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CHAPITRE IV
LE SÉNAT COUTUMIER ET LES CONSEILS COUTUMIERS

SECTION I
Le sénat coutumier

L'article 60 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 prévoit actuellement qu'un " conseil consultatif coutumier du territoire regroupe, selon les usages reconnus par la coutume, les représentants de l'ensemble des aires coutumières de la Nouvelle-Calédonie ".

Aux termes du point 1.2.5. du document d'orientation de l'Accord de Nouméa, ce conseil coutumier devient un " sénat coutumier ", " composé de seize membres (deux par aire coutumière), obligatoirement consulté sur les sujets intéressant l'identité kanak ".

Article 128
Composition et mode de désignation du sénat coutumier

Cet article applique strictement les stipulations de l'Accord de Nouméa susvisées concernant la composition du sénat coutumier.

Dans un premier temps, la désignation des seize membres le composant s'effectuera " selon les usages reconnus par la coutume ", c'est-à-dire selon les mêmes procédures qu'aujourd'hui pour le conseil consultatif coutumier.

Alors qu'en vertu du statut actuel, il revient au haut-commissaire de constater ces désignations, cette tâche relèvera désormais du président du gouvernement.

Le dernier alinéa prévoit que pour les renouvellements intervenant à compter de 2005, les membres du sénat coutumier pourront être élus. Cette élection aura lieu dans chaque aire coutumière.

L'article 128 renvoie à une loi du pays le soin de définir les modalités de l'élection et le collège électoral. Ce collège sera vraisemblablement restreint, seules les personnes régies par la coutume paraissant concernées. Cette référence au principe de l'élection a pour objet d'introduire une logique démocratique dans le mode de désignation des représentants coutumiers. Toutefois, le dispositif fait du recours à l'élection une simple faculté : ainsi la désignation des membres du sénat coutumier à compter de 2005 pourrait-elle continuer à se conformer aux usages coutumiers.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement pour prévoir que la loi du pays définissant les modalités de l'élection et le collège électoral sera nécessairement déférée au Conseil constitutionnel.

Elle vous propose d'adopter l'article 128 ainsi modifié.

Article 129
Durée du mandat

Cet article fixe à six ans la durée du premier mandat du sénat coutumier, cette durée étant ramenée à cinq ans pour les mandats suivants. Ce dispositif tend à introduire un décalage entre, d'une part, les échéances de renouvellement du sénat coutumier et, d'autre part, les élections provinciales et au congrès. Le premier alinéa précise que le renouvellement du sénat coutumier interviendra au plus tard dans le mois suivant l'expiration du mandat de ses membres.

Le deuxième alinéa prévoit un dispositif original d'auto-dissolution du sénat coutumier à la demande d'au moins six -sur les huit existants- conseils coutumiers. Néanmoins, une telle demande ne peut être formulée dans les six mois précédant un renouvellement général.

Enfin, les sièges devenus vacants en cours de mandat sont pourvus dans les trois mois.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet trois amendements, l'un au premier alinéa pour corriger une incohérence, l'autre pour clarifier la rédaction du deuxième alinéa, le dernier pour prévoir qu'en cas de renouvellement intégral consécutif à une auto-dissolution, les nouveaux membres désignés exercent leur mandat jusqu'à l'expiration du mandat du sénat sortant. Il s'agit de faire en sorte que le décalage temporel entre l'arrivée à échéance du mandat du congrès et celle du mandat du sénat coutumier puise se perpétuer.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 129 ainsi modifié.

Article 130
Désignation du président

Cet article prévoit la désignation par le sénat coutumier de son président. L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a limité à un an la durée du mandat du président, comme c'est le cas pour le président du congrès ou le président de l'assemblée de province. Le président peut cependant être reconduit dans ses fonctions.

En outre, il appartient au sénat coutumier de fixer son siège.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 130 sans modification.

Article 131
Représentation dans les organes extérieurs et
désignation des membres de l'académie des langues kanak

Le premier alinéa de cet article prévoit la représentation du sénat coutumier au comité économique et social, aux conseils d'administration de deux établissements publics visés à l'article 22 comme devant être transférés à la Nouvelle-Calédonie -l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF) et l'Agence de développement de la culture kanak- ainsi qu'au comité consultatif des mines comme cela est indiqué à l'article 40.

La représentation du sénat coutumier dans ces instances se justifie par le souci clairement exprimé par l'Accord de Nouméa de voir l'organisation politique et sociale de la Nouvelle-Calédonie mieux prendre en compte l'identité kanak. En outre, la représentation du sénat au sein de l'ADRAF, qui n'était pas prévue par le statut de 1988, est désormais de droit, ce qui permet d'entériner un état de fait, les représentants coutumiers étant actuellement appelés à siéger dans les commissions communales chargées des problèmes fonciers.

Par ailleurs, compétence est donnée au sénat coutumier, après avis des conseils coutumiers, pour désigner les membres de l'académie des langues kanak. Les conditions de cette désignation devront être fixées par une délibération du congrès.

Notons que la création de cette académie des langues kanak est expressément prévue au point 1.3.3. du document d'orientation de l'Accord de Nouméa : " Une académie des langues kanak, établissement local dont le conseil d'administration sera composé de locuteurs désignés en accord avec les autorités coutumières, sera mise en place. Elle fixera leurs règles d'usage et leur évolution ". Une trentaine de langues différentes sont aujourd'hui parlées en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 131 sans modification.

Article 132
Constat de la désignation des autorités coutumières

Conformément au point 1.2.3. de l'Accord de Nouméa, cet article définit le mode de désignation des autorités coutumières. Cet accord stipule en effet : " Le mode de reconnaissance des autorités coutumières sera précisé pour garantir leur légitimité. Il sera défini par l'instance coutumière de la Nouvelle-Calédonie. Notification en sera faite au représentant de l'Etat et à l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie qui ne pourront que l'enregistrer ".

Il appartient ainsi au sénat coutumier de constater la désignation des autorités coutumières et de la notifier au président du gouvernement, au haut-commissaire et aux présidents des assemblées de province. Le président du gouvernement en assure la publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie. Cette publication se justifie dans la mesure où les autorités coutumières kanak remplissent une mission de service public et perçoivent à ce titre des indemnités.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 132 sans modification.

Article 133
Avis sur certaines lois du pays

Cet article organise la navette entre le sénat coutumier et le congrès sur les projets ou propositions de lois du pays relatives à certaines matières dont le dénominateur commun est l'identité kanak. Aux termes de cet article, le sénat coutumier détient un pouvoir de " contre-proposition ", le dernier mot étant dans tous les cas réservé au congrès.

Les points 1.2.1. (forme du procès-verbal de palabre), 1.2.5. (sujets intéressant l'identité kanak), 1.5. (signes identitaires) ou encore 2.1.4. (identité kanak) de l'Accord de Nouméa posaient ce principe de transmission au sénat coutumier des projets ou propositions de loi du pays concernant ces domaines.

L'article 133 énumère précisément ces matières : signes identitaires, statut civil coutumier, régime des terres coutumières, modalités d'élection au sénat coutumier et aux conseils coutumiers.

Alors que dans la loi référendaire du 9 novembre 1988 le conseil consultatif coutumier avait un rôle purement consultatif, l'esprit et le texte de l'Accord de Nouméa envisagent un sénat coutumier à vocation délibérative tout en réservant le dernier mot au congrès.

Les deux derniers alinéas de l'article 133 organisent la procédure d'examen conformément à ce qui est prévu dans l'accord aux termes duquel " lorsque le texte qui lui sera soumis aura le caractère de loi du pays et concernera l'identité kanak, le congrès de la Nouvelle-Calédonie devra à nouveau délibérer si le vote du sénat coutumier n'est pas conforme. Le vote du congrès s'imposera alors ". Le sénat coutumier est ainsi saisi en premier lieu et doit délibérer dans un délai de deux mois, faute de quoi il est réputé avoir adopté le texte. Si le congrès n'adopte pas ensuite le texte du sénat coutumier en termes identiques, ce dernier est à nouveau saisi de la nouvelle rédaction. Il dispose alors d'un délai d'un mois pour se prononcer. S'il n'adopte pas conforme ce nouveau texte, le congrès statue définitivement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 133 sans modification.

Article 134
Avis sur les délibérations intéressant l'identité kanak

Alors que l'article 133 organisait l'association du sénat coutumier à l'élaboration des lois du pays intervenant en certaines matières, l'article 134 prévoit sa consultation obligatoire sur les projets ou propositions de délibération intéressant l'identité kanak ou facultative sur tout autre projet ou proposition de délibération.

Il est ainsi consulté, selon le cas, par le président du gouvernement, le président du congrès ou le président d'une assemblée de province.

En outre, le troisième alinéa ouvre la faculté au haut-commissaire de consulter le sénat coutumier sur les questions relevant de la compétence de l'Etat.

En vertu de l'article 60 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, le comité consultatif coutumier devait être consulté " sur les projets et propositions de délibération des assemblées de province relatives au statut civil particulier et au droit foncier ", et pouvait être consulté " sur les projets et propositions de délibération du congrès et des assemblées de province ", d'une part, et " sur toute autre matière à l'initiative du haut-commissaire ", d'autre part.

Enfin, le dernier alinéa fixe les conditions de délais pour recueillir l'avis du sénat coutumier : un mois lui est imparti lorsque la saisine intervient à l'initiative du président du gouvernement, du congrès ou d'une assemblée de province ; le délai est porté à deux mois quand la saisine émane du haut-commissaire.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 134 sans modification.

Article 135
Consultation des conseils coutumiers par le sénat coutumier

Cet article, reprenant les termes du sixième alinéa de l'article 60 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, prévoit dans quelles conditions les conseils coutumiers sont associés par le sénat coutumier à l'élaboration normative.

La saisine par le président du sénat coutumier intervient si la question intéresse une ou plusieurs aires coutumières. Le délai imparti aux conseils coutumiers pour rendre leur avis est d'un mois. Il s'agit de prendre en considération le caractère variable des règles coutumières sur une même question d'une aire à l'autre.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour préciser que cet avis est réputé rendu à l'expiration du délai d'un mois et pour coordonner cette procédure avec celle de la consultation du sénat coutumier résultant de l'article 134.

Elle vous propose d'adopter l'article 135 ainsi modifié.

Article 136
Initiative des propositions intéressant l'identité kanak

Cet article ouvre la faculté au sénat coutumier, sur sa propre initiative ou à la demande des conseils coutumiers, de saisir le gouvernement ou le congrès de toute proposition intéressant l'identité kanak.

Il s'inspire des dispositions du dernier alinéa de l'article 60 aux termes duquel " à son initiative ou sur demande des représentants d'une aire coutumière, le comité consultatif coutumier peut saisir le congrès ou l'assemblée de province de toute question ou proposition concernant le statut de droit particulier ou le statut des réserves foncières mélanésiennes ".

Les propositions visées à l'article 136 pourront ainsi ensuite faire l'objet de projets ou propositions de loi du pays ou de délibération.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour prévoir que le sénat coutumier pourra également saisir une assemblée de province.

Elle vous propose d'adopter l'article 136 ainsi modifié.

Article 137
Indemnisation des membres du sénat coutumier

Cet article fixe les conditions d'indemnisation des membres du sénat coutumier. Afin de sanctionner l'absentéisme éventuel, cette indemnisation tient compte de l'assiduité aux séances plénières et aux commissions.

Le montant de l'indemnité, fixé par le congrès, était défini dans la rédaction initiale par référence au traitement des agents de la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie. L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a précisé ces modalités d'indemnisation en prévoyant une nouvelle référence et un plafond : le trentième de l'indemnité mensuelle perçue par les membres des assemblées de province.

Le second alinéa de l'article 137 confie en outre au congrès le soin de définir les modalités de prise en charge des frais de transport et de mission des membres du sénat coutumier ainsi que leur régime de protection sociale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 137 sans modification.

Article 138
Moyens du sénat coutumier

Cet article prévoit les moyens budgétaires et en personnel mis à la disposition du sénat coutumier par la Nouvelle-Calédonie.

Les crédits affectés à son fonctionnement font l'objet d'une dotation spécifique inscrite au budget de la Nouvelle-Calédonie après consultation du sénat coutumier. Votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de préciser qu'il s'agit d'une dépense obligatoire.

Notons que cette disposition ne figurait pas dans le statut de 1988. Or, les problèmes d'ordre administratif, voire matériel comme l'exiguïté des locaux affectés au conseil consultatif coutumier jusqu'à son installation récente à Nouville, expliquent en partie les difficultés de fonctionnement, au moins dans les premiers temps, de l'institution coutumière.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 138 ainsi modifié.

Article 139
Règlement intérieur

Cet article précise que les règles de fonctionnement du sénat coutumier, qui ne sont pas définies par la présente loi, sont fixées par son règlement intérieur, lequel est publié au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie et peut être déféré au tribunal administratif.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision.

Elle vous propose d'adopter l'article 139 ainsi modifié.

SECTION II
Les conseils coutumiers
Article 140
Principes - Mode de désignation

Cet article institue un conseil coutumier dans chacune des huit aires coutumières de la Nouvelle-Calédonie.

Depuis 1984, l'idée d'une officialisation de la représentation coutumière a progressé : en effet, la loi référendaire du 9 novembre 1988 a créé les huit aires coutumières, huit conseils coutumiers et un conseil consultatif coutumier.

Le présent projet statutaire renforce le rôle et l'autonomie de ces institutions coutumières :

- désormais, la composition du conseil coutumier, fixée selon les usages qui lui sont propres, n'est plus constatée par arrêté du haut-commissaire. Le conseil coutumier désigne son président et fixe son siège ;

- en outre, comme pour le sénat coutumier, les membres du conseil coutumier seront élus dans un deuxième temps dans leur aire coutumière, les modalités de cette élection et la définition du collège électoral étant fixées par une loi du pays.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 140 sans modification.

Article 141
Consultation du conseil coutumier - Litiges sur l'interprétation
d'un procès-verbal de palabre

Le I de cet article énumère les autorités susceptibles de consulter les conseils coutumiers : outre le sénat coutumier, il s'agit du haut-commissaire, du gouvernement, du président d'une assemblée de province ou d'un maire.

Le conseil coutumier peut encore être consulté par toute autorité administrative ou juridictionnelle pour l'interprétation d'une règle coutumière : la coutume varie en effet d'une aire à l'autre ; il n'existe pas à ce jour d'unification des règles coutumières, ce qui rend parfois leur connaissance malaisée et leur interprétation délicate pour les autorités qui s'y trouvent confrontées. Cette possibilité de consultation vient ainsi opportunément compléter le dispositif permettant à des assesseurs coutumiers de siéger dans les formations de jugement amenées à trancher des litiges relatifs au statut civil coutumier ou aux terres coutumières.

Jusqu'à présent, l'article 61 de la loi du 9 novembre 1988 instituant un conseil coutumier par aire prévoyait sa consultation par le président du comité consultatif coutumier ou par les présidents des assemblées de province uniquement.

Le II permet enfin aux parties à un litige de saisir le conseil coutumier sur l'interprétation d'un procès-verbal de palabre. Le délai imparti au conseil coutumier pour statuer est de trois mois. Cette disposition crée une sorte de recours devant les autorités coutumières, conformément au point 1.2.1. du document d'orientation de l'Accord de Nouméa aux termes duquel " le statut juridique du procès-verbal de palabre doit être redéfini (...) en organisant une procédure d'appel permettant d'éviter toute contestation ultérieure (...) L'appel aura lieu devant le conseil d'aire (...) ". Rappelons qu'actuellement, la procédure d'établissement des procès-verbaux de palabre est régie par des délibérations provinciales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 141 sans modification.

Article 142
Indemnités et dotation

Cet article précise les conditions de prise en charge des frais engagés par les membres des conseils coutumiers pour les besoins de leur mission (frais de transport et de séjour).

Une indemnité forfaitaire de représentation est en outre allouée au président du conseil coutumier.

La définition des modalités de mise en oeuvre de ces dispositions est renvoyée à une délibération du congrès.

Enfin, les crédits alloués au fonctionnement des conseils coutumiers font l'objet d'une dotation spécifique inscrite au budget de la Nouvelle-Calédonie.

Comme pour le sénat coutumier, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à préciser que cette dotation correspond à une dépense obligatoire, précision figurant d'ailleurs à l'article 62 de la loi référendaire du 9 novembre 1988.

Elle vous propose d'adopter l'article 142 ainsi modifié.

Article 143
Règlement intérieur

Cet article donne compétence aux conseils coutumiers pour définir, dans un règlement intérieur, leurs règles de fonctionnement. Comme pour le sénat coutumier, ce règlement est publié au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie et peut être déféré au tribunal administratif.

Ce dispositif, qui ne figurait pas dans la loi référendaire du 9 novembre 1988, tend à garantir l'autonomie de fonctionnement des conseils coutumiers dans le respect de leurs traditions.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision.

Elle vous propose d'adopter l'article 143 ainsi modifié.

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