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Projet de loi de finances pour 2021 : Enseignement scolaire

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

C. L'ACHÈVEMENT DE LA RÉFORME DU LYCÉE IMPLIQUE UNE FORTE RÉORGANISATION DES ÉTUDES INFLUENÇANT LES CHOIX BUDGÉTAIRES DES ÉTABLISSEMENTS

La session 2021 marque l'aboutissement de la réforme des lycées, débutée en 2019 et désormais pleinement opérationnelle. Si elle permet aux élèves de s'émanciper des séries proposées avant la réforme, elle conduit par là même à une dispersion de l'offre scolaire, à la fois en terme de disciplines et d'accès géographique. Le coût de la réforme, s'il est difficile à évaluer, implique pour les établissements de faire face à des injonctions contradictoires, la fermeture d'une spécialité limitant l'accès des élèves des territoires ruraux à certaines disciplines.

1. La composition du nouvel examen en juin 2021 dans un contexte d'accès au diplôme toujours plus large
a) Un accès au baccalauréat structurellement croissant mais encore accru dans le contexte de la suppression des épreuves finales en 2020, qui pose la question du suivi des bacheliers

Depuis une décennie, le taux de réussite au baccalauréat évolue entre 80 % et 82 %. Il était de 80 % en 2019.

Du fait de la crise sanitaire, des adaptations exceptionnelles ont été mises en oeuvre pour le baccalauréat de la session 2021, notamment l'annulation des épreuves anticipées de français et de la deuxième vague d'évaluations communes de première ainsi que la prise en compte, pour remplacer ces évaluations, des moyennes annuelles des enseignements concernés au titre des notes attendues.

Ces évolutions n'ont fait qu'accentuer la dynamique d'élargissement de l'accès au baccalauréat, qui atteint en 2020 des niveaux inédits. Ainsi, le taux de réussite dans les séries générales est en hausse de 7,2 points par rapport à 2019, à 98,4 %. En séries technologiques, il s'établit à 95,7 % (+ 7,6 points par rapport à 2019) et à 90,7 % pour le baccalauréat professionnel.

La proportion de bacheliers dans une génération s'établit à 86,6 % en 2020, soit 7 points de plus que l'année précédente. Elle augmente le plus fortement dans la voie générale (+ 3,6 points), plus modérément dans les voies technologique et professionnelle (respectivement + 1,4 et + 1,9 point).

Ce constat est d'autant plus inquiétant qu'aujourd'hui seuls quatre bacheliers sur dix obtiennent un diplôme de licence (générale ou professionnelle) après 3 ou 4 ans d'études supérieures. La proportion est encore inférieure pour les bacheliers professionnels, dans la mesure où seuls 8 % d'entre eux parviennent en deuxième année d'études supérieures un ou deux ans après le baccalauréat.

Malgré cet accès quasi-généralisé au diplôme, de nombreuses disparités régionales et infrarégionales subsistent. Ainsi, en 2019, l'espérance pour un élève de sixième d'obtenir le baccalauréat variait de 54,1 % à Mayotte à 82,2 % à Paris.

Taux de réussite au baccalauréat par académie en 2019

Source : ministère de l'éducation nationale, DEPP

b) La composition des nouvelles épreuves veut mettre l'accent sur les compétences orales et sur un choix de spécialités plus ouvert

2021 sera la première année suivant la réforme des baccalauréats général et technologique, désormais composés de cinq épreuves nationales représentant 60 % de la note finale et de 40 % de « contrôle continu » pour la prise en compte des acquis de la formation de première et de terminale.

Le « contrôle continu » sera lui-même composé par les notes figurant sur les bulletins scolaires pour une part de 10 % de la note totale. Le reste prendra la forme d'épreuves communes de contrôle continu (E3C) portant sur les disciplines étudiées par l'élève pour 30 %. Concernant ces dernières, l'égalité de traitement des candidats est supposée garantie par la création d'une banque nationale numérique de sujets, un processus d'harmonisation ainsi qu'une correction par d'autres professeurs que ceux de l'élève.

Une note de l'inspection générale destinée au comité de suivi de la réforme du lycée indique toutefois que les épreuves de contrôle continu instituent « une confusion entre la logique de la certification (baccalauréat) et la logique de la formation (notes balises), qui devrait être au coeur de la réforme : le poids effectif ou présumé des E3C déséquilibre l'ensemble, au détriment de la formation »16(*).

Au-delà des épreuves, la réforme du lycée entraîne également une nouvelle organisation des enseignements. Pour la voie générale, celle-ci passe par une spécialisation progressive entre la classe de première et de terminale au travers d'enseignements de spécialité, les séries (S-L-ES) étant supprimées.

Ainsi, les enseignements en classe de première et terminale sont constitués d'enseignements communs pour tous les élèves et d'enseignements de spécialité. Trois enseignements de spécialité sont suivis par les élèves en classe de première et deux en terminale, choisis parmi les trois précédents.

Répartition des dix combinaisons d'enseignements de spécialité
les plus choisies à la rentrée 2019

Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale, direction de l'évaluation, de
la prospective et de la performance

L'organisation en séries est en revanche maintenue pour la voie technologique, même si la structuration des enseignements est la même qu'en voie générale, soit des enseignements communs et des enseignements de spécialité.

L'objectif des combinaisons d'enseignement de spécialité est d'éviter que les élèves ne s'enferment trop précocement dans des filières jugées rigides et étanches. Les élèves sont désormais supposés acquérir progressivement des profils diversifiés, de manière à mieux se préparer aux formations de l'enseignement supérieur.

Le rapporteur spécial ne peut toutefois que souligner que la réforme du lycée ne prend tout son sens qu'à condition de préserver, d'équilibrer et d'élargir l'offre de ces enseignements en les répartissant de manière équitable entre les territoires.

Force est de constater que ce n'est pas encore le cas à l'heure actuelle. La complexité de la combinaison des choix de spécialités, au-delà de son coût budgétaire, ne semble pas renforcer l'égalité des chances sur l'intégralité du territoire national. Les établissements sont pris entre deux injonctions contradictoires, celle de contribuer à la couverture des enseignements sur le territoire et celle de maîtrise des effectifs, qui impose de ne pas conserver d'option ouverte pour un trop faible nombre d'élèves.

2. Une réforme inutilement complexe bien que contribuant à la diversité de l'offre scolaire
a) La combinaison des spécialités : un exercice complexe renforçant les inégalités territoriales

À l'échelle nationale, 428 combinaisons de trois enseignements de spécialité ont été recensées17(*). En dépit de ce nombre impressionnant, 316 combinaisons ont été choisies par moins de 100 élèves sur l'ensemble du territoire, dont 276 par moins de 50 élèves. 71 combinaisons n'ont quant à elles été choisies que par un seul élève en France.

Au niveau national, les 15 premières triplettes regroupent 80 % des effectifs.

Tous les lycées ne sont pas censés proposer l'intégralité des spécialités. Un des enjeux principaux de la réforme est de permettre aux élèves un égal accès aux spécialités ou aux combinaisons originales.

Conformément à la note de service adressée aux recteurs à la rentrée 201818(*), le recteur arrête la carte académique des enseignements de spécialité « en veillant à leur bonne répartition dans le cadre géographique adapté au territoire (bassin de formation, réseau d'établissements...) ». Le texte précise que le recteur « veille à ce que cette répartition garantisse, dans le périmètre retenu, l'offre d'enseignements de spécialité la plus riche et à soutenir les établissements les moins attractifs ou les plus isolés, avec une offre originale et diversifiée ».

L'échelle retenue pour la réforme est donc celle du « bassin de vie », supposée aller de pair avec des changements d'établissement facilités pour les élèves voulant suivre des disciplines n'étant pas proposées dans leur lycée d'origine.

Toutefois, toutes les académies ne proposent pas le même nombre de combinaisons de spécialités. Ainsi, l'académie de Versailles en propose 243, quand celle de Corse n'en propose que 91. Toutes les académies ne peuvent en effet maintenir une offre élargie en proposant des spécialités qui ne seront finalement choisies que par un seul élève. Cette offre limitée sur certains territoires aboutit à une concentration des élèves dans les spécialités les plus demandées, la faiblesse de l'offre engendrant celle de la demande.

Nombre de combinaisons de spécialités par académies à la rentrée 2019

Source : Ministère de l'éducation nationale, Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance

Les académies de Versailles, Créteil, Montpellier, Lille et Rennes ont le plus grand nombre de combinaisons choisies par au moins un élève (plus de 230 pour chaque académie). Mais alors qu'à Montpellier, 80 % des élèves se retrouvent dans les 18 premières, à Versailles 80 % des élèves se concentrent sur 13 combinaisons. Les effectifs sont donc plus concentrés à Versailles qu'à Montpellier pour 80 % des élèves, mais plus étalés (sur un plus grand nombre de triplettes) pour les 20 % restants19(*).

Les cinq départements d'outre-mer ont un nombre de combinaisons relativement peu important, de 118 à Mayotte à 170 à La Réunion. En revanche, les élèves sont relativement peu concentrés puisque que 80 % d'entre eux ont choisi entre 23 combinaisons (Guadeloupe) et 28 (Guyane). La concentration dans les DOM est ainsi inférieure à celle de Nancy, Paris ou Lyon, académies où 80 % des élèves se concentrent sur 12 triplettes.

Le rapporteur spécial déplore l'instauration d'inégalités territoriales accrues dans le choix des combinaisons, introduites par une réforme qui avait pourtant pour but de garantir un égal accès aux enseignements.

On observe par ailleurs un maintien des inégalités d'accès aux disciplines qui existaient antérieurement à la réforme. Les enseignements scientifiques sont toujours plus choisis par les élèves d'origine sociale favorisée, tandis que l'histoire-géographie, les langues et les humanités ainsi que les disciplines artistiques sont plus choisies par les élèves d'origine sociale défavorisées qu'en moyenne.

Ainsi, si 68,6 % des élèves ont choisi de suivre la spécialité « mathématiques », les élèves d'origine sociale très favorisée sont 75,7 % à avoir choisi cette spécialité, soit près de dix points au-dessus de la moyenne nationale. Inversement, seuls 61,9 % des élèves d'origine sociale défavorisée suivent un enseignement de mathématiques en spécialité en première.

Enseignements de spécialité choisis selon l'origine sociale à la rentrée 2019,
en incluant l'enseignement privé.

Enseignement de spécialité

% d'élèves d'origine sociale très favorisée ayant choisi l'enseignement

% d'élèves d'origine sociale favorisée ayant choisi l'enseignement

% d'élèves d'origine sociale moyenne ayant choisi l'enseignement

% d'élèves d'origine sociale défavorisée ayant choisi l'enseignement

Élèves ayant choisi l'enseignement (en %)

Mathématiques

75,7

68,5

64,9

61,9

68,6

Physique-chimie

52,6

47,6

42,9

41,0

46,7

Sciences de la vie et de la terre

41,8

44,9

43,3

43,6

42,9

Scicences économiques et sociales

36,9

37,6

41,4

41,9

39,2

Hist-géo. géopolitique et sciences politiques

33,1

33,6

36,6

37,0

34,9

Langues, littérature et cultures étrangères et régionales 1

24,5

28,1

31,1

32,2

28,4

Humanités, littérature et philosophie

14,6

18,2

19,7

21,8

18,1

Numérique et sciences informatiques (NSI)

8,7

8,4

7,7

7,7

8,1

Sciences de l'ingénieur (SI)

6,2

6,3

5,3

5,6

5,8

Arts plastiques

2,6

3,2

3,4

3,5

3,1

Cinéma-audiovisuel

1,0

1,2

1,2

1,2

1,1

Théâtre

0,6

0,7

0,8

0,8

0,7

Histoire des arts

0,6

0,6

0,7

0,7

0,7

Musique

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

Littérature et LCA latin

0,2

0,2

0,2

0,4

0,3

Danse

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Littérature et LCA grec

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

Arts du cirque

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Biologie écologie

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Source : Ministère de l'éducation nationale, direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance

b) Une persistance des séries ?

La principale conclusion qui découle des données énoncées ci-dessus est le maintien des schémas existants à l'époque des séries. Le rapporteur spécial insiste sur la nécessité d'effectuer un suivi approfondi de la réforme, afin de déterminer dans quelle mesure cette persistance découle d'une insuffisante appropriation des possibilités ouvertes par celle-ci. Il sera attentif aux publications de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance.

Toutefois, 93 % des lycées proposent les sept spécialités les plus demandées, correspondant aux anciennes séries, alors que seuls 87 % proposaient les trois séries avant la réforme.

Les 15 combinaisons de spécialité les plus choisies à la rentrée 2019

 

Nombre d'élèves

% d'élèves

Cumul

Mathématiques, physique-chimie, SVT

109 398

28,3

28,3

Histoire-géo-politique, mathématiques, SES

31 175

8,1

36,4

Histoire-géo-politique, langues littérature, SES

27 725

7,2

43,5

Histoire-géo-politique, humanités littérature philo, SES

17 200

4,4

48,0

Histoire-géo-politique, humanités littérature philo, langues-littérature

16 992

4,4

52,4

Mathématiques physique, chimie, sciences de l'ingénieur

16 558

4,3

56,7

Mathématiques numérique, sciences informatiques, physique-chimie

16 045

4,2

60,8

Langues littérature, mathématiques, SES

13 046

3,4

64,2

Mathématiques, SVT, SES

12 829

3,3

67,5

Mathématiques, physique-chimie, SES

12 246

3,2

70,7

Histoire-géo-politique, SVT, SES

8 143

2,1

72,8

Langues et littérature, mathématiques, physique-chimie

8 078

2,1

74,9

Humanités littérature et philo, langues littérature, SES

7 136

1,8

76,7

Histoire-géo-politique, mathématiques, physique-chimie

5 862

1,5

78,2

Langues-littérature, mathématiques, SVT

4 756

1,2

79,5

Autres

79 406

20,5

100,0

ENSEMBLE

386 595

100,0

 

Source : DEPP

La combinaison Mathématiques-physique-chimie-SVT, qui correspond à l'ancienne série scientifique , est choisie par près de 30 % des élèves, contre 33 % avant la réforme.

Les trois combinaisons suivantes correspondent aux différentes options de la série ES et accueillent 20 % des élèves. La série Histoire-géo-politique - humanités littérature philosophie - langues-littérature, correspondant à la série littéraire, regroupe 4,4 % des élèves.

Enfin, les spécialités artistiques restent peu choisies. Le cinéma, la musique, le théâtre sont chacune choisie par moins de 1 % des élèves, mais mises bout à bout, les sept spécialités arts attirent 19 303 élèves de terminale, soit 8 000 de plus que les élèves ayant présenté le bac L arts l'année précédant la mise en oeuvre de la réforme.

c) Un coût budgétaire de la réforme encore non évalué

Les documents budgétaires indiquent que l'impact budgétaire de la nouvelle organisation des enseignements du lycée général et technologique serait neutre, nonobstant les sessions d'accompagnement des enseignants aux diplômes rénovés.

À l'échelle nationale, cela semble effectivement être le cas. Toutefois, à l'échelle des établissements, la multiplication des spécialités a un coût, dans la mesure où elle conduit à maintenir un grand nombre de spécialités pour un effectif parfois très faible, sans modification de la dotation horaire globale (DHG).

La DHG est une enveloppe d'heures attribuée à l'établissement par le recteur et les inspecteurs d'académie-directeurs académiques des services de l'éducation nationale. Sur la base du rapport entre le nombre d'heures et le nombre d'élève, chaque établissement reçoit une dotation horaire globale qui est censée devoir lui suffire pour organiser les enseignements obligatoires et optionnels.

L'enjeu est donc celui du financement des options. Ainsi, la note de l'inspection générale de janvier 2020 indique que « la forte demande des options de mathématiques, tant l'option « mathématiques complémentaires » de la part notamment des élèves choisissant de ne pas poursuivre l'enseignement de spécialité, que celle de « mathématiques expertes » pour les élèves au profil et au projet explicitement scientifiques, toutes deux indispensables pour certaines poursuites d'études, pose la question des moyens pour ouvrir ces options »20(*). La note précise également que les options arts ou langues anciennes « risquent de ne plus pouvoir être financées ».

Le rapporteur spécial insiste sur le fait que la complexité de la réforme, dont le succès n'est pas encore garanti, ne doit en aucun cas se traduire par un poids pesant sur les établissements, sous peine d'une éviction de l'offre publique au profit de l'enseignement privé qui serait mieux à même de proposer des options plus rares dans certains territoires.


* 16 Note des inspecteurs généraux Christophe Lavialle et Pierre Vinard au comité de comité de suivi de la réforme du baccalauréat 2021, 28 janvier 2020.

* 17 Note de la DEPP n° 19.48 - Novembre 2019.

* 18 Note de service n° 2018-109 du 5 septembre 2018, ministère de l'éducation nationale.

* 19 DEPP, note d'information n° 19.48.

* 20 Note des inspecteurs généraux Christophe Lavialle et Pierre Vinard au comité de comité de suivi de la réforme du baccalauréat 2021, 28 janvier 2020.