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Projet de loi de finances pour 2022 : Médias, livre et industries culturelles

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Médias, livre et industries culturelles ( rapport général - première lecture )

C. UN SOUTIEN EN PLUSIEURS TEMPS À L'ENSEMBLE DE LA FILIÈRE POUR FAIRE FACE À LA CRISE

La combinaison des aides d'urgence et du plan de relance - soit 436 millions d'euros (AE =CP) entre 2020 et 2021 - ont permis au Centre national du cinéma de jouer un rôle d'amortisseur de la crise pour la plupart des acteurs du secteur, tout en tentant d'accélérer la modernisation de la filière. Ce faisant le CNC entendait favoriser le rebond rapide du secteur tout en prenant en compte une logique concurrentielle, à l'heure où la production cinématographique est totalement à l'arrêt dans un certain nombre de grands pays de cinéma.

Cette ambition, qu'il convient de saluer, est venue en complément des dispositifs transversaux mis en place par l'État (activité partielle, prêts garantis par l'État, report et exonération de cotisations sociales, Fonds de solidarité) - 1,18 milliard d'euros ont ainsi été versés - et aux mécanismes financiers développés par l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC). Le soutien de l'IFCIC s'est ainsi matérialisé par  131 aménagements de prêts garantis ou octroyés, dont l'encours atteint 71 millions d'euros.

Dispositifs transversaux en faveur de la filière cinéma : coût estimé
à fin mars 2021

(en milliers d'euros)

Dispositif

Montant

Fonds de solidarité

210 364

Activité partielle

183 715

Exonération de charges sociales

180 825

Prêts garantis

602 567

Total

1 177 471

Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC

Le CNC avait également mobilisé de manière anticipée son compte de soutien afin de permettre aux entreprises du secteur de faire face aux problèmes de trésorerie.

Cette action a permis d'accompagner la reprise de l'activité, la fréquentation des salles de cinéma en 2021 devant, selon les projections du CNC, augmenter de plus de 50 % par rapport à 2020 pour atteindre 100 millions d'entrées contre plus de 200 millions avant la crise. La part de marché des films français devrait atteindre 37 %.

Reste désormais à déterminer si ces dispositifs seront suffisants pour répondre au bouleversement des habitudes culturelles des Français observé depuis le début de la crise. En effet si le CNC table sur une reprise de la fréquentation en fin d'année 2021, 32 % des personnes interrogées dans le cadre de l'étude commandée par le ministère de la culture sur les sorties culturelles post-crise pensent aller moins souvent au cinéma qu'avant la pandémie35(*). Ce ratio atteint 36 % pour les personnes ayant auparavant l'habitude de se rendre en salle.

1. Une aide d'urgence étalée sur 2020 et 2021
a) Un effort financier sans précédent

271 millions d'euros (AE = CP) ont été accordés au Centre national du cinéma entre 2020 et 2021 afin de répondre directement aux incidences de la crise sanitaire sur la production (arrêt des tournages, reprise sous contraintes) et la diffusion des oeuvres cinématographiques. Le rapporteur spécial relève que cet arsenal de mesures a permis d'accompagner finement la fermeture puis la réouverture des salles comme l'arrêt puis la reprise des tournages.

Aides d'urgences mises en oeuvre par le CNC pour faire face à la crise sanitaire

Dispositif

Date

Montant

(en millions d'euros)

Fonds de garantie des tournages

Juin 2020

50

Fonds de compensation de perte de chiffre d'affaires des salles de cinéma

Octobre 2020

41

Mesures sectorielles destinées à faire face à la deuxième vague épidémique

Octobre-Décembre 2020

66

Mesures sectorielles de sauvegarde et de reprise pour accompagner la réouverture des salles

Mai 2021

80

Compensation de la baisse de la fréquentation des salles liée à l'introduction du Pass sanitaire

Septembre 2021

34

Total

-

271

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Directement confronté aux mesures de confinement, de réduction de jauges et à l'introduction du Pass sanitaire, le secteur de l'exploitation constitue le principal bénéficiaire de ces dispositifs.

Répartition des aides par secteur

(en millions d'euros)

Secteur

Montant

Exploitation

161,3

Production

74,6

Distribution

33

Agences artistiques

2

Total

271

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

b) Un soutien affirmé à l'exploitation sans mésestimer pour autant la distribution 

Le secteur de l'exploitation (2 041 établissements et 6 127 écrans actifs en 2020, le nombre d'emplois permanents atteignant 16 298 en 2019) est le segment qui a le plus souffert des mesures de restrictions administratives, enregistrant ainsi les plus lourdes pertes du secteur. Les salles, fermées 162 jours en 2020 puis seulement rouvertes à partir du 19 mai 2021, ont enregistré une baisse de chiffre d'affaire de 70 % sur l'exercice 2020 et une diminution de la fréquentation de 81 % entre mars et décembre 2020 par rapport à la même période de 2019.

Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, qu'elles soient destinataires de près de 60 % des aides d'urgence, sommes auxquelles s'ajoutent 256,6 millions d'euros perçus au titre des dispositifs transversaux.

La Cour des comptes relève, dans un audit flash rendu public en septembre 2021, que cette aide massive contraste avec la part jugée restreinte du soutien à la distribution36(*). 33 millions d'euros ont été versés au titre des aides d'urgence par le CNC à une centaine d'entreprises de distribution. Celles-ci ne reposent pas pour autant sur le même modèle économique que les exploitants de salle (moins de charges fixes). Leurs pertes ne sont pas, par ailleurs, du même ordre de grandeur : - 22 % en 2020.

Ce secteur reste très fragmenté et couvre des situations relativement différentes d'une entreprise à une autre. 113 distributeurs ont ainsi participé à la sortie des 365 nouveaux films en 2020. 41 d'entre eux n'avaient pas distribué de films en 2019. 44 n'ont par ailleurs distribué qu'un seul film dans l'année alors que cinq distributeurs distribuent plus de 20 films chacun et totalisent 18 % des films programmés pour la première fois en salle en 2020.

c) Le soutien au maintien de l'activité de production

La crise a affecté directement la production française, le nombre de films produits chutant de 21 % entre 2019 et 2020, passant de 301 à 239. Le nombre de jours de tournage a, de son côté, atteint son plus bas niveau depuis 20 ans (4 267 jours de tournage). Le chiffre d'affaires des productions de long métrage a diminué de 30 % en 2020, s'établissant à 784 millions d'euros, soit une perte de 333 millions d'euros.

Le principal dispositif en faveur de la production mis en place par le CNC a pris la forme d'un fonds d'indemnisation temporaire pour les tournages qui auraient repris à l'issue de la période de confinement mais seraient par la suite annulés ou reportés en raison de la circulation du virus sur le plateau. Ce fonds, créé le 1er juin 2020 et abondé à hauteur de 50 millions d'euros par l'État via le CNC devait permettre de couvrir, à partir du mois de juin, jusqu'à 20 % du coût d'un film, dans la limite d'un plafond de 1,2 million d'euros. Les producteurs, les collectivités territoriales, les assureurs, les banques et les instruments de financement (SOFICA) sont invités à abonder dans un deuxième temps ce dispositif placé sous l'égide du Centre national du cinéma et de l'image animée.

Les assureur-mutualistes Aréas assurances, la Matmut et la Macif ont ainsi annoncé leur participation au fonds à hauteur de 50 millions d'euros. Dans ces conditions, le dispositif devrait être mis en oeuvre en deux temps. Il est, dans un premier temps, activé pour les interruptions liées à un cas de Covid-19 pour une durée maximale de cinq semaines. La prise en charge est alors effectuée par l'État. Au-delà, le relais sera assuré par les assureurs mutualistes qui prendront à leur charge les arrêts plus longs ou l'abandon des films. Cette faculté ne sera cependant proposée que dans le cas d'une offre groupée avec un contrat d'assurance classique à un taux de marché. Une franchise de 15 % reste à la charge du producteur.

Au 27 septembre 2021, 945 tournages avaient été couverts par le fonds et 92 sinistres ont été signalés. 41 dossiers ont déjà bénéficié d'une indemnisation, le montant total des aides accordé atteignant 3,7 millions d'euros. Le niveau de consommation du fonds ne devrait pas dépasser 25 millions d'euros d'ici à la fin de l'année 2021, date de son extinction.

2. Un plan de relance déjà consommé

L'action 05 du programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance » prévoyait en 2021 165 millions d'euros (AE = CP) pour la filière cinéma et audiovisuel.

Cette somme est venue compléter un dispositif dédié au rebond du secteur mis en place par le CNC en juin dernier et doté de 11,5 millions d'euros. Les provisions du CNC lui ont permis de mettre en oeuvre dès octobre 2020 une partie des mesures prévues par le plan de relance, à hauteur de 63 millions d'euros. La mise en oeuvre du plan a cependant été freinée par l'aggravation de la situation sanitaire à partir de l'automne 2020.

L'ensemble de ces crédits sont répartis entre plusieurs enveloppes. Une ne relevait pas spécifiquement de la relance puisqu'elle consistait en une dotation de 38,5 millions d'euros devant permettre de réarmer financièrement le Centre national du cinéma, affaibli par les pertes de recettes fiscales. Au final 116,5 millions d'euros étaient directement dédiés aux acteurs du secteur, aux travers de trois priorités : le soutien aux jeunes créateurs, l'aide aux exploitants et la préservation de la souveraineté de la création française37(*).

Comme prévu, l'essentiel des crédits devrait avoir été consommé d'ici à la fin de l'exercice. Au 31 août 2021, 87,5 millions d'euros avaient été engagés, soit un taux d'exécution (hors dotation pour réarmement budgétaire) de 75 %. 71,7 millions d'euros avaient déjà été versés auprès de 3 944 bénéficiaires, soit un taux d'exécution (hors dotation pour réarmement budgétaire) de 62 %. Le CNC a indiqué au rapporteur spécial que dans l'hypothèse où certains dossiers ne lui parviendraient qu'après la clôture de gestion, certains crédits seraient alors reprogrammés en 2022. Le montant devrait être marginal et ne pas excéder quelques milliers d'euros.

Répartition des crédits de relance gérés par le CNC

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le centre national du cinéma et de l'image animée

a) La préservation de la souveraineté de la création française et le renforcement à l'international

La préservation de la souveraineté de la création française et le renforcement à l'international font l'objet d'une enveloppe de 58,5 millions d'euros. Celle-ci doit permettre le financement de mesures de soutien à la production et à la distribution cinématographique et audiovisuelle, aux industries techniques et à l'export. La création d'un fonds sélectif de structuration du secteur est également envisagée.

12,2 millions d'euros sont dédiés au rattrapage du retard pris par la production française.

Crédits dédiés au rattrapage de la production cinématographique

(en millions d'euros)

Mesures

Montant

Majoration de 25 % des mobilisations de soutien automatique par les producteurs délégués pour des investissements en production (7 mois : octobre 2020 à avril 2021)

2,9

Majoration de 25 % des mobilisations de soutien automatique par les producteurs délégués pour des investissements au stade de la préparation (7 mois : octobre 2020 à avril 2021)

2,5

Renforcement des aides sélectives à la production (aide au développement et avance sur recettes)

3,5

Bonification du soutien automatique producteur généré du 22 juin au 1er septembre 2020 afin d'encourager la sortie des oeuvres

1,0

Prolongation de la mesure de bonification du soutien automatique producteur généré du 2 septembre au 31 décembre 2020 (encouragement à la sortie des oeuvres en salles)

1,5

Décalage d'une année des péremptions de comptes automatiques producteurs cinéma

0,8

Total

12,2

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

Un dispositif équivalent, doté de 26,6 millions d'euros, a été mis en place pour la production audiovisuelle.

Crédits dédiés au rattrapage de la production audiovisuelle

(en millions d'euros)

Mesures

Montant

Renforcement des avances à la production audiovisuelle

8,0

Rehaussement de l'enveloppe des aides sélectives

6,0

Majoration de 10 % des mobilisations de soutien automatique (de janvier à juin 2021)

7,0

Prise en compte des "Prêts à diffuser" (PàD) dans le calcul du soutien automatique généré en 2021

5,2

Total

26,2

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

10 millions d'euros sont destinés à moderniser le tissu industriel et permettre aux studios de tournages d'absorber la montée en puissance des séries et de saisir pleinement l'opportunité des effets visuels. Cette somme doit permettre d'investir significativement en vue de renforcer les studios, de favoriser la production numérique (post-production, VFX, animation, création numérique) et d'intégrer de nouvelles problématiques à l'image du développement durable ou du travail à distance.

8,3 millions d'euros sont, en outre dédiés à la promotion du cinéma français à l'étranger. Le CNC entend ainsi favoriser l'internationalisation de la filière en faisant de la France un moteur de la relance mondiale du secteur, en s'appuyant sur ses capacités de production, ses partenaires étrangers et ses exportateurs.

Crédits dédiés à l'internationalisation de la filière

(en millions d'euros)

Mesures

Montant

Renforcement du soutien automatique à l'export cinéma & audiovisuel

2,5

Renforcement des associations qui agissent à l'export des oeuvres audiovisuelles et cinématographiques (TVFI et UniFrance)

3,0

Renforcement de l'Aide aux cinémas du monde (ACM)

2,0

Renforcement de l'attractivité internationale de la France

0,8

Total

8,3

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

Le patrimoine cinématographique a fait l'objet d'une dotation de 1,8 million d'euros destinée à favoriser sa valorisation, en modernisant les techniques d'exploitation.

Crédits dédiés à la valorisation du patrimoine

(en millions d'euros)

Mesures

Montant

Soutien à l'édition vidéo notamment de patrimoine

0,8

Soutien exceptionnel au patrimoine

1,0

Total

1,8

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

b) Un soutien spécifique au secteur de l'exploitation

Un dispositif de soutien doté de 52 millions d'euros a été mis en place pour le secteur de l'exploitation cinématographique. Ce dispositif est censé favoriser une relance de l'exploitation, via des investissements pour la modernisation des salles.

34,3 millions d'euros ont ainsi été orientés vers les salles de cinéma en vue d'assurer leur viabilité à court terme et à long terme, tout en allant chercher le public de demain sur tous les territoires.

Mesures en faveur des exploitants

(en millions d'euros)

Mesures

Total

Assurer la viabilité des salles de cinéma au service des publics

30,0

Renforcement de l'aide sélective aux établissements classés Art et essai

2,0

Annulation de remboursements au titre du dispositif Cinenum d'avances pour couvrir les frais de copie virtuelle (VPF).

0,8

Entrées gratuites dans les salles de cinéma pour les enseignants pour relancer l'éducation à l'image

1,0

Décalage d'une année des péremptions de comptes automatiques exploitation

0,5

Total

34,3

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

17,7 millions d'euros ont par ailleurs été dédiés à la relance de l'exploitation en salles, en incitant les distributeurs à exploiter leurs films pendant la période de reprise.

Crédits dédiés à la relance de l'exploitation

(en millions d'euros)

Mesures

Total

Majoration de 15 % des mobilisations de soutien automatique par les distributeurs pour des investissements fléchés (janvier-avril 2021)

1,8

Bonification du soutien automatique distributeur généré du 22 juin au 1er septembre 2020 afin d'encourager la sortie des oeuvres en salles

5,0

Prolongation de la mesure de bonification du soutien automatique distributeur généré du 2 septembre au 31 décembre 2020 (encouragement à la sortie des oeuvres en salles)

9,0

Décalage d'une année des péremptions de comptes automatiques distribution

0,4

Renforcement des aides sélectives à la distribution

1,5

Total

17,7

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

c) Un soutien aux jeunes créateurs

Le CNC souhaitait, en outre, faire des conditions exceptionnelles imposées par la crise un moment créatif, favorisant de nouvelles propositions artistiques. Le soutien aux jeunes diplômés et la promotion des oeuvres de jeunes talents bénéficie ainsi d'une enveloppe de 6 millions d'euros.

Crédits dédiés à la jeunesse et aux talents d'avenir

(en millions d'euros)

Mesures

Montant

Lancer et booster la nouvelle aide au programme d'auteur prévue dans le plan auteur

1,0

Lancement d'un appel à projet dédié à des équipes de jeunes diplômés (couple auteur / producteur).

0,5

Renforcement de la FEMIS conditionné à la signature de son projet d'avenir

1,3

Grand appel à initiative pour soutenir les projets de diffusion et de programmation culturelle innovante

2

Soutien renforcé aux formats courts et nouveaux formats

1,2

Total

6,0

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée

3. Et après ?

Le président de la République a annoncé le 2 septembre dernier, à Marseille, la création de « grands studios de la Méditerranée », destinés à attirer les tournages internationaux de films et de série. L'arc méditerranéen - de Montpellier à Nice - accueillerait ainsi différents studios. Les Hauts-de-France, l'Île-de-France et l'Occitanie pourraient également accueillir de tels sites de production. Cette ambition implique :

- la mise à disposition de grands plateaux de tournage de 3 000 m2 et plus, auxquels seraient annexés de grands terrains dédiés à la construction et au stockage des décors ;

- la formation de jeunes talents : la Femis n'accueille pour l'heure qu'une trentaine d'étudiants par promotion.

Il s'agit d'aboutir, selon le président du CNC, à la constitution de plusieurs « grandes fabriques de l'image », à l'image de ce qui est mis en place au Royaume-Uni où les « one-stop-shop » regroupent sur un même site studios de tournage, production numérique (animation, effets spéciaux, jeu vidéo) et écoles de formation d'auteurs et de musiciens.

Aucun arbitrage n'a, à ce jour, été rendu pour évaluer tout à la fois le coût et le gestionnaire de ce programme. Le Centre national du cinéma pourrait avoir vocation à chapeauter un tel projet. L'investissement de l'État pourrait s'intégrer dans le cadre du projet France 2030 dont le huitième objectif consiste à placer la France en tête de la production des contenus culturels et créatifs. Le présent projet de loi de finances prévoit ainsi 600 millions d'euros en AE et 265 millions en CP dédiés à cette ambition. Il serait complété par une intervention des collectivités territoriales et du secteur privé. L'articulation avec les crédits du quatrième programme d'investissements d'avenir mobilisés en faveur des industries culturelles et créatives (400 millions d'euros sur 5 ans) devra également être précisée.

La mise en oeuvre de tels investissements invite cependant à une revue en profondeur de l'action de l'État dans le soutien à la filière cinématographique. Il s'agit d'éviter doublons et risques d'effet d'aubaine. Le CNC s'est engagé en janvier 2020 dans une revue générale de ses soutiens (RGS). Le rapporteur spécial appuie une telle démarche en vue de préciser et améliorer l'efficience des dispositifs qu'il gère. Elle doit permettre d'éviter une dépendance trop marquée de ce secteur aux financements publics.


* 35 Les Français et les sorties culturelles post-crise, Étude Harris interactive pour le ministère de la culture, Septembre 2021.

* 36 Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire. Septembre 2021.

* 37 Le plan de relance a également prévu le renforcement dès 2021 des capacités de garantie de l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) de l'ordre de 14 millions d'euros (AE=CP). Cette enveloppe devrait permettre de garantir respectivement 531 millions d'euros d'encours de crédits pour les entreprises du cinéma et de l'image animée (ainsi que 24,6 millions d'euros d'encours de crédits pour les industries culturelles et créatives).