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I. UNE SIMPLIFICATION ENCORE INSUFFISANTE

A. DES AIDES ENCORE DISPERSÉES

L'an dernier, votre rapporteur stigmatisait un dispositif d'aides au logement privé très cloisonné, et une dispersion des aides, nuisant à leur efficacité.

L'introduction d'une TVA à taux réduit sur les travaux d'amélioration et de rénovation dans le parc privé, qu'il appelait de ses voeux, est désormais réalisée, avec l'application de la directive européenne du 22 octobre 19993(*).

Toutefois, l'ensemble des mesures en faveur du parc privé ne sont pas encore coordonnées. Il s'agit notamment de l'usage des subventions de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et de la prime d'amélioration de l'habitat (PAH).

Le tableau ci-joint, bien qu'il est vrai moins complexe que l'an dernier, fait tout de même ressortir les difficultés d'articulation entre les différents dispositifs fiscaux et budgétaires en faveur de la rénovation des logements.

Les aides à l'amélioration des logements privés


Dispositif

bénéficiaire

Condition de ressources

Opérations

Taux de subvention

Plafond

PAH

Propriétaires occupants

dans ZRR et OPAH propriétés dégradées

moins de 70% plafonds PAP

moins de 50% des plafonds PAP

moins de 100% plafonds PAP

moins de 60% plafonds PAP

Amélioration des logements

20%

50%

25%

35%

(+5 % en cas participation des collectivités locales)

70.000 F

70.000 F

85.000 F

SSI

propriétaires occupants leur logement depuis au moins 2 ans

pas plus de 100% plafonds PAP

logement insalubre

possibilité de cumul avec une PAH

50%

35.000 F

ANAH

bailleurs privés

pas de condition de ressources

 

25%

 
 

logement dans une OPAH avec convention loyer


 
 

35%

(+5% en cas participation collectivités locales)

de 40% à 70%


 
 

PST

Ile-de-France logements intermédiaires et conventionnés APL

 
 

40 % à 50 %

 

TVA à taux réduit

(art 279-0 du CGI)

tous

(logements à usage d'habitation construits depuis plus de deux ans)

pas de condition de ressources

dépenses d'amélioration, de rénovation et d'entretien

taux équivalent à 15,1 %

-

Crédit d'impôt (art 200 ter du CGI)

propriétaires résidents

pas de condition de ressources

dépenses d'entretien sur la résidence principale

5 %


10.000 F pour une personne seule/20.000 F pour un couple

L'application d'un taux réduit de TVA pour les travaux réalisés dans les logements d'habitation a considérablement simplifié le dispositif.

Pour autant, il existe encore un nombre de dispositions spéciales dont il y a lieu de se demander si elles sont toujours correctement mises en oeuvre.

Plusieurs dispositifs s'adressent aux propriétaires occupants de condition modeste.

La prime à l'amélioration de l'habitat
est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens PAP. Pour un couple comprenant deux actifs, les revenus mensuels nets ne doivent pas dépasser 11.241 F à Paris, 8.948 F en Ile-de-France et 8.202 F en Province.

La subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI) s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre. Les revenus des bénéficiaires ne doivent pas excéder un plafond de ressources actuellement égal à celui qui est pris en compte pour l'octroi des anciens prêts aidés par l'Etat (PAP). Il est possible de cumuler cette aide avec une prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

D'autres dispositions sont prises pour la réhabilitation des logements locatifs privés.

Créée en 1971, l'ANAH, établissement public à caractère administratif dont le conseil d'administration comprend notamment des représentants de l'Etat et des organisations représentatives des bailleurs privés et des locataires, a ainsi pour objectif d'aider l'amélioration de logements loués par des propriétaires privés.

Les conditions et les modalités d'octroi des aides sont fixées dans les délibérations du conseil d'administration.

L'ensemble de ces mesures traduit un dispositif relativement cloisonné, même s'il est efficace pour certaines catégories de logements particulièrement dégradés. C'est la raison pour laquelle des appels se sont fait entendre pour qu'un dispositif plus général d'aide à la réhabilitation des logements privés soit mis en oeuvre.

Il apparaît que le futur projet de loi "Urbanisme, habitat et déplacement" pourrait constituer le cadre de la mise en oeuvre d'une réforme tendant à l'unification des interventions financières sur le parc privé. Le secrétariat au logement relève "les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des comptes". La réforme visera à "regrouper auprès d'un seul organisme public dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé les outils et moyens financiers existants".

B. DES MOYENS FINANCIERS STABLES

Les moyens consacrés à la PAH sont en légère hausse.

Les crédits de la PAH et de la SSI


chapitre 65.48/80

Consommation y compris reports (en millions de francs)

Nombre de logements

dont OPAH

1992

535,50

52 276

18 167

1993

614,05

60 802

20 921

1994

661,40

68 771

24 486

1995

1996

1997

1998

526,10

805,00

800,00

725,04

55 909

72 256

66 623

69 419

23 268

30 356

28 161

30 953

La dotation de l'ANAH devrait permettre un programme de subventions sensiblement identique à celui des années précédentes.

Subventions de l'ANAH


 

1994

1995

1996

1997

1998

subventions engagées dans l'ensemble du parc (en MF)

2 724

2 731

2 595

2 338

2 308

subventions engagées dans le parc ancien (construit avant 1948) (en MF)

2 461

2 440

2 311

2 030

1988

nombre de logements subventionnés

dans l'ensemble du parc

- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives uniquement

143 600

81 800

126 500

76 300

111 800

67 000

107 600

65 300

111 200

67 300

nombre de logements subventionnés dans le parc ancien (avant 1948)

- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives

116 000

67 700

102 500

62 800

88 400

55 400

83 400

51 900

85 155

52 270

Par ailleurs, afin d'accompagner les dispositions de la loi d'orientation du 28 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, instituant une taxe sur les logements vacants, l'agence a prévu, dans les huit agglomérations concernées par cette taxe, une majoration forfaitaire de 20.000 francs des subventions attribuées pour la réhabilitation des logements vacants antérieurement au 1er avril 1998 et faisant l'objet d'une convention avec l'Etat.4(*)

L'élargissement du champ d'intervention de l'ANAH dans les secteurs agglomérés des zones de revitalisation rurale, découlant de l'article 54 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 et du décret n° 98-1149 du 16 décembre 1998, permet désormais à l'agence de subventionner la transformation en logements de tous locaux, quelle que soit leur affectation initiale. La mis en oeuvre de cette mesure devrait permettre de renforcer l'action de l'agence en faveur des centres-bourgs en zone de revitalisation rurale.

La loi de finances pour 1999 (article 32) a ouvert le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % pour l'ensemble des travaux subventionnables effectués sur des logements améliorés avec une subvention de l'ANAH et faisant l'objet d'un conventionnement au titre de l'article L 3517-2 4° (conventionnement à l'Aide Personnalisée au Logement -APL-). Cette mesure était applicable aux décisions d'attribution de l'aide intervenues à compter du 1er janvier 1999. Toutefois, elle s'est éteinte le 15 septembre 1999 avec la mise en place de la TVA à taux réduit pour tous les travaux réalisés dans les logements à usage d'habitation.

C. DES RÉFORMES A VENIR

Dans ses réponses aux questions budgétaires, le secrétariat d'Etat au logement annonce une prochaine réforme des aides au secteur privé.

" Le projet de loi " Urbanisme Habitat et Déplacement " constituera le cadre pour la mise en oeuvre d'une réforme tendant à l'unification des interventions financières sur le parc privé.

Cette réforme d'ensemble est justifiée, non seulement par les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des Comptes, mais aussi par la nécessité de promouvoir une politique de réhabilitation globale et cordonnée sur l'ensemble du parc privé, nécessité qui se fait d'autant plus sentir que le nombre d'immeubles d'habitations en copropriété, déjà important, a tendance à se développer.

Cette réforme devrait permettre de regrouper auprès d'un seul organisme public dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé, les outils et moyens financiers existants : l'agence nationale d'amélioration de l'Habitat deviendrait ainsi compétente pour délivrer la PAH, aux lieu et place du préfet de département.

Un nouvel équilibre institutionnel devrait permettre à l'agence de fonctionner avec toute la souplesse requise tout en donnant à l'Etat les moyens juridiques d'impulser ses propres orientations. "


Votre rapporteur souhaite en effet qu'une réflexion s'engage sur le dispositif d'aide au secteur privé.

La baisse généralisée de la TVA sur les logements d'habitation doit être suivie d'une simplification des aides budgétaires, comme cela a été le cas en matière d'aide au logement social.

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