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II. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ DE SOUTENIR LA FLOTTE DE COMMERCE FRANÇAISE

A. LE DÉCLIN DE LA FLOTTE DE COMMERCE NE S'ENRAYE PAS

1. La chute du nombre de navires

La flotte de commerce française s'établit à 210 navires au 1er janvier 1998, en stabilité en nombre par rapport à 1997, mais avec une capacité d'emport supérieure de 3,6% (soit 6,5 millions de tonnes de port en lourd, TPL). La progression de capacité s'explique par une transformation de la structure de la flotte avec un accroissement de la flotte pétrolière. Cependant, au 1er juillet 1998, il semble que le nombre de navires ait de nouveau diminué, aussi bien en nombre qu'en tonnage (206 navires pour 6,4 millions de TPL).

Quoiqu'il en soit, depuis 1970, la flotte de commerce française n'a cessé de chuter en unités.

Source : Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques

Ce n'est que courant 1998 et 1999 que la majorité des navires agréés dans le cadre du dispositif fiscal des quirats devrait entrer en flotte. Sur 28 projets agréés au 31 décembre 1997, correspondant à 62 navires, dont 53 navires neufs, seuls 16 navires concerneront la flotte de transport. Il faut toutefois noter que l'ensemble des acquisitions de navires neufs et d'occasion représente 11% de l'effectif de la flotte au 1er janvier 1998.

Bilan du dispositif des quirats

· Au 31 août 1997, 25 navires (10 en 1996 et 15 en 1997) ont fait l'objet d'un agrément dont 16 navires neufs et 9 navires d'occasion.

· Au 31 décembre 1997, 62 navires ont fait l'objet d'un agrément dont 53 navires neufs et 9 navires d'occasion.

- 53 navires neufs
: 16 pour le secteur des transports (4 navires à passagers, 12 navires de charge, porte-conteneurs et vracquiers), le reste (37 navires) concernaient des navires de travaux et de services qui n'entrent pas dans la composition de la flotte de commerce.

- 9 navires d'occasion : 7 pour les navires de charge (4 navires polyvalents et 3 pétroliers), le reste (2 navires) concernant les navires de travaux et de service.

L'ensemble des nouveaux navires de transport (16+7) soit 23 navires, représente 11% de la flotte de commerce (210 navires au 1er janvier 1998).

Cette évolution signifie :

- que la très grande majorité des agréments délivrés l'a été au second semestre 1997, pour des dossiers en attente (37 navires).

- que les nouveaux dossiers agréés au second semestre 1997 sont tous des dossiers concernant des navires neufs. Ainsi le bilan qui était tiré au 31 août 1997 (2/3 de navires neufs, 1/3 de navires d'occasion) est très différent du bilan définitif (85 % de navires neufs, 15% de navires d'occasion).

- que le bilan des quirats montre que seulement 23 navires sur 62 agréés concerneront la flotte de commerce (le reste étant des navires de travaux ou de service).


Par ailleurs, outre sa diminution inquiétante, la flotte de commerce française est vulnérable car très hétérogène en structure.

Les principales composantes de la flotte française sont les suivantes :

- les fractions de la flotte les plus nombreuses concernent les petits cargos et les pétroliers caboteurs. Cependant, ces navires, qui effectuent des transports maritimes sur courte distance sont les plus vulnérables à la concurrence qui est ouverte depuis le 1er janvier 1997.

- la flotte à passagers est composée d'une petite quarantaine d'unités. Elle sera directement concernée par l'ouverture définitive à la concurrence du cabotage intracommunautaire au 1er juillet 1999.

- la flotte de commerce française comprend 18 grands pétroliers. Ce nombre respecte le critère de 5,5% entre la capacité de transport maritime (en tonnes de ports en lourd) et les quantités en tonnes de pétrole brut traitées par les raffineries.


FLOTTE DE COMMERCE FRANÇAISE

Nombre de navires et tonnes de port en lourd (tPL) au 1er janvier 1997

 

Pavillon français

tous registres (y compris TAAF)

 

nombre

tPL

Navires à passagers et transbordeurs

Pétroliers au long cours

Caboteurs pétroliers

Chimiquiers

Navires citernes à vin et à huile

Transporteurs de gaz

Porte-Conteneurs (PC, PC rouliers)

Rouliers

Vraquiers secs

Polythermes

Cargos

Caboteurs < 500 jb

Autres cargos

TOTAL

38

18

30

4

3

7

25

11

9

3

11

6

45

210

102 298

3 734 981

445 434

22 471

15 802

180 577

759 088

24 397

938 736

13 487

49 839

2 625

45 020

6 275 970

Source : Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques

B. UN NOUVEAU RÉGIME DE SOUTIEN A LA FLOTTE DE COMMERCE EST INDISPENSABLE

Dans ce contexte, le maintien d'un régime de soutien important à la flotte de commerce est indispensable et a d'ailleurs été réaffirmé lors du comité interministériel de la mer du 1er avril dernier. Ce comité a pris des décisions qui entraînent une modification substantielle du régime de soutien à la flotte de commerce.

1. Le dispositif d'aides publiques à la marine marchande jusqu'en 1998

Jusqu'à présent, le plan Marine Marchande 1990-1994 a été reconduit de 1995 à 1997 inclus. Il comprenait trois volets essentiels:

l'aide à l'investissement : en 1996, il a été consacré 79,9 millions de francs représentant des aides pour 12 navires, dont 3 unités neuves et 9 d'occasion. En 1997, 80,1 millions de francs ont été consacrés à 4 navires ;

- l'aide à la consolidation et à la modernisation (ACOMO) : 90,7 millions de francs y ont été consacrés en 1997 après 107 millions de francs en 1996.

- le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.

Bilan des dotations à la flotte de commerce 1995-1997 (en francs)


 

1995

1996

1997

Aide à l'investissement

49 000 000

79 900 000

80 100 000

ACOMO

102 300 000

107 475 000

90 700 000

Remboursement taxe professionnelle

73 500 000

108 200 000

90 700 000

Allégement ENIM

137 300 000

135 600 000

134 800 000

Total

362 100 000

431 175 000

385 515 000

Il faut remarquer que les aides publiques à la flotte de commerce ont très fortement varié depuis 1990 : la forte diminution de l'aide à l'investissement a été compensée par l'accroissement des dotations au titre de l'aide à la consolidation et à la modernisation et du remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.



Pour 1999, la rupture sera cependant radicale puisque l'aide à la consolidation et à la modernisation et l'aide à l'investissement devront être abandonnées.

2. Le nouveau régime devra compenser la suppression de l'ancien

Dans le domaine des aides à l'investissement, la Commission Européenne a apporté des modifications à des "orientations communautaires en matière d'aides d'Etat au transport maritime" (JOCE 5 juillet 1997), demandant que soit abandonnée la notion de subvention d'investissement assise sur la valeur du navire.

Le soutien à la flotte de commerce prendra dorénavant exclusivement la forme de diminution ou d'annulation de charges fiscales et sociales applicables aux marins des compagnies maritimes.

Le projet de budget pour 1999 intègre donc un dispositif de remboursement par l'Etat des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigant sur des navires de commerce battant pavillon français, aux organismes chargés du recouvrement de ces cotisations.

Sont éligibles au remboursement les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. Après la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, des armements nouveaux deviendront donc éligibles à cette aide, notamment la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM).

Le remboursement pourra aller jusqu'à la totalité des charges patronales, sous condition d'engagements pris à l'échelle du secteur et entreprise par entreprise. A l'échelle du secteur, l'effort des entreprises devra porter sur un plan de formation professionnelle continue ainsi que sur la formation professionnelle initiale (embarquement des marins et officiers). Les engagements concernant la formation devront être traduits entreprise par entreprise.

Ce lien est très intéressant, notamment si l'on tient compte des exigences de la qualification professionnelle maritime. Toutefois serait-il bienvenu d'avoir des explications complémentaires sur les critères exacts sur lesquels s'appuieront les décisions d'octroi des compensations de charges sociales.

Dans le projet de budget pour 1999, 81 millions de francs sont prévus pour ce nouveau dispositif. Or, l'aide à la consolidation et à la modernisation et l'aide à l'investissement représentaient 173 millions de francs l'an dernier2(*). Cependant, il est annoncé que des crédits supplémentaires figureront dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998, ces crédits étant reportés en 1999. Si cette annonce permet de rassurer quant au maintien des dotations, elle est toutefois surprenante du strict point de vue de la sincérité budgétaire.

Les dispositions européennes permettent par ailleurs à l'Etat de reconduire le dispositif de remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle et le financement des cessations anticipées d'activité au profit des marins du commerce. Chaque année, le collectif budgétaire propose l'inscription sur le chapitre 45-35 d'une dotation légèrement supérieure à 100 millions de francs, correspondant au remboursement par l'Etat de la part maritime de la taxe professionnelle.

Il faut ensuite relever que les dotations budgétaires précédemment mentionnées ont été complétées en 1997 et 1998 par le régime fiscal en faveur de l'acquisition de parts de copropriété de navires de commerce. Dans ce cadre, 61 navires (10 en 1996 et 51 en 1997) ont été acquis, pour un montant d'investissement de 8,1 milliards de francs, correspondant à un coût fiscal de 734,4 millions de francs en 1996 et 1,5 milliard de francs en 1997.

Récapitulatif de la dépense publique accordée à la marine marchande pour 1997 (en MF)



Aide à l'investissement

200 à répartir

ACOMO

 

Taxe professionnelle (chiffre 1996)

108

Exonération des charges patronales ENIM (différence entre le taux plein et le taux réduit chiffres de 1996)

137

Subvention pour équilibre de l'Etat au régime de l'ENIM (estimation de la part du déficit provenant des marins inscrits au commerce à partir du budget primitif de 1997)

1520

Subvention au titre de la continuité territoriale

650

Quirat (estimation du 05/07/96 au 01/07/97)

1540

Total

4155

Cependant, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a permis la création d'un nouveau dispositif fiscal en faveur de l'investissement maritime. Ces nouvelles dispositions remplacent le dispositif quirataire instauré par la loi du 5 juillet 1996.

Le dispositif des quirats et les GIE fiscaux : une comparaison

· Le dispositif dit des "quirats" autorisait les personnes physiques à déduire de leur revenu imposable les sommes investies dans la flotte de commerce française, dans la limite annuelle d'un plafond de 500.000 francs pour une personne seule et 1 million de francs pour un couple marié.

Les personnes physiques pouvaient procéder à de telles opérations directement ou par l'intermédiaire d'une société de personnes ou d'un fonds de placement quirataire.

Les sociétés étaient autorisées à déduire de leur bénéfice imposable l'intégralité des sommes investies.

En 1998, le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques a estimé que la loi quirataire conduisait à diminuer le coût d'achat d'un navire sur 5 ans de près de 25 % pour l'armateur.

La loi de finances pour 1998 a supprimé ce dispositif.

· Le gouvernement a proposé un nouveau dispositif fiscal en faveur de la marine marchande, qui a été adopté par le Parlement dans le cadre de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, et qui est légèrement moins incitatif (à peu près les deux tiers de l'avantage précédent).

Ce dispositif prévoit un régime privilégié de financement par crédit-bail ouvert, sur agrément, aux projets présentant un intérêt économique et social, notamment en matière d'emploi.

Il consiste en une majoration du coefficient d'amortissement pour les biens d'une durée de vie supérieure à 8 ans et en une exonération des plus-values lorsque la cession du bien est effectuée au profit de l'utilisateur.

Ce régime ne s'applique donc pas uniquement aux navires, mais il a en réalité été conçu principalement pour eux.

3. Il est nécessaire de prendre en compte les importants soutiens publics dont disposent les flottes de commerce des autres pays

Tous les pays ayant une ambition maritime disposent de nombreux dispositifs publics en faveur de leur flotte de commerce.



Source : office parlementaire d'évaluation des politiques publiques

La France doit renoncer à l'aide à l'investissement qu'elle était la seule à pratiquer. De plus, elle a arrêté régime fiscal des quirats. En revanche, en raison du nouveau système des GIE fiscaux, les armateurs peuvent bénéficier d'exonération de plus-values comme dans l'immense majorité des pays européens.


 

Etats-Unis

Japon

Corée du Sud

Aide à l'exploitation

oui

 
 

Aide à l'investissement

oui

 
 

Défiscalisation des salaires

 
 

oui

Amortissement spécifique

 

oui

oui

Exonération de plus-values de cession

 

oui

 

Bonification d'intérêt

 
 

oui

Subvention à la démolition

oui

oui

 

(source : OCDE)

C. LA POLITIQUE MENÉE PAR L'UNION EUROPÉENNE POURRAIT AVOIR DE SÉRIEUSES RÉPERCUSSIONS SUR CERTAINS SEGMENTS D'ACTIVITÉ

1. La politique menée par l'Union européenne vise à la libéralisation des échanges maritimes sans imposer de vision stratégique

Le traité de Rome a conféré au transport maritime un caractère spécifique en le soumettant à l'article 84.2 qui dispose "le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, pourra décider dans quelle mesure et par quelle procédure, des dispositions appropriées pourront être prises pour la navigation maritime et aérienne".

· La première étape de la politique maritime communautaire a été axées sur la libéralisation avec l'adoption de quatre règlements le 22 décembre 1986. L'ouverture, étalée jusqu'au 1er janvier 1993 de l'ensemble des trafics à l'exception des cabotages nationaux a été acquise au bénéficie des navires non communautaires. Le règlement 3577/92 a programmé le démantèlement des protections nationales existantes entre le 1er janvier 1993 et le 1er janvier 1999 avec des mentions spéciales pour le trafic des produits pétroliers (1er janvier 1997) et les dessertes régulières des îles (1er janvier 1999).

· La commission européenne a délivré une communication le 29 avril 1998 relative à une politique communautaire concernant l'équipage des navires assurant des services réguliers de transport de passager de transport par transbordeur. La Commission européenne relève que l'emploi de marins communautaires est en baisse constante depuis 1985 (en 10 ans, le nombre de ressortissants communautaires employés à bord de navires battant pavillon d'un État membre est passé de 206.000 à 129.000, soit -37%).

La Commission européenne fait donc part, dans sa communication, de deux propositions de directives, dont l'objectif est de faire en sorte que les conditions de concurrence soient loyales et que tous les prestataires de services réguliers de transport de passagers par transbordeur entre les États membres soient sur un pied d'égalité de concurrence.

· La commission européenne a également souhaité que des mesures positives soient prises pour les flottes communautaires.

L'instauration d'une véritable politique commune des transports maritimes, en application de l'article 84-2 du traité, nécessite en effet l'application de mesures positives.

En août 1989, la Commission a proposé quatre chantiers : la création d'un registre européen dit EUROS, le renforcement du contrôle des normes sociales et de la sécurité à bord des navires faisant escale dans les ports de la Communauté, la définition du concept "d'armateur communautaire" et l'ouverture des cabotages nationaux aux navires battant pavillon de l'un des Etats membres.

Cependant, seules les mesures liées à la sécurité maritime ont été adoptées.

· Le rapport que la Commission a publié en avril 1996 intitulé "Vers une nouvelle stratégie maritime" révèle de nouvelles préoccupations intéressantes. Il s'agit de la sécurité, mais également du soutien à la formation et de l'attention portée à la situation des navires à passagers opérant entre les ports.

Il faut toutefois convenir que l'harmonisation européenne en matière de politique maritime est loin d'être effective, en dehors des avancées réalisées en matière de sécurité des navires. En revanche, deux événements majeurs interviendront en 1999 avec, incontestablement, des effets sur la marine marchande française et plus particulièrement sur la flotte des navires à passagers.

2. L'incidence de la suppression des ventes hors taxe pourrait être très néfaste au navires à passagers

Au 1er janvier 1999 sera achevée la libéralisation du cabotage en Europe. Celle-ci pourra avoir des répercussions sur certaines lignes jusqu'à présent protégées, notamment les liaisons de la Société nationale Corse-Méditerranée.

De surcroît, la suppression des ventes hors taxe pour les liaisons intra-communautaires entre en vigueur à partir du 1er juillet 1999.

L'autorisation de vendre des produits hors taxe sur les relations intra-communautaires résulte d'un régime de dérogation à la réglementation régissant la mise en place du marché unique au 1er janvier 1993. Le Conseil et la Commission européenne ont décidé de prolonger cette dérogation jusqu'au 30 juin 1999 sur la base de possibilités d'exonération de TVA et de droits d'accises.

Le Conseil des ministres Européens des transports de mars 1998 a demandé au Conseil des ministres de l'Economie et des Finances de réaliser une étude de l'impact au niveau européen des conséquences économiques et sociales de la suppression des ventes hors taxes. Le Conseil "Ecofin" a rejeté cette demande lors de sa session du 19 mai 1998.

La suppression du régime de vente hors taxes a été motivée par la nécessité de mettre en oeuvre le marché unique. Or, l'harmonisation fiscale concernant les taux de TVA n'est pas achevée en 1998, si bien que les critères qui serviront à fixer le régime fiscal à bord des navires ne sont pas connus.

Les conséquences économiques de la suppression du régime hors taxes seraient très importantes, notamment pour les opérateurs maritimes présents sur le marché transmanche. Le montant des ventes hors taxe représente de 25% à 35% de leur chiffre d'affaires. Un certain nombre de liaison pourraient être, de ce fait, menacées : les liaisons partant de Boulogne, Calais, Dunkerque, Dieppe, Le Havre et Roscoff.

Selon les évaluations du ministère de l'Equipement, la suppression des ventes hors taxe pourraient induire la perte de 20.000 emplois directs en Europe et au maximum 3.000 emplois en France (soit plus de la moitié des emplois de la filière passagers).

Le rapport du député André Capet remis le 23 juillet dernier au Premier ministre suggère un "lissage" fiscal dans le temps : la TVA s'appliquerait intégralement aux produits vendus hors taxes au sein de l'Union européenne dès le 1er juillet 1999, mais les droits d'accises frappant les alcools et les tabacs ne seraient appliqués que progressivement, sur six ans, afin de permettre aux compagnies de s'adapter.

Ces propositions semblent toutefois peu susceptibles de recueillir l'accord de la commission européenne, qui propose le recours aux fonds structurels.

Votre rapporteur estime impératif, qu'en l'absence de report de la date de suppression du commerce hors-taxe, une solution rapide soit trouvée pour compenser le très important manque à gagner dont souffriront certaines compagnies maritimes.

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