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B. LA HAUSSE DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE

L'Etat étant l'opérateur principal dans ce domaine, il est naturel qu'il y consacre une part importante de ses dotations d'intervention. Elles représentent 43 % (DO + CP) hors crédits d'administration générale.

Dans le projet de loi de finances pour 1998, le montant des dotations s'élève à 536,28 millions de francs au titre des dépenses ordinaires et des crédits de paiement, en augmentation de 6,26 % et les autorisations de programme sont fixées à 322,83 millions de francs, soit une hausse de 4 % par rapport à 1997.

La politique poursuivie en matière de protection de la nature s'oriente autour de quatre axes principaux : la constitution d'un réseau d'espaces protégés, la préservation de la diversité biologique, les actions menées en faveur des sites et des paysages et l'évaluation de l'impact des activités humaines sur l'environnement.

PLF 1998

DO + CP

Réseaux d'espaces protégés

434,1

Préservation de la diversité biologique

34,7

Sites et paysages

42,8

Evaluation impact activités humaines

24,7

(millions de francs)

Dans le projet de loi de finances pour 1998, l'effort le plus important est réservé aux parcs nationaux, au réseau des réserves naturelles et des parcs naturels régionaux et au programme de biodiversité.

1. Le soutien aux parcs nationaux

En ce qui concerne les parcs nationaux, les dotations progressent pour s'élever à 164,08 millions de francs (DO + CP) contre 155,477 millions de francs en 1997. Ces moyens supplémentaires sont destinés à la création de trois parcs déjà en projet en 1997. Il s'agit du projet de Parc national de la forêt tropicale en Guyane, du projet de Parc national marin en Corse et du projet de Parc national marin de la mer d'Iroise.

Le futur Parc national marin de Corse, qui concernerait une superficie marine de 100.000 hectares et littorale de 40.000 hectares entre Piana et Calvi, a fait l'objet d'un avant-projet qui a donné lieu à des délibérations favorables des collectivités locales et des chambres consulaires, du Conseil national de la protection de la nature et du comité interministériel des parcs nationaux sur le principe de sa création. Le dossier a été envoyé au Premier ministre en vue de sa prise en considération, étape obligatoire avant le lancement de l'enquête publique. Un chargé de mission a été nommé et un comité de pilotage, avec une large représentation de toutes les parties prenantes locales est en cours de mise en place, afin d'affiner le projet de parc et d'en préciser le contenu.

Le projet de Parc national de la forêt tropicale de Guyane constitue une priorité depuis l'engagement sur la diversité biologique pris par la France à la conférence de Rio de 1992. Cette idée de parc national fait suite aux nombreuses études qui, depuis plus de vingt ans, ont démontré l'intérêt scientifique et la richesse biologique exceptionnelle de la forêt guyanaise et ont conclu à l'intérêt de mettre en place un système de protection adapté comme un parc national.

Le projet de parc est à l'étude depuis 1993, sous la direction d'un comité de pilotage, mais il nécessite des actions plus renforcées de concertation sur le terrain avec l'ensemble des partenaires locaux, en raison d'un certain nombre de réticences émanant notamment de la population amérindienne. Néanmoins, les attitudes, notamment des élus, évoluent de façon positive à l'encontre du projet de parc qui apparaît désormais comme un réel outil de protection et de sauvegarde contre la déforestation, les pollutions, la raréfaction du gibier et les problèmes sociaux liés aux exploitations minières.

Le parc pourrait se mettre en place entre 1998 et l'an 2000 ; il occuperait la partie la plus au sud du département de la Guyane et l'établissement public chargé de sa gestion devrait représenter progressivement 100 emplois permanents (85 postes répartis entre Cayenne et trois sous-directions localisées dans les zones de vie et 15 autres non statutaires chargés de l'entretien des sentiers).

2. Des dotations en hausse pour les réserves naturelles

Les dotations pour les réserves naturelles progressent de 11,8 % pour s'établir à 36,87 millions de francs. La baisse des crédits se trouve ainsi stoppée et cela devrait permettre d'accompagner la création de nouvelles réserves tout en assurant le fonctionnement du réseau existant.

En août 1997, la France comptait 134 réserves naturelles protégeant 323.896 hectares et 34 projets sont en cours d'instruction, dont sept pourraient aboutir d'ici à fin 1997.

La principale difficulté pour l'Etat est d'ordre budgétaire puisque la progression de ses moyens financiers est insuffisant pour accompagner le développement rapide du réseau de réserves naturelles. L'objectif est de parvenir à 250 réserves en 2040.

3. La reconduction des crédits des parcs naturels régionaux

S'agissant des parc naturels régionaux, les moyens de fonctionnement sont reconduits à hauteur de 29,8 millions de francs et les autorisations de programme progressent de 16,86 % par rapport à 1997 pour être fixées à 15,24 millions de francs.

En 1997, il existe 32 parc naturels régionaux et les deux plus récents sont le Parc Loire-Anjou-Touraine, créé le 30 mai 1996 et le Parc du Verdon, dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, créé le 3 mars 1997. Le territoire du marais poitevin n'est plus classé en parc naturel régional depuis le 1er janvier 1997, les régions Pays de la Loire et Poitou-Charente n'ayant pas demandé le renouvellement du classement.

L'ensemble des parcs couvre près de 10 % du territoire national et concerne 21 régions, 54 départements et plus de 2.618 communes pour une population de 2.457.000 habitants.

Une quinzaine de projets de parcs sont à l'étude, dont plusieurs pourraient être classés rapidement : il s'agit du Périgord-Limousin, du Perche, de l'Avesnois et du Gâtinais français. Néanmoins, l'examen de certains autres projets montre les limites du dispositif juridique quand il s'agit de territoires considérés comme dégradés ou fortement urbanisés qui cherchent à préserver ce qui leur reste d'espaces naturels.

La mission menée par notre collègue M. Gérard Larcher sur les territoires périurbains, a pour objet de proposer des formules nouvelles pour ce type de territoires : il ne s'agit plus là de la préservation des espaces naturels contre la croissance urbaine, mais bien plutôt de réconcilier des espaces situés à la périphérie des villes, tant avec leur environnement rural immédiat qu'avec le centre-ville dont ils dépendent.

4. Des moyens budgétaires accrus pour la préservation de la diversité biologique

Les actions pour préserver la diversité biologique bénéficient d'une dotation de 34,7 millions de francs, dont 5,5 millions sont affectés à l'établissement des listes de sites proposés pour le réseau Natura 2000 et pour l'élaboration des documents d'objectifs qui seront les futurs outils de gestion des sites retenus.

a) L'état d'avancement de la directive Natura 2000 au niveau européen

La mise en oeuvre de la directive européenne n° 94-43/CEE du 21 mai 1992 relative à la conservation des habitats naturels et des habitats d'espèces a pris beaucoup de retard en France par rapport aux autres pays européens. En effet, la France est avec le Luxembourg, le seul Etat membre à ne pas avoir adressé ses propositions de sites susceptibles de figurer dans le réseau Natura 2000 à la Commission européenne. Elle risque donc d'être traduite devant la Cour de justice des Communautés européennes pour manquement aux obligations découlant de cette directive.

Le 3 juillet 1997, la Commission européenne a procédé à une mise en demeure complémentaire auprès des autorités françaises, ce qui constitue une étape préalable à la saisine de la Cour de justice européenne.

Le 17 octobre 1997, elle a adressé des avis motivés aux dix " mauvais élèves " qui n'avaient rendu que des copies partielles ou pas de copie du tout. Il s'agit du dernier stade avant la saisine de la Cour.

Les autres Etats membres ont adressé à la Commission européenne des projets de listes, plus ou moins complets, couvrant des superficies significatives pour certains pays comme la Grèce, qui propose une liste de 245 sites couvrant 13,5 % de son territoire ou l'Italie qui propose 2.440 sites couvrant également 13,5 % de son territoire. La participation du Portugal est de l'ordre de 10 % de son territoire.

En revanche, le Royaume-Uni propose 255 sites couvrant 2,3 % (+ 3,2 % de superficie marine) de son territoire Des Etats comme l'Allemagne et l'Espagne proposent des sites recouvrant respectivement 0,3 % et 1,6 % de leur territoire, en annonçant des listes complémentaires. Les derniers pays à avoir rejoint l'Union européenne en 1995, l'Autriche, la Suède et la Finlande proposent respectivement des sites représentant 4 %, 9,7 % et 7,6 % de leur territoire. Ils ont également annoncé l'envoi de propositions complémentaires.

Il ressort de cette comparaison que seuls la Grèce et l'Italie ont communiqué des propositions de territoires importants (entre 13 et 17 % du territoire) et que seulement cinq pays (Belgique, Italie, Grèce, Portugal et Suède) ont envoyé des propositions complètes. Il apparaît donc que le critère du seul pourcentage de territoire à inclure dans le périmètre Natura 2000 n'est pas pertinent et qu'il ne s'agit pas de devoir à tout prix classer 10, voire 15 %, du territoire national.

Comme le soulignait notre collègue, M. Jean-François Le Grand, dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre de Natura 20001(*), la sélection des sites doit au contraire privilégier le critère de l'excellence pour proposer non pas la totalité des sites qui correspondent aux critères définis dans la directive, mais plutôt parmi eux, ceux qui pourront faire partie du réseau parce que leur préservation pourra se faire à un coût économique et social raisonnable. Les 1.316 sites évalués par le Muséum national d'histoire naturelle qui couvrent 15 % du territoire français doivent donc être revus et sélectionnés dans cet esprit là. Il ne peut s'agir de les proposer tous.

 Il convient de signaler que le retard pris par la France lui vaut, outre les menaces d'une procédure judiciaire devant la Cour de justice, d'être pénalisée sur le plan financier en ce qui concerne l'attribution des financements dans le cadre du programme LIFE.

Le règlement pour la mise en oeuvre de la deuxième étape de LIFE (1996-1999) a été adopté par le Conseil le 15 juillet 1996 et le volet LIFE-Nature a pour objet de soutenir financièrement des actions de conservation de la nature permettant la mise en oeuvre des directives " Habitats " (directive n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992) et " Oiseaux " (directive n° 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979), et en particulier du réseau européen " Natura 2000 ".

Pour les exercices 1996 et 1997, en raison du retard pris dans la désignation des sites Natura 2000, seuls 5 dossiers ont été retenus en 1996 pour 3,62 millions d'Ecus de subventions communautaires (sur un total de 43,28 millions d'Ecus disponibles pour LIFE-Nature) et, en 1997, seuls 4 dossiers ont été sélectionnés pour un montant de 1,953 millons d'Ecus (sur un total de 43,62 millions d'Ecus pour LIFE-Nature).

b) Les difficultés de mise en oeuvre de la directive au niveau français

 Au niveau français, la procédure de consultation prévue par le décret du 5 mai 1995 a été relancée par une circulaire du 11 août 1997 du ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement aux préfets de département, afin que le Gouvernement puisse transmettre à la Commission, dans les meilleurs délais, des propositions de sites. Une première liste de sites dont la transmission ne pose a priori pas de problème devait être transmise à l'automne par le Gouvernement. Elle est constituée d'espaces protégés, de forêts domaniales, d'espaces volontaires, notamment ceux qui souhaitent bénéficier d'un financement LIFE en 1998 ou encore de sites pour lesquels les consultations conduites par les préfets depuis 1996 ont déjà abouti.

En réalité, le Gouvernement a envoyé à Bruxelles à la mi-octobre une première liste de 74 sites concernant la région alpine, mais, semble-t-il, trop tardivement pour que la réunion d'évaluation avec les Etats membres concernés par les sites alpins, tenue à Salzbourg le 20 octobre dernier puisse les prendre en compte, ce qui a bien entendu retardé le processus communautaire.

Le 21 octobre dernier, le comité de concertation et de suivi de Natura 2000 s'est réuni et a prévu d'envoyer une première liste d'ici à fin 1997 et de faire parvenir une liste complémentaire au cours de 1998.

Dans son rapport précité, notre collègue Jean-François Le Grand fait valoir que la préservation de " l'extraordinaire biodiversité " du territoire français ne saurait s'identifier à la " France du vide ou à la sanctuarisation de nos espaces naturels ".

Le rapporteur du groupe de travail préconise d'utiliser l'opportunité offerte par la directive 92/43/CEE/Habitats naturels pour gérer le développement économique dans un meilleur respect de l'environnement en se plaçant dans une optique de développement durable.

Pour ce faire, le rapport fait un certain nombre de propositions concernant la définition d'outils contractuels, permettant de s'engager sur une gestion locale et concertée dans les territoires sélectionnés pour faire partie du réseau Natura 2000.

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