article prévoit que le régime est applicable à tous les biens et services, indifféremment du chiffre d'affaire intracommunautaire. Ainsi, si celui-ci est inférieur au seuil de 10 000 euros, les entreprises peuvent malgré cela opter pour ce régime de déclaration.

2. La réforme du dispositif applicable aux biens importés de pays ou territoires tiers d'une valeur inférieure à 150 euros

a) La suppression de la franchise sur les EVN au profit d'un dispositif de guichet unique pour les biens de moins de 150 euros importés de pays ou territoires tiers

La directive du 5 décembre 2017 modifie le régime applicable aux ventes de biens importés de pays ou territoires tiers à l'Union européenne en supprimant la franchise de 22 euros sur les envois à valeur négligeable (EVN). Celle-ci est actuellement prévue par l'article 50 octies du CGI, qui relève du niveau règlementaire.

Cette suppression bienvenue permettra de mettre fin à une réelle distorsion de concurrence. Cette exonération constituait de surcroît un ressort important de fraude à l'importation, du fait de l'incohérence avec le seuil de 150 euros applicable aux déclarations complètes de douane.

Le 6° du Q du I du présent article crée l'article 298 sexdecies H au sein du CGI, qui transpose le nouveau régime applicable aux ventes à distance de biens importés. Ce régime permet de simplifier les démarches déclaratives des entreprises non établies dans l'Union européenne.

D'après la définition fournie au 1° du A du I devant être contenue dans la nouvelle rédaction de l'article 256 du CGI, le régime de « vente à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers s'entend d'une livraison de biens expédiés ou transportés par le fournisseur ou pour son compte, y compris lorsque le fournisseur intervient indirectement dans le transport ou l'expédition des biens, à partir d'un territoire tiers ou d'un pays tiers à destination d'un acquéreur dans un État membre. » Les biens doivent être livrés à des non assujettis et ne doivent pas être des moyens de transport neufs, ni des biens livrés après montage ou installation, ou sans essai de mise en service, par le fournisseur ou pour son compte.

Le IV de la rédaction proposée de l'article 258 du CGI préciserait que lieu de la livraison des ventes à distance de biens importés de territoires ou de pays tiers est situé en France lorsque le bien se trouve en France au moment de l'arrivée à destination de l'acquéreur.

Le V de l'article 298 sexdecies H prévoit que, pour faciliter les démarches des entreprises, un guichet unique de déclaration de la TVA est mis en place (le IOSS, imported-one-stop-shop). Le B du I du présent article prévoit que le régime ne s'adresse qu'aux importations de biens d'une valeur inférieure à 150 euros.

Les importations de biens soumises à ce nouveau régime seront, par conséquent, affranchies de TVA à l'importation. En effet, le N du I du présent article complète l'article 291 du CGI, qui détermine les exonérations applicables aux importations de biens soumises à la TVA, par un alinéa précisant que les assujettis présentant un numéro d'identification à la TVA attribué dans le cadre du régime particulier applicables aux ventes à distance de biens importés sont exonérés de la TVA à l'importation.

b) Un régime particulier pour la déclaration et le paiement de la TVA à l'importation

Par ailleurs, le 7° du Q du I du présent article prévoit un régime « balai » applicable pour les entreprises qui présentent des marchandises en douane (généralement les entreprises de transport express) qui ne répondent pas au dispositif applicable aux ventes à distance de biens importés. Ce régime particulier, codifié à l'article 298 sexies I du CGI, couvre uniquement les biens importés d'une valeur inférieure à 150 euros.

Suivant ce dispositif, le redevable de la TVA pour la vente à distance demeure le destinataire final mais la personne qui présente les marchandises en douane règle directement la TVA à l'importation qu'il aura recouvré auprès de celui-ci. Ainsi, en l'absence de recours au régime des ventes à distance de biens importés, le présent dispositif garantit l'absence de double taxation en permettant que la TVA soit payée uniquement à l'occasion du dédouanement.

3. Les plateformes en ligne, de nouveaux redevables tenus de consigner l'ensemble des opérations

a) Le texte proposé rend redevables les plateformes pour certaines opérations qu'elles facilitent

Une autre nouveauté importante contenue dans la transposition de la directive consiste à désigner les interfaces comme redevables de la TVA. La modification de l'article 256 du CGI par le b du 2° du A du I du présent article rend redevable :

l'assujetti qui facilite235(*) par l'utilisation d'une interface électronique telle qu'une place de marché, une plateforme, un portail ou un dispositif similaire, les ventes à distance de biens importés depuis un pays ou territoires tiers (dans la limite de 150 euros) ;

l'assujetti qui facilite la livraison d'un bien au sein de l'Union européenne par un assujetti non établi au sein de l'Union européenne et qui est dès lors réputé avoir reçu et livré ces biens lui-même, ce qui revient à estimer qu'il est redevable de la TVA.

b) Le choix de la sur-transposition pour rendre les plateformes redevables de la TVA à l'importation pour les biens de plus de 150 euros

Le O du I du présent article va au-delà du texte de la directive. D'après les règles actuelles, la TVA à l'importation (TVAI) doit être acquittée par le destinataire réel des biens sur la déclaration d'importation, avec une responsabilité solidaire du déclarant en douane (article 293 A du CGI).

La rédaction proposée suppose que les plateformes deviennent redevables de la TVAI pour l'ensemble des ventes à distances de biens importés de territoires ou de pays tiers d'une valeur supérieure à 150 euros dès lors que le lieu d'imposition à la TVA des biens importés n'est pas situé dans un autre État membre.

En d'autres termes, la rédaction proposée fera qu'une plateforme qui facilite les importations de biens d'une valeur de plus de 150 euros à destination de la France, sera redevable de la TVA à l'importation auprès de la douane française. Le destinataire restera solidairement tenu du paiement de la taxe.

En revanche, si la destination finale du bien est située en Allemagne, et que l'importation se fait en France, la droit de l'Union européenne ne permet pas de désigner la plateforme comme redevable de la TVA à l'importation pour les biens de plus de 150 euros.

Ainsi, pour les envois d'une valeur de moins de 150 euros, les plateformes de vente en ligne qui facilitent les ventes à distance seront réputées redevables de la TVA sur la vente à distance de biens importés.

Si la plateforme a recours au guichet unique à l'importation (IOSS) pour déclarer et payer la vente à distance de biens importés de moins de 150 euros, la TVA due à l'importation sera exonérée. Si la plateforme n'a pas recours à ce guichet, elle pourra, lorsqu'elle fait sa déclaration de chiffres d'affaires pour les ventes à distance de bien importés de moins de 150 euros, déduire la TVA à l'importation due sur ces biens. Cela revient à inciter les plateformes à avoir recours au IOSS.

c) Les plateformes numériques facilitant la livraison de biens ou la prestation de services à des non assujettis devront consigner pendant 10 ans les opérations qu'elles facilitent

Le J du I du présent article crée une nouvelle obligation codifiée à l'article 286 quinquies du CGI à destination des interfaces tendant à tenir un registre consignant l'ensemble des éléments utiles pour permettre de retracer les opérations soumises à la TVA et en effectuer le contrôle.

Cette obligation concerne aussi bien les livraisons de biens que les prestations de services et ce quel qu'en soit le montant.

Le registre doit être conservé sous forme électronique pendant dix ans à compter du 31 décembre de l'année de l'opération. Sans préciser les informations qu'il doit contenir, le texte précise qu'il « est suffisamment détaillé pour permettre à ces dernières de vérifier l'exactitude de la déclaration de taxe sur la valeur ajoutée. »

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA REFONTE INDISPENSABLE DU RÉGIME APPLICABLE AUX BIENS IMPORTÉS DE TERRITOIRES TIERS

1. La suppression bienvenue par la directive de la franchise applicable aux envois de valeur négligeable

Comme votre rapporteur général l'avait déjà souligné lors de l'examen de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, l'administration fiscale se trouve démunie face à des risques de fraude dans le cas des vendeurs établis dans un pays tiers, très présents sur les grandes marketplaces.

La TVA à l'importation repose sur une procédure purement déclarative. Or les spécificités du commerce électronique rendent la fraude quasiment indétectable.

D'abord, les biens peuvent être expédiés directement depuis le pays tiers par la Poste ou via un opérateur de fret express. Dans ce cas, ceux-ci sont très fréquemment sous-évalués, non-déclarés, ou déclarés abusivement comme des envois à valeur négligeable (EVN), « cadeaux » ou encore « échantillons ». La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) n'a pas les moyens humains ni matériels de contrôler chacun des 7 millions de petits colis soumis à déclaration qui transitent chaque année dans les aéroports, et qui représentent, pris un par un, un enjeu financier très faible236(*).

Le nombre de contrôles effectués et le montant des droits et taxes redressés est donc, sans surprise, extrêmement faible au regard des enjeux économiques que représente le e-commerce.

Évolution du nombre de déclarations
en fret express et fret postal

Les déclarations en fret postal ne comprennent pas les colis postaux, de loin les plus nombreux, ceux-ci n'étant pas soumis aux mêmes obligations déclaratives.

Source : à partir des données transmises par la DGDDI

Évolution des droits et taxes redressés
en fret express et fret postal

NB : Les montants mentionnés correspondent aux seuls montants notifiés, hors pénalités, et non pas aux montants effectivement redressés.

Les déclarations en fret postal ne comprennent pas les colis postaux, de loin les plus nombreux, ceux-ci n'étant pas soumis aux mêmes obligations déclaratives

Source : à partir des données transmises par la DGDDI

Enfin, les biens peuvent être importés en gros par le vendeur, qui les stocke dans un entrepôt sur le territoire européen et en demeure propriétaire. Lorsque le consommateur achète le bien en ligne, la livraison est alors plus rapide. Dans ce cas, au moins deux types de fraude peuvent se cumuler : le non-paiement de la TVA à l'importation, par des moyens de fraude classiques de type « fraude au régime 42 » 237(*), puis le non-paiement de la TVA lors de la vente au consommateur.

2. Le nouveau dispositif offre une réponse utile mais qui ne permettra pas de résoudre entièrement la question de la fraude

Le plan d'action présenté le 1er décembre 2016 par la Commission européenne et les nouvelles règles qu'elle a proposées apportent certes une réponse à la problématique de la fraude, mais celle-ci peut paraître insuffisante, tant au niveau intracommunautaire que pour la vente de biens importés de pays ou territoires tiers.

La suppression des seuils applicables aux « envois à valeur négligeable » et la mise en place d'un « guichet unique » constituent indéniablement une avancée, mais ces mesures doivent impérativement être assorties d'un renforcement des moyens de contrôle pour permettre de lutter efficacement contre la fraude.

D'une manière générale, les dispositions de la directive que le présent article propose de transposer ne remettent nullement en cause la nature exclusivement déclarative de la procédure. Néanmoins, la disposition relative à la consignation pendant 10 ans dans des registres électroniques de l'ensemble des opérations facilitées par des assujettis constitue à l'évidence un élément déterminant. Il devrait avoir un effet dissuasif pour les assujettis, notamment du fait des nouveaux moyens de contrôle dont devrait disposer l'administration fiscale (cf. les développements du logiciel de ciblage et de valorisation des requêtes, projet PILAT238(*)).

Votre rapporteur général considère qu'il est nécessaire d'anticiper les nouvelles méthodes de fraude qui pourraient succéder à la disparition de la franchise applicable aux EVN.

Il est dès lors indispensable d'accompagner la mise en place de cette réforme par une analyse des formes de fraude associées. Il sera nécessaire de consacrer des moyens importants à l'identification des nouvelles méthodes utilisées par les fraudeurs. Les moyens du contrôle, tant lors du dédouanement des biens que lors des transactions intracommunautaires devraient de toute façon être renforcés.

3. La responsabilité solidaire des plateformes concernera les cas de fraude non couverts par le droit de l'Union européenne

La transposition de la directive, en rendant directement redevables les interfaces numériques, ne remet que partiellement en cause la responsabilité solidaire des plateformes.

Entrant en vigueur au 1er janvier prochain et codifiée à l'article 282 bis du code général des impôts, cette mesure, portée depuis plusieurs années par la commission des finances du Sénat, permettra de couvrir les opérations effectuées par les plateformes à compter du 1er janvier 2020.

De plus, après l'entrée en vigueur du présent article au 1er janvier 2021, ce mécanisme de solidarité permettra toujours de couvrir les services et certaines opérations résiduelles n'entrant pas dans le champ de la directive. Il s'agit en particulier des ventes à distance de biens importés de plus de 150 euros qui ne sont pas couvertes par la directive et qui pourrait bien constituer un nouveau vecteur de fraude.

De plus, le présent article ne rend pas redevables de la TVA les plateformes qui facilitent des ventes à distances de biens et des prestations de services facilitées lorsque les opérations seront purement nationales ou réalisées exclusivement entre États membres. La responsabilité solidaire des plateformes permettra de couvrir ces situations.

B. UN COMPROMIS BIENVENU ENTRE ALLÈGEMENT DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES ENTREPRISES ET RESPECT DU PRINCIPE DE TAXATION DANS LE PAYS DE DESTINATION

Le groupe de travail sur la fiscalité et le recouvrement de l'impôt à l'heure du numérique de la commission des finances du Sénat avait souligné, dès 2015, que « l'entrée en vigueur du principe de destination représente tout de même une charge administrative plus lourde pour les « petits » vendeurs, qui doivent maintenant connaître et appliquer le taux de TVA de chaque État membre - un argument supplémentaire en faveur de leur harmonisation239(*) ».

Votre rapporteur général ne peut qu'être favorable aux mesures proposées visant à instaurer des guichets uniques destinés à favoriser les déclarations et la liquidation de l'impôt pour les entreprises.

En effet, malgré l'abaissement du seuil qui généralise le principe de taxation dans le pays de destination, le présent article devrait permettre un réel allègement des charges administratives pesant sur les entreprises qui vendent des biens en ligne, et en particulier pour les nombreuses PME qui fournissent des biens dans différents États membres, et pour lesquelles la gestion de multiples taux de TVA et règles de facturation représentent une contrainte non négligeable.

Toutes les entreprises bénéficieront de la simplification des règles de facturation. Quoique le gain financier ne soit pas chiffrable, il devrait tout de même être significatif.

L'écart de TVA pour la France, estimé par la Commission européenne, s'élève à 5 % des recettes de cet impôt, soit un coût total de 8,6 milliards d'euros.

Dans un objectif de clarification pour les entreprises et face à l'ampleur de la réforme, la doctrine administrative devra s'efforcer d'offrir des réponses claires aux entreprises et consolider les multiples juridiques. La simplicité apportée par les guichets uniques devra être associée à un réel accompagnement des entreprises.

Le recours à ces guichets uniques permet de concilier les objectifs contradictoires que s'étaient fixées les institutions européennes dès 1967 : la préservation des recettes fiscales des États dans un contexte de concurrence fiscale (soit la taxation dans le pays de destination) et la simplification des procédures pour les entreprises exportatrices (qui supposait la taxation dans leur État membre d'établissement). La présente directive apporte, 50 ans plus tard, un compromis intéressant via des guichets uniques de liquidation de la TVA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 54
(Art 298 sexdecies J [nouveau] du code général des impôts]

Obligation d'information à la charge des exploitants d'entrepôts logistiques

. Commentaire : dans le cadre de la lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), le présent article prévoit que les entrepôts logistiques présents sur le territoire national tiennent à la disposition de l'administration fiscale les informations nécessaires pour identifier les propriétaires de biens importés et qui y sont stockés en vue de leur vente ultérieure par l'intermédiaire d'une plateforme de e-commerce.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRÉ-POSITIONNEMENT DE BIENS DANS LES ENTREPÔTS LOGISTIQUES EN VUE DE LEUR VENTE VIA DES PLATEFORMES DE E-COMMERCE DONNE LIEU À D'IMPORTANTES FRAUDES À LA TVA

Les entrepôts logistiques fournissent un service essentiel à de nombreuses entreprises, permettant de stocker, suivre et livrer leurs produits à leurs clients à moindre frais.

Plus spécifiquement, ces entrepôts jouent un rôle clé dans les circuits du e-commerce, secteur qui représente en 2017 un chiffre d'affaires pouvant être estimé à 72 milliards d'euros en France et à 530 milliards d'euros dans l'Union européenne.

Or, les opérateurs utilisant les plateformes de e-commerce tendent de plus en plus à « pré-positionner » leurs produits dans des entrepôts logistiques localisés au plus proche des clients afin d'assurer des délais de livraisons compétitifs.

Les risques de fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sont particulièrement importants s'agissant de biens importés depuis des pays ou territoire tiers. En effet, la TVA due à l'importation en application de l'article 291 du code général des impôts est acquittée auprès de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), sous réserve d'un système de franchise appliqué aux « envois de valeur négligeable » (EVN)240(*), soit d'une valeur inférieure à 22 euros, transitant par frets express ou postaux. Le système est essentiellement déclaratif et les moyens de la DGDDI sont insuffisants pour vérifier systématiquement la valeur réelle de plusieurs millions de colis, représentant individuellement un enjeu financier très faible.

Au-delà des fraudes liées à l'opération d'importation, d'autres fraudes à la TVA peuvent être commises lors de la vente de ces biens au client final via les plateformes de e-commerce. En effet, les entreprises réalisant des importations ne sont en l'état du droit pas tenues de s'identifier à la TVA en France, ce qui rend les contrôles difficiles.

Un rapport l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) a relevé que certains entrepôts logistiques facilitant les pré-positionnements de biens importés en vue de leur livraison ultérieure via une plateforme de e-commerce « ont aidé des fournisseurs étrangers à ne pas payer la TVA due sur les biens qu'ils vendaient [...] (soit qu'aucune TVA ne soit payée, soit qu'un montant anormalement faible soit réglé au titre de la TVA par suite d'une sous-évaluation ou d'une classification trompeuse). Ces manoeuvres ont souvent été précédées par l'importation frauduleuse des marchandises dans ce pays par le fournisseur étranger »241(*).

La direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF) a montré que ce phénomène était particulièrement massif en France. Ainsi, au 31 décembre 2017, 98 % des vendeurs étrangers actifs sur les plateformes regardées n'étaient pas immatriculés à la TVA en France (seuls 538 vendeurs sont immatriculés sur un total de 24 459). La DNEF a renouvelé cette recherche en mai 2019 et abouti au même pourcentage, mais avec un nombre de sociétés significativement accru. En menant une étude sur un échantillon de 100 boutiques en ligne, la DNEF a constaté 48 % utilisent bien un service d'expédition et de pré-positionnement en France et devraient donc être soumises à l'obligation de déclarer et payer la TVA, et que, parmi ces dernières, 40 % n'étaient pas immatriculées en France. Le préjudice financier pour l'État n'a pas été précisément évalué à ce stade mais pourrait être considérable : sur le seul périmètre des quelques dizaines de sociétés contrôlées, le chiffre d'affaire non taxé a été évalué à 285 millions d'euros242(*).

Par-delà la question de la perte de ressources fiscales, cette situation pose un problème économique et concurrentiel : non seulement ces opérateurs étrangers parviennent à concurrencer les entreprises nationales sur les délais de livraison, mais la fraude à la TVA leur permet de surcroît d'intensifier la concurrence sur les prix en diminuant les leurs de 20 %.

B. LES MOYENS DE CONTRÔLE DONT DISPOSE L'ADMINISTRATION FISCALE POUR FAIRE FACE À CES FRAUDES SONT LIMITÉS

Pour contrôler le respect des obligations fiscales des acteurs du e-commerce, l'administration peut faire valoir son droit de communication, tel qu'il est régi par le chapitre II du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales243(*), auprès des établissements financiers et places de marché244(*) ou encore auprès des opérateurs de communications électroniques245(*). En vertu de l'article 1734 du code général des impôts, le refus de communication des documents et renseignements demandés par l'administration dans l'exercice de ce droit ou tout comportement faisant obstacle à la communication entraîne l'application d'une amende de 10 000 euros.

Toutefois, les données couvertes par le champ du droit à communication, s'agissant des opérateurs de communications électroniques, ne peuvent pas être conservées plus d'un an, ce qui, selon l'évaluation préalable de l'article 54 du projet de loi de finances pour 2020, serait « insuffisant au regard du délai nécessaire de traitement d'un dossier par l'administration fiscale ».

Surtout, ce droit de communication n'a pas de portée extraterritoriale, de sorte que les opérateurs situés à l'étranger et sollicités par l'administration fiscale française ne sont pas tenus de donner suite, quand bien même leurs biens seraient stockés en France dans un entrepôt logistique.

Or, en l'état du droit français, aucun dispositif juridique n'est en vigueur concernant spécifiquement la mise à disposition d'informations par les centres logistiques stockant les biens vendus par l'intermédiaire de plateformes de e-commerce, qui n'entrent pas dans le champ du droit de communication de l'administration fiscale.

Certes, l'article 242 bis du code général des impôts, issu de l'article 10 de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, impose aux plateformes de e-commerce d'informer leurs utilisateurs sur leurs obligations fiscales, mais également de communiquer à l'administration fiscale une déclaration annuelle retraçant les données relatives au nombre et aux montants des transactions réalisées par son intermédiaire. Celle-ci sera souscrite pour la première fois en 2020 sur les transactions effectuées en 2019. Toutefois, cette procédure ne permet pas de suivi fin et ciblé des opérations effectuées par les opérateurs étrangers.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article complète la section IX du chapitre premier du titre II de la première partie du livre premier du code général des impôts par un paragraphe XI intitulé « Biens transitant par un entrepôt ou une plateforme logistique de stockage » et comportant un unique article 298 sexdecies J.

Le I de cet article prévoit que les exploitants d'entrepôts logistiques doivent tenir à la disposition de l'administration les informations nécessaires pour contrôler le respect des obligations en matière de TVA incombant aux propriétaires de biens satisfaisant les conditions cumulatives suivantes :

- premièrement, ces biens doivent être destinés à faire l'objet d'une vente dans réalisée par l'intermédiaire d'une plateforme de e-commerce ;

- deuxièmement, ces biens doivent avoir fait l'objet d'une importation en France ou dans un autre État membre en provenance d'un pays ou d'un territoire tiers ;

- troisièmement, ces biens doivent être la propriété d'un assujetti qui a établi le siège de son activité économique en dehors de l'Union européenne ou qui, à défaut, a son domicile ou sa résidence habituelle en dehors de l'Union européenne ;

- Quatrièmement, ces biens n'ont pas fait l'objet d'une livraison interne ou intracommunautaire depuis leur introduction en France.

Le cumul de ces quatre conditions permet d'isoler la situation ciblée, à savoir le cas d'opérateurs implantés dans des pays tiers qui
pré-positionnent leurs biens dans des entrepôts logistiques situés sur le territoire français, en vue de leur livraison ultérieure dans le cadre d'une vente réalisée par une plateforme de e-commerce
.

Les informations qui devront être tenues à la disposition de l'administration concernent notamment l'origine, la nature, la quantité et la détention des biens stockés ainsi que les propriétaires de ces biens. Elles seront fixées, en vertu du III de ce nouvel article 298 sexdecies J du code général des impôts, par un arrêté du ministre chargé du budget.

Ces informations devront être conservées pendant une durée de plus de six ans246(*).

Enfin, le IV de cet article impose aux exploitants d'accomplir toute diligence afin de s'assurer de l'identité des propriétaires des biens ainsi pré-positionnés dans leurs entrepôts. Ils seront également tenus d'informer par tous moyens ces propriétaires de leurs obligations en matière de TVA en France.

À des fins de coordination, le II de l'article proposé prévoit de compléter la section I du chapitre II du livre des procédures fiscales par un 28° intitulé « Exploitants d'entrepôts et de plateformes logistiques » comportant un unique article L. 96 K, qui permet d'intégrer ces nouvelles obligations au droit commun de l'exercice par l'administration fiscale de son droit de communication auprès des entreprises.

Ces mesures entreront en vigueur au 1er janvier 2020.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté cet article tel que, modifié par l'amendement rédactionnel déposé par le rapporteur général de la commission des finances et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME BIENVENUE MAIS TARDIVE POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE À LA TVA

Eu égard à la difficulté de contrôler et de soumettre à notre droit fiscal les opérateurs étrangers, il semble légitime et pertinent de viser ainsi l'élément qui relie ces opérateurs au territoire français, à savoir le recours aux entrepôts logistiques.

L'extension du droit de communication de l'administration aux exploitants des entrepôts logistiques, pour ce qui concerne les biens importés pré-positionnés par des opérateurs étrangers, constitue un nouvel instrument bienvenu de la lutte contre la fraude à la TVA, qui contribue à l'existence d'un « écart-TVA » de près de 137 milliards d'euros dans l'Union européenne et spécifiquement de plus de 12 milliards d'euros en France en 2017247(*).

L'enjeu de la fraude à la TVA spécifique au secteur du e-commerce constitue une préoccupation ancienne de la commission des finances du Sénat, qui avait alerté sur la nécessité de prendre des mesures vigoureuses pour lutter contre elle dès 2015248(*).

Le dispositif proposé s'inscrit dans un cadre plus large de mesures traduisant la prise de conscience collective de cet enjeu, comme en atteste l'article 53 du présent projet de loi de finances transposant la directive 2017/2455 du 5 décembre 2017 relative au e-commerce249(*) et entrant en vigueur au 1er janvier 2021, qui prévoit notamment, dans la continuité des travaux du Sénat, que les plateformes seront redevables de la TVA due sur les livraisons nationales et intracommunautaires de biens réalisées par un vendeur non établi dans l'Union européenne qu'elles facilitent.

En ciblant spécifiquement les plateformes localisées hors de l'Union européenne, ce dispositif est donc complémentaire de celui mis en place par l'article 53 qui concerne les plateformes implantées dans l'Union européenne.

On peut toutefois regretter un certain retard pris par la France en la matière par rapport au Royaume-Uni, qui a mis en place un dispositif similaire et même plus contraignant dès 2018250(*) (cf. infra).

B. UNE RÉFORME QUI S'EFFORCE DE NE PAS ALOURDIR EXCESSIVEMENT LES CHARGES ADMINISTRATIVES DES ENTREPÔTS LOGISTIQUES

Afin de lutter contre les fraudes à la TVA facilitées par certains entrepôts logistiques, le rapport de l'OCDE précité préconisait notamment de mettre en place une obligation pour les exploitants de ces entrepôts d'effectuer les diligences raisonnables sur les entreprises utilisant leurs installations. C'est ce que le dispositif proposé instaure en France. Pour certains exploitants, cette obligation pourrait impliquer une révision de leurs relations contractuelles avec les plateformes afin que celles-ci leur garantissent une parfaite connaissance de l'identité des vendeurs qui l'utilisent.

Ce rapport recommande également de tenir un registre des flux de biens à l'entrée et à la sortie de l'entrepôt. Le choix retenu par l'article proposé, plus souple, consiste à n'imposer aucun format ou aucune présentation contraints pour les données devant être mises à disposition de l'administration fiscale.

Enfin, ce rapport va jusqu'à évoquer la possibilité d'appliquer un régime de responsabilité solidaire des entrepôts logistiques sur la TVA due par les entreprises étrangères qui l'utilisent, option qui pourrait cependant sembler disproportionnée eu égard à leur implication pratique limitée dans ces ventes.

Il peut également être noté que le dispositif proposé est moins contraignant que celui mis en place au Royaume-Uni, qui impose notamment aux entrepôts la délivrance d'un agrément spécifique par l'administration, la création d'un registre permettant d'identifier les propriétaires des biens stockés ou pré-positionnés et la notification obligatoire à leurs clients des règles en matière de TVA par l'envoi d'un document imprimé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55
(Art. 1740 D [nouveau] du code général des impôts et art. L. 16 C et L. 228 du livre des procédures fiscales)

Publication de la liste des plateformes qui ne coopèrent pas
avec l'administration fiscale

. Commentaire : le présent article prévoit de permettre à l'administration fiscale de publier la liste des opérateurs de plateforme qui ne s'acquittent pas de leurs obligations déclaratives et fiscales.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN ENCADREMENT RENFORCÉ DES PLATEFORMES ELECTRONIQUES DE MISE EN RELATION

La définition des plateformes figure à l'article 242 bis du code général des impôts (CGI) : elles mettent en relation à distance et par voie électronique des particuliers ou des professionnels en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un bien ou d'un service.

En ce qu'elles interviennent comme un tiers facilitateur d'échanges et s'affranchissent des contraintes de territorialité, les plateformes rendent nécessaire une actualisation des règles fiscales. C'est afin de garantir une appréhension fiscale effective de leurs bénéfices et des transactions qu'elles permettent qu'un groupe de travail dédié de la commission des finances du Sénat a conduit des travaux et formulé plusieurs recommandations251(*), dont certaines ont été introduites par la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude252(*).

En particulier, l'article 10 de la loi du 23 octobre 2018 a fortement étendu le périmètre des obligations déclaratives des plateformes. Ces obligations s'appliquent quel que soit le lieu d'établissement de l'opérateur, à l'égard des utilisateurs résidant en France ou y réalisant des ventes ou des prestations de services. Elles portent à la fois à l'égard de l'utilisateur et de l'administration fiscale.

S'agissant des utilisateurs, les plateformes sont tenues de :

les informer, à l'occasion de chaque transaction, des obligations fiscales et sociales qui leurs incombent, en mettant à leur disposition un lien électronique vers les sites des administrations permettant de se conformer à ces obligations (1° de l'article 242 bis du CGI) ;

leur adresser par voie électronique et avant le 31 janvier de chaque année, un document récapitulatif mentionnant les éléments d'identification de l'opérateur et de l'utilisateur, le nombre et le montant total brut des transactions réalisées par leur intermédiaire au cours de l'année civile précédente, le statut de particulier ou de professionnel renseigné par l'utilisateur et, si elles lui sont connues, les coordonnées du compte bancaire de l'utilisateur sur lequel ces sommes ont été versées (2° de l'article 242 bis du CGI) - le détail de ces éléments figurant dans l'encadré à la page suivante.

Les informations figurant dans le document récapitulatif doivent également être transmises à l'administration fiscale, selon les mêmes échéances (3° de l'article 242 bis du CGI). Une dispense est toutefois prévue pour les ventes entre particuliers de biens d'occasion ou de prestations de consommation sans objectif lucratif et partage de frais, sous réserve que l'utilisateur a effectué moins de vingt transactions dans l'année sur la plateforme ou que le total des montants qu'il a perçus n'excède pas 3 000 euros253(*).

Ces obligations sont assorties de deux types de sanctions :

une amende forfaitaire, globale plafonnée à 50 000 euros, en cas de constatation, lors d'un contrôle, du non-respect par la plateforme de ses obligations d'information de l'utilisateur sur ses obligations fiscales et sociales (article 1731 ter du CGI) ;

une amende égale à 5 % des sommes non-déclarées, en cas de non-respect de l'obligation du récapitulatif annuel adressé à l'utilisateur et de la déclaration annuelle à l'administration fiscale (article 1736 du CGI).

Détail des informations devant être transmises
par les plateformes

Le contenu des informations devant être transmises à l'utilisateur et à l'administration fiscale est détaillé aux articles 23 L septies, 23 L octies, 23 L nonies et 23 L decies de l'annexe IV du code général des impôts.

« Art. 23 L septies.- Les éléments d'identification de l'opérateur de plateforme prévus au a du 2° de l'article 242 bis du code général des impôts comprennent :

« 1° Sa raison sociale ;

« 2° Son lieu d'établissement au 1er janvier de l'année de la transmission du document mentionné ;

« 3° Son numéro de taxe sur la valeur ajoutée intracommunautaire ou, s'il en est dépourvu, ses numéros d'identité définis à l'article R. 123-221 du code de commerce ou, pour une entreprise non résidente, son numéro d'immatriculation auprès de l'administration fiscale de son pays de résidence.

« Art. 23 L octies.- Les éléments d'identification de l'utilisateur prévus au b du 2° de l'article 242 bis du code général des impôts comprennent :

« 1. Pour les personnes physiques :

« a) Le nom de famille ou d'usage ;

« b) Les prénoms ;

« c) L'adresse de résidence ;

« d) Le numéro de téléphone ;

« e) L'adresse électronique ;

« f) La date de naissance ;

«g) Lorsque le montant total brut des transactions réalisées par l'utilisateur au titre de l'année considérée, est supérieur ou égal à 1 000 euros, l'opérateur de plateforme :

« i) Soit vérifie les noms de famille ou d'usage, prénoms, date de naissance de l'utilisateur, notamment sur présentation par l'utilisateur d'une copie d'une pièce d'identité ;

« ii) Soit indique à l'administration le numéro d'inscription au fichier de simplification des procédures d'imposition (SPI) de l'utilisateur, après en avoir vérifié la structure, le format et l'algorithme.

« 2. Pour une personne morale ou une personne physique agissant à titre professionnel ;

« a) La raison sociale ;

« b) Le lieu d'établissement connu de l'opérateur à la date de transmission du document ;

« c) Le numéro de taxe sur la valeur ajoutée intracommunautaire ou, si elle en est dépourvue, ses numéros d'identité définis à l'article R. 123-221 du code de commerce ou, pour une entreprise non résidente, son numéro d'immatriculation auprès de l'administration fiscale de son pays de résidence ;

« d) L'adresse électronique. »

« Art. 23 L nonies.-L'opérateur de plateforme peut préciser le montant total brut prévu au d du 2° de l'article 242 bis du code général des impôts en indiquant, de manière distincte, le montant des transactions mentionnées au deuxième alinéa du 3° du même article et celui des autres transactions.

« Art. 23 L decies.-Les coordonnées bancaires mentionnées au e du 2° de l'article 242 bis du code général des impôts sont au format du code d'identification des banques (BIC) et du numéro de compte bancaire international (IBAN).

« Ces coordonnées sont réputées connues de l'entreprise dès lors que cette dernière procède directement au versement des sommes auprès de l'utilisateur, ou lorsqu'elle a recours, à cette fin, à un prestataire de services. »

Source : annexe IV du code général des impôts

Outre les obligations déclaratives spécifiques qui leur incombent, les plateformes sont également assujetties aux impositions de droit commun en fonction des activités qu'elles exercent et des revenus qu'elles perçoivent.

Deux éléments doivent à cet égard être relevés :

- les plateformes sont susceptibles d'être redevables de la taxe sur les services numériques prévue à l'article 299 du CGI ;

- en matière de taxe sur la valeur ajoutée, la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude254(*) prévoit un mécanisme de responsabilité solidaire des plateformes, entrant en vigueur au 1er janvier 2020, tandis que l'article 53 du présent projet de loi, transposant la directive du 5 décembre 2017255(*), les en rend directement redevables pour certaines opérations256(*).

B. L'INTRODUCTION D'UNE PUBLICITÉ DE LA SANCTION ADMINISTRATIVE EN MATIÈRE FISCALE

L'article 18 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude257(*) a introduit la possibilité, pour l'administration fiscale, de publier les sanctions qu'elle prononce à l'encontre de personnes morales à raison de manquements graves, caractérisés et à caractère frauduleux. La publication est toutefois écartée lorsque l'administration engage des poursuites pénales258(*).

Cette procédure, désignée sous le terme anglais de « name and shame » pour « nommer et faire honte », figure à l'article 1729 A bis du CGI.

Peuvent être rendues publiques les sanctions prononcées à l'encontre des seules personnes morales, à raison de manquements graves doublement caractérisés :

- par un montant de droits fraudés d'un minimum de 50 000 euros ;

- par le recours à une manoeuvre frauduleuse, au sens des b et c de l'article 1729 du CGI, à savoir les cas d'abus de droit et de manoeuvres frauduleuses ou de dissimulation d'une partie du prix stipulé dans un contrat, entraînant l'application d'une majoration de 80 %.

La publication des sanctions administratives est strictement encadrée, puisqu'elle requiert l'avis conforme et motivé de la commission des infractions fiscales. Celle-ci apprécie, au vu des manquements et des circonstances dans lesquelles ils ont été commis, si la publication est justifiée. Une copie de la saisine de la commission des infractions fiscales est adressée au contribuable afin de lui permettre de faire valoir ses observations écrites dans un délai de trente jours.

Si la commission des infractions fiscales émet un avis conforme, l'administration fiscale peut alors prendre la décision de publication. Pour autant, la publication n'intervient pas immédiatement : la décision est notifiée au contribuable, qui peut alors former un recours dans les soixante jours, ce qui correspond au délai de recours de droit commun à l'encontre de toute décision administrative. Ce n'est qu'à l'expiration de ce délai et en l'absence de recours que la publication est effectuée, sur le site de l'administration fiscale, pour une durée maximale d'un an.

Cette procédure n'exclut toutefois pas d'éventuels recours formés au fond, à l'encontre de l'imposition ou de la majoration ou amende en cause. Deux situations doivent en ce cas être distinguées :

- si le recours est formé avant l'expiration du délai de soixante jours enserrant le recours contre la décision de publication, la publication est suspendue tant que les impositions et amendes ou majorations ne sont pas devenues définitives ;

- si le recours est formé après l'expiration du délai de soixante jours, la publication doit être retirée du site internet de l'administration fiscale tant qu'une décision juridictionnelle conformant de manière définitive le bien-fondé de la décision de publication n'est pas intervenue259(*).

Par ailleurs, l'administration fiscale est tenue de rendre publique sur son site internet toute décision juridictionnelle revenant sur les impositions et les amendes ou majorations ayant fait l'objet d'une publication.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à permettre à l'administration fiscale de publier sur son site internet la liste des plateformes non coopératives, à savoir celles ayant fait l'objet d'au moins deux mesures de mise en recouvrement d'une taxation d'office ou d'une amende au cours d'une période maximale de douze mois.

Le I du présent article introduit à cet effet un article 1740 D au sein du code général des impôts (CGI) précisant les conditions encadrant cette publication et détaillant les modalités de sa mise en oeuvre.

A. LES CONDITIONS OUVRANT DROIT À LA PUBLICATION

La publication concerne les opérateurs de plateforme ayant fait l'objet, au cours d'une période maximale de douze mois, d'au moins deux mesures consistant en la mise en recouvrement de :

la taxe sur la valeur ajoutée dont l'opérateur est solidairement redevable en application du IV des articles 283 bis (opérations intra-communautaires) ou 293 A ter (importations), la mise en demeure prévue devant alors mentionner expressément la sanction de publication (1° du II du nouvel article 1740 du CGI) ;

l'amende de 10 000 euros prévue au premier alinéa de l'article 1734 du CGI en cas de refus de communication des documents et renseignements demandés par l'administration fiscale, de tout comportement faisant obstacle à leur communication ainsi que d'absence de tenue de ces documents ou de leur destruction avant prescription des délais, la demande de communication devant alors mentionner expressément la sanction de publication (2° du II du nouvel article 1740 D du CGI) ;

l'amende prévue au III de l'article 1736 du CGI au titre du non-respect des obligations de transmission d'informations aux utilisateurs et à l'administration fiscale prévues respectivement aux 2° et 3° de l'article 242 bis du CGI (3° du II du nouvel article 1740 du CGI) ;

l'imposition résultant de l'application de la procédure de taxation d'office pour la TVA prévue au 3° de l'article L. 66 du livre des procédures fiscales, dans le cadre des opérations pour lesquelles les opérateurs de plateformes doivent devenir redevables de la TVA, comme l'article 53 du présent projet de loi de finances le prévoit260(*) (4° du II du nouvel article 1740 du CGI) ;

l'imposition résultant de l'application de la procédure de taxation d'office pour la taxe sur les services numériques prévue à l'article L. 70 A du livre des procédures fiscales (5° du II du nouvel article 1740 du CGI).

Lorsque l'opérateur de plateforme a fait l'objet d'au moins deux de ces mesures dans une période de douze mois, le I du nouvel article 1740 D du CGI rend possible d'accompagner la mise en recouvrement de la seconde mesure d'une publication de la dénomination commerciale de l'opérateur de plateforme ainsi que, éventuellement, de son activité professionnelle et de son État ou territoire de résidence.

B. LES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE DE LA PUBLICATION

Les modalités de mise en oeuvre de la sanction de publication sont détaillées au III du nouvel article 1740 D du CGI, de façon sensiblement différente de celles prévues à l'article 1729 bis A du CGI pour encadrer la publication des sanctions administratives appliquées aux personnes morales à raison de manquements fiscaux graves et frauduleux.

En pratique, la décision de publication ne peut être prise par l'administration qu'après l'avis conforme et motivé de la commission des infractions fiscales. Celle-ci apprécie, au vu des manquements et circonstances dans lesquelles ils ont été commis, si la publication est justifiée. Une copie de la saisine de la commission des infractions fiscales doit être adressée à l'opérateur de plateforme, pour lui permettre de lui présenter ses observations écrites dans un délai de trente jours.

Une fois l'avis conforme de la commission des infractions fiscales obtenu, la décision de publication prise par l'administration doit être notifiée à l'opérateur de plateforme. La notification doit mentionner la sanction que l'administration se propose d'appliquer, ses motifs et la possibilité dont dispose l'opérateur de présenter ses observations. Ce n'est qu'à l'expiration d'un délai de soixante jours à compter de cette notification, ce qui correspond au délai de recours de droit commun à l'encontre des décisions administratives, durant lequel l'opérateur peut présenter ses observations, que la publication peut effectivement intervenir.

La publication est effectuée sur le site internet de l'administration fiscale pour une durée maximale d'un an. Toutefois, elle est retirée sans délai dès lors que l'opérateur de plateforme a acquitté l'intégralité des impositions ou amendes l'ayant motivée.

Par rapport au mécanisme prévu pour le « name and shame » déjà prévu à l'article 1729 bis A du CGI, trois différences doivent être relevées :

un cumul de manquements est exigé par le dispositif proposé ;

aucune suspension de la publication n'est prévue en cas de recours au fond sur l'une des mesures l'ayant justifiée ;

l'administration fiscale n'est pas tenue de rendre publique toute décision juridictionnelle revenant sur les impositions et les amendes ou majorations ayant fait l'objet d'une publication.

*

Le IV du nouvel article 1740 D du CGI renvoie à un décret en Conseil d'État le soin d'en préciser les conditions d'application.

*

Le II du présent article procède quant à lui aux coordinations rendues nécessaires par l'introduction du nouvel article 1740 D du CGI, au sein des articles L. 16 C et L. 228 du livre des procédures fiscales.

III. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du rapporteur général du budget Joël Giraud et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements.

Quatre sont des amendements de précision rédactionnelle ; le cinquième amendement contraint l'administration fiscale à publier toute décision juridictionnelle faisant droit au recours du contribuable contre une imposition ou une amende ayant fait l'objet d'une publication.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La situation fiscale d'une entreprise fait désormais pleinement partie des composantes de sa réputation. Cette dimension intègre parfois même la communication de certaines sociétés, à l'image du groupe minier anglo-australien Rio Tinto qui publie chaque année depuis 2015 un rapport261(*) présentant les différents montants d'impôts payés par pays, incluant l'impôt sur les bénéfices, les charges sociales, les droits de douanes, les taxes foncières, etc.

C'est pour tenir compte de ce nouveau contexte que la publicité de la sanction fiscale a été renforcée en France par la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude. En matière pénale, la publicité s'applique par défaut, tandis que l'administration peut désormais publier les sanctions qu'elle prononce à l'encontre de certains contribuables à raison de manquements graves, caractérisés et à caractère frauduleux. Compte tenu des conséquences qu'elle est susceptible d'entraîner pour les sociétés concernées, cette publicité doit toutefois être strictement encadrée. Aussi, la publicité en matière fiscale a été réservée, en cas de recours du contribuable, aux sanctions devenues définitives.

Le présent article complète les outils à disposition de l'administration, pour le cas spécifique des opérateurs de plateforme. Il entend compléter ces dispositions en permettant à l'administration fiscale de publier une liste des plateformes dites « non-coopératives ». Sont concernés les opérateurs qui ont fait l'objet d'au moins deux mesures de mise en recouvrement d'une taxation d'office ou d'une amende pour défaut de communication dans les douze derniers mois.

Tant la nature de leurs activités que leur localisation peuvent rendre complexes leur assujettissement à l'impôt. La loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a renforcé le cadre juridique, avec en particulier le mécanisme de responsabilité solidaire des plateformes en matière de TVA, qui entre en vigueur au 1er janvier 2020. De même, des procédures de taxation d'office trouvent à s'appliquer pour certains impôts : tel est par exemple le cas de la taxe sur les services numériques introduite par la loi du 24 juillet dernier262(*).

Par rapport au « name and shame » déjà prévu pour les sanctions administratives, la logique du mécanisme proposé par le présent article diffère. Il ne s'agit pas d'un complément à la sanction administrative prononcée, mais d'un aiguillon pour inciter le contribuable à se conformer rapidement à ses obligations fiscales. C'est ce que confirme la liste des manquements pouvant donner lieu à l'inscription au sein de cette liste. À cet égard, la liste proposée s'apparente davantage à la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC), conçue pour pousser la juridiction à coopérer pour en sortir.

La logique est cohérente avec la nature des opérateurs visés, pour une part majoritaire d'entre eux établis à l'étranger, et dont l'image constitue un élément essentiel.

Votre rapporteur général approuve donc le dispositif sur le principe.

Néanmoins, le fait de réserver la liste aux seules plateformes soulève des questions au regard du principe d'égalité. Le Gouvernement justifie son choix par les spécificités économiques des plateformes, sur le modèle des arguments avancés lors des débats relatifs à la taxe sur les services numériques. Le modèle économique propre aux plateformes en ligne serait de nature à justifier un traitement différent du point de vue juridique, raisonnement qui n'aurait, selon le Gouvernement, pas été contredit par le Conseil d'État.

Par ailleurs, la modification adoptée par l'Assemblée nationale, contraignant l'administration fiscale à publier toute décision juridictionnelle faisant droit au recours du contribuable contre une imposition ou une amende ayant fait l'objet d'une publication assure un meilleur équilibre au dispositif proposé. Cette modification reprend directement la précision apportée à la publicité de la sanction en matière fiscale, adoptée à l'initiative de votre rapporteur général.

Toutefois, la procédure de notification de la sanction proposée est actuellement peu explicite. Votre commission vous propose un amendement FINC.25 de précision rédactionnelle pour remédier à cette difficulté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 55 bis (nouveau)
(Art 790 G, 800, 1649 quater B quater et 1681 septies du code général des impôts)

Télédéclaration des donations et successions et détermination par voie règlementaire des impositions devant faire l'objet de téléprocédures

. Commentaire : le présent article prévoit de confier au pouvoir règlementaire le soin de déterminer les déclarations fiscales qui sont souscrites par voie électronique et les impositions qui doivent faire l'objet d'un télérèglement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES TÉLÉDÉCLARATIONS POUR LES IMPOSITIONS DES PARTICULIERS

Au terme du 1 de l'article 170 du code général des impôts, toute personne imposable à l'impôt sur le revenu doit souscrire chaque année une déclaration d'ensemble de ses revenus et bénéfices, de ses charges de famille et des autres éléments nécessaires au calcul de l'impôt sur le revenu - même si ces derniers n'ont pas subi de modifications par rapport à l'année précédente.

La déclaration des revenus par voie électronique pour l'impôt sur le revenu, permise par la loi de finances rectificative pour 1999263(*), a été encouragée afin de réduire les charges administratives liées à la saisie des déclarations papier et de fiabiliser les données