CHAPITRE II
LES MODALITES DES TRANSFERTS DE COMPETENCES
Article 54
Compensation par l'Etat des charges
correspondant
aux compétences transférées à la
Nouvelle-Calédonie et aux
provinces
Cet
article pose le principe suivant lequel l'Etat compense les charges
correspondant à l'exercice des compétences nouvelles que la
Nouvelle-Calédonie et les provinces tiennent de la présente loi.
La dernière phrase du point 3 de l'accord de Nouméa
indique : "
L'Etat participera à la prise en
charge
financière des compétences transférées. Cette
compensation financière sera garantie par la loi
constitutionnelle
". L'article 77 de la Constitution, issu de la
loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, dispose que la loi
organique détermine l'échelonnement et les modalités des
transferts de compétences, ainsi que la répartition des charges
qui en résultent.
Ce principe est issu des lois de décentralisation n° 82-213 du
2 mars 1983 et n° 83-8 du 7 janvier 1983. La
rédaction du présent article est donc une adaptation à la
Nouvelle-Calédonie des dispositions de l'article L. 1614-1 du
code général des collectivités territoriales :
"
Tout accroissement net de charges résultant des transferts de
compétences effectués entre l'Etat et les collectivités
territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux
communes, aux départements et aux régions des ressources
nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces
ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées,
à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences
transférées et évoluent chaque année comme la
dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation
intégrale des charges transférées
". Votre
commission des Lois vous propose
deux amendements
afin de se rapprocher
de la rédaction en vigueur en métropole.
En outre, le renvoi à l'article L. 1613-1 du code
général des collectivités territoriales relatif à
la dotation globale de fonctionnement allouée aux communes signifie que
le montant de la compensation évoluera comme la dotation globale de
fonctionnement allouée aux communes métropolitaines. Il ne s'agit
donc pas d'une extension à la Nouvelle-Calédonie de dispositions
du code général des collectivités territoriales.
Le troisième alinéa du présent article reprend le premier
alinéa de l'article L. 1614-2 du code général des
collectivités territoriales :
" Les charges correspondant
à l'exercice des compétences transférées font
l'objet d'une évaluation préalable au transfert
".
Les modalités de cette évaluation sont fixées par
décret. L'Assemblée nationale a renoncé à
prévoir un décret en Conseil d'Etat, déjà
prévu à l'article 221 du présent projet de loi
organique.
Les charges sont compensées par une dotation globale de compensation,
inscrite au budget de l'Etat et attribuée à chaque
collectivité concernée. Votre commission des Lois vous propose
un amendement
rédactionnel. L'Assemblée nationale a
précisé, contre l'avis du Gouvernement, que le montant de
chaque
dotation globale de compensation serait précisé
dans la loi de finances de l'année. Votre commission des Lois estime
qu'en raison du nombre important de collectivités territoriales qui
seront concernées par cette dotation, l'obligation d'inscription
" individualisée " est sans doute excessive. Elle vous propose
un amendement
revenant au texte initial.
Avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a
ajouté un alinéa prévoyant la création d'une
" commission d'évaluation des charges " en
Nouvelle-Calédonie. L'article L. 1614-3 du code
général des collectivités territoriales a
créé une commission consultative chargée de donner un avis
sur le montant des dépenses résultant des accroissements et
diminutions de charges pour chaque collectivité. En métropole,
cette commission est présidée par un magistrat de la Cour des
comptes.
En Nouvelle-Calédonie, cette commission d'évaluation des charges
sera présidée par un magistrat de la chambre territoriale des
comptes et composée de représentants de l'Etat et de
représentants de chaque catégorie de collectivités
concernées. Elle sera consultée sur les modalités de
compensation des charges transférées à la
Nouvelle-Calédonie et aux provinces.
Votre commission des Lois vous propose
trois amendements
: le
premier reprend l'intitulé de la commission
consultative
sur
l'évaluation des charges ; le deuxième tient compte de la valeur
contraignante du présent de l'indicatif ; le troisième
évite les termes impropres de " charges
transférées " : des compétences sont
transférées, auxquelles correspondent des charges.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 54
ainsi
modifié
.
Article 55
Transfert de services de l'Etat
à
la Nouvelle-Calédonie et aux
provinces
Cet
article organise le transfert de services ou parties de services de l'Etat vers
la Nouvelle-Calédonie ou les provinces, lorsque ces services sont
chargés exclusivement de la mise en oeuvre d'une compétence
nouvelle attribuée à la Nouvelle-Calédonie ou aux
provinces.
L'article 7 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983
relative à la répartition des compétences entre les
communes, les départements, les régions et l'Etat posait le
principe général : "
Tout transfert de
compétence de l'Etat au profit des départements et des
régions s'accompagne du transfert des services
correspondants
". L'article 8 de cette même loi a servi de
référence pour le présent article : "
Les
services extérieurs de l'Etat ou parties de services extérieurs
chargés à titre principal de la mise en oeuvre, soit d'une
compétence attribuée au département ou à la
région en vertu de la présente loi, soit d'une compétence
relevant actuellement du département ou de la région seront
réorganisés pour permettre leur transfert à
l'autorité locale concernée. Les modalités et la date du
transfert de chaque catégorie de services sont fixées par
décret. Dans chaque département et région, et pour chaque
service, une convention conclue entre le représentant de l'Etat et le
président du conseil général ou le président du
conseil régional détermine les conditions de mise en oeuvre du
présent article
".
Le présent article permet la conclusion d'une convention entre le
haut-commissaire et le président du gouvernement de la
Nouvelle-Calédonie ou le président de l'assemblée de
province, non seulement pour le transfert de services, mais aussi pour le
transfert
des établissements publics mentionnés à
l'article 22.
Pour mémoire, l'article 194 du présent projet de loi
organique organise le
concours
d'établissements publics nationaux
aux besoins des services publics de la Nouvelle-Calédonie.
Votre commission des Lois vous propose
un amendement
rédactionnel
évitant le terme de " compétence nouvelle ", pas assez
précis.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 55
ainsi
modifié
.
Article 56
Transfert à titre gratuit des
biens de l'Etat
à la Nouvelle-Calédonie et aux
provinces
Cet
article organise le transfert à la Nouvelle-Calédonie ou aux
provinces des biens meubles et immeubles de l'Etat affectés à
l'exercice de compétences transférées à celles-ci
en application du présent projet de loi organique.
Ce transfert s'exerce à titre gratuit. Il se distingue donc de la simple
mise à disposition à titre gratuit organisée par les
articles L. 1321-1 et L. 1321-7 du code général des
collectivités territoriales.
Lorsque l'Etat était locataire des immeubles affectés à
l'exercice de compétences transférées à la
Nouvelle-Calédonie ou aux provinces, il transmet à titre gratuit
les contrats de bail à ces collectivités. La
Nouvelle-Calédonie ou les provinces seront substituées à
l'Etat dans les contrats que celui-ci avait conclu pour l'aménagement,
l'entretien et la conservation de ces biens meubles et immeubles, ainsi que
pour le fonctionnement des services. L'Etat constate ces substitutions et les
notifie à ses cocontractants. L'article L. 1321-5 du code
général des collectivités territoriales prévoit des
dispositions proches mais dans le cadre de la mise à la disposition.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 56
sans
modification.
Article additionnel après l'article 56
(article
137 bis de la loi n° 84-821 du 6 septembre
1984)
Détachement dans les corps et emplois de l'Etat
de
fonctionnaires appartenant à la fonction publique
de la
Nouvelle-Calédonie
Votre
commission des Lois vous propose
un amendement
tendant à
insérer
un article additionnel
qui reproduit les dispositions de
l'article 216 du présent projet de loi organique, qu'elle vous
proposera de supprimer par coordination.
L'article 216 du présent projet de loi organique a pour objet de
maintenir en vigueur l'article 137 bis de la loi n° 84-821 du
6 septembre 1984 portant statut du territoire de la
Nouvelle-Calédonie, car l'article 220 abroge complètement le
statut du 6 septembre 1984.
Plutôt que de transformer l'article 137 bis du statut du
6 septembre 1984 en un article 94-1 du statut du
9 novembre 1988 qui serait maintenu en vigueur, votre commission des
Lois a jugé plus lisible de reproduire les dispositions de cet
article 137 bis. Elle vous en propose donc l'insertion dans le
chapitre consacré aux modalités des transferts de
compétences, juste avant les articles qui organisent l'évolution
statutaire des fonctionnaires de l'Etat ou fonctionnaires territoriaux
exerçant en Nouvelle-Calédonie.
Cet article permet, sans que les dispositions contraires des statuts
particuliers des fonctionnaires de l'Etat ou des fonctionnaires territoriaux ne
puissent y faire obstacle, le détachement, dans les corps ou emplois de
l'Etat ou des collectivités territoriales, de fonctionnaires appartenant
à la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie.
Article 56 bis (nouveau)
Mise à disposition
d'agents de l'Etat
Cet
article résulte d'un amendement du Gouvernement. Il a pour objet de
régler la situation des agents de l'Etat, titulaires ou non, en
fonctions dans un service, une partie de service ou un établissement
public qui sera transféré à la Nouvelle-Calédonie
ou aux provinces en application des articles précédents.
I.-
Ces agents de l'Etat seront de droit " mis
à la disposition " de la collectivité dont relèvera
le service
, s'ils ne sont pas déjà liés à
la Nouvelle-Calédonie par des dispositions statutaires ou
contractuelles. Cette mise à
la
disposition permettra à la
Nouvelle-Calédonie et aux provinces de disposer immédiatement du
personnel compétent.
Il convient de rappeler que des agents de la fonction publique de la
Nouvelle-Calédonie peuvent servir
en activité
dans des
services de l'Etat, ce qui constitue une dérogation significative au
principe de spécialité de la fonction publique territoriale. Ces
agents ne sont pas rémunérés par l'Etat.
Les fonctionnaires de l'Etat, en fonctions au sein d'un service ou d'un
établissement public transféré, dont le personnel est
" mis à la disposition "
de la collectivité dont
relève à présent ce service ou cet établissement,
demeurent en position d'activité et sont
" mis à
disposition "
de la collectivité bénéficiaire du
transfert, par dérogation aux articles 41 et 42 de la loi
n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.
Votre commission des Lois souligne que la
" mise à
disposition
" de fonctionnaires de l'Etat désigne une situation
statutaire définie dans la loi et détaillée dans le
décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au
régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat.
Au contraire, l'expression "
mise à la disposition "
recouvre des situations juridiques variées.
La mise à disposition de droit est une mesure qui a déjà
eu cours lors de la mise en place du statut de la fonction publique
territoriale en 1984. L'article 125 de la loi statutaire du
26 janvier 1984 indique qu'à compter de la date
d'entrée en vigueur du nouveau statut,
" tous les agents qui
n'ont pas le statut des agents de la collectivité dont relève le
service auquel ils appartiennent sont de plein droit mis à disposition
de cette collectivité. "
L'article 41 de la loi du 11 janvier 1984 définit la
mise à disposition comme "
la situation du fonctionnaire qui
demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper son emploi,
continue à percevoir la rémunération correspondante, mais
qui effectue son service dans une autre administration que la
sienne.
"
La dérogation ne porte pas sur cette définition mais sur les
phrases suivantes : "
Elle ne peut avoir lieu qu'en cas de
nécessité de service, avec l'accord du fonctionnaire et au profit
d'une administration de l'Etat ou d'un établissement public de l'Etat.
L'intéressé doit remplir des fonctions d'un niveau
hiérarchique comparable à celui des fonctions exercées
dans son administration d'origine
". L'article 42 de la loi du
11 janvier 1984 indique que "
la mise à disposition
est également possible auprès des organismes
d'intérêt général et des organisations
internationales intergouvernementales
". Le principe
général de spécialité de la fonction publique
territoriale interdit la mise à disposition de fonctionnaires de l'Etat
au profit de collectivités territoriales.
Les agents mis à disposition demeurent régis par les dispositions
légales et réglementaires qui leur sont applicables. (La
" situation " de mise à disposition s'inscrit dans la
" position " d'activité.)
II.- Les fonctionnaires dont le séjour en
Nouvelle-Calédonie n'est pas limité dans le temps
en
application du décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996
relatif à la situation des fonctionnaires de l'Etat et de certains
magistrats en Nouvelle-Calédonie, à savoir les résidents
permanents, choisiront, dans le délai de deux ans à compter de la
date d'entrée en vigueur du transfert, entre le maintien de leur statut
de fonctionnaire de l'Etat et le statut de fonctionnaire de la
Nouvelle-Calédonie. Il convient de souligner que la majorité des
fonctionnaires de l'Etat exerçant en Nouvelle-Calédonie ne sont
en fonction que pour un séjour limité.
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
de nature formelle,
considérant que le deuxième paragraphe de cet article commence au
troisième alinéa du paragraphe I. Il s'agit de réunir sous
un même paragraphe l'ensemble des dispositions concernant les
résidents permanents (fonctionnaires de l'Etat qui ne sont pas soumis
à une limitation de durée de séjour en vertu du
décret du 26 novembre 1996).
Exercice des droits d'option :
Le droit d'option est un des principes qui ont fondé la constitution de
la fonction publique territoriale en 1984. L'article 122 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale organisait
cette option :
" Les fonctionnaires de l'Etat exerçant leurs
fonctions dans un service transféré aux collectivités
locales et les fonctionnaires des collectivités territoriales
exerçant leurs fonctions dans un service relevant de l'Etat peuvent
opter, selon le cas, pour le statut de fonctionnaire territorial ou pour le
statut de fonctionnaire de l'Etat ".
Le délai d'exercice du droit d'option est fixé à deux ans
dans le présent article. Il était de neuf ans à compter du
1er janvier 1984 lors de la mise en place de la fonction publique territoriale.
a) La personne qui opte pour le statut de fonctionnaire de la
Nouvelle-Calédonie.
Le statut de fonctionnaire de la Nouvelle-Calédonie désigne :
- le statut général de la fonction publique territoriale de la
Nouvelle-Calédonie, créé par l'arrêté
gubernatorial n° 1065 du 22 août 1953, et
modifié à de nombreuses reprises, d'abord par
arrêtés du gouverneur, puis par des délibérations du
congrès approuvées par le haut-commissaire.
L'article 21-14° du présent projet de loi organique confie à
la Nouvelle-Calédonie la compétence en matière de fonction
publique de la Nouvelle-Calédonie et des communes. (Les provinces
emploient des contractuels).
- l'ensemble des statuts particuliers.
Si le fonctionnaire de l'Etat, exerçant dans un service ou
établissement public transféré, qui est résident
permanent, opte pour le statut de fonctionnaire de la
Nouvelle-Calédonie, il est fait droit à sa demande dans les deux
ans à compter de la date de réception de celle-ci (disposition
comparable à celle de l'article 122-III d la loi du 26 janvier 1984).
b) La personne qui veut garder son statut de fonctionnaire de l'Etat
doit choisir, dans le délai de deux ans mentionné au paragraphe I
de cet article, la suite à donner à sa mise à
disposition :
•
soit un détachement de longue durée
dans un
emploi de la Nouvelle-Calédonie, des provinces ou d'un
établissement public de la Nouvelle-Calédonie ; il a
priorité pour y être détaché.
L'article 45 de la loi du 11 janvier 1984 définit le
détachement comme la position du fonctionnaire placé hors de son
corps d'origine mais continuant à bénéficier, dans ce
corps, de ses droits à l'avancement et à la retraite ; il
est prononcé à la demande du fonctionnaire ou d'office ; il
est révocable. Le fonctionnaire détaché remis à
la
disposition de son administration d'origine pour une cause autre
qu'une faute commise dans l'exercice de ses fonctions, et qui ne peut
être réintégré dans son corps d'origine faute
d'emploi vacant, continue d'être rémunéré par
l'organisme de détachement jusqu'à sa réintégration
dans son administration d'origine. A l'expiration de son détachement, le
fonctionnaire est obligatoirement réintégré dans son corps
d'origine.
Les dispositions proposées sont assez proches du droit commun. Il s'agit
d'une reprise quasiment à l'identique de l'article 122-III de la
loi du 26 janvier 1984.
•
soit une affectation dans un emploi de l'Etat
. Il est alors
fait droit à cette demande dans les deux ans suivant sa
réception. Le président du gouvernement est consulté pour
avis.
Votre commission des Lois s'interroge sur la nécessité de
prévoir un avis du président du gouvernement, s'agissant d'un
fonctionnaire de l'Etat qui a opté pour le maintien de son statut et
pour une affectation dans un emploi de l'Etat.
A l'article 123-III-2° de la loi du 26 janvier 1984,
l'accord préalable entre l'Etat et le département ou la
région permet au fonctionnaire qui a opté pour le maintien de son
statut antérieur d'être affecté
plus rapidement
dans
un emploi de la collectivité dont il relève statutairement :
" Il est fait droit à leur demande dans un délai maximal
de deux ans à compter de la date de réception de celle-ci et dans
la limite des emplois vacants. Satisfaction peut être donnée
à leur demande dans un délai inférieur à deux ans,
par accord préalable entre l'Etat et le département ou la
région "
. Mais cet accord n'est pas une condition, puisqu'
il
est fait droit
à la demande du fonctionnaire. De plus, l'accord
préalable entre État et collectivités territoriales
s'expliquait dans le contexte de l'article 122 de la loi du
26 janvier 1984 : il s'agissait alors de mouvements
réciproques
de personnels entre l'Etat et les
collectivités territoriales.
Le présent article diffère sensiblement de
l'article 123-III-2° de la loi du 26 janvier 1984. Votre
commission des Lois vous propose donc
un amendement
se rapprochant de la
rédaction du texte de référence.
Lorsqu'aucun emploi n'est vacant, le fonctionnaire demeure mis à
disposition de la collectivité ou de l'établissement
auprès duquel il exerce ses fonctions. Votre commission des Lois vous
soumet
un amendement
de précision inspiré de la
rédaction de l'article 123-III-2° de la loi du
26 janvier 1984.
Votre commission des Lois souligne que le dispositif de l'article 123 de
la loi du 26 janvier 1984 comporte des garanties qui ne sont pas
reproduites dans le présent projet de loi organique. Le présent
article garde le silence sur la possibilité reconnue au fonctionnaire de
confirmer ou modifier son option initiale dans le délai de six mois ;
passé ce délai, le fonctionnaire est réputé
confirmer son option initiale. S'il souhaite modifier son option initiale, il
est fait droit à sa demande dans l'année qui suit cette nouvelle
option (sinon il est réintégré de droit sur la
première vacance). Votre commission des Lois vous soumet donc
un
amendement
tendant à offrir une garantie supplémentaire.
Conformément au droit existant, le fonctionnaire pourra modifier
l'option qu'il a initialement choisie dans le délai de six mois
à compter de ce choix.
III.-
Les fonctionnaires qui n'auraient pas
entièrement, ou partiellement, fait usage de leur droit
d'option,
seront réputés avoir choisi le maintien dans la
fonction publique de l'Etat et le détachement de longue durée
dans un emploi de la Nouvelle-Calédonie, des provinces ou de
l'établissement public de la Nouvelle-Calédonie dans lequel ils
exercent leurs fonctions au titre de la mise à disposition.
La présomption selon laquelle le fonctionnaire qui n'a pas exercé
son droit d'option aurait choisi le maintien dans son statut antérieur
est comparable à celle de l'article 123-IV de la loi du
26 janvier 1984, de même l'option pour la position de
détachement.
Tant que le détachement ou la réintégration ne sont pas
effectifs, le fonctionnaire concerné reste mis à disposition.
Les modalités pratiques de mise à disposition et de
détachement (renouvellement, avancement, notation,
rémunération, retenues pour pension...) sont celles du droit
commun (décret n° 85-986 du 16 septembre 1985
relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires
de l'Etat).
Pour mémoire, l'article 193 du présent projet de loi
organique est relatif aux conventions de mise à la disposition d'agents
de l'Etat au profit de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter
l'article 56 bis
ainsi modifié.
Article 56 ter (nouveau)
Fonctionnaires territoriaux de
Nouvelle-Calédonie
Cet
article est lui aussi issu d'un amendement du Gouvernement. Il permet aux
collaborateurs de l'Etat, titulaires d'un grade d'un corps de la fonction
publique de Nouvelle-Calédonie, exerçant une activité pour
le compte de l'Etat dans ses services régaliens et
rémunéré par lui, de choisir dans un délai de deux
ans entre le maintien dans leur statut ou le passage au statut de fonctionnaire
de l'Etat.
Votre commission des Lois vous propose
un amendement
rédactionnel
afin d'éviter l'expression
" statut de l'Etat "
.
L'option en faveur du passage au statut de fonctionnaire de l'Etat s'exerce par
un détachement dans un emploi ou un corps de l'Etat, dans les conditions
prévues par l'article 137 bis du statut du
6 septembre 1984. Ce qui signifie que le fonctionnaire territorial
sera détaché dans un corps ou emploi de l'Etat de niveau
équivalent à celui auquel il appartient. Comme ce statut va
être abrogé, votre commission des Lois vous propose
un
amendement
remplaçant la référence à cet
article 137 bis par la référence à l'article
additionnel qu'elle vous a proposé après l'article 56.
En l'absence d'une disposition contraire, il faut lire que le
détachement s'exerce dans les conditions du droit commun (décret
n° 85-986 du 16 septembre 1985). Or, l'article 30 de
ce décret prévoit que le fonctionnaire détaché
auprès d'une administration ou d'un établissement public de
l'Etat continue à percevoir la rémunération
afférente à son grade et à son échelon dans son
administration ou service d'origine, si le nouvel emploi occupé comporte
une rémunération moindre.
Dans les cas prévus à l'article 56 bis
(détachement d'un fonctionnaire de l'Etat dans un emploi de la
Nouvelle-Calédonie, des provinces ou d'un établissement public de
la Nouvelle-Calédonie) et au présent article (détachement
d'un fonctionnaire territorial dans un emploi ou un corps de l'Etat), les actes
réglementaires, en particulier les grilles de
rémunération, devront permettre le détachement à un
indice égal ou immédiatement supérieur.
Le détachement est effectué pendant cinq ans (détachement
de longue durée) en fonction des vacances d'emplois en
Nouvelle-Calédonie. A l'issue de cette période, le fonctionnaire
qui n'a pas pu être détaché dans un emploi de l'Etat en
Nouvelle-Calédonie est détaché de droit dans un corps ou
emploi de l'Etat situé sur le territoire national, à moins qu'il
ne renonce à exercer son droit d'option. Votre commission des Lois vous
propose
un amendement
de coordination.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 56 ter
ainsi modifié
.