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Projet de loi de finances pour 2021 : Défense

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Défense ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial de la mission « Défense ».

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial des crédits de la mission « Défense ». - Le document de référence que constitue la loi de programmation militaire (LPM) est respecté, puisque les crédits passent de 46,1 milliards d'euros à 47,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 1,6 milliard d'euros.

Je souhaiterais tout d'abord faire un focus sur un sujet qui tient à coeur, à la fois, à la ministre et à la commission, celui de la fidélisation des personnels.

Une réforme de la rémunération a été engagée, avec la mise en place, entre autres, de la prime de lien au service (PLS), qui semble porter ses fruits. Malgré le contexte sanitaire, les recrutements se sont effectués dans des conditions correctes, les objectifs étant atteints. Les dispositifs d'accompagnement aux familles se mettent progressivement en place.

Je souhaiterais cependant partager avec vous une inquiétude, qui m'a été exprimée très clairement par le chef d'état-major de l'armée de terre : « Nous risquons de perdre la bataille de la fidélisation, compte tenu de notre incapacité à offrir des conditions d'hébergement convenables à nos militaires. »

J'ai bien entendu regardé les choses de plus près, mais je dois avouer que je n'ai pas été aidé par le secrétariat général pour l'administration du ministère des armées. J'ai cependant compris que nous étions dans un dispositif kafkaïen, qui consiste, dans la rénovation ou la création de bâtiments, à ne pas tenir compte de la spécificité du personnel des armées.

En effet, lorsqu'un bâtiment de trois étages est rénové, des études sont réalisées pour déterminer comment sera installé l'ascenseur, assurer la signalétique en braille, et comment vont être disposées les places de parking réservées aux personnes à mobilité réduite. Tout cela part d'un très bon sentiment, mais ne tient pas compte de la spécificité de nos personnels, qui devrait nous permettre de nous affranchir de ces règles, lesquelles expliquent l'enchérissement des coûts et l'allongement des délais.

Ensuite, ce qui m'inquiète dans le projet de budget pour 2021, ce n'est pas tant ce qu'il contient que ce qu'il ne contient pas.

Le premier point que je soulèverai est sans doute un marronnier, mais nous y sommes attachés : ce sont les modalités de gestion du surcoût entraîné par les opérations extérieures (OPEX). Je prends acte que la provision pour les OPEX est davantage conforme à ce que nous avons pu connaître par le passé.

Nous avions pris le soin, au Sénat, d'introduire un article 4 à la LPM, indiquant que le surcoût lié aux OPEX non prévu par la dotation initiale devrait faire l'objet d'un abondement de crédits interministériels en cours de gestion. Nous ne l'avons pas obtenu l'année dernière, nous ne l'aurons pas non plus cette année. Il s'agit là d'un manque de respect à l'égard du Parlement - et de 200 millions d'euros de moins au budget des armées ou, plus exactement, de 200 millions d'euros de dépenses supplémentaires qui devront être prélevés sur l'enveloppe. Des choix opérationnels devront donc être effectués.

Le deuxième point qui me préoccupe, et qui n'est pas évoqué dans la loi, concerne les avions que nous devons fournir à la Grèce.

Chacun a bien compris que l'équilibre de la LPM repose, en partie, sur la vente d'un certain nombre de Rafale. Or, comme nous avons quelques difficultés à les vendre - ou que nous avons placé trop haut notre ambition -, il a été décidé de vendre à la Grèce des avions d'occasion et d'en acheter des neufs. Ainsi, 12 avions de l'armée de l'air sont vendus dans l'optique d'en acheter 12 neufs.

Cependant, il ne vous aura pas échappé qu'un avion d'occasion vaut moins cher qu'un avion neuf. De sorte que nous sommes en train d'affaiblir notre capacité opérationnelle, sans la reconstituer, sauf à la prendre sur d'autres équipements. Cette opération risque de laisser subsister un surcoût d'au moins 600 millions d'euros pour les armées. Personnellement, je pense que nous serons plus proches du milliard d'euros.

L'autre conséquence, c'est qu'en attendant la livraison des avions neufs, d'ici à deux ou trois ans, nous perdons une capacité opérationnelle - nous avons toutes les peines du monde à ce que l'on nous fournisse un calendrier sur le retrait des avions actuellement opérationnels vendus à la Grèce, mais les livraisons devraient être réalisées en 2021. Et pas seulement une capacité d'intervention, mais aussi notre capacité à former et à entraîner nos personnels. Pour vous donner un ordre de grandeur, retirer 12 avions Rafale sur les 102 que compte l'armée de l'air revient à diminuer sa flotte de plus de 10 %.

Il nous a été alors expliqué que tout cela n'était pas grave, qu'il existait une clause de revoyure à la LPM, et que nous étudierons cette question dans ce cadre-là. Effectivement, il y a une clause de revoyure -normalement pour 2021 -, mais sans nouveaux crédits. Cela signifie que si nous voulons remplacer nos Rafale par des neufs, ce sera forcément au détriment d'autres équipements - et personne n'est capable de nous dire lesquels.

J'entends déjà une petite musique nous dire : ce n'est pas grave, parce que les Rafale neufs sont des avions d'une autre génération, qui disposent d'une meilleure capacité que les anciens. De fait, nous allons compenser, potentiellement, notre manque à gagner opérationnel par une amélioration de chacune des unités.

Par ailleurs, il nous a été également dit, que nous allions améliorer le maintien en conditions opérationnelles, ce qui est vrai. Cependant, le niveau du maintien était financé dans la LPM. Or je n'avais pas noté que l'objectif était de se défaire de moyens potentiels, en améliorant le maintien en conditions opérationnelles. Au contraire, nous avions la volonté d'être plus performants.

Troisième point préoccupant : la question du choix de la propulsion du porte-avions de nouvelle génération, le successeur du Charles-de-Gaulle.

Cette décision devrait intervenir, si nous voulons respecter l'échéance de 2038, avant la fin de l'année. Une décision importante : nucléaire ou pas nucléaire ? Derrière ce choix, il ne s'agit pas uniquement de la question de l'autonomie du futur porte-avions, c'est toute la filière nucléaire et, in fine, la dissuasion nucléaire, qui sont en cause.

Ce sont les raisons pour lesquelles nous aimerions connaître le choix qui sera fait et ses conséquences pratiques et opérationnelles dans la révision de la LPM. Certes, quelques crédits d'études ont été inscrits, mais selon le choix qui sera fait, les conséquences financières ne seront pas du tout les mêmes.

Je terminerai en vous exposant une dernière préoccupation. Nous devons revoir la LPM, certes, mais son objectif était d'atteindre 2 % du produit intérieur brut (PIB). Or je crains que nous arrivions à cet objectif malgré nous, par une diminution mécanique du PIB.

J'entends là aussi une petite musique, consistant à dire : de quoi vous plaignez-vous, le taux d'effort est respecté ! Mais depuis quand mesure-t-on le degré d'une menace en pourcentage de PIB ?

La question qui se pose est donc la suivante : dans le cadre de la révision de la LPM, devons-nous rester sur le taux de 2 % du PIB, ou devons-nous garantir en valeur absolue les sommes qui avaient été envisagées lors de son vote initial ?

Mes chers collègues, à ce stade, je serai tenté de conclure de la façon suivante : nous n'avons pas de raison budgétaire de considérer que le budget pour 2021 n'est pas respectueux, à ce stade, de la LPM. Cependant, je vous propose de conditionner notre vote favorable à une réponse claire, nette, précise et sans ambiguïté, à cinq questions.

Premièrement, la LPM sera-t-elle bien actualisée en 2021 ? Cette actualisation se fera-t-elle par la loi, et non par un décret ou, pire encore, par une décision d'un de ces nombreux conseils de défense ?

Deuxièmement, le produit de la vente des Rafale d'occasion reviendra-t-il au budget de la défense ? Il devrait être considéré comme une recette exceptionnelle, mais il serait préférable d'en avoir la confirmation.

Troisièmement, quelles vont être les conséquences opérationnelles d'une enveloppe inchangée, notamment pour l'armée de l'air ? J'aimerais obtenir des précisions de la ministre, qui ne soient pas la promesse qu'avec une diminution du nombre d'avions opérants, l'objectif du nombre de Rafale disponibles pour l'Armée de l'air fixés par la LPM à fin 2021 sera atteint en 2025 ou 2026. Après 2022, la marche à franchir chaque année sera non plus de 1,7 milliard d'euros, mais de 3 milliards.

Quatrièmement, je souhaiterais que la ministre nous confirme que la décision relative à la propulsion du Charles-de-Gaulle sera prise conformément au calendrier annoncé, c'est-à-dire pour la fin de l'année.

Cinquièmement, enfin, nous aimerions être rassurés sur le fait qu'une potentielle baisse du PIB ne se traduirait pas par une diminution, à due concurrence, des crédits alloués au ministère des armées.

M. Claude Raynal, président. - Je salue Michelle Gréaume, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui assiste à notre réunion en visioconférence.

M. Antoine Lefèvre. - Nous serons attentifs aux réponses de la ministre aux questions soulevées par le rapporteur spécial, que je remercie.

Je voudrais revenir sur un incident survenu le 13 juin dernier : l'incendie sur le sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) la Perle, qui était en réparation au chantier naval de Toulon auprès de l'armateur Naval Group. Alors que les causes de l'incendie sont imputables à l'armateur, j'ai été surpris de découvrir, dans l'arbitrage qui a été fait avec les assurances, que le coût de la réparation serait à la charge de l'État à hauteur de 60 %.

Sur les recrutements, les centres d'information et de recrutement des forces armées (Cirfa) ont été fermés pendant la crise sanitaire et le sont encore partiellement aujourd'hui. Quelles sont les options du ministère pour se préparer à la reprise des recrutements ? Une dynamique devra être assez rapidement mise en place pour rendre les carrières militaires de nouveau attractives auprès de nos jeunes concitoyens.

M. Michel Canevet. - Ma question concerne l'hébergement des personnels militaires, sur lequel le rapporteur spécial a attiré notre attention. Ont été prévus 230 millions d'euros en autorisations d'engagement et un peu moins de 100 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui est notoirement insuffisant. Le plan de relance prévoit 4 milliards d'euros pour les bâtiments publics : les services de l'armée ont-ils prévu de solliciter une partie des financements de ce plan pour lancer rapidement un certain nombre d'opérations urgentes ?

Le rapport établit un lien entre l'évolution des infrastructures et l'augmentation des personnels. Faut-il systématiquement accroître les personnels des services d'infrastructures pour mener ces opérations ? Ne peut-on faire appel à des opérateurs privés qui pourraient concevoir et réaliser des opérations pour le compte de l'armée ?

M. Marc Laménie. - Je remercie le rapporteur spécial de son travail sur l'un des budgets les plus importants. On constate une augmentation d'un peu plus de 1 milliard d'euros en crédits de paiement, mais Dominique de Legge nous a fait part d'inquiétudes que nous pouvons partager.

En termes d'effectifs, quelle est la répartition entre l'état-major et les régiments présents sur le terrain ? Malheureusement, au fil des années, des régiments ont été dissous, et d'autres sont contraints d'effectuer des missions comme les OPEX et, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, l'opération Sentinelle.

En termes de recrutement, quelles sont les perspectives ? Nous avons un état-major important, mais il faut aussi des fantassins.

M. Gérard Longuet. - Je tiens à remercier notre excellent collègue pour son rapport d'une très grande honnêteté sur l'effort gouvernemental, qui, en apparence, correspond à nos attentes mais pose en réalité des problèmes majeurs. En effet, la défense est confrontée à des rendez-vous qui n'avaient pas été prévus, en premier lieu desquels la fidélisation des engagés. Les carrières doivent être ni trop courtes ni trop longues. L'exercice est difficile, puisque, pour rebondir sur la question de Marc Laménie, il faut en effet des soldats, mais ceux-ci ne peuvent pas crapahuter jusqu'à un âge avancé !

La politique de fidélisation passe par le logement, tout particulièrement en Île-de-France. Dans les villes moyennes, la situation est plus facile que dans le sud-ouest et le sud-est, où sont concentrées des unités importantes destinées aux OPEX. Reste le problème lancinant du casernement des opérations Sentinelle en Île-de-France. Il faut interroger le ministre sur l'évolution de l'immense patrimoine foncier militaire, y compris en Île-de-France, qui est sous-utilisé, mal valorisé et souvent paralysé par des considérations extérieures aux besoins spécifiques de nos armées.

Le choix du mode de propulsion pour le successeur du Charles-de-Gaulle pose la question de la compétence de la France dans les SMR (small modular reactors), c'est-à-dire les petits réacteurs de 50 à 300 mégawatts. Il existe une continuité de compétences entre le savoir-faire militaire et le savoir-faire civil. Dans le domaine de l'énergie nucléaire, la demande mondiale porte sur des réacteurs de petite et moyenne dimensions. Notre compétence est excellente - je pense notamment à TechnicAtome -, et il serait insensé de l'abandonner, même si un porte-avions peut parfaitement fonctionner avec une énergie délivrant du CO2.

S'agissant du Rafale, il émet beaucoup de CO2, mais, pour l'instant, c'est le seul vecteur capable de porter une série d'armes utiles, d'observer et d'intercepter. L'affaire grecque pose en réalité le problème de l'OTAN. Nous avons le système qui va avec les Rafale français, ce qui ne sera pas le cas de la Grèce dans l'immédiat, ni même rapidement. Nous risquons de faire face à une diminution de nos moyens immédiats en attendant le remplacement de ces équipements sans que, pour autant, les moyens accordés à la Grèce puissent être tout de suite utilisables.

Il est tout à fait pertinent que le Sénat ait une seule commission des affaires étrangères et de la défense, car les armes ne sont utiles qu'à condition de ne pas servir : elles doivent jouer un rôle de dissuasion, qui n'est pas simplement nucléaire mais qui peut être aussi dans les moyens immédiats opposables à celui qui aurait la tentation de nous provoquer.

Mme Sylvie Vermeillet. - Je félicite le rapporteur spécial pour son exposé passionnant. La fidélisation des engagés, qui est peu ou prou en passe d'être atteinte, pose la question de l'hébergement. Quel est votre sentiment sur l'état d'esprit des personnels actuels ? Sont-ils apaisés, voire rassurés, quant à la réforme des retraites à venir ?

M. Rémi Féraud. - Je remercie Dominique de Legge pour la qualité de son rapport. Nous avons les mêmes points de vigilance.

De manière faciale, les objectifs du Gouvernement sont respectés. On sait à quel point, en matière d'équipements, il faut beaucoup d'argent. Les efforts paraissent toujours insuffisants par rapport aux objectifs.

Néanmoins, certaines mesures peuvent n'être qu'apparentes. Cela vaut pour le financement du surcoût des OPEX, pour la fidélisation des recrutements, pour le fléchage des recettes de la vente des Rafale à la Grèce. La LPM n'a pas été conçue sur la base d'un effondrement du PIB de 11 %...

Quels engagements chiffrés le rapporteur compte-t-il demander au Gouvernement sur la révision de la LPM en 2021 ? Le Gouvernement sera-t-il à même d'y répondre dans le cadre du débat budgétaire au Parlement de cet automne ? Ne voudra-t-il pas se donner davantage de temps ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Antoine Lefèvre, l'idée est de greffer la partie avant d'un sous-marin retiré, le Saphir, sur la partie arrière de la Perle.

Sur l'aspect budgétaire, je me suis effectivement enquis de savoir qui allait payer : le contrat d'assurance de Naval Group est plafonné à 50 millions d'euros, ce qui explique que le budget des armées devra abonder le différentiel, estimé aux alentours de 60 millions d'euros.

Michel Canevet, le ministère des armées est exclu du plan de relance.

Sur la proposition de faire appel à des opérateurs privés pour l'amélioration de l'hébergement, je vous rappelle que la défense dispose d'un organisme HLM. Des marchés ont déjà été passés pour la rénovation des bâtiments. Ce que nos militaires ne supportent plus, c'est qu'il faille trois mois pour changer un chauffe-eau ! Il y a une dizaine d'années, nous avons fait le choix d'externaliser un certain nombre de prestations pour recentrer nos efforts. Quand il n'y a plus de personnel sur place, il faut faire appel à une entreprise ; or, dans certains endroits, il n'y en a pas ! Quel artisan acceptera de passer un marché pour changer les chauffe-eau d'un casernement sachant qu'il interviendra peut-être une fois tous les deux ans ? Face à la demande de montée en gamme et de confort, nous sommes tellement soucieux de faire les choses parfaitement que nous sommes incapables de gérer le quotidien.

Marc Laménie, sur la fidélisation des effectifs, on assiste incontestablement à une amélioration : le nombre de contrats renouvelés est plutôt satisfaisant. Nous avons dépensé en 2020 pratiquement toute l'enveloppe allouée à la rémunération des personnels, ce qui n'était pas le cas en 2019.

S'agissant de l'opération Sentinelle, le Président de la République a annoncé que les effectifs seraient portés de 5 000 à 7 000, avec un objectif potentiel de 10 000.

Je suis toujours gêné de répondre à Gérard Longuet, qui connaît mieux que moi, pour l'avoir vécu de l'intérieur, ces questions. Je partage son analyse sur la question du choix de la propulsion nucléaire. J'étais étonné que la question se pose, mais j'ai bien compris que c'était pour gagner du temps. Il est moins coûteux sur le papier d'avoir une propulsion « traditionnelle », mais, en termes de coût de fonctionnement, je n'en suis pas du tout certain : deux bateaux ravitailleurs sont en effet nécessaires.

Je rejoins Gérard Longuet pour considérer que si, par malheur, un autre choix était fait, il pourrait en aller demain de même pour les sous-marins. La dissuasion nucléaire a du plomb dans l'aile ! Selon moi, il faut conserver le nucléaire.

Sur la vente d'avions à la Grèce, je partage aussi ses propos. J'ajoute un point positif : les Grecs achètent des Rafale, et c'est tout de même mieux que des F15 ! Je me réjouis que des pays européens recourent enfin à du matériel français.

Sylvie Vermeillet m'a interrogé sur l'état d'esprit des personnels. J'ai répondu sur la fidélisation. En ce qui concerne les retraites, je les sens légèrement apaisés après les déclarations de la ministre et du Président de la République.

Rémi Féraud, je vous renvoie aux cinq points que j'ai développés dans mon propos liminaire. La ministre peut répondre à mes questions sur l'actualisation de la LPM et sur la saisine du Parlement. Une réponse dilatoire cacherait quelque chose !

Sur le retour de la recette de la vente des Rafale au budget du ministère, je devine que Bercy a une vision peut-être quelque peu différente, mais le Gouvernement peut prendre l'engagement de reverser cette recette exceptionnelle pour les armées.

Sujet plus compliqué sur lequel il sera intéressant d'entendre la réponse de la ministre, comment conjuguer une enveloppe inchangée et la nécessité de financer des Rafale neufs ?

Je ne vois pas ce qui retarde la décision concernant la propulsion du porte-avions. D'après mes contacts, cette décision serait imminente. La ministre pourrait donc également nous donner des informations sur ce point.

Sur l'indexation de la LPM sur le PIB, la réponse sera purement politique. Rien n'interdit à un ministre de prendre, au nom du Président de la République, un engagement sur ce point éminemment sensible.

Reste un point de discussion : comment revoir le contrat opérationnel compte tenu de la vente des Rafale ? C'est la raison pour laquelle j'insiste pour que le Parlement soit saisi de la révision de la LPM.

M. Claude Raynal, président. - Je remercie à mon tour le rapporteur spécial. L'examen de la mission « Défense » permet à ceux qui ne sont pas spécialistes de ces questions de se tenir au courant des grands enjeux dans ce domaine stratégique.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Défense ».

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission.