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Projet de loi relatif aux animaux dangereux et errants, et à la protection des animaux

 

II. ...A SUSCITÉ LA MISE EN PLACE D'UNE LÉGISLATION QUI APPARAÎT AUJOURD'HUI LACUNAIRE

S'il n'est pas devenu un sujet de droit à part entière, l'animal n'en est pas moins l'objet d'une importante législation.

Celle-ci, au regard du projet de loi qui est soumis à votre Haute Assemblée, peut être appréhendée sous deux angles : celui de la sûreté des personnes qui peuvent être les victimes de certains animaux dans des circonstances particulières et celui de la protection des animaux. Ces deux volets constituent un seul et même domaine, celui de la relation entre l'homme et l'animal.

A. L'ANIMAL ET LA SÛRETÉ DES PERSONNES

L'animal cause parfois des dommages à l'homme.

Le droit et la jurisprudence ont réussi à répondre, dans l'ensemble, à ces problèmes.

Un examen approfondi du dispositif législatif en vigueur au sujet des chiens démontre ainsi qu'il existe de nombreux éléments de protection des personnes dans le droit. Les mesures sont toutes fondées sur la responsabilité individuelle. Elles permettent tout autant une action préventive que répressive.

Or, la prolifération du phénomène des " chiens dangereux " qui se développe depuis le début des années 1990 met en question de façon brutale la sécurité des Français et frappe souvent les plus fragiles de nos concitoyens. Cette forme de violence, dont l'animal est l'instrument, nécessite de la part des pouvoirs publics une réponse urgente et rigoureuse.

1. Les mesures de droit commun

De nombreuses dispositions générales sont applicables au propriétaire ou gardien dont la responsabilité peut être engagée consécutivement aux faits de l'animal dont il a la garde. Ces textes permettent d'intervenir aussi bien à titre répressif que préventif.

a) La répression des crimes et des délits

Il s'agit des crimes et délits que l'homme peut commettre de n'importe quelle manière, et notamment avec son chien. Effectivement, les animaux ne pouvant être poursuivis devant les tribunaux depuis la fin du Moyen-Age, c'est le propriétaire, ou du moins la personne qui a la garde de l'animal, qui est considéré comme responsable direct du dommage et par la suite incriminée aux lieu et place de son animal5( *).

 Les textes d'application générale

Nous ne citerons que quelques-uns de ces textes du Nouveau Code Pénal (N.C.P), car leur objectif étant de couvrir toutes les atteintes possibles, ils sont extrêmement nombreux. (Article 221-1 sur les atteintes involontaires à la vie, Article 222-7  et Article 222-8 sur les violences, Article 222-17 et article 222-18 sur les menaces).

Ces textes sont tout à fait efficaces dans la sanction des infractions commises en utilisant un chien.

 Le cas particulier de l'usage de l'animal comme d'une arme

Il est prévu par l'alinéa 4 de l'article 132-75 du Nouveau Code Pénal, issu de l'article 19 de la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996, dite loi Toubon que :

L'utilisation d'un animal pour tuer, blesser ou menacer est assimilée à l'usage d'une arme.

En cas de condamnation du propriétaire de l'animal ou si le propriétaire est inconnu, le tribunal peut remettre l'animal à une oeuvre de protection animale reconnue d'utilité publique ou déclarée, laquelle pourra librement en disposer. "


Ce texte n'est pas une incrimination autonome, mais entraîne une aggravation de la responsabilité du maître ou du gardien lorsqu'il s'est servi de l'animal aux fins de menaces, blessures ou homicides, ce délinquant étant considéré comme armé au moment de ces délits ou crimes.

L'article 19 de la loi précitée est intervenu de façon tout à fait opportune en aménageant une place spéciale à l'animal dans l'article 132-75 du Nouveau Code Pénal qui définissait préalablement les armes en se référant exclusivement au terme " objet ".

La loi n'assimile pas néanmoins les chiens dangereux à des armes. Elle considère la personne responsable du fait de l'animal comme ayant utilisé une arme au moment des faits.

Ainsi, cette loi rend, par exemple, inapplicable l'article 131-14-3° du Nouveau Code Pénal. Il est possible en effet de confisquer une ou plusieurs armes d'un condamné, mais pas de faire saisir un chien qui appartiendrait à une personne condamnée notamment sur le fondement de son usage comme d'une arme.

On peut relever dans les premières décisions de justice appliquant cette loi, celle du Tribunal Correctionnel de Rouen du 24 juin 1997 qui a condamné deux personnes qui dévalisaient les badauds sous la menace d'un berger allemand, l'une à 3 ans et demi de prison ferme, l'autre à 3 ans dont 1 avec sursis.

b) Les textes à visée préventive

Deux dispositions ont un volet préventif.

 La mise en danger de la vie d'autrui

Cette nouvelle infraction est codifiée dans l'article 223-1 du Nouveau Code Pénal et applicable depuis le 1er mars 1994 :

Le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessure de nature à entraîner une mutilation ou une incapacité permanente par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement est puni d'un an d'emprisonnement et de 100 000 F d'amende ".

Il faut un risque d'une certaine intensité pour enclencher valablement la mise en oeuvre de cet article. En novembre 1995, le tribunal correctionnel d'Evry a condamné à huit mois de prison un propriétaire de Rottweiler ayant attaqué des lycéens, et la Cour d'Appel de Paris a condamné à huit mois de prison et 27 000 F d'amende une propriétaire de bergers allemands qui divaguaient fréquemment et avaient mordu plusieurs personnes.

Or, ces condamnations pour mise en danger de la vie d'autrui reposaient, sur la violation délibérée d'un règlement (un arrêté du préfet de l'Essonne imposant le port de la muselière), l'autre sur la violation d'une loi relative à l'interdiction de la divagation des animaux.

 Les troubles à l'ordre public

Suivant leur nature, les risques de troubles ou les troubles réels à l'ordre public ouvrent au Maire et au Préfet la possibilité de prendre une réglementation locale exorbitante du droit commun, mais dans un cadre finalement limité, lequel peut poser parfois des problèmes de base légale. Les dispositions sont précisées aux articles L. 2122-2, L. 2122-24, L. 2212-1 du code Général des Collectivités Territoriales et L. 131-1 du Code des Communes.

Enfin, les deux premiers alinéas de l'article 213 du Code Rural prévoient que " les maires doivent prendre toutes les dispositions propres à empêcher la divagation des chiens et des chats. Ils peuvent ordonner que ces animaux soient tenus en laisse et que les chiens soient muselés ".

Un grand nombre de communes, et en particulier celles voisines de Paris, ont pris des arrêtés " anti-pitbulls ". On peut en distinguer trois catégories différentes :

- Certains interdisent simplement la détention. Ils sont illégaux du fait que la gardien traditionnel de la propriété privée est le juge judiciaire et non le maire. C'est le cas, par exemple, des arrêtés de Montreuil et du Plessis-Robinson.

- D'autres limitent ou interdisent la circulation de ces chiens ; dans le second cas on peut penser qu'il y a excès de pouvoir (arrêté d'Antony du 23 janvier 1996) mais les arrêtés ne faisant que limiter la circulation, à l'exemple de ceux pris par Bucheley et les sept autres communes du District urbain de Mantes-La-Jolie, semblent être tout à fait conformes aux pouvoirs que le maire peut prétendre exercer au titre des articles susvisés.

- Enfin une catégorie particulière d'arrêtés dits " arrêtés individuels " permet au maire de prendre des mesures en visant précisément un contrevenant à l'ordre public et son animal ; c'est sur cette base qu'ont été pris les arrêtés d'enfermement de certains chiens. C'est une mesure extrêmement dissuasive.

2. Les mesures particulières aux animaux

a) Les dispositions pénales

En matière de protection des personnes contre les dommages que peut occasionner un animal, le droit pénal est très complet. Certaines infractions sont néanmoins parfois difficiles à distinguer entre elles.

L'excitation d'animaux dangereux et la divagation sont les deux principales sources de dommages que peuvent causer les chiens par la volonté délibérée ou la négligence de leurs maîtres.

Il faut tout de suite préciser que, suivant la nature du dommage, ces incriminations spéciales sont complétées par d'autres dispositions de droit pénal général (homicide, attaque à main armée, coups et blessures...).

 L'excitation d'animaux dangereux

L'excitation d'animaux dangereux est sanctionnée par l'article R 623-3 du Nouveau Code Pénal.

Le fait, par le gardien d'un animal susceptible de présenter un danger pour les personnes, d'exciter ou de ne pas retenir cet animal lorsqu'il attaque ou poursuit un passant, alors même qu'il n'en est résulté aucun dommage, est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 3ème classe.

En cas de condamnation du propriétaire de l'animal ou si le propriétaire est inconnu, le tribunal peut remettre l'animal à une oeuvre de protection animale reconnue d'utilité publique ou déclarée, laquelle pourra librement en disposer ".


Le Nouveau Code Pénal a aggravé cette contravention qui était auparavant de la 2ème classe.

Il faut noter que l'excitation d'animaux dangereux peut être qualifiée indépendamment du rôle actif du gardien de l'animal, c'est-à-dire aussi par abstention.

Ce texte est déjà très utile en réponse au comportement de certains maîtres. Cependant il est limité par la désignation restrictive de la victime qu'il protège : " un passant " ; ainsi une personne connue du propriétaire ou encore une personne qui entre dans une maison ou même un employé de maison ne sont pas protégés par ce texte.

Le second alinéa est malgré tout une innovation majeure du Nouveau Code Pénal, qui ponctue pratiquement tous ses articles relatifs aux animaux. Il s'agit de l'institutionnalisation du pouvoir du juge de dessaisir de son animal une personne condamnée. L'avantage important qu'apporte cette nouvelle disposition est d'empêcher que des animaux dangereux restent en circulation. On peut regretter simplement, au sujet de ce second alinéa, qu'il n'envisage pas de limites aux possibilités du condamné de se retrouver de nouveau en possession d'un nouvel animal.

La divagation

La divagation est sanctionnée par l'article R 622-2 du Nouveau Code Pénal :

" Le fait par le gardien d'un animal susceptible de présenter un danger pour les personnes, de laisser divaguer cet animal est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 2ème classe.

En cas de condamnation du propriétaire de l'animal ou si le propriétaire est inconnu, le tribunal peut remettre l'animal à une oeuvre de protection animal reconnue d'utilité publique ou déclarée, laquelle pourra librement en disposer ".


Les critères permettant de qualifier la divagation des chiens sont contenus dans l'alinéa 1 de l'article 213-1 du Code Rural, issu de l'article 3 de la loi n° 89/412 du 22 juin 1989 :

" Est considéré comme en état de divagation tout chien qui, en dehors d'une action de chasse ou de la garde d'un troupeau, n'est plus sous la surveillance effective de son maître, se trouve hors de portée de voix de celui-ci ou de tout instrument sonore permettant son rappel ou qui est éloigné de son propriétaire ou de la personne qui en est responsable d'une distance dépassant cent mètres.

Tout chien livré à son seul instinct est en état de divagation ".


En outre, l'article 211 du Code Rural prescrit que :

Les chiens dangereux doivent être tenus enfermés, attachés, enchaînés de manière qu'ils ne puissent causer aucun accident, soit aux personnes soit aux animaux domestiques ".

Notons enfin que le Règlement Sanitaire Départemental de Paris prévoit l'obligation du port de la laisse pour tous les chiens, et que son inobservation est sanctionnée par une contravention de la 3ème classe, c'est-à-dire 3 000 F au plus.

b) La responsabilité civile des maîtres

Selon la loi n° 70-598 du 10 juillet 1976, modifiant et complétant la loi du 1/09/1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel, tout individu a le droit de posséder un animal, sous réserve qu'il respecte les droits des tiers. Il est ainsi tenu de se conformer aux exigences de la sécurité et de l'hygiène publique.

En matière d'hébergement, la jurisprudence a souvent à faire à connaître des problèmes posés par les animaux bruyants. Les recours sont possibles pour dénoncer d'éventuelles situations dommageables. Il faut, dès lors, prouver que les animaux incommodent par leur bruit ou leur odeur. Par ailleurs, les propriétaires d'un animal doivent s'assurer de la vaccination de leur animal dans les territoires infestés de la rage (article 232-5-1 du code rural).

De même, le propriétaire d'un animal, ou celui qui s'en sert, est responsable des accidents de la circulation que celui-ci serait amené à causer.

Ainsi, les propriétaires sont responsables des actes de leur animal et doivent par conséquent prendre les mesures nécessaires pour éviter les dommages aux tiers ou à la collectivité.
L'article 1385 du code civil indique que " le propriétaire d'un animal, ou celui qui s'en sert, pendant qu'il est en son usage, est responsable du dommage que l'animal a causé, soit que l'animal fût sous sa garde, doit qu'il fût égaré ou échappé ". Le propriétaire ou le gardien ne peut s'exonérer de la présomption de responsabilité qui pèse sur eux qu'en apportant la preuve d'un cas fortuit ou de force majeure, d'une cause étrangère ou d'une faute de la victime ayant ce caractère.

Le régime de la responsabilité du fait de l'animal est calqué sur celui de la responsabilité du fait des choses, une présomption de faute reposant sur le propriétaire.

Il est à noter que les contrats d'assurance responsabilité civile " multirisque/habitation " couvrent en principe les dommages causés aux tiers par les animaux domestiques.

3. Un dispositif lacunaire face à la prolifération des chiens dangereux

a) Un phénomène inquiétant : le développement des " chiens agressifs "

D'aucuns estiment que la France dispose d'une " surpopulation canine et féline ", lourde d'inconvénients. Il est vrai que, chaque année, plus de 17.000 chiens sont placés sous surveillance sanitaire après avoir mordu une personne ou un autre animal. Les statistiques du ministère de l'agriculture recensent ainsi 16 329 accidents pour la France en 1996. L'INSEE ne dispose d'aucune statistique.

Cette remarque de surpopulation canine trouve un écho d'autant plus favorable chez bon nombre de nos concitoyens que le début des années 1990 a été marqué par le développement d'un phénomène très préoccupant.

Des chiens dits d'attaque, dressés pour être agressifs envers les individus, prolifèrent. Ces chiens sont dangereux par leurs caractéristiques psychologiques et physiques : les blessures qu'ils causent sont particulièrement graves et peuvent entraîner la mort. On les qualifie de molossoïdes, hybrides de terrier et de molosse.

Phénomène essentiellement urbain, la possession de ces chiens d'attaque est assez concentrée en région parisienne. Néanmoins, ils sont apparus aussi dans le nord et l'est de la France ainsi que dans les grandes villes. Il est important de souligner que les agressions et les menaces permanentes d'agression ont conduit à aggraver fortement le sentiment d'insécurité qui règne dans les cités.

Le plus connu et le plus répandu des chiens agressifs est sans conteste le pitbull (entre 20.000 et 40.000 pitbulls seraient aujourd'hui présents sur le territoire national), mais d'autres espèces sont également concernées : rottweilers, dogues argentins, american staffordshire terriers... De nombreuses caractéristiques morphologiques et comportementales distinguent ces chiens de leurs congénères. A titre d'exemple, le chien de type pitbull, issu de plusieurs croisements, présente à la fois une puissance exceptionnelle à la mâchoire (de 500 kilos), une grande résistance à la douleur et une agressivité avérée à l'égard des autres chiens. Il présente souvent la caractéristique de ne pas répondre à l'ordre de lâcher sa proie, même lorsque cet ordre est donné par son maître. Ce chien est en fait devenu une mode, une source de revenus faciles et importants, un moyen d'intimidation et une arme par destination.

S'il n'existe pas de moyen statistique fiable pour connaître le nombre exact de chiens d'attaque présents en France, la préfecture de police de Paris estime que, depuis 1994, le nombre de chiens dangereux a été multiplié par 5.

Évolution des demandes de chiots entre 1990 et 1997

(échelle logarithmique)

Source : Société Centrale Canine

Le Pitbull n'est pas reconnu comme une race par la SCC


Plusieurs populations s'intéressent à ces chiens6( *).

La première population à s'être intéressée à ces chiens sont incontestablement les délinquants, en particulier les trafiquants et revendeurs de drogues. Ils ont utilisé ces chiens pour se protéger contre les " descentes " ainsi que pour agresser volontairement d'autres personnes. Chez ces individus, le chien est exclusivement une arme qu'il est possible de remplacer par une autre lorsque la situation l'exige. Bien qu'en nombre, ces délinquants constituent le danger le plus réel qu'il faut combattre sans aucune concession.

Une deuxième population est représentée par les jeunes des quartiers sensibles, eux-mêmes peu socialisés, risquant pour une bonne part de devenir délinquants si la situation des cités ne s'améliore pas. Ces jeunes ont d'abord un chien par effet de mode. L'acquisition d'un chien donne incontestablement à un jeune une importance accrue dans le groupe dont il fait partie. Les risques d'agression volontaire sont moins probables qu'avec les délinquants, mais pas inexistants. Par contre, les menaces ou une attitude comprise comme menaçante par les autres personnes sont fréquentes. Les risques d'accidents sont plus probables parce qu'ils ont acquis le plus souvent un chien dyssocialisé (élevé le plus fréquemment dans les caves) et qu'ils n'ont pas de compétences pour élever correctement leur chien. Ils sont souvent dominés par celui-ci.

La troisième population est caractérisée par des familles ne présentant pas de dyssocialisation, mais vivant au contact de ces jeunes. L'effet de mode joue actuellement à plein. Leur chien présente plus rarement une agressivité anormale. Cependant, cela n'empêche pas que des accidents se produisent. Ceux-ci sont mis en vedette par la presse en raison de leur gravité. On oublie systématiquement d'indiquer que ce type d'accidents est particulièrement fréquent avec tous les chiens (certainement une dizaine chaque jour).

Un double constat doit être fait :

- d'une part, nous sommes face à plusieurs situations de risque très différentes les unes des autres. A moins d'interdire la présence totale des chiens dans les quartiers sensibles -et dans le reste de la France-, il n'y a pas de solution globale.

- d'autre part, par l'intermédiaire de ce fait de société, l'opinion publique prend conscience des accidents liés aux chiens. Progressivement, par la médiatisation, la mise en cause des chiens agressifs dépasse largement les limites de certains quartiers sensibles, d'autant plus que le nombre d'accidents précités démontre l'existence d'un véritable problème.

b) Des moyens juridiques insuffisants

Divers instruments juridiques ont été utilisés pour répondre à ce phénomène des chiens dangereux, phénomène qui met en question la sécurité des Français.

Les réactions ont été d'abord municipales : un arrêté du maire de Gennevilliers intervenu dès le 11 février 1994 interdit l'élevage, la détention et la circulation des pitbulls sur le territoire de cette commune. Cet arrêté, suivi de nombreux autres dans d'autres communes, a été annulé par le juge administratif, en raison d'un manque de base légale.

Plusieurs organismes publics de HLM, -les offices publics de Montrouge, de Nanterre, des Hauts-de-Seine, l'office public d'aménagement et de construction (OPAC) de Paris-, ont décidé d'interdire dans leur règlement la détention dans les appartements par leurs locataires de chiens de type pitbull et autres chiens dangereux, en se fondant sur les graves troubles de voisinage occasionnés par ces chiens. Mais le juge, judiciaire cette fois, a limité la marge d'action des bailleurs sociaux.

Certaines communes ont réagi peu à peu en adaptant leurs arrêtés. C'est notamment le cas de Buchelay et des sept autres communes du District urbain de Mantes-la-Jolie, qui ont interdit en 1997 la fréquentation de certains lieux publics (abords des écoles, jardins publics ...) aux propriétaires et gardiens accompagnés de leurs chiens de type pitbull, american staffordshire terriers, bull terrier, rottweilers, tosa, ... et leur ont fait obligation de les tenir en laisse et de les museler sur l'ensemble de chacun de leurs territoires communaux.

Toutefois, ces communes se trouvent démunies sur le plan de la sanction.

Mais, c'est essentiellement le comportement de certains maîtres de ces chiens qui est à l'origine des problèmes constatés. Trop souvent, dans le public jeune et urbain en particulier, le pitbull et les autres chiens dangereux sont vus comme un symbole de puissance et un reflet de l'agressivité du maître ; ils sont utilisés pour établir un rapport de force, d'intimidation ou de violence envers autrui. Ils peuvent menacer dès lors gravement les enfants aussi bien que les contrôleurs et les voyageurs dans les transports en commun ou les fonctionnaires chargés du maintien de l'ordre.

Nombre de possesseurs de chiens dangereux -c'est le coeur du problème- n'en font pas ainsi l'usage habituel d'un animal de compagnie, le chien ne les intéressant pas comme compagnon, mais en tant qu'arme ou moyen d'intimidation.

Ainsi, quelle que soit la race, le chien mal traité et mal dressé est un risque potentiel de danger. Le malfaiteur n'est donc pas le chien, mais le mauvais maître.