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b) Une estimation du coût global

1. Considérations générales

L'évaluation du coût global dépend, compte tenu de la complexité du dispositif, de multiples hypothèses :

- nombre de salariés entrant dans le dispositif (potentiellement 13 millions),

- rythme d'entrée dans le dispositif,

- nature des entreprises entrant dans le système (potentiellement 1,2 million de salariés relevant des entreprises de main-d'oeuvre bénéficiant d'une majoration de l'aide),

- nature des embauches pratiquées (population dite difficile ou non).

Les informations fournies par le Gouvernement sur le coût du dispositif relèvent de la simulation macro-économique.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi :

Les analyses menées sur la base d'hypothèses de gains de productivité induits de l'ordre du tiers de la réduction du temps de travail, font apparaître un point d'équilibre ex post pour les finances publiques prises dans leur ensemble voisin du montant d'aide correspondant à la dernière année du dispositif. Cela signifie qu'une aide de ce montant d'aide n'a pas d'impact ex post sur les soldes des comptes publics pris dans leur ensemble (l'Etat et les collectivités locales, les régimes sociaux et l'assurance chômage). (...)

" L'aide a été fixée à un montant sensiblement supérieur les premières années pour être fortement incitative et faciliter le processus de négociation, notamment dans les entreprises de main-d'oeuvre : le montant d'aide de 9.000 F la première année correspond, pour un salaire de 7.000 F, à 10,7 points de cotisations, et l'aide moyenne de 7.000 F sur 5 ans à 8,3 points de cotisations.22(*)
 ".

Ou encore, selon les réponses apportées à votre rapporteur23(*) :

Sous les hypothèses habituellement retenues dans les simulations et qui portent sur les gains de productivité (de l'ordre du tiers de la réduction de la durée du travail) et sur la valeur d'un ensemble de paramètres comme l'indemnisation moyenne ou l'ampleur des flexions de taux d'activité, on calcule que le " point d'équilibre ", correspondant à l'équilibre des finances publiques et des comptes des entreprises, est de l'ordre de 1 point de cotisation par heure de réduction de la durée du travail. Ce résultat est largement partagé par les économistes ayant réalisé des calculs de ce type. Pour une réduction de la durée du travail de 4 heures, la réduction possible des cotisations sociales est de l'ordre de 4 points, ce qui, ramené en francs par salarié concerné, correspond environ à 5.000 F. Dans ce cas, l'aide correspond à une réduction du coût du travail plus forte pour les rémunérations les moins élevées. "

De sorte que le ministre de l'emploi et de la solidarité a pu indiquer, lors du débat à l'Assemblée nationale24(*) :

Tout d'abord, l'ensemble des simulations macro-économiques, celles de Rexecode comme celles de l'OFCE, montrent la même chose : le montant de l'aide est de l'ordre d'un point de cotisations sociales par heure supprimée, c'est-à-dire quatre points de cotisations sociales pour quatre heures. Ce sont les 5.000 F par salarié et par an dont je parlais tout à l'heure et qui constitueront le montant de l'aide structurelle in fine. Au bout de cinq ans, la réduction de la durée du travail ne coûtera rien à l'Etat. ".

Trois observations peuvent être avancées s'agissant de ce cet équilibre " ex post ":

- Il implique un " investissement " initial tant que l'aide n'est pas ramenée à 5.000 F. Or, on sait qu'elle peut être portée jusqu'à 18.000 F. Comment cet investissement sera-t-il financé pendant les 5 prochaines années, cruciales pour les finances publiques ?

- Il suppose des effets vertueux en chaîne pour obtenir le " retour " adéquat : non seulement les cotisations et impôts versés par les nouveaux embauchés (et eux seuls, alors que l'aide est versée pour tous les salariés en place), les économies réalisées sur les allocations chômage ou minima sociaux, mais encore, une série d'hypothèses propres aux modèles macro-économiques..

- Il se heurte manifestement au calcul micro-économique fait à partir d'exemples concrets. Ainsi, le coût de création d'un emploi payé au SMIC, dans les exemples ci-dessus, peut être estimé sur cinq ans entre 485.500 F (aide maximale) et 292.350 F (aide de base), net des retours attendus en impôts, cotisations et économies sur les prestations.

2. Tentatives d'évaluation

Plusieurs approximations doivent être faites pour tenter une évaluation du coût du dispositif.

Il convient tout d'abord de considérer l'évaluation des créations d'emplois avancée par le ministre de l'emploi et de la solidarité, soit 450.000 à 700.000 emplois.

Deux hypothèses extrêmes peuvent être ensuite avancées : les emplois sont créés par le passage aux 35 heures ou le passage à 32 heures qui entraîne une aide majorée. La population des salariés entrant dans le dispositif et bénéficiant de l'aide varie alors.

Passage à

Nb de salariés

Emplois créés(1)

Nb de salariés aidés(2)

35 h

7.500.000

450.000

7.950.000

35 h

11.660.000

700.000

12.360.000

32 h

5.000.000

450.000

5.450.000

32h

7.770.000

700.000

8.470.000

(1) Créations d'emplois correspondant, selon les conditions requises pour bénéficier de l'aide, à 6 % (35 heures) ou 9 % (32 heures) du nombre de salariés.

(2) L'aide s'applique à tous les salariés, présents initialement et embauchés.

En arrondissant ces chiffres, on peut avancer ainsi que :

Le passage à 35 heures avec 450.000 emplois créés entraîne une aide bénéficiant à 8 millions de salariés.

Le passage à 35 heures avec 700.000 emplois créés entraîne une aide bénéficiant à 12,4 millions de salariés.

Le passage à 32 heures avec 450.000 emplois créés entraîne une aide bénéficiant à 5,5 millions de salariés.

Le passage à 32 heures avec 700.000 emplois créés entraîne une aide bénéficiant à 8,5 millions de salariés.

Pour calculer le montant de l'aide, dont le " premier étage " est dégressif, il faut avancer une hypothèse de rythme d'entrées des entreprises dans le dispositif. En reprenant un scénario " rose " retenu implicitement par le Gouvernement, et correspondant au souci des entreprises de bénéficier de l'aide la plus importante possible, mais compte tenu du temps nécessaire à négocier, il a été retenu une hypothèse de montée en puissance relativement rapide. Ainsi, pour une population concernée de 8 millions de salariés : 1,5 million la première année (c'est-à-dire avant la fin de l'année 1998 mais l'aide versée au tarif de la première année est poursuivie pendant 12 mois) ce qui correspond au chiffre avancé par le Gouvernement25(*) puis 3 millions de salariés supplémentaires en 1999, 2 millions en 2000 et 1,5 million en 2001. A compter du 1er janvier 2000, seules les entreprises de moins de 20 salariés, c'est-à-dire celles pour lesquelles la nouvelle durée légale du travail n'entre en vigueur que le 1er janvier 2002, ont intérêt à anticiper la réduction du temps de travail.

Il n'a pas été tenu compte par ailleurs de la majoration elle-même dégressive dont bénéficient les entreprises de main-d'oeuvre ; selon le ministre de l'emploi et de la solidarité, cette majoration vise 1,2 million de salariés, soit environ 10% de la population potentiellement concernée par le champ d'application de la loi (13 millions de salariés).

Il n'a pas été davantage tenu compte de la majoration de 1.000 F pour embauches spécifiques ou efforts d'embauche au-dessus du minimum obligatoire.

Enfin, la dégressivité du dispositif d'aide a été simplifiée par rapport au dispositif envisagé par le Gouvernement pour les entreprises de plus de vingt salariés (pour lesquelles la nouvelle durée légale du travail s'applique au 1er janvier 2000) et étendue aux entreprises de moins de vingt salariés (pour lesquelles la nouvelle durée légale du travail s'applique au 1er janvier 2002). En effet, pour ces entreprises, " le barème de dégressivité de l'aide dans le temps est encore à l'étude "26(*).ESTIMATION DU COÛT BRUT DU DISPOSITIF GOUVERNEMENTAL
(HORS MAJORATIONS)

Sous les réserves et selon les hypothèses précédemment évoquées, le coût brut du dispositif prévu par le projet de loi (hors majorations)27(*) peut être estimé de la façon suivante.

·  Passage aux 35 heures

* Création de 450.000 emplois

Montant de l'aide de base dégressive


 

Nb d'entrées (en millions)

Entrées cumulées
(en millions)

Montant de l'aide
(en francs)

Coût
(en milliards de francs)

1ère année

1,5

1,5

9.000

13,5

2ème année

3,0

4,5

8.000

36,0

3ème année

2,0

6,5

7.000

45,5

4ème année

1,5

8,0

6.000

48,0

5ème année

-

8,0

5.000

40,0

soit un coût total sur cinq ans de 183 milliards de francs.

* Création de 700.000 emplois

Montant de l'aide de base dégressive


 

Nb d'entrées (en millions)

Entrées cumulées
(en millions)

Montant de l'aide
(en francs)

Coût
(en milliards de francs)

1ère année

1,5

1,5

9.000

13,5

2ème année

3,5

5,0

8.000

40,0

3ème année

4,0

9,0

7.000

63,0

4ème année

3,4

12,4

6.000

74,4

5ème année

-

12,4

5.000

62,0

soit un coût total sur cinq ans de 253 milliards de francs.

·  Passage aux 32 heures

* Création de 450.000 emplois

Montant de l'aide de base dégressive

 

Nb d'entrées (en millions)

Entrées cumulées
(en millions)

Montant de l'aide
(en francs)

Coût
(en milliards de francs)

1ère année

1,5

1,5

13.000

19,5

2ème année

2,0

3,5

12.000

42,0

3ème année

1,0

4,5

11.000

49,5

4ème année

1,0

5,5

10.000

55,0

5ème année

-

5,5

9.000

49,5

soit un coût total sur cinq ans de 215,5 milliards de francs.

* Création de 700.000 emplois

Montant de l'aide de base dégressive

 

Nb d'entrées (en millions)

Entrées cumulées
(en millions)

Montant de l'aide
(en francs)

Coût
(en milliards de francs)

1ère année

1,5

1,5

13.000

19,5

2ème année

3,0

4,5

12.000

54,0

3ème année

2,5

7,0

11.000

77,0

4ème année

1,5

8,5

10.000

85,0

5ème année

 

8,5

9.000

76,5

soit un coût total sur cinq ans de 312 milliards de francs.

*

Selon les hypothèses retenues, le coût du dispositif d'incitation prévu par le projet de loi peut être ainsi estimé pour les cinq premières années du dispositif entre 183 et 312 milliards de francs hors majorations.

Passage à 35 heures avec 450.000 emplois créés :

183 milliards de francs

Passage à 35 heures avec 700.000 emplois créés :

253 milliards de francs

Passage à 32 heures avec 450.000 emplois créés :

215 milliards de francs

Passage à 32 heures avec 700.000 emplois créés :

312 milliards de francs

Les hypothèses " en cascade " sont naturellement fragiles. En l'absence de chiffrage fourni par le Gouvernement, à l'exception de l'affirmation macro-économique d'un équilibre " ex post " rassurant, ces éléments permettent toutefois d'évaluer l'ampleur de l'" investissement " initial.

Cet " investissement " ne saura, il est vrai, effectif que si les partenaires sociaux répondent à l'incitation qui leur est faite. En quelque sorte, " si ça coûte, ça veut dire que ça marche ".

Il sera certes possible de tenir une comptabilité très administrative des emplois créés grâce au dispositif d'incitation. Mais cette comptabilité des " entrées " ne pourra tenir compte de trois facteurs :

- le nombre d'emplois qui auraient été créés de toute façon : c'est le traditionnel effet d'aubaine ;

- le nombre d'emplois le cas échéant détruits par l'économie générale du projet de loi ;

- enfin, la durée de l'engagement souscrit par les bénéficiaires du dispositif incitatif : ils doivent maintenir leur effectif, augmenté des nouvelles embauches pendant deux ans.

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