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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT »
ET DIVERS COMPTES SPÉCIAUX

mme nathalie goulet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DES COMPTES SPÉCIAUX EN 2019 441

A. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT » CONNAIT EN 2019, POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES, UNE LÉGÈRE SOUS-EXÉCUTION DE SES CRÉDITS 441

1. Un seul programme concentre la quasi-totalité des crédits de la mission 441

2. Au contraire des années précédentes, les crédits de la mission ont été sous-exécutés en 2019 442

B. LES VERSEMENTS DU COMPTE SPÉCIAL « PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE » ONT REPRIS EN 2019 445

C. CETTE ANNÉE ENCORE, LES CRÉDITS DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » ONT ÉTÉ FORTEMENT SOUS-CONSOMMÉS 447

D. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX » N'EST PAS DOTÉ EN CRÉDITS 449

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 450

A. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT » : UNE SOUS-EXÉCUTION GLOBALE, DES POINTS DE VIGILANCE 450

1. Si la mission « Engagements financiers de l'État » représente toujours la troisième mission du budget général, du fait de la charge de la dette, cette dernière poursuit sa baisse, grâce à un contexte de taux favorable 450

2. Cette année encore, les dépenses fiscales rattachées au programme 145 « Épargne » ne sont pas correctement évaluées et leur coût ne cesse d'augmenter 452

3. Pour la deuxième année consécutive, des crédits ont dû être ouverts sur le programme qui porte la dotation française au Mécanisme européen de stabilité 454

B. L'ANNÉE 2019 EST MARQUÉE PAR LA REPRISE DES VERSEMENTS EN FAVEUR DE LA GRÈCE DEPUIS LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DÉDIÉ À LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE 454

C. LES RÉSULTATS DE CERTAINS INDICATEURS DE PERFORMANCE NÉCESSITENT DE FAIRE PREUVE DE VIGILANCE CES PROCHAINES ANNÉES 455

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DES COMPTES SPÉCIAUX EN 2019

A. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT » CONNAIT EN 2019, POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES, UNE LÉGÈRE SOUS-EXÉCUTION DE SES CRÉDITS

1. Un seul programme concentre la quasi-totalité des crédits de la mission

La mission « Engagements financiers de l'État » porte l'ensemble des crédits destinés à permettre à l'État de respecter ses engagements et d'assurer sa continuité financière. Du fait de l'extinction en 2019 du programme 168 « Majoration de rentes »176(*), la mission ne se compose plus que de six programmes, de poids budgétaires inégaux.

Répartition des crédits de paiement de la mission « Engagements financiers de l'État » par programme en 2019

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Deux programmes portent des crédits évaluatifs, et non limitatifs : cette dérogation au principe de l'autorisation parlementaire provient de l'exigence pour l'État d'être toujours en mesure de pouvoir honorer ses obligations financières.

Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » (crédits évaluatifs) doit répondre au besoin de financement de l'État et lui permettre de gérer sa dette et sa trésorerie en conciliant sécurité et intérêt des contribuables. Représentant plus de 99 % des crédits de la mission, le programme joue un rôle prépondérant dans sa bonne exécution. À noter que, conformément à l'article 22 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)177(*), les crédits ne sont pas directement versés aux acteurs financiers mais transitent par le compte de commerce 903 « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État ».

Le programme 114 « Appels en garantie de l'État » (crédits évaluatifs) porte les crédits destinés à couvrir la mise en jeu des garanties octroyées par l'État, notamment pour les dettes émises par des tiers.

Le programme 145 « Épargne » répond à deux grands objectifs : (i) le pilotage des dispositifs de financement du logement, à la fois pour les organismes de logement social et pour les particuliers et (ii) le pilotage des systèmes de l'épargne réglementée.

Le programme 344 « Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque » porte les aides financières destinées aux collectivités territoriales et à leurs établissements ayant contracté des emprunts dits « toxiques ».

Deux programmes n'ont pas été abondés en loi de finances initiale pour 2019 : le programme 336 « Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité (MES) », qui correspond à la contribution française au MES et le programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) », qui n'a été abondé qu'une seule fois, en 2013, pour porter la contribution française à l'augmentation en capital de la BEI.

2. Au contraire des années précédentes, les crédits de la mission ont été sous-exécutés en 2019

À l'échelle de la mission, l'exécution des crédits de paiement est, au contraire des années précédentes, bien inférieure à la prévision inscrite en loi de finances initiale (- 4,47 % contre + 0,82 % et + 0,55 % en 2018 et 2017). Des sous-exécutions d'une ampleur similaire avaient été observées avant l'exercice 2017, par exemple en 2015 (- 5,54 %) et en 2016 (- 7,19 %).

Le programme 114 « Appels en garantie de l'État » se distingue toutefois par la très forte augmentation de la consommation de ses crédits entre 2018 et 2019. Cette hausse pourrait se poursuivre l'année prochaine, l'État ayant renforcé le dispositif de garanties aux entreprises exerçant une activité à l'international, dans le cadre des réponses apportées à la lutte contre les effets économiques de la crise du covid-19.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2019

(en millions d'euros)

Programme

 

Exécution 2018

LFI 2019

Exécution 2019

Exécution 2018 / exécution 2019

Exécution 2019 / LFI 2019

[117] Charge de la dette et trésorerie de l'État (crédits évaluatifs)

AE = CP

41 541,28

42 061,00

40 255,89

- 3,09 %

- 4,29 %

[114] Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)

AE = CP

44,63

125,3

76,74

71,95 %

- 38,76 %

[145] Épargne

AE

101

101,88

73,39

- 27,33 %

- 27,96 %

CP

101

101,88

72,84

- 27,88 %

- 28,50 %

[168] Majoration de rentes1

AE

142,48

 

 

 

 

CP

142,48

 

 

 

 

[336] Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité

AE = CP

100

0

2,5

- 97,50 %

 

[338] Augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement2

AE = CP

0

0

0

 

 

[344] Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque

AE

- 249,98

11,5

0

 

- 100,00 %

CP

189,9

194,76

177,51

- 6,52 %

- 8,86 %

TOTAL MISSION

AE

41 679,41

42 299,68

40 408,52

- 3,05 %

- 4,47 %

CP

42 119,29

42 482,94

40 585,48

- 3,64 %

- 4,47 %

1Ce programme a été supprimé en 2019.

2Ce programme n'a connu aucun abondement ni mouvement de crédits en 2019.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cet écart entre la prévision et l'exécution des crédits s'explique, à l'échelle de la mission, par la sous-consommation des crédits dédiés à la charge de la dette et de la trésorerie de l'État (programme 117). L'ensemble des programmes de la mission dotés en crédits dès la loi de finances initiale pour 2019 a toutefois connu une importante sous-exécution, pour une consommation (en CP) au total inférieure de 1,89 milliard d'euros à la prévision :

- le programme 117 a connu la sous-exécution la plus importante, avec une annulation d'1,64 milliard d'euros en loi de finances rectificative pour 2019178(*) ;

- le programme 114 présente lui-aussi une sous-exécution significative (77 millions d'euros de crédits de paiement consommés, contre 125 millions d'euros ouverts). Les crédits de paiement sont évaluatifs et leur niveau est difficile à estimer : chaque ministère doit quantifier les besoins en provision visant à couvrir les risques d'appels en garantie, risques dont la réalisation est par définition soumise à une grande incertitude ;

- à l'instar des années précédentes, les crédits alloués au programme 145 n'ont pas tous été consommés. Cette sous-consommation s'explique par le comportement des épargnants qui, au vu des taux d'intérêt toujours attractifs des plans d'épargne logement, par rapport aux autres produits d'épargne, préfèrent conserver ces taux de rémunération et ne pas les clôturer. La prévision inscrite en loi de finances initiale avait toutefois eu pour mérite de tenir compte de la forte sous-exécution observée en 2018, en ramenant la prévision pour 2019 à la réalisation 2018 ;

- le programme 344 poursuit le versement des aides aux collectivités territoriales : il n'y a plus d'autorisations d'engagement, seul le calendrier des paiements se poursuit, ceux-ci devant s'éteindre en 2028. 579 collectivités ont bénéficié de ce fonds.

Ainsi, le plafond (hors programme 117) inscrit dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022179(*) (LPFP 2018-2022) pour la mission « Engagements financiers de l'État » a été largement respecté en 2019 (329,6 millions d'euros contre 430 millions d'euros), contrairement à l'année 2018, où il lui avait été tout juste inférieur (578,01 millions, contre 580 millions d'euros).

Mouvements de crédits intervenus en gestion au cours de l'exercice 2019

(CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires


* 176 Ce programme permettait à l'État de rembourser partiellement certains organismes débirentiers du coût de majorations des rentes viagères. L'article 142 de la loi n°2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a en effet supprimé ce dispositif au 1er janvier 2018. Toutefois, les versements de l'État correspondant aux remboursements partiels d'une année n étant effectués en année n+1, le programme 168 a été abondé jusqu'à l'exercice budgétaire 2018.

* 177 Article 22 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances : « les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'État, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont retracées dans un compte de commerce déterminé ».

* 178 Loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.

* 179 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.