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3. Une compensation menacée

L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale28(*) affirme solennellement : " toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ".

Pourtant, le Gouvernement a tenu à annoncer dès l'exposé des motifs du projet de loi que cette règle ne serait pas respectée s'agissant des exonérations de cotisation destinées à inciter à la réduction du temps de travail :

Afin de tenir compte des rentrées de cotisations que l'aide à la réduction du temps de travail induira pour les régimes de sécurité sociale, cette aide donnera lieu, à compter du 1er janvier 1999, à un remboursement partiel de la part de l'Etat aux régimes concernés. Cette disposition figurera dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, après concertation avec les partenaires sociaux sur le taux de cette compensation "29(*).

De même, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise-t-elle :

A l'horizon 1999, et pour le futur système d'abattement structurel des cotisations, les retours financiers qu'enregistrent les régimes de sécurité sociale, et l'UNEDIC justifient d'examiner avec les partenaires sociaux l'affectation de ces " retours ". Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 prévoira à cet égard un remboursement partiel de l'aide par l'Etat aux régimes concernés, selon des modalités et un taux qui seront établis de façon concertée "30(*).

Aussi, le ministre de l'emploi et de la solidarité a-t-elle pu théoriser ainsi la remise en cause du principe établi en 1994 de la " compensation intégrale " :

Je me suis réjouie que Mme Veil fasse voter une loi qui pose le principe général du remboursement par l'Etat à la sécurité sociale des réductions de charges sociales, et je continue de m'en réjouir.

" Dans le cas qui nous occupe, où nous pourrons, pour chaque entreprise, savoir exactement quels salariés auront été embauchés, quels seront les salaires et quelles seront les rentrées dans les caisses de la sécurité sociale, je me dis qu'on ne peut pas réclamer une solidarité à tout le monde pour l'emploi sans demander au budget de l'Etat -il paiera le complément- et à la sécurité sociale de tirer toutes les conséquences du dispositif (...).

" Nous allons en discuter avec les organisations patronales et syndicales.

" Quant à moi, je n'accepterai pas qu'un montant soit fixé, qui porterait atteinte au financement de la sécurité sociale.
 "31(*).

La remise en cause du principe serait donc légitime en raison de la capacité de l'administration à " quantifier à l'unité près, combien d'emplois la future loi aura permis de préserver et de créer "32(*).

Le contraste est saisissant entre l'incertitude de l'impact prévisionnel du projet de loi et la comptabilité méticuleuse qui permettra ultérieurement " pour chaque entreprise, de savoir quels salariés auront été embauchés, quels seront les salaires et quelles seront les rentrées de la sécurité sociale ".

Cette démarche n'a toutefois pas convaincu les caisses de sécurité sociale qui ont en conséquence émis un avis négatif sur le projet de loi.

Avis de la CNAMTS (3 décembre 1997)

Par 15 voix contre (CFTC, Employeurs), 6 voix pour (CFDT, FNMF), 6 abstentions (CGT, FO), le groupe CFE-CGC (2 voix) prenant acte et les Personnes qualifiées (4 voix) ne prenant pas part au vote, le Conseil émet un avis défavorable sur le projet de loi qui lui est soumis.

Il relève notamment que l'une des dispositions contenues dans l'exposé des motifs, qui prévoit la possibilité de proposer, au travers de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, que le remboursement à l'assurance maladie par l'Etat des allégements de cotisations ne soit que partiel à compter du 1er janvier 1999 remet en cause les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale introduit par la loi du 25 juillet 1994.

Avis de la CNAF (2 décembre 1997)

Le Conseil d'administration de la CNAF a donné le 2 décembre 1997 un avis négatif au projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail, en centrant notamment ses critiques sur la non compensation intégrale par le budget de l'Etat au-delà de 1999 des pertes de cotisations du régime.

Les diverses délégations ont exprimé le vote suivant : pour : 3 CFDT ; contre : 13 non salariés, 2 CFTC, 5 UNAF, 2 Personnes qualifiées, Prise d'acte : 2 CFE/CGC, abstentions : 3 CGT, 3 CGT-FO.

Car cette démarche n'est pas convaincante et ce, pour plusieurs raisons.

Elle remet en cause tout d'abord un principe nécessaire à une gestion saine et responsable de la sécurité sociale dans la perspective nécessaire d'un retour à l'équilibre de ses comptes. Dès lors que toute exonération de cotisations décidée par l'Etat -du moins faut-il l'espérer- a un objectif d'intérêt général, le principe de " solidarité " évoqué par le Gouvernement pourra toujours justifier la non application du principe de la compensation intégrale.

En second lieu, la comptabilité " administrative " des emplois créés ne prendra en compte (cf. ci-dessus) ni les effets d'aubaine, ni les emplois détruits. Elle ne prendra pas davantage en compte l'effet sur les ressources de la sécurité sociale d'une moindre progression de la masse salariale imputable à la " modération " des rémunérations qui, selon les experts, est l'une des conditions des créations d'emplois. Seules seront prises en compte ces créations d'emplois et non l'effort demandé aux salariés en place qui se traduira pourtant par un tassement des cotisations.

La clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, que votre commission des Affaires sociales appelait de ses voeux lors de l'examen de la loi de financement pour 1998, n'en sortira pas à l'évidence renforcée.

Comment, dans ces conditions, exiger des gestionnaires des caisses, de leurs personnels, des assurés et des professionnels, l'effort de rigueur indispensable au redressement financier de la sécurité sociale ?

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