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N° 365

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er avril 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail,

Par M. Louis SOUVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 512, 652 et T.A. 81.

Deuxième lecture : 765, 774 et T.A. 114.

Sénat :
Première lecture : 286, 306 et T.A. 89 (1997-1998).

Deuxième lecture : 363 (1997-1998).

 
Travail.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 1er avril 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen, en deuxième lecture, du rapport de M. Louis Souvet sur le projet de loi n° 363 (1997-1998), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail.

M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé que le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail, adopté le 10 février par l'Assemblée nationale en première lecture, avait été profondément remanié par le Sénat qui avait fait prévaloir le dialogue social et une réduction négociée et équilibrée de la durée effective du travail.

Il a considéré que, dans un contexte d'urgence de fait, l'Assemblée nationale avait choisi de revenir pour l'essentiel au texte adopté par elle, en première lecture, y compris s'agissant de la définition du temps de travail, alors que cette dernière comporte, de l'aveu même du Gouvernement et de la commission saisie au fond, bien des incertitudes.

Abordant l'examen des différents articles dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, le rapporteur a observé que le Gouvernement avait insisté sur la portée politique de l'article premier dans sa réponse aux critiques qui avaient pu lui être opposées ; il a constaté que l'abaissement de la durée légale du travail effectif à 35 heures à compter du 1er janvier 2002 et à compter du 1er janvier 2000 pour les entreprises de plus de vingt salariés avait été rétabli par l'Assemblée nationale malgré toutes les réserves qui avaient été avancées par les différents intervenants. Il a constaté également que l'Assemblée nationale avait rétabli quasiment à l'identique les articles 2 et 3.

M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé que l'Assemblée nationale avait décidé de supprimer l'article 3 bis introduit par le Sénat qui posait le principe d'une compensation intégrale par l'Etat à la sécurité sociale des exonérations de charges, conformément à l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994, ainsi que l'article 3 ter, introduit par le Sénat, relatif à l'application de la loi de Robien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics et qu'elle avait rétabli intégralement son texte concernant les dispositions restreignant le recours aux heures supplémentaires (article 5) et au travail à temps partiel (articles 6 et 7).

Il a estimé que, dans ces conditions, le dispositif relatif à l'abaissement de la durée du travail conservait ses principaux défauts et que l'Assemblée nationale n'avait pas voulu saisir l'opportunité de la deuxième lecture pour le rendre plus compatible avec le fonctionnement d'une économie de marché moderne.

Le rapporteur a ensuite considéré que la " chronique " de l'article 4 bis du projet de loi, complétant la définition du temps de travail effectif à l'article L. 212-4 du code du travail, laissait penser que le Gouvernement avait ouvert une " boîte de Pandore ", le projet de loi associant désormais deux démarches : la réduction de la durée légale et l'extension des activités ou des périodes considérées comme temps de travail, c'est-à-dire une réduction supplémentaire de la durée du travail productif.

Le rapporteur a constaté que l'article 4 bis avait été ainsi au coeur du débat de la seconde lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale. Il a estimé que cet article posait un véritable problème car il reprenait une définition très extensive de la durée du travail effectif susceptible d'évoluer étant donné son caractère général.

Il a considéré que cette rédaction était une source d'insécurité juridique qui pouvait constituer une menace pour l'emploi et fragiliser les contrats de travail. Il a déclaré qu'en définitive, l'Assemblée nationale avait décidé, dans la confusion, de revenir au texte qu'elle avait adopté en première lecture, dans l'attente d'éclaircissements et en dépit de l'avis défavorable du Gouvernement.

Le rapporteur a estimé au total que, loin de lever les inquiétudes qui avaient surgi lors de la première lecture, le débat de deuxième lecture à l'Assemblée nationale semblait les avoir confirmées, voire amplifiées. Il a mentionné à ce titre les incertitudes concernant l'impact du projet de loi sur l'emploi, les incertitudes budgétaires concernant le coût global de l'incitation financière et les incertitudes juridiques concernant l'impact d'une baisse du salaire consécutive à une réduction de la durée du travail sur les contrats de travail individuels.

Le rapporteur s'est attaché en particulier à mettre en évidence les incertitudes concernant la multiplicité des salaires minima interprofessionnels de croissance (SMIC), le Gouvernement continuant à déclarer vouloir conjuguer un SMIC horaire en l'état et une rémunération mensuelle minimale correspondant à l'actuel SMIC mensualisé ; il a fait observer que, dans ces conditions, les salariés payés au SMIC qui passeraient à 35 heures seraient payés 39 heures.

Le rapporteur a considéré que les inquiétudes des entreprises sur la compatibilité des 35 heures avec le marché unique et l'euro n'avaient pas été levées par le Gouvernement et que la question d'une extension des 35 heures à la fonction publique n'avait pas reçu de réponse claire.

Le rapporteur a déclaré que toutes ces incertitudes, auxquelles il fallait ajouter les craintes liées à la définition de la durée légale du travail effectif, l'avaient amené à proposer de rétablir globalement le texte adopté par le Sénat en première lecture.

M. Louis Souvet, rapporteur, a ainsi proposé à la commission de supprimer l'article premier qui prévoit l'abaissement de la durée légale hebdomadaire du travail.

Il a proposé d'adopter un article additionnel après l'article premier prévoyant un rapport sur les conséquences de l'abaissement de la durée légale du travail sur le SMIC.

Il a proposé de rétablir l'article 2 qui invite à la négociation et prévoit le principe d'une aide pour les entreprises et certaines associations qui réduiraient la durée du travail calculée en moyenne sur tout ou partie de l'année et procéderaient à des embauches ou préserveraient des emplois, ainsi que l'article 3 qui " reprofile " la loi de Robien. Le rapporteur a déclaré que le dispositif proposé retenait le principe d'une aide non pas forfaitaire mais proportionnelle aux salaires afin de ne pas pénaliser l'emploi qualifié, l'exonération étant ainsi plafonnée, lissée, limitée à cinq ans, plus incitative grâce à l'introduction d'une date limite et plus facilement accessible quant aux conditions posées pour les embauches.

Il a proposé à nouveau de réaffirmer le principe de la compensation intégrale des exonérations de charges sociales et de reprendre également une disposition adoptée par le Sénat à l'initiative de M. Jean Arthuis permettant une application complète de la loi de Robien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics.

Concernant l'important article 4 bis relatif à la durée du travail effectif, il a proposé de revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture, qui reprenait littéralement l'article 2 de la directive du 23 novembre 1993.

Le rapporteur a également proposé d'adopter une disposition identique à l'amendement, fort opportun, adopté par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale mais non appelé en séance publique, qui limitait le champ d'application des articles 4 bis et 4 ter à celui de la directive du 23 novembre 1993.

Il a proposé de supprimer l'article 5 qui contraint le recours aux heures supplémentaires et de revenir sur l'ensemble des dispositions qui limitaient le recours au travail à temps partiel (articles 6 et 7).

Concernant les bilans (articles 9 et 10), il a proposé de tirer à nouveau les conséquences de la suppression de l'article premier et de son refus d'envisager le développement des 35 heures dans la fonction publique.

Le rapporteur a souligné que ses propositions visaient à nouveau à faire en sorte que le projet de loi ne compromette ni le dialogue social, ni l'équilibre des comptes publics, mais parvienne à la fois à une réduction progressive du temps de travail effectif et à une amélioration durable de l'emploi.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a constaté la difficulté rencontrée pour définir la notion de temps de travail effectif au regard de la multiplicité des situations et observé que le dispositif proposé par le rapporteur à l'article 3 n'était pas favorable aux bas salaires.

M. Guy Fischer a noté que le rapporteur n'avait pas choisi de s'opposer sans débat au projet de loi et a insisté sur le niveau élevé des résultats enregistrés par les entreprises permettant un effort supplémentaire en faveur de l'emploi.

M. Alain Vasselle a rappelé les principales critiques qu'encourait le projet du Gouvernement et s'est félicité des propositions faites par le rapporteur ; rappelant son expérience de rapporteur pour avis sur le projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France, il a fait part de son regret que les propositions du Sénat, même d'ordre technique, soient écartées systématiquement par le Gouvernement et l'Assemblée nationale.

M. André Jourdain a émis de forts doutes quant à l'impact du projet de loi sur l'emploi ; il a estimé que le texte aurait pour effet plus probable d'accroître la mécanisation et l'automatisation.

M. Alain Gournac s'est inquiété de la confusion et de la légèreté qui ont marqué la discussion à deux reprises à l'Assemblée nationale de l'article 4 bis du projet de loi et a estimé que le texte du Gouvernement avait pour premier effet de placer l'ensemble des partenaires sociaux dans une position d'attente.

M. Serge Franchis a déclaré qu'il était favorable au partage du temps de travail mais que le texte du Gouvernement avait pour effet de réduire le nombre d'heures travaillées, ce qui était en contradiction avec l'objectif recherché.

M. Jean Chérioux a souligné la situation spécifique des cadres en matière de temps de travail.

Répondant aux intervenants, M. Louis Souvet, rapporteur, a considéré qu'on ne pouvait entièrement s'en remettre à la négociation collective et qu'il convenait d'adopter une définition législative précise de la durée du travail effectif.

Il a également considéré que l'objectif de ce texte sur la réduction du travail n'était pas de favoriser le développement d'emplois peu qualifiés, cette dernière question relevant à l'évidence d'un autre dispositif. Il a par ailleurs déclaré que la multiplicité des SMIC, l'article 4 bis et les contraintes sur le temps partiel, introduits par le Gouvernement, ne pourraient que pénaliser l'emploi peu qualifié.

A l'issue du débat, M. Jean-Pierre Fourcade, président, a souhaité formuler quatre observations.

Il a tout d'abord considéré que l'expérience du texte " emploi jeunes " démontrait a posteriori que le Gouvernement avait tort de ne pas prendre en compte les propositions du Sénat, puisqu'on observait un blocage de l'application sur le terrain du fait notamment d'une absence de formation et d'encadrement.

Il a estimé que le débat sur la question des seuils était dépassé depuis que M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, s'était référé au seuil de 250 salariés retenu par la recommandation de la commission européenne du 13 avril 1996 pour la définition des petites et moyennes entreprises.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a déclaré que l'ensemble des simulations prenait pour hypothèse une modération salariale alors que, dans le même temps, le Gouvernement accordait aux fonctionnaires des augmentations de salaires significatives. Il a insisté sur cette contradiction en considérant que ce texte était très défavorable aux salariés du secteur privé.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a enfin considéré que la réduction du temps de travail créait un problème spécifique pour les cadres. Il a estimé que cette catégorie de personnel était confrontée à une profonde transformation de l'exercice de son activité, à travers une augmentation de la mobilité et l'introduction de nouvelles méthodes de travail liées aux nouvelles technologies. Il a déclaré qu'on ne pouvait par conséquent leur appliquer le cadre rigide de ce projet de loi.

Abordant l'examen des articles, la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement de suppression de l'article premier et, après l'article premier, un amendement créant un article additionnel prévoyant que le Gouvernement présentera au Parlement un rapport établissant les conséquences de la réduction du temps de travail sur la rémunération mensuelle minimale des salariés.

Toujours sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté respectivement aux articles 2, 3, 3 bis, 3 ter, 4 bis, cinq amendements tendant à revenir au texte voté par le Sénat en première lecture.

Après l'article 4 ter, la commission a adopté, sur proposition de M. Louis Souvet, rapporteur, un amendement créant un article additionnel prévoyant que les dispositions des articles 4 bis et 4 ter ont pour champ d'application celui de la directive européenne du 23 novembre 1993, ce qui revient à exclure le secteur des transports routiers.

Egalement sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 5.

Aux articles 6, 7, 9 et 10 elle a, sur proposition de son rapporteur, adopté quatre amendements tendant à rétablir le texte voté en première lecture par le Sénat. Puis, elle a adopté le projet de loi ainsi amendé.


Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail, adopté le 10 février par l'Assemblée nationale, a été profondément remanié par le Sénat en première lecture le 4 mars dernier.

La Haute assemblée a souhaité, en effet, faire prévaloir le dialogue social et une réduction négociée et équilibrée de la durée effective du travail. Ce faisant, elle s'est opposée à une baisse générale et autoritaire de la durée légale du travail.

Cette dernière démarche lui a semblé en effet néfaste pour la compétitivité des entreprises et par conséquent pour l'emploi, dangereuse quant à ses conséquences sur le SMIC, porteuse enfin de dérives coûteuses quant à son extension probable à l'ensemble des fonctions publiques.

Tout en renonçant à demander l'urgence sur le projet de loi, le Gouvernement a souhaité hâter le déroulement du débat puisqu'il a inscrit le texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, en deuxième lecture dès le 24 mars.

Dans ce contexte d'urgence de fait, l'Assemblée nationale a choisi de revenir pour l'essentiel au texte adopté par elle, en première lecture, y compris s'agissant de la définition du temps de travail effectif.

Quand bien même cette dernière disposition, introduite par l'Assemblée nationale en première lecture et maintenue ne varietur en deuxième lecture, comporte, de l'aveu même du Gouvernement et de la commission saisie au fond, bien des incertitudes et, du point de vue de votre rapporteur, des conséquences graves et non maîtrisées.

Désormais, à l'intérieur d'une durée légale du travail que le projet de loi ambitionne d'abaisser, la part du travail productif serait elle-même réduite.

Face à ce constat, votre commission propose de rétablir le texte voté en première lecture par le Sénat à l'issue d'un débat qui a permis d'enrichir et de compléter les propositions qu'elle avait elle-même formulées.

Elle souhaite, ce faisant, donner à l'Assemblée nationale la possibilité de revenir sur les dispositions du projet de loi les plus néfastes au dynamisme de notre économie.

I. LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE MAINTIENT LES INCERTITUDES SUR LES 35 HEURES ET SUR LA DÉFINITION DE LA DURÉE DU TRAVAIL EFFECTIF.

A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE EST REVENUE POUR L'ESSENTIEL AU TEXTE ADOPTÉ PAR ELLE EN PREMIÈRE LECTURE

Les débats qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale ont mis en évidence la cohérence du texte sénatorial et le refus a contrario de se rapprocher d'une logique d'abaissement de la durée du travail fondée sur le volontariat, la souplesse et la progressivité.

L'ensemble des intervenants a reconnu que l'abaissement de la durée du travail pouvait permettre dans certains cas la création d'emplois. Toutefois, la majorité en a fait la principale mesure de sa politique de l'emploi en insistant sur les vertus de la contrainte et de l'obligation mais sans afficher d'objectifs chiffrés alors que l'opposition mettait en exergue l'impact limité de ce dispositif, son coût et ses effets pervers s'il devait reposer sur la contrainte.

A cet égard, le rétablissement de l'article premier a concentré les critiques que n'a pas atténué l'introduction d'un report de la date d'application de la nouvelle durée légale aux entreprises qui auront franchi l'effectif de vingt salariés entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2001. L'ensemble des amendements d'assouplissement, pourtant très mesurés, déposés par l'opposition, a été repoussé par le Gouvernement et la majorité. C'est donc une attitude intransigeante qui l'a emporté.

Le principe d'un abaissement de la durée légale du travail effectif à 35 heures à compter du 1er janvier 2002 et à compter du 1er janvier 2000 pour les entreprises de plus de vingt salariés est donc maintenu, ceci malgré toutes les réserves qui ont été avancées par les différents intervenants.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a rétabli quasiment à l'identique les articles 2 et 3 en ajoutant simplement quelques précisions ou en réparant des oublis. L'article 3 qui définit le dispositif financier incitatif conserve les défauts que lui a reconnus le Sénat :

- une aide forfaitaire qui pénalise l'emploi qualifié ;

- un dispositif permanent qui institue durablement des distorsions de concurrence ;

- des incertitudes budgétaires sur le coût du dispositif ;

- des incertitudes juridiques sur l'avenir des contrats de travail individuels ;

- une complexité accrue du fait de la multiplicité des majorations.

L'Assemblée nationale a décidé de supprimer l'article 3 bis introduit par le Sénat qui posait le principe d'une compensation intégrale par l'Etat à la sécurité sociale des exonérations de charges, conformément à l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994. Cette suppression, si elle était maintenue, constituerait une grave menace pour l'avenir des finances sociales.

L'Assemblée nationale a également supprimé l'article 3 ter, introduit par le Sénat, relatif à l'application de la loi de Robien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics.

L'Assemblée nationale a rétabli intégralement son texte concernant les dispositions relatives au durcissement des conditions de recours aux heures supplémentaires (art. 5) et au travail à temps partiel (art. 6 et 7). Elle a également rétabli les rapports (art. 9 et 10) dans leur rédaction votée par elle en première lecture.

Dans ces conditions, le dispositif relatif à l'abaissement de la durée du travail conserve ses principaux défauts, l'Assemblée nationale n'ayant pas voulu saisir l'opportunité de la deuxième lecture pour le rendre plus compatible avec le fonctionnement d'une économie de marché moderne.

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