Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites : Rapport de la commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites - tome I
3 juin 2003 :
Drogue - Drogue : l'autre cancer
( rapport de commission d'enquête )
- Par M. Bernard PLASAIT
au nom de la commission d'enquête - Notice du document
- Dossier législatif
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Rapport de commission d'enquête n° 321 (2002-2003) de M. Bernard PLASAIT et Mme Nelly OLIN, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 3 juin 2003
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- INTRODUCTION
- LES TRAVAUX DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
- REPÈRES CHRONOLOGIQUES : DE LA
PHARMACOPÉE DES EMPEREURS DE CHINE À L'ECSTASY DES RAVE PARTIES
- LISTE DES PERSONNALITÉS
AUDITIONNÉES
PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE
- PREMIÈRE PARTIE
-
UN CONSTAT TRÈS PRÉOCCUPANT
- I. L'EXPLOSION DES DROGUES
- A. UNE CONSOMMATION DE DROGUES EN CONSTANTE
AUGMENTATION DEPUIS DIX ANS
- 1. Une consommation en pleine expansion
- a) Le cannabis : une consommation de masse
croissante, notamment chez les jeunes
- b) Les drogues dites dures : un usage
très circonscrit mais en augmentation préoccupante
- c) L'ecstasy, les amphétamines et les
drogues de synthèse : successeurs potentiels du cannabis au
« hit parade » de la consommation ?
- d) Les produits dopants : un usage important
bien que méconnu
- e) Les médicaments psychotropes
détournés de leur usage médical : un mal
français
- a) Le cannabis : une consommation de masse
croissante, notamment chez les jeunes
- 2. Des modes de consommation et des comportements
addictifs en mutation
- 1. Une consommation en pleine expansion
- B. UNE PRODUCTION ET UN TRAFIC MULTIFORME EN
CONSTANTE AUGMENTATION
- 1. Les grands axes du trafic international et
l'émergence de nouvelles filières
- 2. Le trafic en France : un trafic de passage
et de proximité
- 3. Les revenus générés par la
production et le trafic de drogues illicites : des facteurs
déstabilisateurs pour l'ensemble des économies
concernées
- 1. Les grands axes du trafic international et
l'émergence de nouvelles filières
- A. UNE CONSOMMATION DE DROGUES EN CONSTANTE
AUGMENTATION DEPUIS DIX ANS
- II. LA DANGEROSITÉ CERTAINE DES
DROGUES
- A. DES DOMMAGES SANITAIRES AVÉRÉS
TOUCHANT ESSENTIELLEMENT LA JEUNESSE
- B. DES DOMMAGES SOCIAUX RECONNUS
- 1. Le risque de désocialisation
- 2. Le lien entre usage de drogues et
délinquance
- 3. Les dangers désormais reconnus du
cannabis en termes de conduite automobile
- 4. Les dangers de la drogue en milieu
professionnel
- 1. Le risque de désocialisation
- A. DES DOMMAGES SANITAIRES AVÉRÉS
TOUCHANT ESSENTIELLEMENT LA JEUNESSE
- I. L'EXPLOSION DES DROGUES
- DEUXIÈME PARTIE -
UNE POLITIQUE À LA DÉRIVE :
DES INSTRUMENTS DE LUTTE VIEILLIS ET INSUFFISANTS
- I. UNE ORGANISATION INTERMINISTÉRIELLE ET
UN ARSENAL LÉGISLATIF IMPORTANT
- II. UN DISPOSITIF RÉPRESSIF IMPORTANT SUR
LE TERRAIN MAIS AYANT LONGTEMPS SOUFFERT DE L'ABSENCE DE VOLONTÉ
POLITIQUE
- A. LA DOUANE : UNE NÉCESSAIRE
ADAPTATION EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LES STUPÉFIANTS DU FAIT DE
LA LIBÉRALISATION DES ÉCHANGES
- 1. L'organisation et les pouvoirs
généraux de contrôle des services douaniers
- 2. Les pouvoirs et moyens spécifiques des
services douaniers en matière de lutte contre le trafic de
stupéfiants
- 3. La nécessaire adaptation des
méthodes de travail des services douaniers
- 4. Les moyens budgétaires des services
douaniers assignés à la lutte contre le trafic illicite de
stupéfiants
- 1. L'organisation et les pouvoirs
généraux de contrôle des services douaniers
- B. LES FORCES DE POLICE AFFECTÉES À
LA LUTTE CONTRE LES STUPÉFIANTS
- C. LA GENDARMERIE NATIONALE : L'ABSENCE
D'ORGANISMES SPÉCIALISÉS
- D. LE DISPOSITIF DE CONTRÔLE DES PRODUITS
PRÉCURSEURS DE DROGUES
- E. LE DISPOSITIF RÉPRESSIF DE LUTTE CONTRE
LE BLANCHIMENT
- F. LE RENFORCEMENT DE LA COORDINATION DES SERVICES
RÉPRESSIFS NATIONAUX
- G. LE DISPOSITIF JUDICIAIRE
- A. LA DOUANE : UNE NÉCESSAIRE
ADAPTATION EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LES STUPÉFIANTS DU FAIT DE
LA LIBÉRALISATION DES ÉCHANGES
- III. UNE RÉPONSE JUDICIAIRE
ERRATIQUE
- A. LA RÉPRESSION DE L'USAGE : UNE
DÉPÉNALISATION DE FAIT
- 1. Des interpellations à la baisse
- 2. Une réponse judiciaire affaiblie et
disparate
- a) L'injonction thérapeutique : une
mesure longtemps laissée en jachère et dont la relance reste
difficile
- (1) Une mesure mise en sommeil dès
l'origine ?
- (2) Une relance laborieuse
- (3) Le bilan mitigé de l'injonction
thérapeutique à la fin des années 90
- (a) Le constat : un faible nombre
d'injonctions thérapeutiques
- (b) La diversité des pratiques selon les
parquets
- (c) Un cloisonnement des acteurs
préjudiciable
- (1) Une mesure mise en sommeil dès
l'origine ?
- b) La politique du gouvernement pour la
période 1999-2001 : des intentions louables
- (1) Le plan triennal 1999-2001 de la MILDT
- (a) Des objectifs compris et partagés par
tous les acteurs
- (b) Prévenir la récidive en
privilégiant les alternatives à l'incarcération et le
suivi à la sortie de la prison
- (c) La généralisation des
conventions départementales d'objectifs comme instruments de mise en
oeuvre des orientations de politique pénale
- (2) La circulaire Guigou du 17 juin
1999 : utiliser la réponse judiciaire aux toxicomanies comme
tremplin pour une orientation sanitaire ou psychosociale
- (a) Une enquête de personnalité plus
approfondie à tous les stades de la procédure
- (b) L'adaptation des réponses judiciaires
tout au long de l'enquête initiale
- (c) L'adaptation des réponses judiciaires
dans la phase pré-sentencielle
- (d) L'adaptation des réponses judiciaires
dans les phases sentencielle et post-sentencielle : l'emprisonnement ferme
à l'encontre d'un usager n'ayant pas commis d'autre délit
connexe, utilisé comme un ultime recours
- (e) L'adaptation des réponses judiciaires
aux problématiques des mineurs usagers de drogues
- (3) L'objectif de la circulaire Chevènement
du 11 octobre 1999 relative au renforcement de la lutte contre l'usage et le
trafic local de stupéfiants : préciser la place de la police
dans la chaîne judiciaire
- (1) Le plan triennal 1999-2001 de la MILDT
- c) Des résultats qui peuvent être
diversement appréciés
- (1) Une évaluation du plan par
l'OFDT
- (2) Des difficultés méthodologiques
certaines
- (3) Des objectifs diversement
réalisés
- (a) En matière d'intégration des
objectifs socio-sanitaires dans l'approche pénale
- (b) En matière de capacité des
dispositifs socio-sanitaires à prendre en charge les usagers
- (c) En matière d'accès aux soins des
interpellés
- (d) En matière de recentrage de
l'injonction thérapeutique
- (e) En matière de développement des
peines alternatives
- (f) En matière de rapprochement entre
instances sanitaires et judiciaires
- (4) Une disparition de la sanction sans prise en
charge effective ?
- (1) Une évaluation du plan par
l'OFDT
- a) L'injonction thérapeutique : une
mesure longtemps laissée en jachère et dont la relance reste
difficile
- 1. Des interpellations à la baisse
- B. LA RÉPRESSION DU TRAFIC
- 1. Les statistiques : le reflet de
l'activité des services répressifs
- 2. La répression du petit deal et du trafic
local
- a) La nécessité de réprimer
les petits trafics
- b) La nécessité d'agir sur l'usager
à l'origine du trafic
- c) La délicate distinction entre l'usager
et l'usager-revendeur
- d) La difficile conciliation entre police de
proximité et police judiciaire
- e) Les difficultés de preuve
- f) Les récentes avancées
législatives
- a) La nécessité de réprimer
les petits trafics
- 3. La répression des réseaux
organisés et du trafic international : les difficultés
pratiques et institutionnelles de mise en oeuvre de la
législation
- a) Des difficultés liées à
l'insuffisante coordination institutionnelle des services
répressifs
- b) Des difficultés liées à la
sophistication croissante des méthodes des trafiquants
- (1) Les nouvelles technologies au service des
trafiquants de drogues
- (2) Des méthodes d'interception
inadaptées à la nouvelle technique des
« go fast »
- (3) Les « bolitas » :
nouvelle technique de transport des drogues dures
- (4) Des difficultés liées à
l'insuffisante circulation de l'information et à l'absence de statut
des indicateurs
- (1) Les nouvelles technologies au service des
trafiquants de drogues
- c) Des difficultés liées à
l'insuffisante exploitation des outils législatifs disponibles
- (1) Les dispositions visant à atteindre le
patrimoine des trafiquants ou de ceux dégageant un profit indirect du
trafic de drogues
- (a) Les sanctions patrimoniales spécifiques
au trafic de stupéfiants
- (b) La création du délit de non
justification de ressources : une innovation méconnue
- (c) La création du délit de
blanchiment de fonds provenant de tout crime ou de tout délit
- (2) Les dispositions visant à la lutte
contre la fabrication et la diffusion de nouvelles drogues de
synthèse
- (1) Les dispositions visant à atteindre le
patrimoine des trafiquants ou de ceux dégageant un profit indirect du
trafic de drogues
- a) Des difficultés liées à
l'insuffisante coordination institutionnelle des services
répressifs
- 1. Les statistiques : le reflet de
l'activité des services répressifs
- A. LA RÉPRESSION DE L'USAGE : UNE
DÉPÉNALISATION DE FAIT
- IV. UNE POLITIQUE DE PRÉVENTION
DÉFAILLANTE : LES RAVAGES DE LA BANALISATION DE L'USAGE DES
DROGUES
- A. UN DISPOSITIF INTERMINISTÉRIEL AU
MESSAGE AMBIGU ET PEU CRÉDIBLE
- B. UN « BRUIT DE FOND »
COMPLAISANT ENVERS LA DROGUE
- C. L'IMBROGLIO DES STRUCTURES COMPÉTENTES
EN MATIÈRE DE PRÉVENTION, OBSTACLE À LEUR
EFFICACITÉ
- D. LES CARENCES DES ACTEURS NATURELS DE LA
PRÉVENTION
- 1. La police et la gendarmerie, acteurs inattendus
mais désormais essentiels de la prévention
- 2. Des actions globalement satisfaisantes dans le
milieu sportif
- 3. La faiblesse du dispositif Santé et
affaires sociales
- 4. Le dispositif Sécurité
routière : des carences en partie provisoires ?
- 5. L'éducation nationale : la grande
absente de la prévention
- a) Une présence très importante des
drogues dans les établissements scolaires ayant des effets nocifs sur
les élèves
- b) Des instruments de prévention rares,
sous-utilisés et inefficaces
- (1) Les comités d'éducation à
la santé et à la citoyenneté (CESC) : des structures
de papier
- (2) La diffusion de publications sur les conduites
addictives au contenu discutable
- (3) Une formation inexistante des
personnels
- (4) Un dispositif de prévention sanitaire
et social inadapté en raison de la faiblesse de ses moyens
- (1) Les comités d'éducation à
la santé et à la citoyenneté (CESC) : des structures
de papier
- c) Des enseignants peu concernés
- d) Des actions de prévention
« sous-traitées » aux acteurs extra scolaires
- a) Une présence très importante des
drogues dans les établissements scolaires ayant des effets nocifs sur
les élèves
- 6. Les parents : des partenaires prioritaires
largement oubliés
- 1. La police et la gendarmerie, acteurs inattendus
mais désormais essentiels de la prévention
- A. UN DISPOSITIF INTERMINISTÉRIEL AU
MESSAGE AMBIGU ET PEU CRÉDIBLE
- V. UNE POLITIQUE DE RÉDUCTION DES RISQUES
AUJOURD'HUI INADAPTÉE AUX NOUVEAUX MODES DE CONSOMMATION
- A. LES IMPASSES DE LA POLITIQUE DE
RÉDUCTION DES RISQUES
- B. L'INADAPTATION DES STRUCTURES DE SOINS AUX
NOUVEAUX MODES DE CONSOMMATION : UN SYSTÈME COMPLEXE ET DES ACTEURS
MULTIPLES
- C. LE PLAN TRIENNAL 1999-2001
- A. LES IMPASSES DE LA POLITIQUE DE
RÉDUCTION DES RISQUES
- VI. UNE COOPÉRATION INTERNATIONALE QUI
MANQUE DE SOUFFLE
- A. DES CONVENTIONS INTERNATIONALES
BAFOUÉES
- 1. Le système onusien de contrôle
des drogues : un dispositif complexe articulé autour de conventions
et d'institutions internationales spécialisées
- 2. La situation actuelle dans le monde concernant
la production et le trafic illicites de drogues : « des
progrès encourageants dans la réalisation d'objectifs encore
lointains ».
- 3. Le non-respect par certains Etats de leurs
obligations internationales, limite à l'efficacité du
système onusien
- 1. Le système onusien de contrôle
des drogues : un dispositif complexe articulé autour de conventions
et d'institutions internationales spécialisées
- B. L'ABSENCE D'HARMONISATION
EUROPÉENNE
- 1. Une politique européenne de lutte
contre les drogues embryonnaire
- 2. Des législations très
disparates
- 3. Deux exemples opposés : les
Pays-Bas et la Suède
- a) L'exemple des Pays-Bas
- b) L'exemple suédois
- (1) Le constat : une consommation
relativement faible
- (2) La particularité de l'approche
suédoise: l'objectif d'une société sans drogues
- (3) Une répression
déterminée de l'usage comme du trafic
- (4) Drogue et prison
- (5) Une approche globale des soins
- (6) Une réticence à l'égard
de la politique de réduction des risques et de substitution
- (7) La priorité accordée à
la prévention
- (1) Le constat : une consommation
relativement faible
- a) L'exemple des Pays-Bas
- 1. Une politique européenne de lutte
contre les drogues embryonnaire
- C. DES INSTRUMENTS JURIDIQUES ENCORE
INSUFFISANTS
- 1. Développer la coopération
internationale : un objectif essentiel du plan triennal de lutte contre la
drogue
- 2. Des dispositifs de coopération
internationale multiples et d'efficacité inégale
- 1. Développer la coopération
internationale : un objectif essentiel du plan triennal de lutte contre la
drogue
- A. DES CONVENTIONS INTERNATIONALES
BAFOUÉES
- I. UNE ORGANISATION INTERMINISTÉRIELLE ET
UN ARSENAL LÉGISLATIF IMPORTANT
- TROISIÈME PARTIE
-
HUMANISME ET RESPONSABILITÉ :
LES DEUX PILIERS D'UNE NOUVELLE POLITIQUE
- I. UNE RÉPONSE JUDICIAIRE
SYSTÉMATIQUE
- A. ÉVITER LE PIÈGE DE LA
LIBÉRALISATION
- 1. Des arguments théoriquement
séduisants
- a) L'échec de la loi de 1970,
paradoxalement à l'origine de tous les maux
- b) La proposition d'une légalisation
réglementée
- c) Une vision idyllique et utopique de la
légalisation des drogues
- (1) Des progrès en termes de santé
publique
- (a) Des drogues de qualité ?
- (b) Une politique de réduction des risques
enfin cohérente
- (2) En termes de sécurité
- (a) Les produits étant moins chers, la
délinquance induite des toxicomanes diminuerait...
- (b) ... ainsi que le crime organisé
- (3) Une légalisation sans augmentation de
la consommation
- (1) Des progrès en termes de santé
publique
- a) L'échec de la loi de 1970,
paradoxalement à l'origine de tous les maux
- 2. Des avantages incertains
- 3. Des inconvénients
avérés
- 4. Le débat sur la
légalisation : un débat biaisé
- 1. Des arguments théoriquement
séduisants
- B. RÉAFFIRMER L'IMPORTANCE DE LA
LOI
- C. PRÉVOIR UNE SANCTION
SYSTÉMATIQUE, GRADUÉE ET COMPRISE
- D. CONCILIER LE TRAITEMENT D'UN CONTENTIEUX DE
MASSE ET L'ORIENTATION SANITAIRE ET SOCIALE
- 1. Eviter l'encombrement des juridictions
- a) Encourager le recours à l'ordonnance
pénale pour la contravention d'usage
- b) Etendre le champ de la «
procédure simplifiée » pour les usagers de drogues
récidivistes, mais ne nécessitant pas d'orientation
particulièrement poussée
- c) Elargir les mesures de composition
pénale à l'obligation de soins
- a) Encourager le recours à l'ordonnance
pénale pour la contravention d'usage
- 2. Maintenir l'objectif d'orientation
sociosanitaire des usagers de drogues à l'occasion de la réponse
judiciaire en pérennisant les conventions départementales
d'objectifs justice-santé
- 1. Eviter l'encombrement des juridictions
- E. HOMOGÉNÉISER LES SANCTIONS
- F. DES PISTES À CREUSER
- G. DÉVELOPPER L'INDISPENSABLE
PARTENARIAT
- A. ÉVITER LE PIÈGE DE LA
LIBÉRALISATION
- II. POUR UNE PRÉVENTION DIGNE DE CE
NOM
- A. ASSURER L'INFORMATION ET LA FORMATION
- B. ÉRIGER L'ÉCOLE EN
« FER DE LANCE DE LA PRÉVENTION »
- A. ASSURER L'INFORMATION ET LA FORMATION
- III. UN DISPOSITIF SANITAIRE ET SOCIAL EFFICACE
POUR LA PRISE EN CHARGE, LE TRAITEMENT ET LA RÉINSERTION
- A. LE NÉCESSAIRE DÉVELOPPEMENT DES
STRUCTURES D'ACCUEIL
- 1. Le renforcement indispensable des
capacités en centres d'accueil
- 2. La nécessaire adaptation de la prise en
charge sanitaire des détenus et des mineurs délinquants
- 1. Le renforcement indispensable des
capacités en centres d'accueil
- B. FAVORISER DES MÉTHODES INNOVANTES DE
TRAITEMENT
- 1. Des modalités nouvelles de prescription
des traitements de substitution
- 2. Le nécessaire développement des
programmes de recherche sur les drogues
- 3. La nécessité de promouvoir de
nouveaux savoir-faire
- 1. Des modalités nouvelles de prescription
des traitements de substitution
- C. ABORDER LE PROBLÈME DE L'USAGE DES
DROGUES EN MILIEU PROFESSIONNEL
- 1. La législation actuelle en
matière de drogue en milieu professionnel
- 2. La nécessité de mieux prendre en
compte la réalité de la drogue au travail
- 1. La législation actuelle en
matière de drogue en milieu professionnel
- A. LE NÉCESSAIRE DÉVELOPPEMENT DES
STRUCTURES D'ACCUEIL
- I. UNE RÉPONSE JUDICIAIRE
SYSTÉMATIQUE
-
RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS
DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE :
64 propositions autour de 4 priorités
- CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES