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Projet de loi de finances pour 2021 : Enseignement scolaire

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

A. DES ÉVOLUTIONS, NOTAMMENT EN FAVEUR DU PREMIER DEGRÉ, QUI DOIVENT ÊTRE SALUÉES

1. La poursuite souhaitable de la dynamique de renforcement du premier degré

Depuis 2018, une nouvelle dynamique budgétaire s'installe en faveur du premier degré, à la suite du constat d'une asymétrie persistante dans la répartition des ressources conduisant à un niveau de dépenses en valeur trop faible dans le premier degré et trop important dans le second degré, en comparaison des autres pays de l'OCDE.

Niveau de dépense de la France dans le premier et le second degré
comparé à la moyenne de l'OCDE

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

À partir de la rentrée 2017, un dédoublement progressif des classes de CP et de CE1 a été mis en oeuvre dans le réseau d'éducation prioritaire (REP) et le réseau renforcé (REP+) avec pour objectif d'atteindre pour chacune un maximum de 12 élèves. Ce processus a été échelonné sur les rentrées scolaires 2017-2019 et a atteint son terme lors de la dernière rentrée scolaire. Cette mesure s'est traduite par la création de 10 800 classes de CP et de CE1 en éducation prioritaire, soit environ 300 000 élèves. Cette évolution traduit à ce titre un effort concret en faveur du premier degré que le rapporteur spécial considère comme nécessaire.

Le dédoublement se traduit, selon les informations transmises au rapporteur spécial, par la réduction de 3 à 5 points des écarts entre élèves issus ou non de l'éducation prioritaire au cours des évaluations menées entre le début et la fin du premier semestre de CP.

Sur les 60 000 élèves scolarisés en CP en REP+ en 2017, 40 % étaient en très grande difficulté en mathématiques et en français. Le dédoublement a permis, selon les premières enquêtes menées par la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP)6(*) une baisse de cette proportion d'élèves en très grande difficulté de 7,8 % pour le français et de 12,5 % en mathématiques.

Le dédoublement sera progressivement étendu aux classes de la grande section de maternelle en éducation prioritaire afin de favoriser l'atteinte de l'objectif « 100 % de réussite en primaire ». Les évaluations menées en début de CP indiquent l'existence d'un fort écart entre éducation prioritaire et non prioritaire avant même le début de l'école primaire et le rapporteur spécial estime que le dédoublement dès la maternelle est de nature à contribuer à résorber cet écart en amont.

Les effectifs des classes de CP et de CE1 hors éducation prioritaire sont en outre progressivement limités à 24 élèves à compter de la rentrée 2020. Le rapporteur spécial considère que cette initiative va dans le bon sens, dans la continuité de ses recommandations exprimées plus haut sur le besoin d'une baisse du taux d'encadrement.

2. L'enjeu du suivi des conséquences de la crise sanitaire

Le service public de l'enseignement a également subi les conséquences de la crise sanitaire ayant affecté le pays en 2020, qui a impliqué une adaptation rapide des méthodes pédagogiques ainsi que la mise en oeuvre de protocoles sanitaires.

Le rapporteur spécial souligne l'investissement des agents de l'éducation nationale au cours de cette période afin d'assurer un service exceptionnel d'accueil pour les enfants des personnels indispensables à la gestion de la crise sanitaire.

Au titre de cette mission d'accueil, une prime exceptionnelle Covid-19, régie par le décret n° 2020-570 du 14 mai 20207(*), a été versée. Comme pour tous les agents publics, le montant de la prime varie selon la durée de mobilisation :

- 4 à 9,5 jours : 330 euros ;

- 10 à 15,5 jours : 660 euros ;

- 16 jours et plus : 1 000 euros.

L'investissement des enseignants des différents cycles semble avoir permis de réduire l'impact du confinement sur l'acquisition des apprentissages.

Une note de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de l'éducation nationale de juillet 20208(*) indique que près de 8 parents sur 10 considèrent que les activités proposées à leur enfant pendant la période de confinement de mars à mai 2020 étaient profitables ; 7 professeurs sur 10 se déclarent globalement satisfaits de la façon dont leurs élèves ont appris. Ces constats doivent être abordés avec recul, l'étendue des effets négatifs de la crise sanitaire sur le niveau des élèves ne pouvant être complètement appréhendée qu'à long terme.

Le rapporteur spécial appelle tout particulièrement à une évaluation de l'étendue de deux dispositifs mis en place ou renforcés à la rentrée 2020 pour tenter de pallier les effets délétères du confinement sur la scolarité des plus jeunes. Il salue la décision du ministre de l'éducation nationale de laisser les établissements d'enseignement ouverts lors du deuxième confinement, qui devrait permettre de limiter les décrochages et le retard des élèves.

Les « stages de réussite », destinés à tous les élèves du CP au lycée, auront notamment pour but de renforcer les acquis des élèves avant la rentrée.

La « reconquête » de l'année scolaire adaptée à la crise sanitaire : une approche volontaire saluée par le rapporteur spécial

Plusieurs mesures ont été mises en oeuvre afin d'accroître le temps passé à l'école, dont la plupart sont appelées à être renforcées à partir de la rentrée 2020, notamment pour pallier les difficultés rencontrées par les élèves du fait de la crise sanitaire traversée.

Le dispositif « devoirs faits », fonctionnant sur le volontariat des élèves, est proposé au collège ainsi que dans les écoles des académies d'outre-mer depuis la rentrée 2017. Il consiste en un temps dédié, en dehors des heures de classe, à l'accomplissement par le collégien des tâches demandées par ses professeurs dans l'établissement, afin qu'il puisse rentrer chez lui « devoirs faits. » L'objectif visé est d'assurer 3 heures par semaine à chaque élève volontaire dans chaque collège.

Pendant l'année scolaire 2018-2019, près de 755 000 élèves ont été bénéficiaires du dispositif, soit 28 % de l'ensemble des élèves de collège. Pour l'année scolaire 2019-2020, plus de 707 000 élèves ont bénéficié du dispositif, ce qui représente environ 29,4 % de l'ensemble des élèves des collèges ayant répondu à l'enquête pour un taux horaire moyen national de 2,06 heures par élève et par semaine. Le niveau sixième demeure le plus concerné, soit 40,2 % des élèves bénéficiaires de « devoirs faits ». En réseaux d'éducation prioritaire renforcés (REP+), 44,3 % d'élèves sont bénéficiaires de « devoirs faits ».

« Devoirs faits » rencontre toutefois deux limites. Il s'agit tout d'abord de faire rentrer les jeunes très tôt dans le dispositif en cours d'année (dès la rentrée et non à la Toussaint). L'autre enjeu est d'assurer une continuité dès le CM2.

Autre dispositif déployé pendant la crise sanitaire, les « vacances apprenantes » ont bénéficié à un million d'élèves en 2020. Les enseignants participant à ces semaines de travail pendant les vacances sont volontaires et rémunérés en heures supplémentaires. Beaucoup d'écoles en ont bénéficié à la Toussaint, et le rapporteur spécial appelle à sa reconduction lors des vacances de Noël et de février.

Le ministère de l'éducation nationale doit veiller à résorber les écarts d'apprentissage qui auraient pu apparaître du fait de la diversité des situations personnelles des élèves pendant cette période.

En 2020, la priorité réside dans la consolidation des apprentissages des élèves. Le rapporteur spécial souligne la nécessité de mettre en oeuvre des évaluations complètes pour tous les niveaux, et d'analyser rapidement celles effectuées à la rentrée 2020 afin de prévenir toute baisse de niveau. Il est à craindre que les conséquences de la crise sanitaire sur l'avancement pédagogique des différents élèves soient durables. Ce constat ne pourra être pleinement confirmé ou infirmé qu'à moyen et long termes.

La crise sanitaire a mis également en lumière les lacunes de la médecine scolaire. L'Assemblée nationale avait adopté, avec l'avis défavorable du Gouvernement et de la rapporteure spéciale, un amendement tendant à majorer de 15 millions d'euros l'action 02 « santé scolaire » du programme 230 afin d'augmenter les fonds alloués à la médecine scolaire. En seconde délibération, un amendement du Gouvernement a finalement annulé cette hausse.

Le rapporteur spécial souligne que la santé scolaire est un enjeu majeur dans le contexte actuel, alors que 30 % des postes de médecins scolaires ne sont pas pourvus faute de candidats. Toutefois, l'attractivité du métier n'est pas uniquement liée à la rémunération des médecins scolaires et le rapporteur spécial appelle à une réflexion plus générale sur l'organisation du système de santé scolaire.

3. Un renforcement de la place du numérique à l'école 
a) La crise sanitaire a mis le numérique au centre de la « continuité pédagogique »

Suite à la fermeture des établissements scolaires entre mars et juin 2020, le numérique est devenu le principal vecteur de continuité des apprentissages et de liens entre élèves et enseignants.

Plusieurs dispositifs ont été mis en oeuvre en urgence pendant la crise.

Le centre national d'enseignement à distance (CNED) a proposé du 17 mars au 3 juillet un dispositif de continuité pédagogique « ma classe à la maison », constitué de trois plateformes et d'une solution de classe virtuelle pour les élèves et les enseignants. Ces trois plateformes ont permis de donner accès à des parcours pédagogiques pour les élèves de tous niveaux de la maternelle au lycée.

Ces parcours incluaient les activités suivantes : séquences de cours, entraînements, exercices en téléchargement, cahier de bord, livres numériques, vignettes actives ainsi que ressources en langues vivantes pour l'école.

Selon les chiffres fournis par les questionnaires budgétaires, un million de familles ont utilisé les plateformes du CNED, lesquelles ont totalisé 17 513 561 visites. Sur la période, 479 000 enseignants les ont également employées comme support.

Entre mars et juin 2020, 11,5 millions de « classes virtuelles » ont été tenues.

L'utilisation de ces plateformes a lieu en complémentarité avec d'autres dispositifs existants précédemment, en particulier les espaces numériques de travail (ENT). Durant le mois de mars 2020, une augmentation de 346 % du volume de pages vues des ENT a été enregistrée9(*).

Cet usage massif s'est prolongé au-delà des premières semaines de confinement. Pour le seul mois de mars, les ENT ont enregistré un pic de plus de 7 millions de visites par jour, pour 58 millions de pages vues. Cette fréquentation place l'ensemble des ENT en cinquième position du classement des sites mobiles et grand public10(*) en mars 2020.

Les environnements numériques de travail (ENT)

L'ENT est une plateforme numérique. Il permet d'accéder à des services pédagogiques (cahier de texte numérique, espaces de travail et de stockage communs aux élèves et aux enseignants, accès aux ressources numériques, outils collaboratifs, blogs, forum, classe virtuelle, etc.). Ce sont également des outils d'accompagnement de la vie scolaire (transmettant aux parentes notes, absences, emplois du temps, agendas). Ils font fonction de messagerie et offrent souvent accès à des services de visioconférence.

À la rentrée scolaire 2020, 80 % des élèves du second degré et 20 % des élèves du premier degré bénéficient d'un ENT. 100 % des lycées et 90 % des collèges sont pourvus d'un ENT. Dans 84 départements, la proportion de collèges dotés d'un ENT s'élève à 100 %.

29 académies sont concernées par au moins un projet en phase de généralisation dans le second degré, en partenariat avec les collectivités territoriales, soit environ 86 % des départements et 100% des régions.

Dans le premier degré, 300 projets ENT différents concernant 7 000 écoles ont été recensés. La majorité des projets sont encore en expérimentation mais 46 départements connaissent au moins un projet de généralisation. 94 % des départements ayant lancé des projets d'ENT dans le 1er degré à une échelle très variable (de la commune à l'académie) ; plus de la moitié de ces projets est en phase de réalisation.

Source : ministère de l'éducation nationale

L'ampleur de ces chiffres ne doit toutefois pas faire oublier le constat alarmant d'une fracture numérique, voire d'un illectronisme11(*) persistant. Un nombre important d'élèves se sont trouvés en situation de déconnexion numérique aussi bien en France métropolitaine qu'en outre-mer.

Évaluation de la fracture numérique au sein des élèves
du premier et du second degré

Source : réponses aux questionnaires budgétaires

Avec Docaposte, filiale numérique de La Poste, le ministère chargé de l'éducation nationale a lancé une opération permettant aux élèves connaissant une déconnexion numérique (domiciliés en zone blanche, sans connexion internet ou sans matériel informatique connecté) de recevoir des devoirs par courrier postal grâce au dispositif « devoirs à la maison ». Ce dispositif est maintenu jusqu'au 31 décembre prochain. 40 699 élèves ont été destinataires de devoirs sous cette forme.

La facturation du contrat est encore en cours : une projection financière fait apparaître un coût global de 1,8 million d'euros pour trois mois de fonctionnement, soit un coût arrondi de 25 euros par élève bénéficiaire.

b) Des efforts qui doivent être poursuivis et approfondis

Le Gouvernement affirme vouloir donner en 2021 une nouvelle impulsion à la stratégie numérique de l'Éducation nationale, en intégrant les acquis et l'expérience de la période de confinement.

Cette volonté s'affirme par l'organisation des États généraux du numérique pour l'Éducation les 4 et 5 Novembre 2020 à Poitiers, à la suite de la consultation lancée en juin 2020 par le ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports.

D'un point de vue strictement budgétaire, le financement de la montée en charge du numérique scolaire s'effectue en partie par des crédits supplémentaires. Dix millions d'euros de plus sont investis sur le numérique éducatif en 2021 par rapport à 2020, pour les outils et services numériques et pour l'éducation. Les dépenses informatiques sont essentiellement portées par le programme 230 et s'élèvent à 171 millions d'euros en AE et 155 millions d'euros en CP.

Ces ressources incluent à la fois la fourniture d'équipements aux services du ministère et le développement et la réalisation des grands projets pluriannuels de refonte des systèmes d'information. Sont ainsi concernés les projets OCEAN-CYCLADES (nouvelle application de gestion des examens et concours), OP@LE (conception d'un nouveau système d'information de gestion financière et comptable) et OPER@ (applications de paie des contrats aidés, des assistants d'éducation, des contractuels et des vacataires).

Par ailleurs, parmi l'enveloppe de revalorisation de 400 millions d'euros accordée en 2021, une partie est selon les informations du rapporteur destinée à abonder une prime d'équipement informatique de 178 millions d'euros, soit 150 euros par an net par professeur. Ce montant, calculé au prorata de l'amortissement, est supposé permettre aux enseignants de changer d'ordinateur tous les 4 ans.

Si la crise sanitaire a montré que le second degré était équipé en matériel et surtout en ENT, l'équipement numérique du premier degré est quant à lui très inégal. C'est pourtant là que les enjeux dont les plus importants, du fait du contexte de forte dispersion territoriale. À ce titre, les crédits accordés au numérique pour le premier degré semblent relativement modestes, voire insuffisants.


* 6 Dédoublement des classes de CP en éducation prioritaire renforcée : première évaluation, étude de la DEPP, janvier 2019.

* 7 Décret n° 2020-570 du 14 mai 2020 relatif au versement d'une prime exceptionnelle à certains agents civils et militaires de la fonction publique de l'État et de la fonction publique territoriale soumis à des sujétions exceptionnelles pour assurer la continuité des services publics dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire déclaré pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* 8 Note d'information DEPP n° 20.26, juillet 2020, direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance.

* 9 D'après les réponses aux questionnaires budgétaires fournies par le ministère de l'éducation nationale.

* 10 D'après les réponses aux questionnaires budgétaires fournies par le ministère de l'éducation nationale citant une étude ACPM/OJD.

* 11 Voir à ce sujet le rapport d'information de M. Raymond Vall, fait au nom de la Mission d'information Illectronisme et inclusion numérique du Sénat.