CHAPITRE II
LES LOIS DU PAYS
Innovation majeure prévue par l'Accord de Nouméa,
l'apparition d'une nouvelle catégorie d'actes dénommés
" lois du pays " consacre un véritable pouvoir
législatif autonome exercé, en Nouvelle-Calédonie, par le
congrès.
Le point 2.1.3. du document d'orientation de l'Accord de Nouméa stipule
en effet : "
certaines délibérations du
congrès auront le caractère de loi du pays et de ce fait ne
pourront être contestées que devant le Conseil constitutionnel
avant leur publication, sur saisine du représentant de l'Etat, de
l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie, d'un président de
province, du président du congrès ou d'un tiers des membres du
congrès
".
La reconnaissance de ce pouvoir législatif autonome spécifique
à la Nouvelle-Calédonie est une des justifications de la
révision constitutionnelle intervenue au mois de juillet dernier dans la
mesure où elle constitue une dérogation aux principes inscrits
aux articles premier et 3 de la Constitution proclamant
l'indivisibilité de la République.
Les dispositions figurant au présent chapitre mettent ainsi en oeuvre
l'article 77 de la Constitution renvoyant à la loi organique le soin de
déterminer "
les conditions dans lesquelles certaines
catégories d'actes de l'assemblée délibérante
pourront être soumises avant publication au contrôle du Conseil
constitutionnel
". Sont en outre définies un ensemble de
garanties de nature à assurer le respect de l'Etat de droit.
Article 92
Domaine des lois du
pays
Cet
article tend à définir,
ratione materiae
, le champ
d'intervention des lois du pays sur lequel l'Accord de Nouméa reste
quasiment muet. Il n'y fait en effet allusion que de façon ponctuelle,
par exemple, au point 1.5 du document d'orientation qui prévoit la
possibilité pour la Nouvelle-Calédonie de changer de nom par loi
du pays.
Cette définition du domaine des lois du pays doit permettre de
déterminer, en contrepoint, les mesures continuant à relever
d'une simple délibération du congrès. Contrairement
à l'organisation institutionnelle traditionnelle où la nature
juridique d'un acte dépend de la qualité de l'autorité
dont il émane et où l'on distingue ainsi trois grandes
catégories -les actes législatifs, les actes administratifs, les
actes juridictionnels-, la nouvelle organisation institutionnelle
calédonienne investit une même autorité, le congrès,
du pouvoir de prendre des actes tantôt de nature législative, les
lois du pays, tantôt de nature administrative, les
délibérations simples. Il reviendra donc aux autorités de
la Nouvelle-Calédonie titulaires du pouvoir d'initiative normative dans
les domaines de compétence dévolus à la
Nouvelle-Calédonie en vertu de l'article 68, c'est-à-dire
le gouvernement et les membres du congrès, de déterminer au cas
par cas les mesures ressortissant à la loi du pays ou susceptibles
d'être prises par voie de simple délibération. Cet exercice
risque en pratique de se révéler parfois délicat, d'autant
que le domaine des lois du pays doit évoluer dans le temps avec les
transferts de compétences de l'Etat vers la Nouvelle-Calédonie.
L'énumération des matières relevant de lois du pays
figurant à l'article 92, qui s'inspire de la rédaction de
l'article 34 de la Constitution, doit donc être suffisamment
précise pour éviter les difficultés
d'interprétation.
Les matières visées sont les suivantes :
1°) Les signes distinctifs mentionnés à
l'article 4 :
Il s'agit des signes permettant de marquer la personnalité de la
Nouvelle-Calédonie, c'est-à-dire, selon le point 1.5 de l'Accord
de Nouméa, le nom du pays, son drapeau, son hymne, sa devise et le
graphisme des billets de banque.
Appliquant strictement cet accord, l'Assemblée nationale, sur
proposition de sa commission des Lois, a substitué à l'expression
"
signes distinctifs
" celle de "
signes
identitaires
".
Dans la mesure où l'article 4, qui vise ces signes identitaires,
autorise par ailleurs la Nouvelle-Calédonie à modifier son nom,
votre commission des Lois vous soumet à son tour
un amendement
de
précision pour faire figurer expressément " le nom "
dans l'énumération de l'article 92. Rappelons qu'aux termes
de l'article 4, les lois du pays relatives aux signes identitaires et au
nom devront être adoptées à la majorité
qualifiée des trois cinquièmes des membres du congrès.
2°) Les règles relatives à l'assiette et au recouvrement des
impôts, droits et taxes de toute nature :
Ces matières relèvent d'ores et déjà du domaine de
compétence de la Nouvelle-Calédonie. Les règles en
question seront cependant désormais définies par des lois du pays
par analogie avec la définition du domaine de la loi résultant de
l'article 34 de la Constitution.
Rappelons que l'article 21, 1° inscrit dans le domaine de
compétence de la Nouvelle-Calédonie : les impôts,
doits et taxes perçus au bénéfice de la
Nouvelle-Calédonie ; la création d'impôts, droits et
taxes provinciaux et communaux ; la réglementation relative aux
modalités de recouvrement, au contrôle et aux sanctions.
3°) Les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et
du droit de la sécurité sociale :
La Nouvelle-Calédonie est d'ores et déjà compétente
en matière de droit du travail, à l'exception toutefois des
principes directeurs dont la définition revient à l'Etat. Ces
principes, renommés "
principes fondamentaux
",
relèveront désormais du domaine de la loi du pays. Seront
également définis par des lois du pays les principes fondamentaux
du droit syndical et du droit de la sécurité sociale,
matières transférées à la Nouvelle-Calédonie
par l'article 21, 2° et 4°.
4°) Les règles particulières relatives au travail des
étrangers :
L'énumération figurant à l'article 21 vise le
"
travail des étrangers
" (3°). Votre
commission des Lois vous a proposé à cet article de
préciser " l'accès au travail des
étrangers " : il s'agit en effet de la définition du
régime applicable à la délivrance des permis de travail et
des cartes professionnelles pour les étrangers et non de la
définition un droit du travail spécifique.
Votre commission des Lois vous soumet en conséquence
un
amendement
pour préciser que relèvent d'une loi du pays les
règles relatives aux autorisations de travail des étrangers.
Le point 3.1.1. de l'Accord de Nouméa vise d'ailleurs "
le droit
au
travail des ressortissants étrangers
" et non le
droit
du
travail applicable aux ressortissants étrangers.
5°) Le statut civil coutumier, le régime des terres
coutumières et des palabres coutumiers ; les limites des aires
coutumières ; les modalités de désignation des
membres du sénat coutumier et des conseils coutumiers ;
Ce paragraphe reprend l'énumération figurant à l'article
21, 5°. Rappelons que les règles relatives à l'accès
au statut civil coutumier font l'objet du titre Ier du présent projet de
loi organique de même que la définition des terres
coutumières (article 17). Concernant les modalités de
désignation des membres du sénat coutumier et des conseils
coutumiers, les articles 128 et 140 précisent qu'elles
n'entreront en application qu'à compter de 2005. Enfin, le point 1.2.1.
de l'Accord de Nouméa souligne la nécessité de
redéfinir le statut juridique du procès-verbal de palabre et
renvoie au congrès, en accord avec les instances coutumières, la
définition de la forme de ces procès-verbaux.
6°) Les règles concernant les hydrocarbures, le nickel, le chrome
et le cobalt :
Cette mention correspond au transfert de compétence opéré
par l'article 21 (11°). Il y est fait écho à
l'article 39 qui précise que les décisions d'application de
cette réglementation seront prises par délibération des
assemblées de province.
7°) Règles du droit domanial de la Nouvelle-Calédonie et des
provinces, sous réserve des dispositions du 13°de
l'article 117 :
Rappelons que les articles 42 à 45 définissent la consistance des
domaines respectifs de l'Etat, de la Nouvelle-Calédonie et des provinces
et délimitent leurs droits respectifs de réglementer
l'exploration et l'exploitation des ressources naturelles ainsi que leur mise
en oeuvre.
Les lois du pays en la matière trouvent leur limite dans le pouvoir
dévolu au gouvernement de déterminer les servitudes
administratives au profit du domaine et des ouvrages publics de la
Nouvelle-Calédonie.
8°) Les règles relatives à l'accès à
l'emploi :
Conformément au point 3.1.1. de l'Accord de Nouméa qui prescrit
le transfert à la Nouvelle-Calédonie du "
droit à
l'emploi
", l'article 23 du projet de loi organique fixe le cadre
législatif dans lequel les lois du pays pourront édicter les
mesures de nature à préserver et promouvoir l'emploi local.
9°) Les règles concernant l'état et la capacité des
personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les
libéralités :
Les matières ici visées font partie du droit civil, lequel, aux
termes de l'article 19, paragraphe III, 5°, sera
transféré ultérieurement à la
Nouvelle-Calédonie en application de l'article 25.
10°) Les principes fondamentaux concernant le régime de la
propriété, des droits réels et des obligations civiles et
commerciales :
Ces matières font également partie du droit civil et du droit
commercial dont le transfert ultérieur à la
Nouvelle-Calédonie est prévu par les articles 19 et 25.
11°) La répartition entre les provinces de la dotation de
fonctionnement et de la dotation d'équipement versées par la
Nouvelle-Calédonie :
Il reviendra à une loi du pays de fixer cette répartition dans
les limites prévues par la loi organique à l'article 170. Ces
dotations constituent des dépenses obligatoires inscrites au budget de
la Nouvelle-Calédonie et financées par prélèvement
sur les recettes fiscales.
Par coordination avec ce qu'elle vous a proposé à
l'article 25, votre commission des Lois vous soumet
un amendement
tendant à compléter l'énumération susvisée
pour préciser qu'il revient à une loi du pays de préciser
l'échéancier des transferts de compétences dans les
limites fixées par la loi organique.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 92
ainsi
modifié
.
Article 93
Avis préalable du tribunal
administratif sur
les projets et propositions de lois du
pays
Dans sa
rédaction initiale, l'article 93 prévoyait que les projets et
propositions de loi du pays seraient soumis, les premiers avant leur adoption
par le gouvernement réuni en conseil, les seconds avant leur inscription
à l'ordre du jour, au tribunal administratif, pour avis.
Cette disposition s'inspire de l'article 39 de la Constitution aux termes
duquel les projets de loi sont soumis à l'avis préalable du
Conseil d'Etat, les propositions de loi n'étant cependant pas
concernées.
Considérant qu'il était préférable, compte tenu de
l'importance des matières sur lesquelles ils intervenaient, de
" dépayser " l'examen pour avis des projets et propositions de
loi du pays, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des
Lois, a confié cette tâche au Conseil d'Etat, le Gouvernement s'en
remettant à la sagesse des députés. Le rapporteur a fait
valoir que la compétence et l'expérience des membres du Conseil
d'Etat seraient de nature à limiter les risques
d'inconstitutionnalité.
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement
présenté par M. Pierre Frogier pour préciser que les
propositions de loi du pays devraient être soumises pour avis au Conseil
d'Etat par le président du congrès "
avant leur
première lecture
" et non "
avant leur inscription
à l'ordre du jour
".
Le deuxième alinéa de l'article 93 prévoit que le vote du
congrès ne pourra intervenir qu'après reddition de son avis par
le Conseil d'Etat, étant entendu que dans le silence de ce dernier
l'avis sera réputé donné au terme du délai d'un
mois.
Votre commission des Lois estimant que cette dernière disposition
relative à l'avis tacite au bout d'un mois doit s'appliquer aussi bien
aux projets qu'aux propositions de loi du pays, seules visées aux termes
de la présente rédaction, elle vous soumet
un amendement
tendant à mettre cette mention en facteur commun dans un alinéa
additionnel.
Le dernier alinéa de l'article 93 précise que les avis ainsi
rendus sont transmis à la fois au président du gouvernement, au
président du congrès, au haut-commissaire et au Conseil
constitutionnel, ce dernier pouvant être saisi d'un recours, en vertu de
l'article 96, avant la promulgation de la loi du pays.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 93
ainsi
modifié
.
Article 94
Adoption des lois du
pays
Cet
article prévoit que les lois du pays doivent être adoptées
au scrutin public à la majorité des membres composant le
congrès.
Par rapport aux simples délibérations, les règles
imposées pour l'adoption des lois du pays sont donc plus strictes,
puisqu'elles exigent une majorité qualifiée de vingt-huit membres
du congrès.
Rappelons qu'aux termes de l'article 4, la majorité
qualifiée requise pour l'adoption des lois du pays relatives aux signes
identitaires et à la modification du nom de la Nouvelle-Calédonie
est fixée aux trois cinquièmes des membres du congrès.
Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet
un amendement
supprimant une précision inutile.
Elle vous propose d'adopter l'article 94
ainsi
modifié
.
Article 94 bis (nouveau)
Publication d'un rapport
écrit
L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission
des
Lois, a inséré cet article additionnel pour transposer à
la procédure d'examen des projets et propositions de loi du pays
certaines règles de procédure législative applicables au
Parlement, telles que la désignation d'un rapporteur ou la publication
d'un rapport écrit.
Ce document, versé aux travaux préparatoires, devrait permettre,
le cas échéant, d'éclairer le Conseil constitutionnel.
Bien que s'interrogeant sur la nature organique d'une telle disposition, votre
commission des Lois vous propose d'adopter l'article 94 bis
sans
modification
.
Article 95
Nouvelle
délibération
Cet
article ouvre à plusieurs autorités la faculté de demander
une seconde délibération dans le délai de quinze jours
suivant l'adoption d'une loi du pays.
Ces autorités sont : le haut-commissaire, le gouvernement, le
président du congrès, le président d'une assemblée
de province ou onze membres du congrès. Ce chiffre de onze membres du
congrès a été fixé par l'Assemblée
nationale, sur proposition de sa commission des Lois, afin de donner des
garanties aux minorités politiques représentées. Le texte
initial prévoyait un chiffre de dix-huit qui peut en effet
paraître élevé puisqu'il correspond au tiers des membres du
congrès.
La nouvelle délibération peut porter sur tout ou partie des
dispositions de la loi du pays. La demande de nouvelle
délibération ne peut être refusée et ne peut
intervenir qu'à l'expiration d'un délai de huit jours suivant la
demande. Il est précisé que s'il n'est pas en session, le
congrès est spécialement réuni : il faut entendre que
si une loi du pays est adoptée en fin de session et que le
congrès n'est plus en session à l'expiration du délai de
quinze jours suivant cette adoption imparti pour demander la nouvelle
délibération ou du délai de huit jours au terme duquel
elle peut intervenir, le congrès sera spécialement réuni.
Deux questions se posent :
- Que se passe-t-il si plusieurs demandes de nouvelle
délibération sont présentées et portent sur des
dispositions différentes de la loi du pays ? Il ne s'agit pas d'une
hypothèse d'école dans la mesure où, contrairement
à l'article 10 de la Constitution qui réserve ce droit au
seul Président de la République, l'article 95 ouvre cette
faculté à plusieurs autorités. On peut cependant penser
que les demandes seront réunies pour être examinées
conjointement.
- Le congrès peut-il être spécialement réuni pour
examiner les dispositions soumises à nouvelle délibération
si les limitations concernant la durée des sessions prescrites par
l'article 61, alinéa 2 sont atteintes ?
Sur ce dernier point, votre commission des Lois, estimant que ces limitations
ne doivent pas faire obstacle à la nouvelle délibération,
vous soumet
un amendement
de précision pour permettre de
réunir spécialement le congrès. En effet, à
défaut, seul le haut-commissaire auquel les dispositions
susvisées de l'article 61 ne sont pas opposables, pourrait voir sa
demande satisfaite.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 95
ainsi
modifié
.
Article 96
Saisine du Conseil
constitutionnel
Cet
article transpose aux lois du pays la procédure de saisine du Conseil
constitutionnel résultant de l'article 61 de la Constitution pour
les lois votées par le Parlement.
Cette procédure de contrôle est expressément prévue
par le point 2.1.3. du document d'orientation de l'Accord de Nouméa
qui stipule :
" Certaines délibérations du
congrès auront le caractère de loi du pays et de ce fait ne
pourront être contestées que devant le Conseil constitutionnel
avant leur publication "
.
Conformément à cet accord, l'article 77 de la Constitution
renvoie à la loi organique le soin de déterminer
" les
conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de
l'assemblée délibérante pourront être soumises avant
publication au Conseil constitutionnel "
.
L'article 96 prévoit ainsi la possibilité de saisir le
Conseil constitutionnel soit au terme du délai de quinze jours suivant
l'adoption d'une loi du pays imparti pour demander une nouvelle
délibération, soit à l'expiration du même
délai suivant le vote intervenu en nouvelle délibération.
Conformément à l'Accord de Nouméa, le droit de saisine
appartient concurremment au haut-commissaire, au gouvernement, au
président du congrès, au président d'une assemblée
de province ou à dix-huit membres du congrès, c'est-à-dire
le tiers.
L'exercice du droit de saisine est ouvert pendant un délai de dix jours.
Lorsque la loi du pays est déférée au Conseil
constitutionnel à l'initiative des membres du congrès, le Conseil
peut être saisi par une ou plusieurs lettres comportant au total le
nombre de signatures requis. La saisine doit comporter un exposé des
moyens de droit et de fait qui la fondent. Elle est déposée au
greffe du tribunal administratif qui en informe les autorités titulaires
du droit de saisine, lesquelles peuvent présenter des observations dans
un délai de dix jours.
Ainsi, alors que les délibérations simples du congrès
demeurent des actes administratifs susceptibles de contestation devant le juge
administratif, le contrôle de régularité des lois du pays
ne pourra s'exercer que par voie d'action, devant le Conseil constitutionnel,
et à condition que ce dernier ait été saisi dans les
délais impartis.
Au début de cet article, votre commission des Lois vous soumet
un
amendement
de précision et de simplification.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 96
ainsi
modifié
.
Article 97
Décision du Conseil
constitutionnel
Le
premier alinéa impartit au Conseil constitutionnel un délai de
trois mois pour se prononcer, soit deux mois de plus que pour les lois
métropolitaines. Il prévoit en outre une double publication de la
décision rendue : au
Journal officiel
de la
République française d'une part, au
Journal officiel
de la
Nouvelle-Calédonie d'autre part.
Les deux alinéas suivants précisent les conséquences de la
décision du Conseil constitutionnel déclarant une disposition
contraire à la Constitution. Soit cette disposition est
inséparable de l'ensemble de la loi et celle-ci ne peut être
promulguée ; soit elle est séparable et est alors disjointe,
le reste de la loi du pays pouvant être promulgué.
Dans ce dernier cas, le dernier alinéa ouvre la faculté au
gouvernement réuni en conseil de demander une nouvelle
délibération du congrès pour tirer les conséquences
de la décision du Conseil constitutionnel. Le gouvernement dispose
à cet effet d'un délai de dix jours à compter de la
publication de la décision du Conseil constitutionnel au
Journal
officiel
de la Nouvelle-Calédonie.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 97
sans
modification
.
Article 98
Promulgation des lois du
pays
Cet
article précise les conditions de promulgation des lois du pays par le
haut-commissaire. Cette promulgation ne peut intervenir avant l'expiration du
délai de dix jours ouvert pour saisir le Conseil constitutionnel
(article 96) ou du même délai suivant la publication de la
décision du Conseil constitutionnel constatant la conformité
totale ou partielle de la loi du pays déférée au
journal officiel
de la Nouvelle-Calédonie. La promulgation
requiert le contreseing du président du gouvernement.
Le haut-commissaire dispose d'un délai de dix jours à compter de
la transmission du texte par le président du congrès en l'absence
de recours devant le Conseil constitutionnel ou dans le même délai
à compter de la publication au
journal officiel
de la
Nouvelle-Calédonie de la décision du Conseil.
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
allégeant la
rédaction de cet article.
Elle vous propose d'adopter l'article 98
ainsi modifié
.
La procédure d'adoption des lois du pays est retracée par le
schéma figurant ci-après (articles 95 à 98).
Procédure des articles 95 à 98
Adoption de la loi du pays
Demande de nouvelle 15 jours (art. 95 al. 1)
délibération pour nouvelle délibération
8 jours
Nouvelle délibération
15 jours
10 jours pour déférer
au Conseil constitutionnel
Absence de Saisine du Conseil constitutionnel
saisine
promulgation par 3 mois pour statuer
le haut-commisssaire
dans les 10 jours de
la transmission du
texte par le président
du congrès publication décision du Conseil
constitutionnel au JORF
et au JONC
non conformité conformité conformité
partielle totale
10 jours
non disposition / publication
séparable séparable décision
Interdiction Conseil constitutionnel
de promulguer 10 jours pour
/ publication promulguer
demande de nouvelle
délibération promulgation
8 jours
nouvelle délibération
10 jours pour
saisir le Conseil
constitutionnel
Article 99
Nature juridique des lois du
pays
Le
premier alinéa affirme la nature législative des lois du pays
dès lors qu'elles sont intervenues dans les matières
énumérées à l'article 92. Il précise
qu'elles ne sont susceptibles d'aucun recours après leur promulgation.
Dans l'hypothèse où une loi du pays serait intervenue en dehors
du champ délimité par l'article 92 sans être
déférée au Conseil constitutionnel, le second
alinéa lui confère un caractère réglementaire.
Ainsi, toute contestation sérieuse portant sur la nature réelle
d'une loi du pays à l'occasion d'un contentieux devant le juge
judiciaire ou le juge administratif sera constitutive d'une question
préjudicielle qui devra être tranchée par le Conseil d'Etat
saisi par cette juridiction par un jugement insusceptible de recours. Le
délai imparti au Conseil d'Etat pour statuer est alors de trois mois.
Pendant ce délai, il est sursis à toute décision sur le
fond.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 99
sans
modification
.