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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Culture et communication ( rapport général - première lecture )

 

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C. QUESTIONS D'ACTUALITÉ

En dernier lieu, il a d'abord paru utile de restituer, de façon très factuelle, le contexte des crises d'inégale importance qui ont affecté le fonctionnement de deux secteurs de l'administration de la culture : la Bibliothèque nationale de France et l'administration de l'archéologie nationale. D'autres situations de crise comme celle qu'a traversée le Musée d'Orsay, ne seront pas évoquées, même si votre rapporteur spécial y voit la manifestation de difficultés structurelles de gestion des musées en matière de gardiennage.

Votre rapporteur évoquera également dans cette partie le programme " Culture 2000 " en cours de négociation à Bruxelles, qui marque un certain changement de dimension des interventions de l'Union européenne dans le domaine de la Culture.

1. La situation de la Bibliothèque nationale de France

La grève de certains personnels de la Bibliothèque nationale de France qui a paralysé cet organisme au moment où avec l'ouverture au début du mois d'octobre du rez - de - jardin destiné aux chercheurs, il devait prendre son allure de croisière est significative des difficultés inhérentes aux " méga-institutions culturelles " dont notre pays a le secret.

Votre rapporteur a tendance à considérer qu'au-delà de problèmes informatiques qui devraient pouvoir trouver une solution technique, la crise actuelle tient moins aux hommes qu'aux structures et plus à la conception même du projet qu'à la façon dont il est mis en oeuvre. Aujourd'hui, le coup est parti, " la nave va " et il faut gérer au mieux ce porte-avions de la culture, peut-être inadapté dans sa conception avant même que d'être lancé.

Alors que le feu couve encore, il n'est pas question donc de porter de jugement sur la façon dont est gérée la crise et votre rapporteur veut simplement rappeler les éléments factuels du dossier.

On peut d'abord rappeler qu'outre le transfert des services qui a débuté pendant l'été 1995, celui des collections est en voie d'achèvement : les collections de Versailles (et sites annexes) ont déménagé au cours du premier semestre 1997 ; l'ordre de service du déménagement des collections du site de Richelieu a été lancé le 16 mars dernier ; l'opération devrait s'achever en janvier 1999.

Comme permet de le constater le tableau ci-dessous, le coût de la construction de ce grand équipement s'établit à 7964,8 millions de francs imputés en ce qui concerne les acquisitions de terrains sur le chapitre 56-11 entre 1991 et 1993 et au chapitre 66-91 ( articles 61 et 62 entre 1989 et 1993, puis article 20 ) pour la construction.

La Bibliothèque nationale de France bénéficie de personnels dont une partie importante est rémunérée par le budget de l'État et de 513 contractuels pris en charge directement sur le budget de l'établissement.



Personnels rémunérés sur le budget de l'État (1998)

(nombre d'emplois budgétaires)

Personnels administratifs

199

Personnels scientifiques et techniques des bibliothèques

795

Personnels de surveillance et de magasinage

644

Personnels ouvriers et techniciens

275

TOTAL

1913

Évolution des moyens en personnels de la BNF



 

1993

BN+EPBF

1994

1995

1996

1997

1998

Nombre total d'emplois

1468

1548

1848

2426

2426

2426

dont créations :

budget de l'établissement

135

20

100

20

16

0

budget de l'État

0

60

200*

558

-16

0

TOTAL des créations

135

80

300

578

0

0

* dont 100 surnombres autorisés

Le budget de personnel de l'établissement (hors dépenses imputées sur le budget de l'État) a évolué comme suit :


 

1995

1996

1997

1998

Budget personnel établissement

222,6*

229,8

235,2

235,9

dont rémunérations principales :

- vacataires

- personnels sur crédits

15,3

14,1

17

10,3

24,2

9

25,4

9,2

* crédits inscrits aux chapitres de personnel + part des crédits de l'enveloppe initiale du projet qui a été consacrée à la rémunération de personnels sur crédits pour la préparation du transfert

Par ailleurs, le Ministère de la culture et de la communication rémunère les 1913 fonctionnaires affectés à la BNF pour un montant de 344 millions de francs



On note que les recettes propres pour cette même année atteignent à 60,4 millions ; elles s'établissent à 61 millions pour 19997(*).

Le rapport établi conjointement en janvier 1996 par les inspections générales de l'administration (Culture) et des finances a permis de mieux cerner le coût global de la BNF " en régime de croisière ", et notamment du site François Mitterrand (Tolbiac).

Après une première estimation fixée à 1019 MF, le rapport définitif a évalué le coût global de l'établissement en régime de croisière à 1 029 MF, y compris les rémunérations des agents payés directement sur le budget de l'État.

En effet, le montant total des subventions de l'État à la BNF pour 1999 est le suivant :

en millions de francs


Rémunération personnel État (1913 agents)

344 *

Fonctionnement (Chap. 36.60)

602

Investissement (Chap. 66.91)

50

TOTAL

996

* Il s'agit du coût estimé selon le Service du personnel et des affaires sociales

(= 0,180 MF x 1913 agents). La réalité est inférieure car la charte d'objectif n'est pas remplie.

2. Le problème de l'archéologie " préventive "

Les mouvements divers - grève, occupation de musées, irruption sur un plateau de télévision - qui ont agité le monde l'archéologie, justifient que l'on porte à la connaissance de la Haute Assemblée des éléments d'information sur la situation qui a conduit les archéologues à manifester leur mécontentement.

On peut rappeler que les principes et l'organisation générale du service public de l'archéologie reposent aujourd'hui sur les dispositions de la loi du 27 septembre 1941 modifiée, validée par une ordonnance du 13 septembre 1945.

Les fouilles archéologiques dites préventives sont entreprises lorsque des travaux d'aménagements sont de nature à détruire ou endommager irrémédiablement un site pouvant contenir des vestiges archéologiques : ces fouilles se sont développées au rythme des grands chantiers d'aménagement (routes, TGV) et des opérations d'aménagement de centre - ville (parking, métro, etc..), pour l'essentiel depuis les années 60, à partir des prescriptions d'urbanisme.

Pour permettre aux aménageurs de lever l'« hypothèque archéologique », l'État prescrit, préalablement à une opération d'aménagement, un diagnostic et, le cas échéant, des fouilles. L'ensemble de ces opérations est financé par les aménageurs et, dans la plupart des cas, réalisé par une association créée à l'initiative de l'État : l'Association pour les fouilles archéologiques nationales.

Pour que ces fouilles soient réalisées, l'État, les aménageurs et les archéologues, qu'ils appartiennent aux services régionaux de l'archéologie, aux services des collectivités locales, à l'université ou au CNRS, ont jusqu'à présent improvisé des solutions dont les limites étaient connues depuis longtemps.

La réforme de l'archéologie préventive a été mise en chantier en septembre 1997. L'inspection générale des finances a rendu un rapport concernant la situation et les perspectives de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN).

La question de la situation de cette association dans le champ économique, au regard des règles nationales et européennes de concurrence, a donné lieu à un avis du Conseil national de la concurrence . En possession de ces rapports et avis - votre rapporteur n'a pas encore pu prendre connaissance de ces documents - , la préparation d'une réforme de l'archéologie préventive (acteurs, procédures, moyens) sera poursuivie pour pouvoir répondre aux exigences de sauvegarde du patrimoine archéologique que n'envisage pas la loi du 27 septembre 1941, tout en tenant compte du cadre juridique national et communautaire.

Créée en 1973, l'AFAN est une association de la loi de 1901, dotée d'un budget de 350 millions de francs pour 1998. Officiellement, elle emploie, en 1998, 1 144 personnes " en équivalent temps plein " . En réalité, le personnel se monte à environ 1 650 personnes, une moitié en CDI et une autre en CDD. Cette association constitue l'aile opérationnelle de l'archéologie nationale. Il faut distinguer en effet, l'organisation qui dépend de la conservation archéologique de la réalisation de fouilles elles-mêmes confiée à l'AFAN.

On peut rappeler qu'il y a au sein de chaque direction régionale des affaires culturelles (DRAC).

Un conservateur du patrimoine, section archéologie, par région. Avec lui travaillent un certain nombre de conservateurs en chef et des ingénieurs techniciens administratifs (ITA), ingénieurs d'études recrutés sur dossier avec des contrats à durée indéterminée. Cet ensemble représente environ 300 personnes. Ces agents sont chargés de faire appliquer la réglementation et d'examiner les permis de construire. Les cinq comités interrégionaux de l'archéologie (CIRA), formés de personnalités indépendantes choisies par le ministre, donnent un avis sur les dossiers soumis par les services régionaux.

En outre, l'État autorise les collectivités territoriales (villes ou départements) à entretenir un certain nombre d'archéologues qui cumulent terrain, laboratoire et travail administratif. Ils sont environ 220. A Paris ce service s'appelle la Commission du Vieux Paris qui dépend du cabinet du maire.

Cette dichotomie archéologie de terrain archéologie de " bureau " correspond aux besoins dans la mesure où les opérations de fouille sont très fluctuantes et qu'il convenait pouvoir s'adapter à une demande très variable avec les chantiers.

En dépit des critiques de la Cour des comptes, il faut admettre que ce fonctionnement souple avec des personnels largement sous contrats à durée déterminée, correspondait à la nature très aléatoire de l'activité.

L'agitation a été l'occasion pour les personnes concernées de réclamer la transformation de l'AFAN en établissement public.

Pour tenter de désamorcer la crise, Madame le ministre a nommé un groupe de travail composé de trois membres MM Bernard Poignant, maire de Quimper, Bernard Pécheur, membre du Conseil d'État, et Jean-Paul Demoule, professeur à Paris-I avec pour mission de propose " un ensemble de mesures qui concilient les objectifs fondamentaux du service public (...), les contraintes économiques et sociales et le respect des engagements européens de la France " .

Votre rapporteur attend communication des recommandations des ces experts, qui ont dû être remises pour le 15 novembre dernier.

Quelles que soient la configuration juridique retenue ainsi que la définition précise des responsabilités financières des divers acteurs, il apparaît raisonnable de prévoir un effort budgétaire, notamment sous forme de subventions aux maîtres d'ouvrages impécunieux pour les aider à supporter les coûts des opérations d'archéologie préventive. Une mesure nouvelle est prévue à ce titre sur le chapitre 66-20, article 50 pour un montant de 10 millions de francs.

3. Le programme européen " Culture 2000 "

En mai 1998, la Commission a proposé au Conseil et au Parlement européen une nouvelle approche de l'action culturelle communautaire, exposée dans deux documents distincts, mais étroitement imbriqués :

- une communication présentant un programme cadre pour la culture, portant sur la période 2000-2004 ;

- un programme dit " culture 2000 ", tendant en application de celui-ci, à la création d'un instrument unique de financement et de programmation pour la coopération culturelle.

La délégation du Sénat pour l'Union européenne a rendu compte de cette initiative et porté un jugement globalement favorable sur ses modalités.

Le programme cadre

L'intervention de la Commission, qui répond à une demande du Parlement européen, se fonde sur l'article 128 du traité qui donne une base juridique spécifique à l'action culturelle de la Communauté, sans pour autant que celui-ci se substitue à l'action des États membres.

Jusqu'à présent, les initiatives communautaires ont déjà souhaité intégrer la dimension culturelle dans les décisions européennes, mais d'une manière moins globale. Elles ont notamment cherché à assurer le respect de la création et de la diversité culturelle et linguistique de l'Europe au sein des enceintes internationales et à explorer le potentiel de création d'emplois dans le secteur culturel.

Sur le plan pratique, les actions ont concerné la mise en oeuvre de programmes encourageant la coopération culturelle dans le domaine des " arts vivants " (danse et théâtre) par le programme Kaléidoscope, de la littérature, par le programme Ariane et du patrimoine, par le programme Raphaël8(*). C'est à ces programmes que se substitue ce nouvel instrument, désormais unique, d'intervention.

Ce dossier se situe dans l'optique et le prolongement d'Agenda 2000, qui fait du développement et de la réorganisation des politiques internes de la Communauté une priorité et qui souligne le rôle essentiel de la culture pour la réussite du processus d'élargissement à l'Est.

La création d'un instrument unique de programmation et de financement

Cet instrument devrait permettre d'éviter une dispersion des fonds européens sur des petits projets et de réaliser désormais " des projets culturels de dimension véritablement communautaire et ayant un réel impact ".

Doté d'un budget global, pour les cinq années de la période, de 167 millions d'euros, il est destiné à financer trois types d'actions :

 - Des actions intégrées au sein d'accords de coopération culturelle Ces accords, d'une durée maximale de trois ans, pourraient concerner les activités suivantes : coproduction d'oeuvres et de manifestations d'envergure (expositions, festivals...), actions de formation, de perfectionnement des professionnels et de diffusion des connaissances, encouragements à la connaissance mutuelle de la culture et de l'histoire des peuples européens. Toutes ces opérations pourraient bénéficier d'un soutien financier à hauteur de 60 % et de dotations annuelles comprises entre 200 000 et 350 000 euros, dès lors que plusieurs États, membres ou non de l'Union européenne, sont impliqués dans ces actions ;

 - Des accords majeurs à rayonnement européen ou international pour permettre l'organisation d'événements culturels spéciaux comme la ville européenne de la culture, la création d'un festival culturel de l'Union, l'organisation de tournées européennes, la reconnaissance de talents...Ces opérations peuvent bénéficier d'un financement jusqu'à 60 %, compris entre 200 000 et 1 million d'euros.

 - Des actions spécifiques, innovatrices et expérimentales pour l'émergence de nouvelles formes d'expression culturelle, une meilleure participation des citoyens, l'accès à la lecture ou la sauvegarde du patrimoine. Ces projets, d'une envergure moindre, bénéficieraient d'un financement jusqu'à 60 %, compris entre 50 000 et 100 000 euros, voire 150 000 euros selon les dernières discussions en cours.

On note que la fixation d'un " plancher de financement " marque bien la volonté de la Commission de soutenir des projets importants et d'éviter le saupoudrage des fonds disponibles ; on remarque également qu'il est prévu un comité de gestion permettant de mieux associer les états à la gestion de ce fonds dans le respect des pouvoirs dévolus à la Commission en la matière..

Le Parlement européen a adopté le 21 octobre dernier, le rapport de Mme Nana Mouskouri, qui a modifié en profondeur la proposition initiale de la Commission, en particulier sur les points suivants :

- souhait de voir porter l'enveloppe financière globale de 167 millions d'euros à 250 millions d'euros ;

- ouverture de financements communautaires pour des projets de petite et moyenne envergure ;

- établissement d'une grille indicative de répartition du budget sur six actions verticales thématiques (théâtre et danse : 9 %, musique : 16 %, arts plastiques : 7 %...) et trois actions horizontales et transectorielles (synergies, actions conjointes et actions symboliques : 20 %).

Nous sommes ici dans le domaine de la codécision. Le Conseil devait aboutir, hier, à un accord politique et la procédure d'adoption définitive va se prolonger dans les mois à venir.

L'on peut à ce stade de la procédure partager le sentiment de la Délégation du Sénat pour l'Union Européenne et considérer comme relativement satisfaisante la proposition de la Commission, telle qu'elle a été modifiée, semble plutôt cohérente et constructive.

Les propositions financières initiales de 167 millions d'euros paraissent déjà très généreuses, compte tenu des contraintes financières qui pèsent sur le budget européen : une simple reconduction de l'existant aboutirait à un budget d'environ 130 à 150 millions. Il semble que les États membres soient plutôt favorables à cet effort budgétaire -et même prêts à l'accroître, seuls les Pays-Bas ayant considéré qu'il fallait s'en tenir à une simple reconduction des moyens financiers précédemment accordés à la culture.

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