Projet de loi organique relatif à la Nouvelle-Calédonie (projet de loi organique)

TITRE III
LES INSTITUTIONS DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Le titre III regroupe, sous les articles 57 à 147 répartis en cinq chapitres, les dispositions relatives aux institutions de la Nouvelle-Calédonie. Ces cinq chapitres concernent successivement le congrès, les lois du pays, le gouvernement, le sénat coutumier et les conseils coutumiers, le conseil économique et social.

CHAPITRE PREMIER
LE CONGRÈS

SECTION I
Règles de fonctionnement
Article 57
Composition du congrès

Après avoir rappelé que le congrès est l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie , l'article 57 en fixe la composition, identique à celle qui résulte actuellement de l'article 13 de la loi du 9 novembre 1988 et conforme aux stipulations du point 2.1.1 du document d'orientation de l'Accord de Nouméa.

Le congrès comprend ainsi 55 membres ; il est l'émanation des assemblées de province contrairement à l'assemblée de la Polynésie française élue au suffrage universel direct. Les élections provinciales permettent en effet d'élire à la fois les membres du congrès et les membres des assemblées délibérantes des trois provinces. Ces 55 membres du congrès sont ainsi répartis : 7 pour la province des Iles Loyauté, 15 pour la province nord et 32 pour la province sud.

Conformément à l'Accord de Nouméa, la durée du mandat des membres du congrès est limitée à cinq ans, soit une année de moins que la durée actuelle. Cette réduction répond au souhait du gouvernement d'uniformiser la durée des mandats électifs dans le cadre de la modernisation de la vie politique, le Sénat s'étant pour sa part déclaré défavorable à une telle réduction pour le mandat des conseillers régionaux, estimant inopportun en la matière de procéder au coup par coup. Cette durée de mandat réduite à cinq ans étant cependant expressément prévue par l'accord de Nouméa pour le congrès, votre commission des Lois ne vous proposera pas de la remettre en cause. Cette durée est confirmée à l'article 175 du projet de loi organique qui précise qu'en cas de dissolution, la nouvelle assemblée poursuit jusqu'à son terme le mandat de l'assemblée dissoute, reprenant sur ce point un mécanisme d'ores et déjà applicable aux conseils municipaux, généraux et régionaux. Ce mécanisme, appliqué au congrès, doit permettre de " caler " les mandats successifs du congrès sur les échéances prévues pour procéder aux transferts de compétences de l'Etat vers la Nouvelle-Calédonie.

Le dernier alinéa prévoit qu'en cas de dissolution d'une assemblée de province, les membres de cette assemblée qui sont également membres du congrès continuent de siéger au congrès jusqu'à l'élection de la nouvelle assemblée de province : il s'agit de préserver le fonctionnement régulier du congrès jusqu'au rétablissement du fonctionnement normal des institutions provinciales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 57 sans modification.

Article 58
Bureau du congrès

Cet article fixe la composition et les modalités de désignation du bureau du congrès. Il reprend les termes de l'article 41 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, à ceci près que le nouveau texte prévoit l'adjonction de secrétaires et de questeurs. Il convient cependant de préciser qu'en l'absence de dispositions statutaires expresses, le congrès élit d'ores et déjà des secrétaires et des questeurs. Le bureau comprend ainsi actuellement huit vice-présidents, deux questeurs et deux secrétaires, soit treize membres au total avec le président. Comme l'article 50 de la loi organique du 12 avril 1996 le prévoit pour l'assemblée de la Polynésie française, la détermination du nombre de vice-présidents, de secrétaires et de questeurs résultera du règlement intérieur du congrès.

Notons que jusqu'en 1997, l'élection du président et du bureau du congrès faisait l'objet d'un accord entre les deux grandes formations politiques, le RPCR et le FLNKS. Celui-ci n'a pas été reconduit à l'occasion du renouvellement intervenu le 2 juin 1998 : seuls le RPCR, le FDIL, Renouveau, la FCCI et le Front national sont aujourd'hui représentés, à l'exclusion du FLNKS.

Ce constat a conduit l'Assemblée nationale à modifier le dispositif proposé relatif au mode d'élection du président et du bureau. Le texte initial prévoyait le même mode de scrutin pour tous : scrutin secret à la majorité absolue des membres du congrès et majorité relative au troisième tour. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois réserve le scrutin majoritaire à l'élection du seul président, les autres membres du bureau étant élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Ces derniers seront donc élus selon le même mode de scrutin que les membres de la commission permanente en vertu de l'article 74. Il s'agit de favoriser la représentation des différentes tendances politiques.

Concernant l'organisation de ces élections, il est précisé qu'elles ont lieu chaque année dès la première réunion du congrès, sous l'égide, comme il est de tradition, d'un bureau provisoire présidé par le doyen d'âge assisté des deux plus jeunes membres présents, aucun débat ne pouvant avoir lieu. La présence des trois cinquièmes des membres du congrès est requise ; à défaut, la réunion est reportée trois jours plus tard et se déroule alors sans condition de quorum. En cas d'égalité des voix lors de l'élection du président, l'élection est acquise au bénéfice de l'âge : selon la règle traditionnelle, cela signifie que le plus âgé emportera la présidence.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 58 sans modification .

Article 59
Règles applicables au président du congrès

Cet article introduit des innovations par rapport au statut résultant de la loi du 9 novembre 1988.

En premier lieu, il pose un principe d'incompatibilité entre les fonctions de président du congrès et celles de président d'une assemblée de province.

En second lieu, il soumet le président du congrès à l'obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale. Notons que cette obligation s'imposait déjà au président du congrès en vertu de l'article 2 de la loi du 8 février 1995 relative à la déclaration de patrimoine des membres du gouvernement ou des titulaires de certaines fonctions : l'obligation était en effet étendue " au président d'une assemblée territoriale d'outre-mer ". La Nouvelle-Calédonie ayant cessé d'être un territoire d'outre-mer, il convenait de réitérer expressément cette exigence dans le nouveau statut.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a adopté sur cet article un amendement de précision visant les dispositions du titre premier de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Aux termes de l'article 117 de la loi organique du 12 avril 1996, l'obligation de déclaration patrimoniale est applicable à tous les membres de l'assemblée de la Polynésie française. Rien ne justifiant que les membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie ne soient pas soumis aux mêmes exigences, alors que de surcroît les pouvoirs du congrès sont plus étendus que ceux de l'assemblée de la Polynésie française, votre commission des Lois vous soumet un amendement étendant à tous les membres du congrès l'obligation de déclaration patrimoniale.

Elle vous propose d'adopter l'article 59 ainsi modifié .

Articles 60 et 61
Régime des sessions

L'article 60 fixe le régime des sessions ordinaires du congrès (lieu, modalités de convocation, conditions d'ouverture, durée, conditions de clôture) tandis que l'article 61 définit celui des sessions extraordinaires (auteurs et conditions de l'initiative, durée).

• L'article 60 reprend dans ses dix premiers alinéas, et presque à l'identique, les dispositions de l'article 42 de la loi référendaire du 9 novembre 1988.

Le congrès, dont le siège est fixé au chef-lieu de la Nouvelle-Calédonie mais qui peut, pour certaines séances, définir un autre lieu de réunion, tient deux sessions ordinaires chaque année : l'une, dite session administrative, s'ouvre entre le 1er et le 30 juin ; l'autre, dite session budgétaire, s'ouvre entre le 1er et le 30 novembre.

La date d'ouverture de chaque session ordinaire est fixée par le congrès ou, à défaut, par sa commission permanente. Le texte initial prévoyait que la durée de ces sessions, également définie par le congrès, ne pourrait excéder deux mois, sans préciser si cette limitation devait s'appliquer à la durée globale ou à chacune des sessions. L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a opportunément précisé que cette limitation de durée devait s'appliquer à chacune des sessions ordinaires.

L'article 60 prévoit en outre que si le congrès ne s'est pas réuni au cours de l'une des périodes prévues, le gouvernement -et non plus le haut-commissaire, lequel n'est plus l'organe exécutif de la Nouvelle-Calédonie- peut modifier, après avis du président du congrès, la période de la session ordinaire et convoquer le congrès. Les sessions sont ouvertes et closes par le président du congrès.

Le dernier alinéa de l'article 60, qui reprend les dispositions de l'article 49 de la loi du 9 novembre 1988, prévoit la nullité des délibérations du congrès prises hors du temps et hors du lieu des séances.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de cohérence : il n'y a en effet plus lieu de dénommer la première session ordinaire, " session administrative ", dès lors qu'aux termes de l'article 92 le congrès peut adopter des lois du pays qui ne sont plus des actes de nature administrative. Il s'agit d'en tenir compte dans la terminologie utilisée.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 60 ainsi modifié .

• L'article 61 , permettant au congrès de se réunir en session extraordinaire, reprend les dispositions de l'article 43 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, en l'adaptant pour tenir compte désormais de l'existence du gouvernement, organe exécutif de la Nouvelle-Calédonie.

L'initiative en la matière revient à trois autorités : le gouvernement, la majorité des membres du congrès, le haut-commissaire. Le congrès, convoqué en session extraordinaire par son président, se réunit sur un ordre du jour déterminé.

La durée des sessions extraordinaires est doublement limitée : chacune ne peut excéder un mois et la durée cumulée de deux sessions extraordinaires tenues entre deux sessions ordinaires est limitée à deux mois. Toutefois, ces dispositions limitatives ne sont pas applicables aux sessions extraordinaires tenues à la demande du haut-commissaire.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour clarifier la portée du dernier alinéa en précisant que les limitations relatives à la durée sont inopposables à une demande émanant du haut-commissaire mais que la durée des sessions extraordinaires tenues à l'initiative de celui-ci entrent bien dans le décompte de la durée cumulée qui ne peut excéder deux mois.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 61 ainsi modifié .

Article 62
Publicité des séances - Police du congrès

Reprenant les dispositions de l'article 44 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, l'article 62 précise les conditions dans lesquelles se déroulent les séances du congrès et définit les pouvoirs de police du président du congrès dans l'enceinte de celui-ci.

L'article 62 pose le principe de la publicité des séances du congrès, auquel il ne peut être dérogé qu'à la majorité absolue des membres présents ou représentés. Une innovation consiste dans la faculté, ouverte au président du congrès, de décider qu'une séance sera retransmise par les moyens de communication audiovisuelle. Une telle possibilité est prévue par le code général des collectivités territoriales pour le conseil général (article L. 3121-11), le conseil régional (article L. 4132-10) et le conseil municipal (article L. 2121-18).

Pour la mise en oeuvre de son pouvoir de police (expulsion de la salle des séances, pouvoir d'arrestation en cas de crime ou de délit flagrant), le président du congrès peut, en cas de besoin, faire appel au haut-commissaire pour s'assurer le concours de la force publique.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 62 sans modification .

Article 63
Personnel du congrès

Cet article donne au président du congrès le pouvoir de nomination aux emplois des services du congrès et fixe le régime applicable à ces personnels par assimilation avec celui des fonctionnaires et agents de la Nouvelle-Calédonie.

Cette compétence reconnue au président du congrès s'inspire de celle conférée au président de l'assemblée de la Polynésie française par l'article 81 de la loi organique du 12 avril 1996. Elle permet au président du congrès de disposer d'une autonomie de gestion concernant les personnels employés : il les nomme et peut mettre fin à leurs fonctions.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 63 sans modification .

Article 64
Représentation du congrès en justice

Comme le prévoit l'article 81 de la loi organique du 12 avril 1996 pour le président de l'assemblée de la Polynésie française, l'article 64 confère au président du congrès le pouvoir de représenter le congrès en justice. Cette disposition comble une lacune du statut actuellement en vigueur en Nouvelle-Calédonie.

Rappelons que l'article 125 du projet de loi organique donne au président du gouvernement le pouvoir d'intenter les actions et de représenter devant les juridictions la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 64 sans modification .

Article 65
Délégation de pouvoir du président et ordonnancement des dépenses

Cet article définit les modalités selon lesquelles le président du congrès organise le fonctionnement de l'assemblée délibérante avec le concours des vice-présidents. Il fait du président l'ordonnateur des dépenses de fonctionnement du congrès, qu'il s'agisse des services ou des groupes d'élus.

Au premier alinéa, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a adopté un amendement rédactionnel pour préciser que le président pouvait déléguer certaines de ses attributions aux vice-présidents -et non plus " tout ou partie " de ses attributions comme cela résulte aujourd'hui de l'article 45 de la loi du 9 novembre 1988- et pouvait déléguer sa signature aux responsables des services placés sous son autorité.

Votre commission des Lois observe que l'article 65 ne précise pas le rôle des questeurs, lesquels sont traditionnellement chargés de la gestion administrative et financière sous la direction du bureau, et fait du président l'ordonnateur des dépenses de fonctionnement. Ce dispositif ne faisant cependant que reproduire dans le nouveau statut un mécanisme résultant à ce jour du règlement intérieur du congrès, elle vous propose d'adopter l'article 65 sans modification .

Article 66
Conditions de validité des délibérations

Cet article, qui reproduit les dispositions figurant actuellement à l'article 46 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, précise les conditions de validité des délibérations du congrès, qu'il s'agisse du quorum pour l'ouverture de la session ou du quorum requis pour les autres séances. Il convient cependant de rappeler qu'un quorum spécifique est requis lorsque le congrès se réunit annuellement pour élire son président et les membres du bureau (article 58).

Le quorum prescrit par l'article 66 correspond à la majorité absolue des membres du congrès, ceux-ci pouvant se faire représenter. Si le quorum n'est pas atteint, la séance est différée selon des modalités différentes s'il s'agit de la séance d'ouverture de la session ou d'une autre séance.

L'article 66 prévoit par ailleurs qu'en cas de partage égal des voix, celle du président du congrès est prépondérante.

Il limite in fine les possibilités de délégation de vote, chaque membre du congrès ne pouvant recevoir qu'une seule procuration.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement d'harmonisation rédactionnelle pour substituer au mot " réunion " le mot " séance " au dernier alinéa.

Elle vous propose d'adopter l'article 66 ainsi modifié .

Article 67
Démission d'un membre du congrès

S'inspirant des dispositions figurant à l'article 46 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, l'article 67 prévoit le régime applicable en cas de démission d'un membre du congrès.

Son premier alinéa, qui envisage le cas de la démission volontaire, précise que le membre démissionnaire adresse sa démission au président du congrès, lequel en informe immédiatement le haut-commissaire et le président de l'assemblée de province à laquelle il appartient. La démission est définitive dès sa réception par le président du congrès.

Le deuxième alinéa vise le cas de la démission d'office pour refus, exprès ou tacite, du membre concerné de remplir les fonctions afférentes à son mandat. Contrairement au régime statutaire polynésien aux termes duquel la démission est alors prononcée par l'assemblée délibérante, elle est prononcée en Nouvelle-Calédonie par le tribunal administratif. Par cohérence avec l'article 189 qui confie au Conseil d'Etat le contentieux des élections au congrès et aux assemblées de province, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour substituer le Conseil d'Etat au tribunal administratif pour prononcer la démission d'office.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a complété le dispositif proposé pour préciser que la démission du mandat de membre du congrès entraînait ipso facto celle du mandat de membre de l'assemblée provinciale. Cet amendement tire logiquement la conséquence du fait que les deux mandats sont liés.

Constatant que le mécanisme de la démission d'office rendu applicable aux membres du congrès est calqué sur celui prévu par le code général des collectivités territoriales pour les conseillers municipaux (article L. 2121-5), les conseillers généraux (article L. 3121-4) et les conseillers régionaux (article L. 4132-2-1), votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision tendant à transposer la règle selon laquelle le membre démissionnaire ne peut être réélu avant l'expiration du délai d'un an.

Elle vous propose d'adopter l'article 67 ainsi modifié .

Article 68
Initiative des lois du pays et des délibérations

Le libellé de cet article s'inspire de celui de l'article 39 de la Constitution aux termes duquel " l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement " : l'article 68 attribue au gouvernement et aux membres du congrès l'initiative des lois du pays et des délibérations.

Cette distinction entre deux catégories d'actes émanant du congrès -les lois du pays d'une part, les délibérations d'autre part- correspond à une des innovations majeures découlant de l'Accord de Nouméa. Les délibérations, actes matérialisant l'exercice de son pouvoir normatif par l'assemblée délibérante, sont des actes administratifs même s'ils interviennent parfois en des matières relevant en métropole du domaine de la loi (fiscalité notamment). Les lois du pays en revanche, dont le régime est précisé par les articles 92 à 99, sont l'expression d'un véritable pouvoir législatif autonome reconnu à la Nouvelle-Calédonie en application de l'Accord de Nouméa.

Votre commission vous soumet sur cet article un amendement rédactionnel .

Elle vous propose d'adopter l'article 68 ainsi modifié .

Article 69
Information des membres du congrès sur
les affaires en discussion

Transposant aux membres du congrès des dispositions qui s'appliquent, en vertu du code général des collectivités territoriales, aux conseillers municipaux (article L. 2121-13), aux conseillers généraux (article L. 3121-18) et aux conseillers régionaux (article L. 4132-17), l'article 69 affirme le droit, pour tout membre du congrès, " d'être informé des affaires qui font l'objet d'une délibération " .

Cet article, qui semble affirmer une évidence, n'est cependant pas sans portée juridique dans la mesure où le juge administratif annule des délibérations adoptées sans que les élus aient pu bénéficier des éléments d'information nécessaires dans un délai suffisant. Cette disposition, garantie de transparence, permet d'éviter toute procédure précipitée.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a introduit une précision pour prévoir que l'obligation d'information devait s'appliquer non seulement aux affaires relatives à un projet ou une proposition de délibération mais également à celles concernant un projet ou une proposition de loi du pays. Il convenait en effet de prendre en considération les différentes catégories d'actes susceptibles d'être soumis à l'examen du congrès.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 69 sans modification .

Article additionnel après l'article 69
Questions orales

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel pour transposer aux membres du congrès un dispositif applicable, en vertu du code général des collectivités territoriales, aux conseillers municipaux (article L. 2121-19), aux conseillers généraux (article L. 3121-20) et aux conseillers régionaux (article L. 4132-20).

Il s'agit de permettre aux membres du congrès de poser, en séance, des questions orales ayant trait aux affaires de la Nouvelle-Calédonie. Ce mécanisme est de nature à améliorer l'information de ces élus et constitue un gage de transparence pour le fonctionnement des institutions calédoniennes.

Article 70
Fixation de l'ordre du jour

Cet article traite de l'établissement de l'ordre du jour des séances du congrès et des conditions d'inscription des textes à examiner.

Il reprend pour partie l'article 48 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 et s'inspire de l'article 73 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Comme actuellement, l'ordre du jour des séances est fixé par le président du congrès, mais celui-ci doit désormais recueillir préalablement l'avis du bureau.

Les alinéas suivants encadrent ce pouvoir du président :

- tout d'abord, le gouvernement a la possibilité de faire inscrire par priorité les projets ou propositions de loi du pays ou de délibération dont il estime la discussion urgente. Le président du congrès est lié par cette demande d'inscription prioritaire, la notion d'urgence relevant de la seule appréciation du gouvernement ;

- en second lieu, la moitié au moins des membres du congrès peuvent obtenir l'inscription à l'ordre du jour de propositions de loi du pays ou de délibération. Leur inscription est de droit ;

- enfin, le haut-commisaire peut également faire inscrire à l'ordre du jour toute question pour laquelle l'avis du congrès ou de sa commission permanente est requis.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 70 sans modification .

Article 71
Procès-verbal des séances

Dans sa rédaction initiale, cet article reproduisait les dispositions figurant au quatrième alinéa de l'article 48 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, prévoyant la signature du procès-verbal de chaque séance par le président du congrès, après approbation du congrès.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a modifié la rédaction de l'article 71 pour prévoir que le compte-rendu intégral des séances serait publié au journal officiel de la Nouvelle-Calédonie. Il s'agit de tenir compte des nouvelles compétences confiées au congrès, et en particulier l'instauration d'un pouvoir législatif autonome.

Cette publication du compte-rendu intégral des débats devrait en outre être de nature à faciliter le contrôle du Conseil constitutionnel sur les lois du pays en portant à sa connaissance l'intention du congrès-législateur.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 71 sans modification .

Article 72
Indemnités des membres du congrès

Cet article reprend les dispositions de l'article 50 de la loi référendaire du 9 novembre 1988. Il pose le principe de la prise en charge des frais de transport et de mission des membres du congrès ainsi que celui de l'allocation d'une indemnité forfaitaire pour frais de représentation au président du congrès et au président de la commission permanente. Les modalités de cette prise en charge et l'évaluation de cette allocation sont définies par le congrès.

Notons qu'aux termes de l'article 50 précité, le congrès fixait les conditions de remboursement des frais de transport et de mission engagés ; désormais, la prise en charge est directe et non plus sur justificatifs.

En outre, il convient de rappeler que les membres du congrès, qui sont également membres d'une assemblée de province, perçoivent une indemnité forfaitaire pour le seul mandat exercé dans le cadre de la province (article 154).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 72 sans modification .

Article 73
Mode de constitution et moyens de fonctionnement
des groupes d'élus du congrès

Cet article introduit une innovation dans l'organisation statutaire du congrès : il fixe les conditions de constitution des groupes d'élus, habilite le congrès à réglementer leurs modalités de fonctionnement et à définir les moyens matériels qui leur seront alloués.

La constitution des groupes d'élus du congrès nécessite la remise à son président d'une déclaration, signée des membres et accompagnée de la liste de ces membres mentionnant le nom de leur représentant.

Le second alinéa prévoit que le congrès, investi du pouvoir de fixer par délibération le mode de fonctionnement des groupes d'élus, ne peut pas modifier néanmoins le régime indemnitaire des élus.

Aux termes des deux derniers alinéas, le congrès peut décider d'affecter aux groupes d'élus des locaux, du matériel de bureau, des moyens de transport et du personnel. Il peut également décider de prendre en charge certains frais : documentation, dépenses d'affranchissement et de télécommunications.

Les crédits nécessaires à la couverture de ces dépenses permettant le fonctionnement matériel des groupes d'élus sont portés à un chapitre spécifique du budget de la Nouvelle-Calédonie et leur montant est plafonné au quart de celui du total des indemnités versées annuellement aux membres des assemblées de province en vertu de l'article 154.

Au dernier alinéa de l'article 73, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à ce que les collaborateurs affectés par le congrès aux groupes d'élus ne soient pas nécessairement des agents de ses services.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 73 sans modification .

Article 74
Désignation et compétences de la commission permanente

Cet article reprend certaines dispositions figurant aux articles 51 et 52 de la loi référendaire du 9 novembre 1988.

Son premier alinéa prévoit l'élection annuelle au sein du congrès d'une commission permanente comprenant sept à onze membres. Le mode de scrutin retenu est la représentation proportionnelle.

Votre commission vous soumet, sur ce premier alinéa, un amendement pour préciser que le mode de scrutin est la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, comme pour l'élection des membres du bureau en vertu de l'article 58.

Le second alinéa définit les attributions de la commission permanente : elle reçoit des délégations du congrès qui lui sont consenties à la majorité des membres de ce dernier et " après avis de la commission compétente " .

Elle ne peut cependant recevoir de délégation ni en matière budgétaire, ni en matière fiscale, ni en matière de transferts de compétences (articles 25 et 26). En outre, les projets ou propositions de loi du pays sont exclus de son champ de compétence : il s'agit là en effet de l'exercice d'un pouvoir législatif autonome conféré au seul congrès.

En revanche, et contrairement à la situation actuelle résultant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996), elle pourra désormais, dans la mesure où la Nouvelle-Calédonie n'appartient plus à la catégorie des territoires d'outre-mer, se substituer au congrès pour émettre des avis sur les projets et propositions de lois étendant ou adaptant en Nouvelle-Calédonie des dispositions législatives.

Votre commission des Lois vous soumet au second alinéa un amendement de suppression d'une précision inutile : il est en effet prévu que la commission permanente recueille l'avis de la " commission compétente " avant de délibérer sur les affaires dont elle est saisie ; or, aucune disposition statutaire ne crée de commissions autres que la commission permanente au sein du congrès.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 74 ainsi modifié .

Article 75
Fonctionnement de la commission permanente

Cette article reprend la plupart des dispositions de l'article 52 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 pour fixer les modalités de fonctionnement de la commission permanente (élection de son président et de son secrétaire, ordre du jour, conditions d'adoption des délibérations, procès-verbaux, publicité des séances et huis clos).

Aux termes du premier alinéa, la commission permanente élit un président et un secrétaire. Le statut actuel prévoit également l'élection d'un vice-président de même que l'article 57 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement tendant à réparer cet oubli.

Le deuxième alinéa prévoit que la commission permanente fixe son ordre du jour et doit y inscrire les questions dont le gouvernement requiert l'examen par priorité : ce dispositif reproduit celui figurant à l'article 70 concernant la détermination de l'ordre du jour des séances du congrès.

Le haut-commissaire, aux termes du troisième alinéa, détient lui aussi un droit à l'inscription prioritaire. Sa demande peut concerner toute question, sans autre précision. Notons qu'en Polynésie française, ce droit ne lui est ouvert par l'article 73 de la loi organique du 12 avril 1996 que pour les questions sur lesquelles " l'assemblée de la Polynésie française ou la commission permanente doit émettre un avis " . Votre commission des Lois vous propose d'aligner le régime calédonien sur celui applicable en Polynésie française et de délimiter le champ d'initiative du haut-commissaire en matière d'inscription à l'ordre du jour de la commission permanente comme c'est d'ailleurs le cas pour l'ordre du jour du congrès en vertu de l'article 70. Elle vous soumet un amendement à cet effet.

Le quatrième alinéa précise que la commission permanente siège en dehors des sessions du congrès. Il subordonne la validité de ses délibérations à la réunion d'un quorum correspondant à la majorité des membres de la commission. Les délibérations sont prises à la majorité et en cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.

Aux termes du cinquième alinéa, les délibérations font l'objet d'un procès-verbal portant mention du nom des présents et signé par le président de la commission permanente.

Le dernier alinéa prévoit la publicité des séances de la commission permanente tout en lui réservant la possibilité de se réunir à huis clos sur décision de la majorité de ses membres. Cette dernière disposition s'inspire de celle qui figurait dans la loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux et au fonctionnement des conseils régionaux et qui vient d'être déclarée contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales par le Conseil constitutionnel (décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1999), conformément aux observations présentées par les sénateurs. Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement de suppression de ce dernier alinéa.

Elle vous propose d'adopter l'article 75 ainsi modifié .

Article 76
Audition du haut-commissaire

Comme cela est prévu par l'article 74 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, le présent article prévoit que le haut-commissaire est entendu par le congrès ou sa commission permanente à sa demande. Ce droit est également ouvert par le code général des collectivités territoriales au représentant de l'Etat devant le conseil général ou le conseil régional.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 76 sans modification .

SECTION 2
Attributions du congrès
Article 77
Compétences du congrès

Cet article reprend, en l'adaptant pour la Nouvelle-Calédonie, les dispositions figurant à l'article 60 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Il affirme le principe de l'exercice par le congrès des compétences dévolues à la Nouvelle-Calédonie par le chapitre Ier du titre II du présent projet de loi organique, sous réserve de celles expressément attribuées au gouvernement d'une part (article 117) et au président du gouvernement d'autre part (article 127).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 77 sans modification .

Article 78
Pouvoirs budgétaires du congrès

Reprenant des dispositions figurant à la fois à l'article 56 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 et à l'article 61 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, l'article 78 confirme la compétence du congrès pour voter le budget et approuver les comptes de la Nouvelle-Calédonie.

Il renvoie par ailleurs à l'article L.O. 263-3 du code des juridictions financières pour la procédure d'adoption du budget, lequel fait d'ailleurs l'objet d'adaptations à l'article 214 du présent projet de loi organique pour tenir compte des avancées statutaires proposées. Ainsi, le président du gouvernement est-il substitué au haut-commissaire pour déposer le projet de budget ou prendre les mesures provisoires d'exécution du budget lorsqu'il n'est pas adopté avant le 1er janvier.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 78 sans modification .

Article 79
Entrée en vigueur des dispositions fiscales

Cet article reproduit les dispositions de l'article 54 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 en intégrant la référence aux lois du pays. Il précise les conditions d'entrée en vigueur des règles fixées par le congrès en matière d'impôts directs.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision présenté par M. Pierre Frogier tendant à éviter les risques de contentieux liés à l'absence de publication des délibérations fiscales avant la date du 31 décembre.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 79 sans modification .

Article 80
Sanctions pénales et administratives édictées par le congrès

Cet article reprend les deux premiers alinéas de l'article 24 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, moyennant certaines adaptations calquées sur le libellé de l'article 62 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Il permet au congrès d'assortir les infractions aux lois du pays et aux règlements qu'il édicte de peines d'amendes et, éventuellement, de peines complémentaires. Ces peines doivent cependant respecter la classification des contraventions et délits et ne pas excéder le maximum fixé pour des infractions de même nature par les lois et règlements de la République.

Le congrès est également autorisé à édicter des sanctions administratives.

L'article 80 supprime toutefois l'exigence d'homologation législative préalable prévue par le statut actuel pour les peines d'amende correctionnelles.

Le produit des amendes perçues est versé au budget de la Nouvelle-Calédonie.

Enfin, le dernier alinéa habilite les agents assermentés de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes à constater ces infractions.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 80 sans modification .

Article 81
Peines d'emprisonnement édictées par le congrès

Cet article innove par rapport au statut actuel de la Nouvelle-Calédonie ; il s'inspire directement de l'article 63 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Il permet au congrès, cette fois sous condition d'une homologation législative préalable, d'assortir les infractions aux lois du pays et aux règlements qu'il édicte, de peines d'emprisonnement respectant la classification en matière correctionnelle ainsi que les maxima prévus par la réglementation métropolitaine.

L'application de ces peines est subordonnée à l'entrée en vigueur de la loi d'homologation ; jusqu'à cette date, seules les peines d'amende et les peines complémentaires sanctionnant l'infraction concernée peuvent être infligées.

Cette exigence d'homologation paraît s'imposer, en particulier pour des peines privatives de liberté, dès lors que l'Etat reste compétent en matière de droit pénal.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 81 sans modification .

Article 82
Réglementation du droit de transaction

Cet article reprend les dispositions du dernier alinéa de l'article 24 de la loi du 9 novembre 1988, qui figurent également, concernant la Polynésie française, à l'article 64 de la loi organique du 12 avril 1996.

Il autorise le congrès à réglementer le droit de transaction dans les matières relevant de sa compétence, soit essentiellement dans les domaines de l'économie, des douanes et de la fiscalité. Toutefois, lorsque la transaction a pour effet d'éteindre l'action publique, son intervention est subordonnée à l'accord du procureur de la République, lequel a la maîtrise des poursuites.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 82 sans modification .

Article 83
Consultation du congrès sur les projets de loi autorisant
la ratification de certains traités ou accords
et certaines propositions d'actes communautaires

L'article 57, 2°, de la loi référendaire du 9 novembre 1988 prévoit la consultation du congrès sur " les projets de loi autorisant la ratification des conventions internationales traitant de matières ressortissant à la compétence du territoire ou des provinces ".

Le présent article confirme cette exigence pour " les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des traités ou accords qui ressortissent à la compétence de l'Etat et ont vocation à s'appliquer en Nouvelle-Calédonie ".

Comme l'article 68 de la loi organique du 12 avril 1996 l'impose pour la Polynésie française, il est institué une obligation de consulter le congrès sur les propositions d'actes communautaires concernant la Nouvelle-Calédonie. Ces propositions d'actes sont transmises au congrès par le haut-commissaire. Contrairement au statut polynésien qui vise les seuls actes relevant du champ d'application du régime d'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté européenne défini par la décision n° 91/482 du Conseil du 25 juillet 1991, le présent article vise l'ensemble des propositions d'actes émanant des Communautés et de l'Union européenne concernant la Nouvelle-Calédonie.

Sur proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif pour imposer au congrès un délai d'un mois pour rendre son avis, délai susceptible d'être réduit à quinze jours à la demande du haut-commissaire invoquant l'urgence, et pour confirmer la compétence de la commission permanente en la matière en dehors des sessions. Cette condition de délai, prévue par l'article 69 du statut polynésien, avait en effet été oubliée par les rédacteurs du projet de loi organique.

Votre commission des Lois vous propose à son tour sur ce point un amendement de précision, pour respecter le parallélisme des procédures avec l'article 84 relatif à la consultation du congrès sur certains textes législatifs.

Le dernier alinéa de l'article 83, transposant à la Nouvelle-Calédonie des dispositions figurant à l'article 70 de la loi statutaire polynésienne elles-mêmes inspirées de l'article 88-4 de la Constitution, instaure une procédure permettant au congrès, lorsqu'il est consulté, de voter des résolutions, lesquelles sont adressées par le président du congrès au président du gouvernement et au haut-commissaire. Notons que contrairement à ce qui est prévu pour la Polynésie française, le vote de ces résolutions peut intervenir non seulement s'agissant d'actes communautaires mais également de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des traités ou accords ressortissant à la compétence de l'Etat et ayant vocation à s'appliquer en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 83 ainsi modifié .

Article 84
Consultation du congrès sur les textes législatifs
concernant la Nouvelle-Calédonie

L'article 57 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 prévoit la consultation du congrès sur les " projets de lois prévus par l'article 74 de la Constitution ", c'est-à-dire les projets de loi statutaire et les projets de loi contenant des dispositions touchant à l'organisation particulière des territoires d'outre-mer. Cet article ne fait d'ailleurs que réitérer l'obligation de consultation de l'assemblée territoriale résultant expressément de l'article 74 précité.

La Nouvelle-Calédonie cessant d'appartenir à la catégorie juridique des territoires d'outre-mer tout en étant dotée de pouvoirs renforcés consacrant une autonomie élargie, il apparaissait nécessaire de confirmer cette obligation de consultation. Ce principe aurait d'ailleurs dû être réaffirmé solennellement dans le corps même de la Constitution à l'occasion de la révision constitutionnelle adoptée au mois de juillet dernier. Cette mention ayant alors été omise, il convenait d'inscrire ce principe fondamental dans le nouveau statut : tel est l'objet du présent article, qui transcrit la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la mise en oeuvre du principe de consultation des assemblées territoriales posé par l'article 74 de la Constitution.

Le premier alinéa définit le champ de l'obligation de consultation : le congrès doit ainsi être saisi pour avis par le haut-commissaire, avant leur examen par le Conseil d'Etat, sur les projets de loi visés à l'article 20 2° -c'est-à-dire ceux qui comportent une mention expresse d'application à la Nouvelle-Calédonie- et sur les projets d'ordonnance, lorsqu'ils introduisent, modifient ou suppriment des dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie.

Sur cet alinéa, votre commission des Lois vous soumet un amendement tirant les conséquences de la suppression de l'article 20 qu'elle vous a proposée précédemment.

Comme pour les avis recueillis sur les projets de loi de ratification d'accords internationaux ou les propositions d'actes communautaires, le deuxième alinéa impartit au congrès un délai d'un mois, réduit à quinze jours en cas d'urgence, pour rendre son avis. Cet alinéa reproduit des dispositions figurant à l'article 57 de la loi référendaire du 9 novembre 1988.

Le troisième alinéa prévoit l'obligation de consulter, dans les mêmes conditions, le congrès sur les propositions de loi introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie, avant leur adoption en première lecture par la première assemblée saisie. Ce dispositif traduit la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986). Cet alinéa prévoyait également la nécessité de consulter le congrès sur les amendements ayant le même objet déposés sur un projet ou une proposition de loi n'ayant pas été soumis à consultation. L'Assemblée nationale, sur proposition de la commission des Lois, a supprimé cette dernière disposition transcrivant là encore dans la loi organique la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 81-129 DC des 30 et 31 octobre 1981). Une telle disposition, touchant aux conditions de mise en oeuvre du droit d'amendement, ne semble en effet pouvoir figurer que dans la Constitution elle-même. En tout état de cause, le Conseil constitutionnel continuera à veiller à ce que le droit d'amendement ne soit pas utilisé pour contourner l'obligation de consultation qui s'impose.

Le dernier alinéa de l'article 84 reconnaît à la commission permanente, entre les sessions, compétence pour émettre les avis susvisés.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 84 ainsi modifé .

Article 85
Résolutions du congrès

Cet article reprend une disposition figurant à l'article 57 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 et qui est également inscrite à l'article 70 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Il permet au congrès d'adopter des résolutions -et non plus des voeux, selon la terminologie du statut actuel-, dans les matières relevant de la compétence de l'Etat, pour demander l'extension, la modification ou l'abrogation de dispositions législatives ou réglementaires applicables en Nouvelle-Calédonie. Il prévoit que ces résolutions sont adressées par le président du congrès au président du gouvernement et au haut-commissaire.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 85 sans modification .

Article 86
Régime des délégations de service public

Cet article a pour objet d'étendre, moyennant certaines adaptations, à la Nouvelle-Calédonie, des dispositions issues de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques et qui figurent au titre premier du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales.

Transposant l'article L. 1411-4 de ce code, le premier alinéa de la rédaction initiale de l'article 86 impose que le congrès se prononce sur le principe de chaque délégation de service public de la Nouvelle-Calédonie au vu d'un rapport dont une annexe présente les caractéristiques des prestations assurées par le délégataire. L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a inséré un nouvel alinéa en tête de cet article pour rendre applicables à la Nouvelle-Calédonie les trois premiers articles du titre susvisé du code général des collectivités territoriales énonçant les principes généraux régissant les délégations de service public et tendant à garantir la transparence et une loyale concurrence dans ces procédures.

L'article L. 1411-1 pose ainsi les principes de publicité de la procédure et de pluralité des offres, fixe les critères d'évaluation des candidatures et les caractéristiques des prestations souhaitées. L'article L. 1411-2 limite la durée des conventions de délégation et définit les mentions qui doivent y figurer. Enfin, l'article L. 1411-3 prévoit la remise d'un rapport annuel du délégataire à l'autorité délégante.

Le dernier alinéa de l'article 86, là encore complété par l'Assemblée nationale pour faire référence aux conditions de procédure fixées par l'article  L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales, transpose les dispositions des articles L. 1411-5 et L. 1411-7 du même code. Il prévoit que le congrès est saisi, après une procédure de publicité et l'avis d'une commission élue en son sein, du choix proposé par le gouvernement parmi les entreprises candidates. Un délai de deux mois lui est imparti pour se prononcer.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 86 sans modification .

Article 87
Représentation du congrès auprès
de l'institut d'émission d'outre-mer

Conformément au point 4.2.4. du document d'orientation de l'Accord de Nouméa, le présent article prévoit la présence d'un représentant de la Nouvelle-Calédonie au conseil de surveillance de l'institut d'émission d'outre-mer. Ce représentant est désigné par le congrès.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 87 sans modification .

Article additionnel après l'article 87
Création de commissions d'enquête par le congrès

Votre commission des Lois vous soumet un amendement insérant un article additionnel dans la loi statutaire calédonienne pour autoriser le congrès à créer des commissions d'enquête, à l'instar de la faculté ouverte à l'assemblée de Polynésie française par l'article 67 de la loi organique du 12 avril 1996. Cette disposition participe de la volonté de renforcer les prérogatives du congrès et la transparence du fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie.

Article 88
Responsabilité du gouvernement devant le congrès

Cet article pose le principe de la possibilité pour le congrès de mettre en cause la responsabilité du gouvernement, conformément à ce qui est prévu au point 2.3 du document d'orientation de l'Accord de Nouméa. S'inspirant de l'article 77 de la loi statutaire polynésienne, il fixe les conditions de dépôt et de vote d'une motion de censure.

Ces conditions sont les suivantes :

- la motion de censure doit être signée par un cinquième au moins des membres du congrès, contre deux cinquièmes pour l'assemblée de la Polynésie française ;

- le congrès se réunissant de plein droit deux jours francs après le dépôt de la motion, le vote intervient au cours des deux jours suivants ;

- seuls sont recensés les votes favorables et la motion de censure ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres du congrès ;

- un membre du congrès ne peut signer qu'une motion au cours d'une même session ordinaire, au lieu de trois en Polynésie française.

Au dernier alinéa de cet article, votre commission vous soumet un amendement pour préciser que la limitation relative au nombre de motions susceptibles d'être signées par un membre du congrès au cours d'une même session concerne à la fois les sessions ordinaires et les sessions extraordinaires. Aucune mention n'interdit en effet le dépôt d'une mention de censure pendant les sessions extraordinaires.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 88 ainsi modifié .

Article 89
Conséquences de l'adoption d'une motion de censure

Comme l'article 78 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, le présent article précise que l'adoption d'une motion de censure met fin aux fonctions du gouvernement. Ce dernier reste cependant chargé d'expédier les affaires courantes jusqu'à l'élection du nouveau gouvernement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 89 sans modification .

Article 90
Dissolution du congrès

Cet article s'inspire à la fois de l'article 92 de la loi du 9 novembre 1988 et de l'article 79 de la loi organique statutaire polynésienne du 12 avril 1996. Il définit les conditions et la procédure de dissolution du congrès et en tire les conséquences pour les assemblées de province.

Ainsi, le gouvernement de la République peut décider, s'il constate un blocage du fonctionnement du congrès, de le dissoudre par un décret motivé en conseil des ministres, notifié au gouvernement calédonien et aux présidents du congrès et des assemblées de province. Le Parlement est immédiatement informé de cette dissolution.

La dissolution entraîne de plein droit celle des assemblées de province, ce qui est logique puisque le congrès est une émanation des assemblées de province.

Les nouvelles élections doivent intervenir dans les deux mois de la dissolution, le décret précité en fixant la date.

Jusqu'à l'élection des nouveaux exécutifs, les exécutifs sortants, c'est-à-dire le gouvernement et les présidents des assemblées de province, assurent l'expédition des affaires courantes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article  90 sans modification .

Article 91
Règlement intérieur du congrès

Cet article reproduit les dispositions de l'article 47 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 et s'inspire de l'article 52 de la loi statutaire polynésienne du 12 avril 1996.

Il renvoie au règlement intérieur du congrès la définition des modalités de fonctionnement de celui-ci et de sa commission permanente qui ne figurent pas dans la loi organique. Ce règlement peut-être déféré au tribunal administratif. En revanche, il n'est pas prévu, à la différence de la loi statutaire polynésienne, qu'il puisse être soumis pour avis à ce même tribunal.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a introduit l'obligation de publier ce règlement au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision.

Elle vous propose d'adopter l'article 91 ainsi modifié.