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Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites : Rapport de la commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites - tome I

 

B. UN ARSENAL LÉGISLATIF THÉORIQUEMENT COMPLET ET DÉROGATOIRE

En matière de lutte contre les drogues, tout semble avoir été prévu, et pourtant, tout reste à faire. Alors que les forces de l'ordre n'ont pas faibli dans leur détermination à éradiquer la drogue, elles ont sans doute été trop peu soutenues au niveau politique, ce qui ne pouvait qu'avoir des conséquences négatives sur l'intensité de la réponse judiciaire.

1. Un consensus sur l'importance du dispositif actuel

Ainsi que l'a indiqué lors de son audition Maître Francis Caballero, président du Mouvement de légalisation contrôlée et farouche opposant à la politique répressive menée en France, « le système actuel s'appelle la guerre à la drogue. Tout est interdit : l'usage, l'incitation et le trafic, évidemment, dans de conditions de sécurité extrêmes. (...) Pour un détenteur de quelques grammes de cannabis, ce qu'on appelle une barrette, le droit positif, qui punit la détention comme un acte de trafic, prévoit une garde à vue de quatre jours avec un avocat au bout de 72 heures, c'est-à-dire trois jours, alors qu'un assassin violeur d'enfants, une racaille qui a fait quinze braquages de banque et a dix meurtres à son actif aura un avocat dès la première heure et, de nouveau, au bout de vingt heures. Je ne parle pas des perquisitions de nuit, de la prescription de vingt ans pour les délits au lieu de trois ans, des peines perpétuelles ou des vingt ans de réclusion pour la culture... La sévérité est extrême et les compteurs sont très hauts.

Alors que votre commission réfléchit à la manière d'améliorer la législation de lutte contre les drogues, même si je pense que, par nature, vous vous dites qu'il faut accentuer la répression et faire appliquer la loi dans sa plus grande rigueur, je vous signale que vous êtes presque au sommet de tous les compteurs et qu'il ne reste plus beaucoup de dispositions rigoureuses que votre commission pourra proposer : on a pratiquement tout incriminé, tout est puni et on a des procédures qui sont aussi dures qu'en matière de terrorisme. »

Paradoxalement, cette analyse n'est pas loin d'être partagée par M. Dominique Perben, garde des Sceaux, qui a ainsi indiqué lors de son audition : « J'ai plutôt le sentiment qu'il faut que nous fassions un très gros effort d'harmonisation nationale (vous l'avez souligné à travers vos questions et je vous ai dit ma détermination dans ce domaine), mais aussi de prévention, de rééducation et de réinsertion, effort qui, lui, n'est pas exclusivement judiciaire. Si nous devons développer une dynamique publique, c'est davantage dans ce sens qu'il faut agir, me semble-t-il, plutôt que de rouvrir un débat à caractère législatif dont les conséquences me paraissent incertaines. (...) Je ne sais pas vraiment si la modification de la loi est une priorité. Nous sommes beaucoup plus dans une problématique concrète et pratique de mise en oeuvre des politiques publiques. »

M. Yves Bot, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris, a également indiqué à la commission d'enquête que « théoriquement, le droit pénal de fond (...) paraît adapté. Durcirait-on le code en multipliant par trois les peines qu'il porte à l'heure actuelle, on n'aurait sans doute pas plus de personnes arrêtées ni déférées devant les tribunaux. »

Mme Catherine Domingo, substitut du procureur de la République de Bayonne, a également indiqué que « la loi de 1970 et les lois complémentaires qui sont actuellement en vigueur (...) semblent présenter un panel de choix et de réponses tout à fait approprié. Il est vrai que cette loi de 1970 n'a pas été exploitée, jusqu'au milieu des années 1980, à sa pleine valeur. »

Enfin, M. Gérard Peuch, chef de la brigade des stupéfiants de la préfecture de police de Paris, après avoir relevé les difficultés pratiques des enquêtes, a indiqué à la commission d'enquête que « [les dispositions de] la loi de 1970, en ce qui me concerne et concerne mes collègues qui donnent dans le domaine des stupéfiants, sont amplement suffisantes. »

2. Un arsenal législatif pléthorique

Effectivement, tout semble concourir à réprimer efficacement l'usage et le trafic de drogues77(*). Qu'on en juge !

a) Concernant l'usage

La loi du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte contre la toxicomanie et à la répression du trafic et de l'usage illicite des substances vénéneuses a introduit l'article L. 628 du code de la santé publique réprimant l'usage des substances classées comme stupéfiants, passible de deux mois à un an d'emprisonnement, et de 500 à 15.000 francs d'amende. Néanmoins, l'article L. 628-1 du code de la santé publique prévoit une procédure d'injonction thérapeutique : le procureur peut décider de ne pas poursuivre un usager simple de drogues -quelles qu'elles soient- si celui-ci accepte de se faire soigner. Pour les personnes qui suivent jusqu'à son terme le traitement médical prescrit, l'action publique ne sera pas exercée.

Cette loi est donc fortement incitative et s'adressait à l'origine aux héroïnomanes dépendants, avec pour objectif de parvenir au sevrage. Cette procédure peut être utilisée plusieurs fois, en cas de réitération de la consommation.

Dorénavant, les consommateurs encourent une peine d'un an d'emprisonnement et 3.750 euros d'amende sur la base de l'article L. 3421-1 du code de la santé publique, tandis que la procédure d'injonction thérapeutique est prévue aux articles L. 3413-1 à L. 3413-3 du code de la santé publique.

Le fait de provoquer à l'usage ou au trafic, qu'il ait ou non été suivi d'effet, ou de présenter ces infractions sous un jour favorable, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende.

b) Concernant le trafic

A l'occasion de l'élaboration du nouveau code pénal, le législateur a renforcé la répression du trafic de stupéfiants en conférant aux faits relevant de ce qu'il est convenu d'appeler la « criminalité organisée » un caractère criminel, les infractions les moins graves conservant leur caractère de délit.

(1) Les crimes

- La direction ou l'organisation d'un groupement ayant pour objet la production, la fabrication, l'importation, l'exportation, le transport, la détention, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicites de stupéfiants (C. pén., art. 222-34, al. 1er) est punie de la réclusion criminelle à perpétuité et de 7.500.000 euros d'amende. Ceci vise les responsables d'organisations structurées de type mafieux ;

La production ou la fabrication (C. pén., art. 222-35, al. 1er) est punie de vingt ans de réclusion criminelle et de 7.500.000 euros d'amende ;

L'importation ou l'exportation en bande organisée (C. pén., art. 222-36, al. 2) est punie de trente ans de réclusion criminelle et de 7.500.000 euros d'amende ;

Le blanchiment de nature criminelle, c'est-à-dire portant sur des biens ou des fonds provenant de l'un de ces crimes, pour autant que son auteur en ait eu connaissance (C. pén., art. 222-38, al. 2), est puni des peines prévues pour ces infractions.

(2) Les délits

L'importation ou l'exportation (C. pén., art. 222-36, al. 1er) est punie de dix ans d'emprisonnement et de 7.500.000 euros d'amende ;

- Le transport, la détention, l'offre, la cession, l'acquisition et l'emploi de stupéfiants (C. pén., art. 222-37, al. 1er) sont punis de dix ans d'emprisonnement et de 7.500.000 euros d'amende. Ces diverses incriminations se trouvent souvent imbriquées, selon le degré de gravité des faits reprochés ;

La facilitation de l'usage (C. pén., art. 222-37, al. 2)  est punie de dix ans d'emprisonnement et de 7.500.000 euros d'amende. La réalisation de cette infraction suppose l'accomplissement d'un acte positif et non une simple abstention. Sa mise en oeuvre semble avoir connu de nouveaux développements, puisqu'elle a notamment été appliquée à des propriétaires d'établissements de nuit parisiens ;

- Les infractions relatives aux ordonnances fictives ou de complaisance  (C. pén., art. 222-37, al. 2)  visent d'une part l'usager et d'autre part le pharmacien. Elles sont  punies de dix ans d'emprisonnement et de 7.500.000 euros d'amende ;

Le blanchiment de nature délictuelle a été renforcé par la loi n° 96-392 du 13 mai 1996 et vise désormais le fait de faciliter par tout moyen la justification mensongère de l'origine des biens et des revenus de l'une des infractions mentionnées aux articles 222-34 à 222-37 du code pénal ainsi que le fait d'apporter son concours à une opération de placement, de dissimulation ou de conversion du produit de ces mêmes infractions ;

La cession ou l'offre à une personne en vue de sa consommation personnelle (C. pén., art. 222-39, al. 1er) est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende. Sa création par la loi du 17 janvier 1986 avait notamment pour but de permettre l'utilisation de la procédure de comparution immédiate pour les agissements des petits revendeurs, qui peuvent aisément être constatés en flagrant délit. La peine d'emprisonnement prévue est de cinq ans et non de dix ans comme dans le délit d'offre ou de cession aujourd'hui incriminé à l'article 222-37. Les contours de cette infraction sont incertains et tiennent essentiellement aux conditions de sa constatation et à un choix de politique criminelle au niveau des poursuites. En revanche, la personne qui, ne s'adonnant pas elle-même à la consommation de drogue, fournit à plusieurs comparses des stupéfiants dont ils s'approvisionnent régulièrement, relève de l'article 222-37. 

Deux circonstances aggravantes sont prévues lorsque les faits sont commis, soit auprès de mineurs, soit dans des centres d'enseignement ou d'éducation ou dans les locaux de l'administration (C. pén., art. 222-39, al. 2). Les peines encourues (dix ans d'emprisonnement) faisaient jusqu'à l'adoption récente de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, dite loi Perben I, obstacle à l'utilisation de la procédure de comparution immédiate ;

Le fait de ne pas pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie, tout en étant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes se livrant à l'une des activités réprimées par la section relative au trafic de stupéfiants ou avec une ou plusieurs personnes se livrant à l'usage de stupéfiants, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende (C. pén., art. 222-39, al. 1er). Le fait que ces personnes soient mineures constitue une circonstance aggravante (alinéa 2).

Cette infraction, couramment appelée « proxénétisme de la drogue », a été introduite dans le code pénal par la loi du 13 mai 1996. Elle repose sur un renversement de la charge de la preuve.

Outre ces infractions prévues par le code pénal, il existe un certain nombre d'infractions douanières.

(3) Des peines complémentaires diversifiées

Peuvent en outre être prononcées l'interdiction d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans le cadre de laquelle l'infraction a été commise, la suspension ou l'annulation du permis de conduire, la privation des droits civiques, civils et familiaux, l'interdiction d'exercer une fonction publique, la confiscation de véhicules, la confiscation de la chose ayant servi ou destinée à commettre l'infraction, ou en étant le produit.

En outre, il peut être prononcé une peine d'interdiction du territoire français à l'encontre de tout étranger coupable de l'une des infractions prévues aux articles 222-34 à 222-39, à titre ou non définitif (C. pén., art. 130), ce qui est couramment qualifié de « double peine ». Dans un certain nombre de cas, le tribunal ne peut prononcer cette peine que par une décision spécialement motivée au regard de la gravité de l'infraction et de la situation personnelle et familiale de l'étranger condamné, hormis les cas de direction ou d'organisation d'un groupement ou de fabrication, importation ou exportation et blanchiment.

Sont également prévues des peines obligatoires de confiscation des installations, matériels et de tout bien ayant servi, directement ou indirectement à la commission de l'infraction, ainsi que de tout produit provenant de celle-ci, à quelque personne qu'ils appartiennent et en quelque lieu qu'ils se trouvent, dès lors que leur propriétaire ne pouvait en ignorer l'origine ou l'utilisation frauduleuse (C. pén., art. 222-49, al. 1er).

Peuvent également être prononcés le retrait définitif de la licence de débit de boissons ou de restaurant ainsi que la fermeture, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de tout établissement ouvert au public dans lequel ont été commises par l'exploitant ou avec la complicité de celui-ci certaines infractions.

c) Des règles procédurales fortement dérogatoires

Comme en matière de lutte contre le terrorisme, des aménagements particuliers ont été prévus afin de remédier aux difficultés de preuve.

(1) Un dispositif dérogatoire en matière de police judiciaire

· La facilitation de la recherche et de la constatation des infractions

La livraison contrôlée permet de surveiller le passage par le territoire national de stupéfiants, en vue d'identifier les personnes impliquées dans le trafic. Les agents de l'autorité publique ont donc une attitude purement passive. Prévue à l'origine pour les douaniers, elle a étendue par la loi du 19 décembre 1991 aux policiers et gendarmes (C. proc. pén., art. 706-32, al. 1er). Elle implique une information du procureur de la République ;

- Le deuxième alinéa de l'article 706-32 du code de procédure pénale prévoit que les officiers et agents de police judiciaire ne sont pas pénalement responsables lorsqu'en vue de réprimer un trafic, ils commettent certaines infractions à la législation sur les stupéfiants, après y avoir été autorisés par le procureur de la République ou le juge d'instruction. Ceci doit permettre aux forces de l'ordre de remonter les réseaux :

- l'infiltration consiste pour un policier ou un douanier à s'installer dans le rôle de trafiquant pour collecter des renseignements ;

- la livraison contrôlée implique que les enquêteurs interviennent activement dans la livraison, au besoin en achetant, en détenant ou en transportant eux-mêmes des stupéfiants.

Néanmoins, toute provocation de la part des enquêteurs, et singulièrement la provocation à la vente, est interdite. Est cependant autorisé le « coup d'achat », c'est-à-dire le fait pour un enquêteur de solliciter d'un dealer qu'il lui vende une certaine quantité de stupéfiants. Le vendeur à qui ils s'adressent doit être connu pour s'être livré antérieurement au trafic de stupéfiants.

· Le renforcement de la contrainte dans l'enquête

La loi du 31 décembre 1970 a prévu des règles dérogatoires s'agissant de deux actes coercitifs essentiels de l'enquête policière : les visites, perquisitions et saisies, ainsi que la garde à vue. Ceci ne concerne que la poursuite du trafic, et non de l'usage.

Il est ainsi possible de déroger aux horaires légaux de perquisition, et donc d'opérer des perquisitions de nuit (C. pr. pén., art. 706-28 al. 1er). Elle nécessite l'autorisation soit d'un juge d'instruction, soit du président du tribunal de grande instance ou du juge délégué.

La loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne a prévu des dispositions transitoires jusqu'au 31 décembre 2003 pour lutter contre le terrorisme alimenté notamment par le trafic de stupéfiants. L'article 76-1 du code de procédure pénale prévoit ainsi que, si les nécessités de l'enquête l'exigent, pour les crimes et délits en matière de stupéfiants visés aux articles 222-34 à 222-38 du code pénal, le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance peut, à la requête du procureur de la République, autoriser par décision écrite et motivée les officiers de police judiciaire à procéder à des perquisitions, visites domiciliaires et saisies de pièces à conviction sans l'assentiment de la personne chez laquelle elles ont lieu. La loi sur la sécurité intérieure du 13 mars 2003 a prorogé ces dispositions jusqu'au 31 décembre 2005.

La garde à vue peut être prolongée de 48 heures, et durer ainsi quatre jours (C. pr. pén., art. 222-39, al. 1er). De plus, l'intervention de l'avocat est reportée à la 72e heure.

(2) Un dispositif dérogatoire en matière de procès pénal

· Des dispositions procédurales exceptionnelles

Les délais de prescription sont augmentés. Sont ainsi prévues une prescription spéciale de l'action publique de 20 ans pour les délits (contre 3 normalement) et une prescription spéciale de la peine pour les délits de 20 ans.

Des cours d'assises spéciales composées de magistrats professionnels ont été instaurées par la loi du 16 décembre 1992, afin de remédier aux risques d'intimidations ou de menaces sur les jurés et de s'adapter au caractère complexe des affaires de trafic de stupéfiants. Elles ne peuvent connaître que des crimes commis par des personnes majeures.

· La garantie des condamnations 

- Afin de garantir le paiement de certaines condamnations, le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui peuvent ordonner des mesures conservatoires sur les biens de la personne mise en examen, sur requête du procureur de la République.

- La fermeture provisoire d'un établissement (pour 6 mois) peut être ordonnée par le juge d'instruction.

- La contrainte par corps, permettant d'incarcérer des personnes condamnées en cas de non-paiement de condamnations pécuniaires, est portée à 2 ans s'agissant d'amendes prononcées pour trafic ou pour les infractions douanières connexes excédant 75.000 euros (C. pr. pén., art. 706-31, dernier alinéa).

* 77 Initialement insérées dans le code de la santé publique (articles L. 627 et suivants), les dispositions concernant la poursuite, l'instruction et le jugement des infractions en matière de stupéfiants ont été regroupées dans les articles 706-26 à 706-32 du code de procédure pénale par la loi du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal. Les règles relatives à l'incrimination et à la répression ont été transférées dans le code pénal aux articles 222-34 à 222-43. Seules demeurent encore dans le code de la santé publique les normes régissant l'usage des stupéfiants (article L. 628), la poursuite, l'instruction et le jugement de ce délit (articles L. 628-1 et suivants), la provocation à la commission de ce délit et à toutes les infractions constitutives de trafic de ces produits (article L. 630) ainsi que la mesure administrative de fermeture d'un établissement dans lequel ont été commis un usage ou l'une de ces infractions (article L. 629-2).