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II. POUR UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE ACTIVE ET SOUTENABLE

Les différents exercices d'exploration des problèmes de politique budgétaire exposés dans le présent rapport mettent en évidence un impact de l'instrument budgétaire sur le rythme de croissance et, inversement, la sensibilité des finances publiques à celui-ci. Ils illustrent également un certain nombre de problèmes structurels auxquels est confrontée toute politique budgétaire.

Ces projections viennent confirmer, d'une part, l'existence d'objectifs partiellement contradictoires, d'autre part, la nécessité d'approfondir l'approche des questions posées par la politique budgétaire.

A. PRÉCISIONS SUR LES CRITÈRES DE JUGEMENT DE L'ORIENTATION DONNÉE À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE

Sans, à ce stade, prendre parti sur la question controversée de l'efficacité de la politique budgétaire, il est justifié d'apporter quelques précisions sur les « grilles de lecture » permettant d'apprécier l'orientation conjoncturelle donnée à celle-ci.

En se plaçant au niveau d'une analyse très globale, qui mériterait d'être affinée en recourant à des études consacrées à la structure des recettes et de la dépense publique, on peut porter l'attention sur le solde des finances publiques. Celui-ci représente un indicateur agrégé du bilan des relations entre les administrations publiques26(*) et les autres agents économiques. En utilisant les termes de la comptabilité nationale, on attribue souvent à la variation du besoin de financement des administrations publiques le pouvoir d'expliquer l'orientation de la politique budgétaire. Une réduction du besoin de financement témoignerait d'une politique budgétaire restrictive ; inversement, une augmentation serait le signe d'une politique budgétaire expansive.

Avec les progrès de l'analyse, cette approche est apparue excessivement simpliste et susceptible de donner une fausse image de la politique budgétaire. Le pouvoir d'explication du sens de la politique budgétaire par la variation du besoin de financement des administrations publiques s'est trouvé remis en cause par le recours à des éléments d'analyse plus pertinents, mais aussi plus complexes.

On peut partir de l'idée que le besoin de financement constaté à un instant donné peut être décomposé en une partie conjoncturelle et une partie structurelle.

SOLDE STRUCTUREL ET EFFORT STRUCTUREL 

I- Détermination du solde structurel

Le solde des administrations publiques est affecté par la position de l'économie dans le cycle. On observe ainsi un déficit de recettes et un surplus de dépenses (notamment celles qui sont liées à l'indemnisation du chômage) lorsque le PIB est inférieur à son niveau potentiel et, à l'inverse, un surplus de recettes et une diminution des dépenses lorsqu'il lui est supérieur.

L'indicateur usuel de solde structurel vise à corriger le solde public effectif de ces fluctuations liées au cycle. La méthode d'évaluation du solde structurel consiste à calculer, en premier lieu, la partie conjoncturelle du solde public, c'est-à-dire celle qui s'explique par la conjoncture, selon une méthodologie largement commune aux organisations internationales. En pratique, ce calcul repose notamment sur l'hypothèse que les recettes conjoncturelles évoluent au même rythme que le PIB, et que les dépenses - à l'exception notable des allocations chômage - ne sont pas sensibles à la conjoncture. Le solde structurel est ensuite calculé comme un « résidu », par différence entre le solde effectif et sa partie conjoncturelle. Cet indicateur constitue une référence internationale pour l'appréciation de l'orientation des politiques budgétaires.

Une fois éliminés les effets de la conjoncture, on retrouve dans les évolutions du solde structurel :

- l'effort de maîtrise de la dépense, mesuré par l'écart entre la progression de la dépense et la croissance potentielle : lorsque la dépense publique croît moins vite que la croissance potentielle, cela correspond bien à une amélioration structurelle des finances publiques ;

- les mesures nouvelles concernant les prélèvements obligatoires.


II- L'effort structurel

Cependant, à côté de ces facteurs effectivement représentatifs de l'orientation de la politique budgétaire, le solde structurel en recouvre d'autres, sans doute moins pertinents :

- Le solde structurel est affecté par des « effets d'élasticité » des recettes publiques. L'hypothèse, en pratique, d'élasticité unitaire des recettes au PIB27(*), retenue dans le calcul du solde conjoncturel, n'est en effet valable qu'à moyen-long terme. À court terme en revanche, on observe des fluctuations importantes de cette élasticité. Pour l'État par exemple, l'amplitude de l'élasticité apparente des recettes fiscales est forte, du fait notamment de la variabilité de l'impôt sur les sociétés : l'élasticité des recettes fiscales nettes peut ainsi varier entre zéro et deux.

Retenir l'hypothèse d'une élasticité unitaire revient donc à répercuter entièrement en variations du solde structurel les fluctuations de l'élasticité des recettes, alors même que ces fluctuations s'expliquent largement par la position dans le cycle économique. L'interprétation des variations du solde structurel s'en trouve donc sensiblement brouillée.

- D'autres facteurs peuvent également intervenir comme les variations des recettes hors prélèvements obligatoires (les recettes non fiscales de l'État, par exemple). Par construction, ces évolutions n'étant pas tenues pour « conjoncturelles » viennent affecter le solde structurel.

Afin de s'en tenir aux facteurs dont la nature structurelle est le mieux établie, on peut donc retirer du solde structurel les effets d'élasticité et les recettes hors prélèvements obligatoires.

L'indicateur qui en résulte, que l'on peut qualifier d'« effort structurel » ou de « variation discrétionnaire du solde structurel » retrace les seuls effets de maîtrise des dépenses et de mesures nouvelles de prélèvements obligatoires décidées par les pouvoirs publics. L'écart entre l'indicateur de variation du solde structurel et celui de l'effort structurel peut être important.

Source : d'après le Rapport économique, social, et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2004.

Cette décomposition est justifiée dès lors qu'on convient que, sur une période donnée, l'économie d'un pays doit se trouver sur une trajectoire lui assurant d'être, en moyenne, au niveau de sa production potentielle. Celle-ci correspond au produit du taux de croissance de la population active et des gains de productivité du travail. En pratique, les mouvements de l'activité économique situent celle-ci sur une trajectoire oscillant autour de la production potentielle, tantôt au-delà, tantôt en deçà. C'est ce qu'on appelle le cycle de l'économie.

Le besoin de financement des administrations publiques est, quant à lui, sensible à la situation de la production effective. Dans l'hypothèse où la production effective est au-delà de la production potentielle (écart à la production positif), les recettes des administrations publiques sont supérieures à ce qu'elles seraient dans l'hypothèse, plus normale, et inéluctable, où la production se situerait à son potentiel. De même, certaines dépenses publiques sont alors transitoirement plus faibles qu'elles ne devraient être. Tel est le cas pour les dépenses de transferts28(*). Lorsque la situation inverse (celle où la production effective est inférieure au niveau de la production potentielle) prévaut (écart à la production négatif), le niveau des recettes n'atteint pas celui qui, normalement, devrait être le sien et certaines dépenses atteignent, au contraire, un niveau plus élevé que celui qui est structurellement le leur.

Le cumul des écarts entre recettes effectives et potentielles et entre dépenses effectives et potentielles permet d'identifier la composante conjoncturelle du besoin de financement public. On en déduit la composante structurelle du besoin de financement.

Si la composante conjoncturelle est égale au besoin de financement observé, alors les administrations publiques sont à l'équilibre structurel29(*) ; si elle l'excède, il y a excédent structurel ; si elle lui est inférieure, alors le besoin de financement comporte une dimension structurelle en plus d'une dimension conjoncturelle.

B. BREF RETOUR SUR LES ENSEIGNEMENTS RELATIFS À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE

L'expérience récente de conduite de la politique budgétaire de soutien conjoncturel aux États-Unis permet d'illustrer quelques questions importantes relatives à la politique budgétaire. Les conclusions suivantes s'emblent s'imposer :

· la politique budgétaire peut être fortement activée ;

· elle est efficace sous certaines conditions ;

· les politiques budgétaires de soutien conjoncturel sont, par nature, insoutenables à terme, ce qui ne doit pas paralyser leur utilisation transitoire ;

· les politiques budgétaires contracycliques en période de basse conjoncture doivent être suivies d'ajustements structurels en phase de croissance élevée.

a) La politique budgétaire a pu être activée aux États-Unis parce qu'elle n'y est pas bridée par les règles

Pour contrer le ralentissement économique aux États-Unis, la politique budgétaire a été particulièrement active, ce qui contraste fortement avec la situation observée en Europe et apporte la démonstration que les règles bridant l'activation de la politique budgétaire, privent les États européens d'un instrument que d'autres États développés savent utiliser30(*).

Le solde des comptes publics est passé d'un excédent de 1,6 point de PIB en 2000 à un déficit de 4,6 points en 2003, soit, au total, une mobilisation de la politique budgétaire à hauteur de 6,2 points de PIB.

Trois éléments sont intervenus :

· pour près d'un tiers, la mise en oeuvre des allégements d'impôts adoptés de 2001 à 2003 (196 milliards de dollars), soit 2 points de PIB ;

· pour près d'un autre tiers (1,9 point de PIB), la hausse des dépenses, notamment des dépenses de défense et de sécurité intérieure (1,6 point de PIB). Les dépenses de défense ont progressé de 100 milliards de 2001 à 2003 ;

· pour plus d'un tiers (2,3 points de PIB), l'impact de la conjoncture économique et boursière. Les impôts sur les plus-values sont passés de 1,2 point de PIB à 0,4 point de PIB en 2003 (- 0,8 point).

L'année en cours (2004) devrait se traduire par une légère diminution du déficit public qui reculerait de 0,1 point de PIB pour s'établir à 4,5 points de PIB. Les allégements fiscaux atteignent leur effet maximal en 2004 (280 milliards de dollars dont plus de 170 milliards de dollars destinés aux ménages), mais ce processus est compensé par le rebond des recettes fiscales liées au dynamisme de l'activité. La composante conjoncturelle du solde public se redresse, ce qui compense l'augmentation du déficit structurel.

b) La politique budgétaire américaine a été franchement contracyclique, avec succès

Au total, la politique budgétaire des États-Unis s'est caractérisée par une orientation délibérément contracyclique : le mécanisme des stabilisateurs automatiques a été laissé libre de fonctionner ; en outre, le solde budgétaire a été manié discrétionnairement pour soutenir l'activité.

CAPACITÉ DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AUX ÉTATS-UNIS

(en points de PIB)

2000

2001

2002

2003

20041)

1,6

- 0,2

- 3,3

- 4,6

- 4,5

1. Prévisions

Cette politique a largement contribué à la reprise économique des États-Unis, qui a été plus précoce et nettement et nettement plus forte qu'en Europe.

CROISSANCE DU PIB AUX ETATS-UNIS

(en %)

 

2000

2001

2002

2003

20041)

En volume

3,7

0,5

2,2

3,1

4,7

En valeur

5,9

2,9

3,8

4,8

6,4

1. Prévisions

Source : OCDE

c) La politique budgétaire peut être efficace ; toutefois certaines conditions doivent être réunies

L'efficacité de la politique budgétaire américaine apporte un démenti pratique aux constructions théoriques selon lesquelles la politique budgétaire discrétionnaire serait privée de toute efficacité.

Cette dernière approche est incarnée dans le théorème d'équivalence entre l'emprunt et l'impôt dit de « Ricardo-Barro » selon lequel les agents économiques augmenteraient leur épargne face à un creusement du déficit public, contrecarrant aussi les effets de relance liés à la dégradation de la capacité du financement des administrations publiques.

La très forte diminution du taux d'épargne des ménages américains au cours de ces trois dernières années apporte la démonstration que cette théorie n'a pas un pouvoir explicatif sans faille.

Pour autant, elle ne conduit à pas à établir que la politique budgétaire discrétionnaire est, en soi, dotée d'efficacité.

Trois éléments au moins pourraient être nécessaires pour qu'il en soit bien ainsi :

· la politique budgétaire doit être crédible, ce qui signifie qu'elle soit adaptée au contexte économique, et, par conséquent, systématiquement contra-cyclique, en phase basse de l'activité, comme lorsque le PIB excède son niveau potentiel ;

· la capacité de rebond de l'économie doit entrer dans les anticipations des agents sans quoi leur confiance dans la contribution d'une reprise à venir à la résorption de la dette publique risque d'être amputée, pesant sur leurs comportements ;

· les conditions monétaires et financières doivent être favorables.

Cette dernière observation appelle quelques commentaires :

· l'aversion de la Réserve Fédérale américaine au déficit public semble nettement moins forte que celle de la Banque Centrale européenne, ce qui favorise l'efficacité de la politique budgétaire et permet entre autres à la politique monétaire américaine d'être plus réactive qu'en Europe ;

· une part croissante du besoin de financement public des États-Unis est couverte par des investisseurs étrangers, ce qui amène à mettre en évidence des éléments importants.

Si les deux tiers de la dette publique sont portés par des investisseurs résidents, y compris la Réserve Fédérale, 37 % sont financés par des non-résidents, dont 60 % seraient détenus, selon le département du Trésor des États-Unis, par des institutions gouvernementales.

Au début des années 90, 18 % de la dette étaient financés par l'étranger ; cette proportion a atteint 32 % en 1997. En 2003, la dette publique des États-Unis aux mains des non-résidents représente un montant de passif de plus de 13 points de PIB, dont 8 points sont la propriété d'autorités gouvernementales.

Deux conclusions s'imposent : le statut de la monnaie américaine simplifie le maniement de la politique budgétaire ; l'intervention des Banques centrales, y compris la Réserve fédérale, favorise le financement du déficit budgétaire américain, alors qu'en Europe, les statuts de la BCE lui interdisent tout financement direct des administrations publiques.

d) Toutes les politiques budgétaires de soutien conjoncturel recourant au déficit peuvent être qualifiées d'insoutenables, ce qui ne suffit pas à les discréditer...

Les politiques budgétaires recourant à un déficit élevé ont naturellement pour effet d'augmenter la dette publique. Toutefois, cet enchaînement ne doit pas conduire à discréditer les politiques budgétaires conjoncturelles.

Conséquence mécanique de la politique budgétaire américaine, la dette publique détenue par le public31(*) est passée entre fin 2001, point bas de la dette publique des États-Unis depuis 20 ans, et 2003 de 3.300 milliards à 3.900 milliards de dollars.

POIDS DE LA DETTE PUBLIQUE DÉTENU PAR LE PUBLIC AUX ÉTATS-UNIS DANS LE PIB

(en points de PIB)

1999

2000

2001

2002

2003

41

35

34

35

36

Source : Office of Management and Budget.

L'impact relativement limité du creusement du déficit public sur la dette doit être relevé et montre que l'efficacité de la politique budgétaire permet de limiter ses conséquences financières.

Le ratio dette publique/PIB varie en fonction de la dynamique de son numérateur, qui est influencé par les flux d'endettement supplémentaire. Mais, il varie aussi en fonction de la dynamique du dénominateur. Or, le PIB nominal des États-Unis s'est accru durant la période sur un rythme rapide, ce qui a limité le glissement du ratio dette publique/PIB.

En adoptant un point de vue purement comptable, on observe que si le solde public des États-Unis avait été constamment équilibré au cours de la période, la dette publique serait passée entre 2000 et 2003 de 35 à 29,4 points de PIB, avec la croissance observée (3,8 % en moyenne annuelle). Autrement dit, le déficit public stabilisant la dette, avec une croissance nominale de 3,8 % l'an, est, aux États-Unis de 1,9 point de PIB.

On observera, incidemment, que les « marges de manoeuvre » de la France sont, théoriquement, plus importantes. Avec une croissance nominale de 3,8 % par an entre 2000 et 2003, le poids de la dette publique dans le PIB relevé en 2000 aurait été stabilisé avec un déficit public de l'ordre de 2,9 points de PIB.

Plus le stock de dette initial est élevé, moins fort est l'impact d'un déficit public donné. Ainsi, un déficit de 1 point de PIB augmente de 10 % une dette de 10 points tandis qu'il n'accroît que de 1 % une dette de 100 points de PIB. Ce « paradoxe de la dette » conduit à s'interroger sur la pertinence d'une appréciation de la politique budgétaire à partir d'un seul objectif de stabilisation de la dette publique, à l'heure où la Commission européenne propose d'emprunter une telle voie.

e) ...à la condition que les politiques budgétaires soient symétriques.

L'une des critiques justifiées adressées au pacte de stabilité et de croissance consiste à relever l'absence de règle de discipline invitant les États à pratiquer des politiques budgétaires contra-cycliques lorsque le PIB dépasse le potentiel d'une économie.

De telles politiques sont incontestablement nécessaires pour maîtriser l'évolution de la dette publique et dégager des marges de manoeuvre en cas de chute de l'activité.

C'est la raison pour laquelle votre Délégation souscrit, à quelques précisions près, à l'initiative du Ministre de l'économie et des finances de prévoir l'affectation de recettes inattendues et réclame un durcissement concerté et limité de la discipline budgétaire dans les phases de forte croissance.

* 26 Le solde des ressources et des emplois des administrations publiques dégage une capacité de financement lorsque les premières sont supérieures aux seconds. Dans la réalité historique récente, c'est la situation inverse qu'on a observée le plus souvent. Les administrations publiques ont connu un besoin de financement. On évoquera donc ici les mouvements du besoin de financement des administrations publiques pour rendre compte de l'orientation de la politique budgétaire. En termes d'impulsion conjoncturelle, une réduction du besoin de financement est équivalente à une augmentation de la capacité de financement, et vice versa.

* 27 Cela signifie qu'une hausse nominale de 1 % de l'activité se traduit par une hausse de 1 % des recettes publiques.

* 28 Les dépenses le plus souvent mentionnées étant les dépenses d'indemnisation du chômage sans qu'on puisse réduire à ces seules dépenses le champ de l'analyse.

* 29 Autrement dit, si le besoin de financement conjoncturel est plus important que le besoin de financement observé, il y a un excédent standard qui compense partiellement l'impact de l'écart à la production.

* 30 Cette remarque de bon sens est toutefois assez systématiquement perdue de vue.

* 31 Ce concept est le plus proche du concept européen de dette publique.

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