Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES »

mm. philippe dallier et bernard delcros,
rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION 235

A. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION POURSUIVENT LEUR DIMINUTION MAIS ELLE EST MOINS MARQUÉE QUE NE LE PRÉVOYAIT LA LOI DE FINANCES INITIALE 236

B. LE NIVEAU TOUJOURS TRÈS ÉLEVÉ DES DÉPENSES FISCALES 238

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES RELATIFS AU LOGEMENT ET À L'URBANISME (M. PHILIPPE DALLIER, RAPPORTEUR SPÉCIAL) 240

A. LE PROGRAMME 177 : LA POLITIQUE DE L'HÉBERGEMENT SOUFFRE D'UN FINANCEMENT NETTEMENT INSUFFISANT 240

1. Le programme 177 a été insuffisamment doté en loi de finances initiale 240

2. La politique d'hébergement n'atteint pas les objectifs fixés 242

B. LE PROGRAMME 109 « AIDES AU LOGEMENT » : LE DÉCALAGE D'UNE RÉFORME INSUFFISAMMENT PRÉPARÉE ENTRAÎNE UNE SUR-EXÉCUTION IMPORTANTE DES CRÉDITS 245

1. Bien que les aides au logement soient l'une des principales sources d'économie du budget de l'État... 245

2. ... le report de la réforme du versement des aides au logement a nécessité une importante ouverture de crédits en cours d'année 246

3. Le dispositif de performance montre l'importance des aides au logement pour diminuer le reste à payer des ménages, qui demeure supérieur aux objectifs 248

C. LE PROGRAMME 135 : LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL DEMEURE EN DEÇA DE SES OBJECTIFS 249

1. Les crédits consommés sont très supérieurs à l'effort réel de l'État 250

2. L'activité de l'Anah s'est considérablement développée en 2019 253

3. La politique du logement social ne parvient pas à assurer une fluidité suffisante du parc de logements 253

D. LE PROGRAMME 147 : LA POLITIQUE DE LA VILLE NE CONSOMME QU'UNE PARTIE DE SES CRÉDITS 258

1. L'écart entre les quartiers de la politique de la ville et les autres territoires continue à s'accroître 258

2. Les crédits dédiés au renouvellement urbain sont largement sous-consommés 259

3. L'activité de l'ANRU est toujours marquée par l'incertitude à terme sur les financements 260

4. Des crédits de personnel sont portés de manière résiduelle par le programme 262

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » ET 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT » (M. BERNARD DELCROS, RAPPORTEUR SPÉCIAL) 264

A. LE PROGRAMME 112, UN PROGRAMME BUDGÉTAIRE EN PERTE DE VITESSE 264

1. Les dépenses fiscales rattachées au programme 112 représentent près de trois fois le montant des crédits budgétaires qui lui sont alloués 264

2. La hausse du niveau des autorisations d'engagement constatée en exécution ne remet pas en cause la baisse continue des moyens affectés par l'État aux politiques en faveur des territoires 266

3. Une réduction continue et incompréhensible des crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire 267

4. L'accélération de la consommation des crédits dédiés aux CPER ne suffira pas à permettre de rattraper les retards accumulés sur les différents volets 268

5. L'année 2019 a été une année de transition pour les maisons de services au public 269

B. LE PROGRAMME 162, UN PROGRAMME COMPOSITE QUI N'ATTEINT PAS SES OBJECTIFS ET DONT L'EXÉCUTION EST ÉLOIGNÉE DES PRÉVISIONS INSCRITES EN LOI DE FINANCES INITIALE 271

1. Un programme composite dans lequel l'action dédiée au plan d'investissement en Corse occupe une place prépondérante 271

2. Des écarts d'exécution très marqués entre les différentes actions du programme 272

I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

La mission « Cohésion des territoires » est issue de la fusion en 2018 des missions « Égalité des territoires et logement » et « Politique des territoires ». Elle est composée de six programmes distincts :

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » met en oeuvre la politique d'hébergement et de veille sociale ;

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte environ 80 % des crédits de la mission à travers le versement des aides personnelles au logement ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance les aides à la pierre et plusieurs actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), la prime d'aménagement du territoire (PAT) et, jusqu'en 2019, les dépenses de fonctionnement et de personnel du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE), dont les crédits proviennent de différents ministères, finance des plans gouvernementaux interministériels répondant à certains enjeux territoriaux particuliers comme la qualité de l'eau en Bretagne, le programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse, le plan gouvernemental pour le Marais poitevin, le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe et, depuis 2018, une nouvelle action en faveur du littoral méditerranéen, « Plan littoral 21 »;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU).

En 2019, le périmètre du programme 177 a évolué avec le transfert au programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » du financement des centres d'hébergement d'urgence des migrants (CHUM) et des centres d'accueil de réfugiés (CPH) pour un montant de 118,7 millions d'euros.

A. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION POURSUIVENT LEUR DIMINUTION MAIS ELLE EST MOINS MARQUÉE QUE NE LE PRÉVOYAIT LA LOI DE FINANCES INITIALE

Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » ont été en 2019 de 17 541,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 17 580,0 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une diminution à périmètre constant de 76,0 millions d'euros, soit 1,0 %, en autorisations d'engagement, et de 107,9 millions d'euros, soit 0,6 %, en crédits de paiement.

Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en 2019

(en millions d'euros et en pourcentage)

   

2018

2019

Exécution / prévision 2019

Exécution

2019 / 2018 à périmètre constant

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

en volume

en %

en volume

en %

177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

AE

1 953,7

2 075,2

+ 6,2 %

1 873,1

2 091,7

+ 218,6

+ 11,7 %

+ 135,2

+ 6,9 %

CP

1 953,7

2 099,5

+ 7,5 %

1 891,2

2 115,7

+ 224,5

+ 11,9 %

+ 135,0

+ 6,8 %

109 - Aide à l'accès au logement

AE

14 256,2

14 346,2

+ 0,6 %

13 442,6

14 069,5

+ 627,0

+ 4,7 %

- 276,7

- 1,9 %

CP

14 256,2

14 346,2

+ 0,6 %

13 442,6

14 069,5

+ 627,0

+ 4,7 %

- 276,7

- 1,9 %

135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

AE

744,0

694,0

- 6,7 %

744,3

688,1

- 56,2

- 7,6 %

- 6,0

- 0,9 %

CP

734,0

685,0

- 6,7 %

734,3

644,7

- 89,6

- 12,2 %

- 40,3

- 5,9 %

112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

AE

208,7

152,2

- 27,1 %

216,1

182,4

- 33,8

- 15,6 %

+ 30,2

+ 19,8 %

CP

267,6

240,4

- 10,2 %

257,6

229,3

- 28,3

- 11,0 %

- 11,1

- 4,6 %

162 - Interventions territoriales de l'État

AE

58,9

49,2

- 16,5 %

55,6

38,5

- 17,1

- 30,7 %

- 10,7

- 21,7 %

CP

47,3

55,7

+ 17,8 %

45,7

47,4

+ 1,7

+ 3,8 %

- 8,3

- 14,9 %

147 - Politique de la ville

AE

429,0

400,2

- 6,7 %

669,3

471,6

- 197,7

- 29,5 %

+ 71,5

+ 17,9 %

CP

429,0

399,2

- 6,9 %

509,3

473,3

- 35,9

- 7,1 %

+ 74,2

+ 18,6 %

Total mission

AE

17 650,5

17 717,0

+ 0,4 %

17 000,9

17 541,8

+ 540,9

+ 3,2 %

- 76,0

- 1,0 %

CP

17 687,8

17 826,0

+ 0,8 %

16 880,5

17 580,0

+ 699,4

+ 4,1 %

- 107,9

- 0,6 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

La colonne « Exécution 2019 / 2018 à périmètre constant » prend en compte, pour le programme 177, le transfert, au titre de 2019, du financement des centres d'hébergement d'urgence des migrants (CHUM) et des centres d'accueil de réfugiés (CPH) vers le programme 303 (diminution de périmètre de 118,7 millions d'euros).

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette quasi-stabilité contraste avec la diminution prévue en loi de finances initiale, qui était à périmètre constant de 534,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 795,5 millions d'euros en crédits de paiement.

La réalisation très partielle de la diminution des crédits de la mission témoigne du poids prépondérant des aides au logement dans la mission, l'action 01 « Aides personnelles » du programme 109 représentant à elle seule 79,6 % des crédits de paiement de la mission.

C'est en fait le décalage de la mise en oeuvre d'un nouveau mode de versement des aides au logement (voir infra, programme 109) qui explique la plus grande partie de la faible baisse des crédits, nécessitant une ouverture de crédits de 627,0 millions d'euros pour ce programme en loi de finances rectificative. Le programme 177 connaît également une sur-exécution supérieure à 200 millions d'euros, partiellement compensée par une moindre exécution sur les autres programmes.

Ces deux programmes portant principalement des dépenses de guichet, ils ne contribuent guère aux mouvements de crédit en cours de gestion, hormis les ouvertures de crédits en loi de finances rectificative. Les reports de crédits depuis la gestion précédente, d'un montant de 63,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 196,7 millions d'euros en crédits de paiement, sont ainsi dus à titre principal au programme 135, porteur d'opérations pluriannuelles.

C'est également sur ce programme que s'imputent 95 % environ des fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) de la mission, d'un montant de 845,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 500,4 millions d'euros en crédits de paiement.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2019

(en millions d'euros)

   

Ouverts LFI
(hors FDC et ADP)

Prévus LFI,
(y. c.
FDC et ADP)

Ouverts / annulés après la LFI

Total crédits ouverts

Crédits consommés

Écart consommé

/ouvert

   

Reports de la gestion précédente

Mouvements
réglementaires

FDC et ADP

LFR

Total

177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables 

AE

1 873,1

1 873,1

+ 4,7

+ 38,2

 

+ 180,7

+ 223,6

2 096,7

2 091,7

- 5,0

CP

1 891,2

1 891,2

+ 10,5

+ 38,2

 

+ 178,2

+ 226,8

2 118,1

2 115,7

- 2,3

109 - Aide à l'accès au logement 

AE

13 442,6

13 442,6

     

+ 627,0

+ 627,0

14 069,5

14 069,5

0,0

CP

13 442,6

13 442,6

     

+ 627,0

+ 627,0

14 069,5

14 069,5

0,0

135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat 

AE

291,2

744,3

+ 43,8

 

+ 814,2

- 0,4

+ 857,6

1 148,8

688,1

- 460,7

CP

281,2

734,3

+ 163,4

 

+ 471,9

- 16,6

+ 618,7

899,9

644,7

- 255,2

112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

AE

199,4

216,1

+ 5,9

+ 2,4

+ 11,2

- 7,4

+ 12,0

211,4

182,4

- 29,0

CP

240,8

257,6

+ 7,7

+ 2,4

+ 11,2

- 23,5

- 2,2

238,6

229,3

- 9,3

162 - Interventions territoriales de l'État

AE

35,6

55,6

+ 8,9

+ 5,9

+ 20,0

- 1,1

+ 33,6

69,2

38,5

- 30,7

CP

25,7

45,7

+ 12,5

+ 5,5

+ 16,9

- 0,8

+ 34,1

59,8

47,4

- 12,4

147 - Politique de la ville

AE

668,9

669,3

 

- 15,9

+ 0,4

- 19,2

- 34,8

634,2

471,6

- 162,6

CP

508,9

509,3

+ 1,7

- 15,9

+ 0,4

- 15,4

- 29,2

479,7

473,3

- 6,4

Total mission

AE

16 510,7

17 000,9

+ 63,2

+ 30,5

+ 845,8

+ 779,6

+ 1 719,1

18 229,8

17 541,8

- 688,0

CP

16 390,4

16 880,5

+ 195,7

+ 30,1

+ 500,4

+ 749,0

+ 1 475,2

17 865,5

17 580,0

- 285,6

Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performances et l'annexe 1 au projet de loi de règlement pour 2019. FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produit