N° 513
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juin 2020 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique (procédure accélérée) portant report des élections sénatoriales et des élections législatives partielles ,
Par M. Philippe BAS,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc , vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier , secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled . |
Voir les numéros :
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Sénat : |
473 et 514 (2019-2020) |
L'ESSENTIEL
Réunie le 10 juin puis le 16 juin 2020, la commission des lois a examiné le rapport de Philippe Bas (Les Républicains - Manche) sur le projet de loi organique n° 473 (2019-2020) portant report des élections sénatoriales et des élections législatives partielles .
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Tel que déposé sur le Bureau du Sénat le 27 mai dernier, ce texte vise à reporter d'un an l'élection de 178 sénateurs prévue en septembre 2020 (article 1 er ) .
Cet article constitue une loi organique relative au Sénat , au sens de l'article 46 de la Constitution : il doit en conséquence être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées, le cas échéant après accord en commission mixte paritaire (CMP).
L'article 2 tend à reporter les élections législatives et sénatoriales partielles, « afin d'éviter l'organisation de ces scrutins alors que la situation sanitaire ne le permet pas » 1 ( * ) .
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La commission a regretté la méthode utilisée par le Gouvernement , dont le texte initial reposait sur une situation purement hypothétique : il postulait que le second tour des élections municipales ne pourrait pas se tenir en juin 2020 en raison de la crise sanitaire, empêchant ainsi le renouvellement complet du corps électoral des élections sénatoriales.
Un tel postulat entrait en contradiction avec la décision prise par le Gouvernement d'organiser le second tour des élections municipales le 28 juin prochain 2 ( * ) , décision formalisée par le conseil des ministres le jour même où il adoptait un projet de loi reportant les élections municipales 3 ( * ) ainsi que ce projet de loi organique.
Le Parlement n'a pas vocation à trancher des questions virtuelles , et moins encore en ces temps où tant de problèmes bien réels assaillent la Nation du fait de la crise économique et sociale d'une gravité exceptionnelle provoquée par la pandémie mondiale de COVID-19, à laquelle la France n'a pas été en mesure d'apporter de réponse plus pertinente qu'un confinement généralisé entraînant une perturbation majeure et durable de l'activité nationale.
Sauf retrait, jour après jour plus improbable, du décret de convocation des électeurs pour le second tour des élections municipales, il apparaît que le corps électoral de 172 sénateurs élus sur le territoire national sera renouvelé en temps utile pour permettre la tenue des élections sénatoriales de septembre 2020 . Rien ne semble donc justifier que le Parlement décide aujourd'hui d'un report généralisé de ce renouvellement .
Si, d'ailleurs, l'Assemblée nationale et le Sénat adoptaient en termes identiques ce texte organique, le Président de la République serait contraint de le promulguer, hormis le cas où il ne serait pas jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Il pourrait aussi se trouver dans la situation de devoir demander au Parlement une seconde délibération, en application de l'article 10 de la Constitution.
Il paraît souhaitable d' éviter un tel désordre constitutionnel et de mettre un terme à l'incohérence à laquelle la procédure inédite engagée par le Gouvernement expose l'ensemble des pouvoirs publics constitutionnels.
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De manière très paradoxale, le texte initial du Gouvernement éludait la seule question qui doit pourtant être tranchée de façon certaine : celle de la prolongation du mandat et du report du renouvellement des six sénateurs représentant les Français de l'étranger, élus en septembre 2014 .
Il est pourtant hors de doute que les élections consulaires (initialement prévues en juin) n'auront pas lieu à temps pour permettre le renouvellement du collège électoral de ces six sénateurs, compte tenu de la situation sanitaire prévalant dans une partie du monde.
Le Parlement était donc invité à se prononcer par un processus législatif fictif sur des questions qui ne devraient pas se poser et, à l'inverse, n'était saisi d'aucune proposition pour trancher celles qui se posent déjà de façon certaine .
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Revenant sur cette approche critiquable, le Gouvernement a tardivement déposé plusieurs amendements pour réécrire intégralement son propre texte . Le rapporteur en prend acte, tout en regrettant vivement que ce dispositif n'ait pas fait l'objet d'un avis préalable du Conseil d'État 4 ( * ) , qui aurait permis d'éclairer le Parlement sur des questions juridiques très délicates.
L'exécutif a estimé que les conseillers consulaires dont il a proposé au Parlement de prolonger d'un an le mandat (qui s'achevait initialement en juin 2020) ne pourraient pas élire les six sénateurs représentant les Français établis hors de France renouvelables en septembre 2020. En conséquence, il a proposé de prolonger d'un an le mandat de ces six sénateurs et de réduire à due concurrence le mandat de leurs successeurs .
La commission des lois s'est réunie à deux reprises pour examiner cette proposition, le mercredi 10 juin et le mardi 16 juin 2020.
Au terme d'un large débat et sous réserve de plusieurs ajustements destinés à en conforter l'assise juridique, elle a retenu cette solution pour éviter le risque contentieux auquel l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger serait exposée si elle avait lieu en septembre 2020 .
En conséquence, la commission a modifié l'intitulé du texte , qui s'intitule désormais : « projet de loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France ».
I. PEU D'INCERTITUDES DEMEURENT POUR LES PROCHAINES ÉLECTIONS SÉNATORIALES
178 sénateurs ont été élus le 28 septembre 2014, pour une durée de six ans.
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Les sénateurs élus en septembre 2014 - les sénateurs de 58 départements métropolitains, dont l'ordre minéralogique va de l'Ain (1) à l'Indre (36) et du Bas-Rhin (67) au Territoire de Belfort (90), à l'exception des départements d'Ile-de-France ; - les sénateurs de Guyane, de Saint-Barthélemy, de Wallis-et-Futuna, de Saint-Martin et de Polynésie Française ; - six sénateurs représentant les Français établis hors de France. Sur ces 178 sièges, 119 sont à pourvoir à la représentation proportionnelle (29 circonscriptions départementales et circonscription des Français de l'étranger) et 59 au scrutin majoritaire (34 circonscriptions). |
Le renouvellement de ces 178 sièges est prévu en septembre 2020 . Depuis le 1 er mars dernier, les candidats doivent consigner leurs dépenses électorales dans un compte de campagne et éviter de recourir à des publicités commerciales par voie de presse.
En raison de la pandémie, des incertitudes ont longtemps demeuré concernant le collège des grands électeurs .
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Le corps électoral des élections sénatoriales Pour les sénateurs élus sur le territoire national , le corps électoral se compose : - de conseillers municipaux et de délégués des conseils municipaux, qui représentent plus de 96 % des grands électeurs ; - des conseillers départementaux et régionaux ; - des députés et des sénateurs. Pour les sénateurs représentant les Français établis hors de France , le corps électoral se compose de 534 grands électeurs, dont : - 443 conseillers consulaires ; - 68 délégués consulaires ; - 12 sénateurs et 11 députés. |
D'une part, l'incertitude entourant l'organisation du second tour des élections municipales (initialement prévu le 22 mars dernier) a soulevé d'importantes questions : 4 855 conseils municipaux sont encore incomplets à l'issue du premier tour, auxquels s'ajoute le conseil métropolitain de la métropole de Lyon 5 ( * ) .
En l'état, le collège des grands électeurs n'est donc pas totalement renouvelé, ce qui peut entrer en contradiction avec la jurisprudence constitutionnelle.
Cette difficulté est toutefois levée avec la décision du Gouvernement d'organiser le second tour des élections municipales dès le 28 juin prochain .
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Les élections municipales de 2020 :
- 15 mars : le premier tour se tient dans l'ensemble des communes de France. 30 168 conseils municipaux sont élus au complet dès le premier tour, un second tour devant être organisé dans 4 855 communes et dans la métropole lyonnaise ; - 16 mars : en raison de la crise sanitaire, le Président de la République annonce le report du second tour ; - 18 mars : pour assurer la cohérence entre les deux tours de scrutin, le Conseil d'État précise que le second tour doit avoir lieu avant l'été. Dans le cas contraire, le législateur devra organiser une nouvelle élection à deux tours dans les communes concernées ; - 23 mars : la loi d'urgence n° 2020-290 reporte le second tour en juin prochain, à une date fixée par décret en conseil des ministres, après avis du comité de scientifiques ; - 18 mai : le comité de scientifiques indique que la tenue d'un seul tour de scrutin « est de nature à réduire les risques sanitaires au sens statistique ». Il émet des préconisations pour l'organisation du second tour et « appelle à tenir compte de la situation épidémiologique dans les 15 jours précédant la date décidée du scrutin » ; - 22 mai : dans un rapport remis au Parlement, le Gouvernement confirme sa volonté d'organiser le second tour en juin ; - 27 mai : - le Gouvernement convoque par décret les électeurs pour le second tour, dont la date est fixée au 28 juin ; - de manière concomitante, il dépose sur le Bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi ordinaire pour annuler ce second tour, dans l'hypothèse où il ne pourrait pas avoir lieu en raison de la crise sanitaire ; - 8 juin : - le projet de loi est adopté par l'Assemblée nationale puis transmis au Sénat ; - le comité de scientifiques confirme que l'épidémie est maîtrisée sur le territoire national, tout en alertant en Guyane et à Mayotte ; - 14 juin : le comité de scientifiques formule un nouvel avis ; - 15 juin : réunis en commission mixte paritaire (CMP), les députés et les sénateurs confirment la tenue du second tour des élections municipales, sauf dans certains « clusters » - 28 juin (date prévisionnelle) : second tour des élections municipales. |
D'autre part, le report des élections consulaires , initialement prévues les 16 et 17 mai 2020, engendre le même type de difficultés pour l'élection des six sénateurs élus en 2014 et représentant les Français établis hors de France.
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Les élections consulaires de 2020 :
- 8 mars : délai limite pour le dépôt des déclarations de candidature pour le scrutin de mai 2020 ; - 23 mars : la loi d'urgence n° 2020-290 reporte les élections consulaires en juin prochain, à une date fixée par décret en conseil des ministres et après avis du comité de scientifiques ; - 18 mai : le comité de scientifiques indique qu'il « paraît opportun » de reporter les élections consulaires au-delà du mois de juin 2020 ; - 27 mai : le Gouvernement dépose un projet de loi ordinaire pour reporter les élections consulaires ; - 15 juin : réunis en commission mixte paritaire (CMP), les députés et les sénateurs confirment le report des élections consulaires. |
* 1 Source : exposé des motifs du projet de loi organique.
* 2 Décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs.
* 3 Projet de loi portant annulation du second tour de renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers de la métropole de Lyon de 2020, organisation d'un nouveau scrutin dans les communes concernées, fonctionnement transitoire des établissements publics de coopération intercommunale et report des élections consulaires.
* 4 Dans son avis n° 400230 du 26 mars dernier, le Conseil d'État a examiné le texte « hypothétique » du Gouvernement, prévoyant un report généralisé des élections sénatoriales.
* 5 Les conseillers métropolitains de Lyon sont élus au suffrage universel direct, au sein de 14 circonscriptions électorales. Aucune liste de candidats n'a obtenu la majorité des suffrages exprimés dès le premier tour.