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10 novembre 1998 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

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2. La diminution du plafond du quotient familial constitue un recul important de la politique familiale menée depuis la Libération

a) Une augmentation d'impôt pour 500.000 familles

La diminution du plafond du quotient familial est présentée par le Gouvernement comme la contrepartie indispensable du rétablissement des allocations familiales pour toutes les familles.

L'exposé des motifs de l'article 13 du projet de loi, qui supprime la mise sous condition de ressources, fait valoir que " le Gouvernement souhaite poursuivre un objectif de justice dans la politique familiale en faisant jouer pleinement à l'impôt sur le revenu son rôle redistributif ; c'est pourquoi le projet de loi de finances pour 1999 prévoit l'abaissement du plafond du quotient familial ".

L'exposé des motifs précise en outre que " ces mesures permettront aux familles concernées de percevoir à nouveau les allocations familiales tout en ne payant pas plus d'impôt jusqu'à des niveaux de revenus bien supérieurs au seuil de ressources retenu pour le versement des allocations familiales en 1998. Ces mesures représentent une dépense nette en faveur des familles de 780 millions de francs (l'économie résultant de l'abaissement du plafond du quotient familial -3,9 milliards de francs- doit être comparée à la dépense supplémentaire engendrée par la suppression de la condition de ressources -4,68 milliards de francs pour 1999-) ".

Votre rapporteur se trouve dès lors conduit à commenter une mesure figurant à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999.

Le système du quotient familial, prévu aux articles 194 et suivants du code général des impôts, vise à adapter le montant de l'impôt aux facultés contributives de chaque foyer fiscal en prenant en compte le nombre de personnes vivant des ressources du foyer fiscal11(*).

D'un point de vue technique, il consiste à diviser le revenu imposable en un certain nombre de parts déterminé, d'une part, en fonction de la situation de la famille et, d'autre part, du nombre de personnes fiscalement considérées comme à la charge du contribuable.

La prise en considération de la situation de la famille conduit à distinguer les catégories suivantes : célibataire, marié, veuf, divorcé, séparé.

La notion de personnes à charge concerne principalement les enfants et certains invalides. Ainsi, à une part pour les contribuables célibataires, divorcés, veufs ou séparés et à deux parts pour les contribuables mariés, s'ajoute un nombre de demi-parts additionnelles variables selon le nombre de personnes à la charge du contribuable.

Le mode de calcul du quotient familial est donné par le tableau suivant figurant à l'article 194 du code général des impôts.



Situation de famille

Nombre de parts

Célibataire, divorcé ou veuf sans enfant à charge

1

Marié sans enfant à charge

2

Célibataire ou divorcé ayant un enfant à charge

1,5

Marié ou veuf ayant un enfant à charge

2,5

Célibataire ou divorcé ayant deux enfants à charge

2

Marié ou veuf ayant deux enfants à charge

3

Célibataire ou divorcé ayant trois enfants à charge

3

Marié ou veuf ayant trois enfants à charge

4

Célibataire ou divorcé ayant quatre enfants à charge

4

Marié ou veuf ayant quatre enfants à charge

5

Célibataire ou divorcé ayant cinq enfants à charge

5

Marié ou veuf ayant cinq enfants à charge

6

Célibataire ou divorcé ayant six enfants à charge

6

En application de l'article 195 du code général des impôts, certains contribuables bénéficient en outre d'une demi-part ou de plusieurs demi-parts additionnelles. Il s'agit, pour l'essentiel, des célibataires, veufs ou divorcés ayant eu un ou plusieurs enfants à charge, des pensionnés de guerre et assimilés, de pensionnés pour accident du travail, des invalides civils ainsi que des titulaires de la carte du combattant ou d'une pension militaire d'invalidité âgés de plus de 75 ans et certaines de leurs veuves. Chaque enfant titulaire de la carte d'invalidité ouvre également droit à une demi-part supplémentaire.

Le quotient familial reposant sur la division du revenu imposable par le nombre de parts du foyer fiscal, il tend à atténuer la progressivité de l'impôt en fonction du revenu. C'est pourquoi la législation a choisi, depuis 1992, de plafonner les effets du quotient familial : la réduction d'impôt résultant d'une demi-part additionnelle de quotient familial ne peut ainsi excéder un certain montant actualisé chaque année en fonction de l'évolution des tranches du barème de l'impôt sur le revenu. Ce plafond a été fixé par la loi de finances pour 1998 à 16.380 francs.

Le législateur a prévu en outre deux autres plafonds spécifiques répondant à des situations particulières.

Il existe ainsi un plafond de 6.100 francs pour les célibataires, veufs ou divorcés ayant eu par le passé des enfants à charge, pour les impositions postérieures au 26ème anniversaire de la naissance du dernier enfant et un plafond de 20.270 francs pour les célibataires, veufs, divorcés ou séparés qui élèvent seuls un ou plusieurs enfants, au titre de la part du premier enfant.

L'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 abaisse de 16.380 francs à 11.000 francs le plafond de la demi-part de droit commun. Les plafonds spécifiques évoqués plus haut ne sont, eux, pas modifiés.

Comme le souligne M. Didier Migaud, dans son rapport général sur le projet de loi de finances pour 1999, la réduction de 16.380 francs à 11.000 francs par an de l'avantage maximum en impôt résultant d'une demi-part additionnelle de quotient familial entraîne une augmentation de l'impôt sur le revenu qui sera acquitté par deux catégories de contribuables ayant un ou plusieurs enfants :

- d'une part, ceux qui relèvent de l'actuel plafond de 16.380 francs ;

- d'autre part, ceux qui entrent dans le champ de plafonnement, puisque le plafond diminuant, le niveau de revenu à partir duquel il est mis en jeu a également diminué.

Selon M. Migaud, on estime que 500.000 foyers seront affectés par cette mesure, pour une recette de l'ordre de 3,2 milliards de francs, soit un supplément d'imposition d'environ 6.400 francs par foyer et par an.


Les simulations effectuées par les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie révèlent qu'une augmentation d'impôt sur le revenu intervient à partir d'un revenu mensuel de 36.290 francs pour un couple ayant un enfant, 38.276 francs pour un couple ayant deux enfants, 43.582 francs pour un couple ayant trois enfants, 50.266 francs pour un couple ayant quatre enfants.

En fonction du revenu, l'imposition supplémentaire est la suivante :

Couple avec un enfant

(en francs)

Revenu mensuel net déclaré

Supplément d'impôt mensuel (1)

Supplément d'impôt annuel

35.000

0

0

40.000

267

3.204

45.000

435

5.220

50.000

435

5.220

55.000

435

5.220

60.000 et au-delà

448

5.380

(1) calculé sur la base du barème proposé à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Couple avec deux enfants

(en francs)

Revenu mensuel net déclaré

Supplément d'impôt mensuel (1)

Supplément d'impôt annuel

38.500

0

0

40.000

92

1.104

45.000

452

5.424

48.200

682

8.184

50.000

812

9.744

55.000

870

10.440

60.000 et au-delà

897

10.760

(1) calculé sur la base du barème proposé à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Couple avec trois enfants

(en francs)

Revenu mensuel net déclaré

Supplément d'impôt mensuel (1)

Supplément d'impôt annuel

43.500

0

0

45.000

102

1.224

50.000

462

5.544

55.000

822

9.864

60.000

1.358

16.296

61.820

1.555

18.660

65.000 et au-delà

1.793

21.520

(1) calculé sur la base du barème proposé à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Couple avec quatre enfants

(en francs)

Revenu mensuel net déclaré

Supplément d'impôt mensuel (1)

Supplément d'impôt annuel

50.000

0

0

55.000

473

5.676

60.000

1.009

12.108

65.000

1.554

18.648

69.850

2.431

29.172

70.000

2.462

29.544

75.000 et au-delà

2.690

32.280

(1) calculé sur la base du barème proposé à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

En contrepartie, seules certaines de ces familles retrouveront le bénéfice des allocations familiales : les allocations familiales ne sont en effet accordées qu'aux familles ayant au moins deux enfants à charge âgés de moins de 20 ans.

Les tableaux suivants permettent de déterminer quels sont les " gagnants " et les " perdants " du remplacement de la mise sous condition de ressources des allocations familiales par l'abaissement du plafond du quotient familial.

Il est bien entendu que si l'on prend comme base de référence l'année 1997, lorsque les allocations familiales étaient versées sans condition de ressources, il n'y a plus de familles gagnantes.

Compte tenu de ce que l'on a appelé " la réforme de la réforme ", les familles sont en 1999, par rapport à 1997, soit dans une position plus défavorable en raison de l'augmentation d'impôt provoquée par la diminution du plafond du quotient familial, soit dans une situation identique si elles ne sont pas concernées par cette mesure.

Sont particulièrement frappées par cette substitution les familles qui ne percevaient pas d'allocations et ne bénéficient donc pas de leur rétablissement : les familles avec un enfant et les familles avec un ou des enfants âgés de plus de 20 ans.

Impact financier de l'abaissement du plafond et
rétablissement des allocations familiales

Couples avec un enfant


Revenu annuel net perçu

Revenu mensuel net perçu

Impôt annuel

Impôt mensuel

Allocations familiales

Gain mensuel ou perte mensuelle net

420.000

35.000

0

0

0

0

480.000

40.000

3.359

280

0

- 280

540.000

45.000

5.089

425

0

- 425

600.000

50.000

5.089

425

0

- 425

660.000 et au-delà

55.000

5.230

440

0

- 440

Couple avec deux enfants

(en francs)

Revenu mensuel net déclaré

Supplément d'impôt mensuel (1)

Allocations familiales

Gain mensuel ou perte mensuelle net

38.500

0

682

+ 682

40.000

92

682

+ 590

45.000

452

682

+ 230

48.200

682

682

0

50.000

812

682

- 130

55.000

870

682

- 188

60.000 et au-delà

897

682

- 215

(1) calculé sur la base du barème proposé à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Couple avec trois enfants

(en francs)

Revenu mensuel net déclaré

Supplément d'impôt mensuel (1)

Allocations familiales

Gain mensuel ou perte mensuelle net

43.500

0

1.556

+ 1.556

45.000

102

1.556

+ 1.454

50.000

462

1.556

+ 1.094

55.000

822

1.556

+ 734

60.000

1.358

1.556

+ 198

61.820

1.555

1.556

+ 1

65.000 et au-delà

1.793

1.556

- 237

(1) calculé sur la base du barème proposé à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Couple avec quatre enfants

(en francs)

Revenu mensuel net déclaré

Supplément d'impôt mensuel (1)

Allocations familiales

Gain mensuel ou perte mensuelle net

50.000

0

2.430

+ 2.430

55.000

473

2.430

+ 1.957

60.000

1.009

2.430

+ 1.421

65.000

1.554

2.430

+ 876

69.850

2.431

2.430

- 1

70.000

2.462

2.430

- 32

75.000 et au-delà

2.690

2.430

- 260

(1) calculé sur la base du barème proposé à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour des couples avec deux enfants, le point d'équilibre s'établit à 48.200 francs de revenu mensuel. Au-dessous de ce chiffre, les familles gagnent à la substitution allocations familiales/quotient familial. Au-dessus, elles sont perdantes.

Pour les couples avec trois enfants, le point d'équilibre est situé à 61.820 francs de revenu mensuel. Pour les couples avec quatre enfants, il s'établit à 69.850 francs par mois.

Ces niveaux de revenus peuvent paraître élevés. Pourtant, selon les estimations faites par le rapporteur général de l'Assemblée nationale, la réforme devrait bénéficier à 225.000 ménages et se traduira par une perte pour 425.000 ménages.

Il est donc assez difficile d'affirmer, comme le fait le Gouvernement, que le remplacement de la mise sous condition de ressources des allocations familiales par la diminution du plafond du quotient familial sera globalement favorable à la famille.

b) Un coup sévère porté au principe d'équité horizontale et à la politique fiscale en faveur des familles menée depuis 1945

Pour tenir compte de la taille et de la composition des ménages lors du calcul de l'impôt sur le revenu, la France a choisi en 1946 un système -le quotient familial- qui vise à assurer l'équité horizontale : deux familles qui auraient le même niveau de vie avant impôt gardent, après impôt, des niveaux de vie identiques12(*).

L'impôt sur le revenu est un impôt progressif : le taux moyen d'imposition croît avec le niveau du revenu. Cette progressivité a deux rôles : d'une part, les dépenses publiques sont ainsi financées selon les " capacités contributives " de chaque contribuable (celles-ci sont supposées croître plus vite que le revenu). D'autre part, cette imposition permet d'aboutir à une redistribution des revenus selon le principe d'équité verticale qui stipule que l'impôt doit dépendre des capacités contributives du contribuable.

Mais l'impôt sur le revenu porte obligatoirement sur des ménages de composition et de taille différentes. Il faut donc comparer les capacités contributives, donc le niveau de vie, de familles de taille différente.

Le quotient familial, adopté en France, repose sur un principe simple : la morale communément admise comme les pratiques habituelles veut que les différents membres d'une famille se partagent son revenu global de façon à jouir chacun du même niveau de vie.

Avec le quotient familial, le taux d'imposition moyen est le même pour deux familles de même niveau de vie, quelle que soit leur taille. Le choix de la société quant au degré de redistribution assuré par le système fiscal, selon le principe d'équité verticale, se fait par le choix de la progressivité du système fiscal ; celle-ci est la même pour toutes les catégories de ménages.

Le système du quotient familial ne fournit en soi aucune aide, aucun avantage aux familles ; il garantit seulement que le poids de l'impôt est équitablement réparti entre des familles de taille différente, mais de niveau de vie équivalent, selon un principe d'équité horizontale familiale.

Les critiques du quotient familial partent souvent d'une assimilation contestable : le quotient familial serait une forme d'aide aux familles, comparable aux prestations familiales.

Le dossier de presse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 tout comme le rapport de M. Migaud présentent des tableaux évaluant le montant de l'aide publique en faveur de la famille. Ces tableaux additionnent, en fonction du revenu net, les allocations familiales et le quotient familial, afin de déterminer le montant total de l'aide publique accordée aux familles.

De même, l'état retraçant l'effort social de la Nation, document obligatoire annexé au projet de loi de finances en application de la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974, qualifie le mécanisme du quotient familial de " prestation fiscale ", calculée en faisant la différence entre le montant de l'impôt payé par les ménages ayant des enfants et celui qu'ils auraient acquitté en n'ayant pas d'enfant.

Une telle présentation du système du quotient familial apparaît extrêmement pernicieuse. Elle accrédite l'idée que le quotient familial est un mécanisme d'aide aux familles alors qu'il ne s'agit que d'un moyen de mettre en oeuvre le principe de contributivité posé par l'article XIII de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789 : " pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. "

Présenter le quotient familial comme une aide publique aux familles n'est naturellement pas neutre. Cela conduit le Gouvernement à additionner le montant des différentes prestations familiales avec celui de l'avantage procuré par le quotient familial pour démontrer que " l'aide à la famille " croît en fonction du revenu.

En réalité, ce raisonnement n'est pas fondé puisque le système du quotient familial n'est pas une aide aux familles, mais simplement une application normale dans leur cas spécifique du principe général de l'équité horizontale.

On sait que le système du quotient familial fut adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale en décembre 1945 ; mais il n'est pas inutile de rappeler l'exposé des motifs du projet de loi portant fixation des recettes du budget général de l'exercice 1946, présenté par M. René Pleven, ministre des finances, au nom du Gouvernement.

S'agissant de " l'application de la règle du quotient familial à l'impôt général sur le revenu ", il est ainsi précisé 13(*):

" Le Gouvernement a nettement marqué sa volonté de porter toute son attention au problème fondamental de la population et en particulier au problème de la famille. Son action dans ce domaine fera l'objet d'autres dispositions ; mais il veut dès à présent amender celles des dispositions fiscales qui donnent des résultats injustes pour la famille. Au premier rang de celles-ci est l'impôt général sur le revenu. Tel qu'il est, notre impôt conduit à certaines conséquences dont le caractère immoral ou injuste a été maintes fois dénoncé.

" Il est immoral de frapper d'une taxe progressive les revenus du ménage réunis sur la tête du chef de famille, avantageant ainsi le concubinage qui permet l'imposition sous deux cotes avec deux abattements et limite la progressivité.

" Il est injuste que, malgré les abattements consentis pour charges de famille, un ménage avec des enfants paye, compte tenu des dépenses auxquelles il est obligé, un impôt général sur le revenu plus lourd qu'un ménage sans enfant.

" A niveau de vie égal, la famille nombreuse est plus lourdement frappée que le ménage sans enfant. La hausse des revenus apparents n'a fait qu'accentuer ce caractère, si bien qu'aujourd'hui, au-delà de certains chiffres, on peut dire que le poids de l'impôt est presque proportionnel au nombre des membres de la famille.

" C'est pour mettre fin à cette situation que le Gouvernement propose, d'une part, d'ajuster les minima exonérés des impôts au niveau actuel des valeurs, d'autre part, d'instituer le quotient familial, ce qui revient à diviser le revenu global en plusieurs fractions, dont le nombre sera en rapport avec l'importance de la famille, avant d'appliquer le tarif progressif. La réforme comporte d'ailleurs une réelle simplification de la législation et de la pratique. ".


La diminution du plafond du quotient familial est une réforme injuste. A revenu primaire identique, les familles ont toujours un niveau de vie inférieur à celui des couples sans enfant et des célibataires. Fallait-il, par conséquent, choisir de faire porter sur les seules familles une augmentation de la pression fiscale ? Pourquoi augmenter l'impôt des familles avec enfants en épargnant les couples et célibataires sans enfant, de même niveau de vie ?

En outre, rien ne justifie d'avoir fixé le nouveau plafond du quotient familial à 11.000 francs si ce n'est le souci d'engranger une recette fiscale à peu près équivalente à la dépense que représentera pour l'Etat la prise en charge de l'allocation parent isolé. Ce plafond pourra d'ailleurs être abaissé par la suite en fonction des besoins des finances publiques.

Il apparaît en outre particulièrement choquant d'abaisser le quotient familial alors même que le plafond conjugal n'est, lui, pas plafonné. Comme le souligne Henri Sterdyniak14(*), un homme de 50 ans de 50.000 francs de revenu mensuel qui épouse une jeune femme de 20 ans sans ressources voit son impôt diminué de 14.318 francs par mois à 10.117 francs. Par contre, une femme célibataire de 50 ans et son fils étudiant de 20 ans dans la même situation de revenu paient 12.629 francs d'impôt par mois, soit 2.500 francs de plus. Comment justifier une telle disparité ?

Parallèlement, le Gouvernement envisage de faire voter par le Parlement la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité (PACS) qui permettrait à tout couple de concubins, déclarant partager leur revenu, de bénéficier du quotient conjugal. Il serait particulièrement malvenu qu'une telle mesure soit financée par une augmentation des impôts prélevés sur les familles.

Il serait également très regrettable que, du fait du plafonnement du quotient familial (et non du quotient conjugal), les personnes seules avec enfant à charge paient plus que les couples de concubins.

Depuis 1945, le principe du quotient familial n'a jamais été remis en cause, bien que l'avantage fiscal en résultant ait été plafonné. Il ne faudrait pas que, par l'abaissement du plafond, il devienne progressivement une coquille vide.

La suppression de la mise sous condition de ressources des allocations familiales apparaissait comme la correction d'une erreur. Il est regrettable que la correction de cette erreur se fasse au prix d'une nouvelle erreur au détriment des familles.

Le bilan de ces allers et retours est accablant pour les familles : leur situation en 1999 restera plus défavorable qu'elle ne l'était en 1997, avant la mise sous condition de ressources des allocations familiales ; beaucoup de familles auront perdu les allocations familiales en 1998 et verront leur impôt sur le revenu augmenter en 1999 ; enfin, dans un contexte de prétendue stabilisation des prélèvements obligatoires, seules les familles subiront une augmentation de leur charge fiscale.

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