Vous êtes ici : Rapports > Rapports d'information


Retour Sommaire Suite

CHAPITRE II
LES LOIS DU PAYS

Innovation majeure prévue par l'Accord de Nouméa, l'apparition d'une nouvelle catégorie d'actes dénommés " lois du pays " consacre un véritable pouvoir législatif autonome exercé, en Nouvelle-Calédonie, par le congrès.

Le point 2.1.3. du document d'orientation de l'Accord de Nouméa stipule en effet : " certaines délibérations du congrès auront le caractère de loi du pays et de ce fait ne pourront être contestées que devant le Conseil constitutionnel avant leur publication, sur saisine du représentant de l'Etat, de l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie, d'un président de province, du président du congrès ou d'un tiers des membres du congrès ".

La reconnaissance de ce pouvoir législatif autonome spécifique à la Nouvelle-Calédonie est une des justifications de la révision constitutionnelle intervenue au mois de juillet dernier dans la mesure où elle constitue une dérogation aux principes inscrits aux articles premier et 3 de la Constitution proclamant l'indivisibilité de la République.

Les dispositions figurant au présent chapitre mettent ainsi en oeuvre l'article 77 de la Constitution renvoyant à la loi organique le soin de déterminer " les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante pourront être soumises avant publication au contrôle du Conseil constitutionnel ". Sont en outre définies un ensemble de garanties de nature à assurer le respect de l'Etat de droit.

Article 92
Domaine des lois du pays

Cet article tend à définir, ratione materiae, le champ d'intervention des lois du pays sur lequel l'Accord de Nouméa reste quasiment muet. Il n'y fait en effet allusion que de façon ponctuelle, par exemple, au point 1.5 du document d'orientation qui prévoit la possibilité pour la Nouvelle-Calédonie de changer de nom par loi du pays.

Cette définition du domaine des lois du pays doit permettre de déterminer, en contrepoint, les mesures continuant à relever d'une simple délibération du congrès. Contrairement à l'organisation institutionnelle traditionnelle où la nature juridique d'un acte dépend de la qualité de l'autorité dont il émane et où l'on distingue ainsi trois grandes catégories -les actes législatifs, les actes administratifs, les actes juridictionnels-, la nouvelle organisation institutionnelle calédonienne investit une même autorité, le congrès, du pouvoir de prendre des actes tantôt de nature législative, les lois du pays, tantôt de nature administrative, les délibérations simples. Il reviendra donc aux autorités de la Nouvelle-Calédonie titulaires du pouvoir d'initiative normative dans les domaines de compétence dévolus à la Nouvelle-Calédonie en vertu de l'article 68, c'est-à-dire le gouvernement et les membres du congrès, de déterminer au cas par cas les mesures ressortissant à la loi du pays ou susceptibles d'être prises par voie de simple délibération. Cet exercice risque en pratique de se révéler parfois délicat, d'autant que le domaine des lois du pays doit évoluer dans le temps avec les transferts de compétences de l'Etat vers la Nouvelle-Calédonie.

L'énumération des matières relevant de lois du pays figurant à l'article 92, qui s'inspire de la rédaction de l'article 34 de la Constitution, doit donc être suffisamment précise pour éviter les difficultés d'interprétation.

Les matières visées sont les suivantes :

1°) Les signes distinctifs mentionnés à l'article 4 :

Il s'agit des signes permettant de marquer la personnalité de la Nouvelle-Calédonie, c'est-à-dire, selon le point 1.5 de l'Accord de Nouméa, le nom du pays, son drapeau, son hymne, sa devise et le graphisme des billets de banque.

Appliquant strictement cet accord, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a substitué à l'expression " signes distinctifs " celle de " signes identitaires ".

Dans la mesure où l'article 4, qui vise ces signes identitaires, autorise par ailleurs la Nouvelle-Calédonie à modifier son nom, votre commission des Lois vous soumet à son tour un amendement de précision pour faire figurer expressément " le nom " dans l'énumération de l'article 92. Rappelons qu'aux termes de l'article 4, les lois du pays relatives aux signes identitaires et au nom devront être adoptées à la majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres du congrès.

2°) Les règles relatives à l'assiette et au recouvrement des impôts, droits et taxes de toute nature :

Ces matières relèvent d'ores et déjà du domaine de compétence de la Nouvelle-Calédonie. Les règles en question seront cependant désormais définies par des lois du pays par analogie avec la définition du domaine de la loi résultant de l'article 34 de la Constitution.

Rappelons que l'article 21, 1° inscrit dans le domaine de compétence de la Nouvelle-Calédonie : les impôts, doits et taxes perçus au bénéfice de la Nouvelle-Calédonie ; la création d'impôts, droits et taxes provinciaux et communaux ; la réglementation relative aux modalités de recouvrement, au contrôle et aux sanctions.

3°) Les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et du droit de la sécurité sociale :

La Nouvelle-Calédonie est d'ores et déjà compétente en matière de droit du travail, à l'exception toutefois des principes directeurs dont la définition revient à l'Etat. Ces principes, renommés " principes fondamentaux ", relèveront désormais du domaine de la loi du pays. Seront également définis par des lois du pays les principes fondamentaux du droit syndical et du droit de la sécurité sociale, matières transférées à la Nouvelle-Calédonie par l'article 21, 2° et 4°.

4°) Les règles particulières relatives au travail des étrangers :

L'énumération figurant à l'article 21 vise le " travail des étrangers " (3°). Votre commission des Lois vous a proposé à cet article de préciser " l'accès au travail des étrangers " : il s'agit en effet de la définition du régime applicable à la délivrance des permis de travail et des cartes professionnelles pour les étrangers et non de la définition un droit du travail spécifique.

Votre commission des Lois vous soumet en conséquence un amendement pour préciser que relèvent d'une loi du pays les règles relatives aux autorisations de travail des étrangers.

Le point 3.1.1. de l'Accord de Nouméa vise d'ailleurs " le droit au travail des ressortissants étrangers " et non le droit du travail applicable aux ressortissants étrangers.

5°) Le statut civil coutumier, le régime des terres coutumières et des palabres coutumiers ; les limites des aires coutumières ; les modalités de désignation des membres du sénat coutumier et des conseils coutumiers ;

Ce paragraphe reprend l'énumération figurant à l'article 21, 5°. Rappelons que les règles relatives à l'accès au statut civil coutumier font l'objet du titre Ier du présent projet de loi organique de même que la définition des terres coutumières (article 17). Concernant les modalités de désignation des membres du sénat coutumier et des conseils coutumiers, les articles 128 et 140 précisent qu'elles n'entreront en application qu'à compter de 2005. Enfin, le point 1.2.1. de l'Accord de Nouméa souligne la nécessité de redéfinir le statut juridique du procès-verbal de palabre et renvoie au congrès, en accord avec les instances coutumières, la définition de la forme de ces procès-verbaux.

6°) Les règles concernant les hydrocarbures, le nickel, le chrome et le cobalt :

Cette mention correspond au transfert de compétence opéré par l'article 21 (11°). Il y est fait écho à l'article 39 qui précise que les décisions d'application de cette réglementation seront prises par délibération des assemblées de province.

7°) Règles du droit domanial de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, sous réserve des dispositions du 13°de l'article 117 :

Rappelons que les articles 42 à 45 définissent la consistance des domaines respectifs de l'Etat, de la Nouvelle-Calédonie et des provinces et délimitent leurs droits respectifs de réglementer l'exploration et l'exploitation des ressources naturelles ainsi que leur mise en oeuvre.

Les lois du pays en la matière trouvent leur limite dans le pouvoir dévolu au gouvernement de déterminer les servitudes administratives au profit du domaine et des ouvrages publics de la Nouvelle-Calédonie.

8°) Les règles relatives à l'accès à l'emploi :

Conformément au point 3.1.1. de l'Accord de Nouméa qui prescrit le transfert à la Nouvelle-Calédonie du " droit à l'emploi ", l'article 23 du projet de loi organique fixe le cadre législatif dans lequel les lois du pays pourront édicter les mesures de nature à préserver et promouvoir l'emploi local.

9°) Les règles concernant l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités :

Les matières ici visées font partie du droit civil, lequel, aux termes de l'article 19, paragraphe III, 5°, sera transféré ultérieurement à la Nouvelle-Calédonie en application de l'article 25.

10°) Les principes fondamentaux concernant le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales :

Ces matières font également partie du droit civil et du droit commercial dont le transfert ultérieur à la Nouvelle-Calédonie est prévu par les articles 19 et 25.

11°) La répartition entre les provinces de la dotation de fonctionnement et de la dotation d'équipement versées par la Nouvelle-Calédonie :

Il reviendra à une loi du pays de fixer cette répartition dans les limites prévues par la loi organique à l'article 170. Ces dotations constituent des dépenses obligatoires inscrites au budget de la Nouvelle-Calédonie et financées par prélèvement sur les recettes fiscales.

Par coordination avec ce qu'elle vous a proposé à l'article 25, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à compléter l'énumération susvisée pour préciser qu'il revient à une loi du pays de préciser l'échéancier des transferts de compétences dans les limites fixées par la loi organique.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 92 ainsi modifié.

Article 93
Avis préalable du tribunal administratif sur
les projets et propositions de lois du pays

Dans sa rédaction initiale, l'article 93 prévoyait que les projets et propositions de loi du pays seraient soumis, les premiers avant leur adoption par le gouvernement réuni en conseil, les seconds avant leur inscription à l'ordre du jour, au tribunal administratif, pour avis.

Cette disposition s'inspire de l'article 39 de la Constitution aux termes duquel les projets de loi sont soumis à l'avis préalable du Conseil d'Etat, les propositions de loi n'étant cependant pas concernées.

Considérant qu'il était préférable, compte tenu de l'importance des matières sur lesquelles ils intervenaient, de " dépayser " l'examen pour avis des projets et propositions de loi du pays, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a confié cette tâche au Conseil d'Etat, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse des députés. Le rapporteur a fait valoir que la compétence et l'expérience des membres du Conseil d'Etat seraient de nature à limiter les risques d'inconstitutionnalité.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement présenté par M. Pierre Frogier pour préciser que les propositions de loi du pays devraient être soumises pour avis au Conseil d'Etat par le président du congrès " avant leur première lecture " et non " avant leur inscription à l'ordre du jour ".

Le deuxième alinéa de l'article 93 prévoit que le vote du congrès ne pourra intervenir qu'après reddition de son avis par le Conseil d'Etat, étant entendu que dans le silence de ce dernier l'avis sera réputé donné au terme du délai d'un mois.

Votre commission des Lois estimant que cette dernière disposition relative à l'avis tacite au bout d'un mois doit s'appliquer aussi bien aux projets qu'aux propositions de loi du pays, seules visées aux termes de la présente rédaction, elle vous soumet un amendement tendant à mettre cette mention en facteur commun dans un alinéa additionnel.

Le dernier alinéa de l'article 93 précise que les avis ainsi rendus sont transmis à la fois au président du gouvernement, au président du congrès, au haut-commissaire et au Conseil constitutionnel, ce dernier pouvant être saisi d'un recours, en vertu de l'article 96, avant la promulgation de la loi du pays.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 93 ainsi modifié.

Article 94
Adoption des lois du pays

Cet article prévoit que les lois du pays doivent être adoptées au scrutin public à la majorité des membres composant le congrès.

Par rapport aux simples délibérations, les règles imposées pour l'adoption des lois du pays sont donc plus strictes, puisqu'elles exigent une majorité qualifiée de vingt-huit membres du congrès.

Rappelons qu'aux termes de l'article 4, la majorité qualifiée requise pour l'adoption des lois du pays relatives aux signes identitaires et à la modification du nom de la Nouvelle-Calédonie est fixée aux trois cinquièmes des membres du congrès.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant une précision inutile.

Elle vous propose d'adopter l'article 94 ainsi modifié.

Article 94 bis (nouveau)
Publication d'un rapport écrit

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a inséré cet article additionnel pour transposer à la procédure d'examen des projets et propositions de loi du pays certaines règles de procédure législative applicables au Parlement, telles que la désignation d'un rapporteur ou la publication d'un rapport écrit.

Ce document, versé aux travaux préparatoires, devrait permettre, le cas échéant, d'éclairer le Conseil constitutionnel.

Bien que s'interrogeant sur la nature organique d'une telle disposition, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 94 bis sans modification.

Article 95
Nouvelle délibération

Cet article ouvre à plusieurs autorités la faculté de demander une seconde délibération dans le délai de quinze jours suivant l'adoption d'une loi du pays.

Ces autorités sont : le haut-commissaire, le gouvernement, le président du congrès, le président d'une assemblée de province ou onze membres du congrès. Ce chiffre de onze membres du congrès a été fixé par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, afin de donner des garanties aux minorités politiques représentées. Le texte initial prévoyait un chiffre de dix-huit qui peut en effet paraître élevé puisqu'il correspond au tiers des membres du congrès.

La nouvelle délibération peut porter sur tout ou partie des dispositions de la loi du pays. La demande de nouvelle délibération ne peut être refusée et ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de huit jours suivant la demande. Il est précisé que s'il n'est pas en session, le congrès est spécialement réuni : il faut entendre que si une loi du pays est adoptée en fin de session et que le congrès n'est plus en session à l'expiration du délai de quinze jours suivant cette adoption imparti pour demander la nouvelle délibération ou du délai de huit jours au terme duquel elle peut intervenir, le congrès sera spécialement réuni.

Deux questions se posent :

- Que se passe-t-il si plusieurs demandes de nouvelle délibération sont présentées et portent sur des dispositions différentes de la loi du pays ? Il ne s'agit pas d'une hypothèse d'école dans la mesure où, contrairement à l'article 10 de la Constitution qui réserve ce droit au seul Président de la République, l'article 95 ouvre cette faculté à plusieurs autorités. On peut cependant penser que les demandes seront réunies pour être examinées conjointement.

- Le congrès peut-il être spécialement réuni pour examiner les dispositions soumises à nouvelle délibération si les limitations concernant la durée des sessions prescrites par l'article 61, alinéa 2 sont atteintes ?

Sur ce dernier point, votre commission des Lois, estimant que ces limitations ne doivent pas faire obstacle à la nouvelle délibération, vous soumet un amendement de précision pour permettre de réunir spécialement le congrès. En effet, à défaut, seul le haut-commissaire auquel les dispositions susvisées de l'article 61 ne sont pas opposables, pourrait voir sa demande satisfaite.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 95 ainsi modifié.

Article 96
Saisine du Conseil constitutionnel

Cet article transpose aux lois du pays la procédure de saisine du Conseil constitutionnel résultant de l'article 61 de la Constitution pour les lois votées par le Parlement.

Cette procédure de contrôle est expressément prévue par le point 2.1.3. du document d'orientation de l'Accord de Nouméa qui stipule : " Certaines délibérations du congrès auront le caractère de loi du pays et de ce fait ne pourront être contestées que devant le Conseil constitutionnel avant leur publication ".

Conformément à cet accord, l'article 77 de la Constitution renvoie à la loi organique le soin de déterminer " les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante pourront être soumises avant publication au Conseil constitutionnel ".

L'article 96 prévoit ainsi la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel soit au terme du délai de quinze jours suivant l'adoption d'une loi du pays imparti pour demander une nouvelle délibération, soit à l'expiration du même délai suivant le vote intervenu en nouvelle délibération.

Conformément à l'Accord de Nouméa, le droit de saisine appartient concurremment au haut-commissaire, au gouvernement, au président du congrès, au président d'une assemblée de province ou à dix-huit membres du congrès, c'est-à-dire le tiers.

L'exercice du droit de saisine est ouvert pendant un délai de dix jours.

Lorsque la loi du pays est déférée au Conseil constitutionnel à l'initiative des membres du congrès, le Conseil peut être saisi par une ou plusieurs lettres comportant au total le nombre de signatures requis. La saisine doit comporter un exposé des moyens de droit et de fait qui la fondent. Elle est déposée au greffe du tribunal administratif qui en informe les autorités titulaires du droit de saisine, lesquelles peuvent présenter des observations dans un délai de dix jours.

Ainsi, alors que les délibérations simples du congrès demeurent des actes administratifs susceptibles de contestation devant le juge administratif, le contrôle de régularité des lois du pays ne pourra s'exercer que par voie d'action, devant le Conseil constitutionnel, et à condition que ce dernier ait été saisi dans les délais impartis.

Au début de cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision et de simplification.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 96 ainsi modifié.

Article 97
Décision du Conseil constitutionnel

Le premier alinéa impartit au Conseil constitutionnel un délai de trois mois pour se prononcer, soit deux mois de plus que pour les lois métropolitaines. Il prévoit en outre une double publication de la décision rendue : au Journal officiel de la République française d'une part, au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie d'autre part.

Les deux alinéas suivants précisent les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel déclarant une disposition contraire à la Constitution. Soit cette disposition est inséparable de l'ensemble de la loi et celle-ci ne peut être promulguée ; soit elle est séparable et est alors disjointe, le reste de la loi du pays pouvant être promulgué.

Dans ce dernier cas, le dernier alinéa ouvre la faculté au gouvernement réuni en conseil de demander une nouvelle délibération du congrès pour tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel. Le gouvernement dispose à cet effet d'un délai de dix jours à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 97 sans modification.

Article 98
Promulgation des lois du pays

Cet article précise les conditions de promulgation des lois du pays par le haut-commissaire. Cette promulgation ne peut intervenir avant l'expiration du délai de dix jours ouvert pour saisir le Conseil constitutionnel (article 96) ou du même délai suivant la publication de la décision du Conseil constitutionnel constatant la conformité totale ou partielle de la loi du pays déférée au journal officiel de la Nouvelle-Calédonie. La promulgation requiert le contreseing du président du gouvernement.

Le haut-commissaire dispose d'un délai de dix jours à compter de la transmission du texte par le président du congrès en l'absence de recours devant le Conseil constitutionnel ou dans le même délai à compter de la publication au journal officiel de la Nouvelle-Calédonie de la décision du Conseil.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement allégeant la rédaction de cet article.

Elle vous propose d'adopter l'article 98 ainsi modifié.

La procédure d'adoption des lois du pays est retracée par le schéma figurant ci-après (articles 95 à 98).

Procédure des articles 95 à 98

Adoption de la loi du pays







Demande de nouvelle 15 jours (art. 95 al. 1)

délibération pour nouvelle délibération

8 jours

Nouvelle délibération



15 jours

10 jours pour déférer

au Conseil constitutionnel

Absence de Saisine du Conseil constitutionnel

saisine

promulgation par 3 mois pour statuer

le haut-commisssaire

dans les 10 jours de

la transmission du

texte par le président

du congrès publication décision du Conseil

constitutionnel au JORF

et au JONC

non conformité conformité conformité

partielle totale

10 jours

non disposition / publication

séparable séparable décision

Interdiction Conseil constitutionnel

de promulguer 10 jours pour

/ publication promulguer

demande de nouvelle

délibération promulgation

8 jours

nouvelle délibération

10 jours pour

saisir le Conseil

constitutionnel

Article 99
Nature juridique des lois du pays

Le premier alinéa affirme la nature législative des lois du pays dès lors qu'elles sont intervenues dans les matières énumérées à l'article 92. Il précise qu'elles ne sont susceptibles d'aucun recours après leur promulgation.

Dans l'hypothèse où une loi du pays serait intervenue en dehors du champ délimité par l'article 92 sans être déférée au Conseil constitutionnel, le second alinéa lui confère un caractère réglementaire. Ainsi, toute contestation sérieuse portant sur la nature réelle d'une loi du pays à l'occasion d'un contentieux devant le juge judiciaire ou le juge administratif sera constitutive d'une question préjudicielle qui devra être tranchée par le Conseil d'Etat saisi par cette juridiction par un jugement insusceptible de recours. Le délai imparti au Conseil d'Etat pour statuer est alors de trois mois. Pendant ce délai, il est sursis à toute décision sur le fond.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 99 sans modification.

Retour Sommaire Suite


Haut de page
Actualités | Travaux Parlementaires | Vos Sénateurs | Europe et International | Connaître le Sénat | Recherche
Liste de diffusion | RSS | Contacts | Recrutement | Plan | Librairie | FAQ | Mentions légales | Accessibilité | Liens | Ameli