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CHAPITRE II
FINANCES PUBLIQUES
LES ENSEIGNEMENTS DES PROJECTIONS
ET DES TENDANCES RÉCENTES

Les projections sont construites sur l'hypothèse que la politique des finances publiques présentée par le Gouvernement dans le programme de stabilité à l'horizon 2008 serait appliquée.

Cette politique repose principalement sur une volonté de maîtrise des dépenses publiques.

PROGRESSION MOYENNE DES DÉPENSES PUBLIQUES

(en volume par an)

 

Programmation 2006-2008

Dépenses publiques, dont :
- État (en comptabilité budgétaire)
- Assurance Maladie (ONDAM)
- Collectivité locales

1,2 %
0 %
2,1 %
1,8 %

Source : Rapport économique, social et financier (PLF 2005)

L'augmentation en volume des dépenses publiques serait contenue à 1,2 % par an, avec une stabilisation des dépenses de l'État, une progression de 2,1 % des dépenses d'assurance maladie et de 1,8 % pour celles des collectivités locales.

Le rythme de croissance des dépenses publiques serait ainsi inférieur à celui de la croissance potentielle de l'économie, qui est estimée, au cours de la période à 2,25 %.

Ce différentiel provoquerait une amélioration structurelle des comptes publics. Le solde structurel se redresserait de 0,6 point de PIB par an.

Les projections ici présentées ne remettent pas en question ces résultats.

Elles permettent de mettre en évidence leurs conditions de réalisation qu'elles concernent les finances publiques elles-mêmes ou le contexte économique de la politique budgétaire.

I. LES PROJECTIONS METTENT EN ÉVIDENCE LES CONDITIONS DE RÉALISATION DE LA TRAJECTOIRE D'AJUSTEMENT DES COMPTES PUBLICS

A. LES RÉSULTATS DES PROJECTIONS SONT EN LIGNE AVEC LE PROGRAMME DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE DU GOUVERNEMENT.

1. Le programme de stabilité à horizon 2008

Le programme de stabilité à horizon 2008 notifié par le Gouvernement se résume dans le graphique ci-dessous.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT ET DE LA DETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2004-2008

(en points de PIB)

Le besoin de financement des administrations publiques régresserait et atteindrait 0,9 point de PIB en 2008.

La dette publique connaîtrait un repli modéré, de 3 points de PIB par rapport au niveau atteint en 2005 (65 % du PIB).

PRINCIPAUX AGRÉGATS DE FINANCES PUBLIQUES
DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE (2004-2008)
(SCÉNARIO À 2,5 % DE CROISSANCE)

Points de PIB

2004

2005

2006

2007

2008

Capacité de financement

- 3,6

- 2,9

- 2,2

- 1,6

- 0,9

Dette publique

64,8

65,0

64,6

63,6

62,0

Dépenses publiques

54,0

53,6

63,0

52,4

51,7

Progression en volume

1,6 %

1,6 %

1,3 %

1,3 %

1,1 %

Prélèvements obligatoires

43,6

43,7

43,7

43,7

43,7

La décrue du poids des dépenses publiques dans le PIB explique la totalité de la baisse du besoin de financement dans un contexte de stabilité du taux de prélèvements obligatoires.

ÉVOLUTION DU SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en points de PIB)

Scénario à 2,5 %

2004

2005

2006

2007

2008

Déficit public

Variation du solde structurel

- 3,6

0,5

- 2,9

0,6

- 2,2

0,5

- 1,6

0,5

- 0,9

0,5

La réduction du besoin de financement provient pour 2,1 points de PIB d'une amélioration du solde structurel, l'écart positif entre la croissance projetée (2,5 % l'an) et l'estimation de croissance potentielle (2,25 % par an) conduisant à estimer à 0,6 point de PIB la composante conjoncturelle, et donc non pérenne, de l'amélioration du solde public, qui ressort au total à 2,7 points de PIB.

2. Les résultats des projections

Les résultats des projections sont en ligne avec la programmation pluriannuelle du Gouvernement.

a) Les résultats du « scénario central » à 2,5 % de croissance

Dans le « scénario central » à 2,5 % de croissance, hypothèse passée dans le programme du Gouvernement, le besoin de financement des administrations publiques s'efface progressivement. La trajectoire d'évolution du solde est parallèle à celle mise en évidence dans le programme de stabilité notifié à la Commission européenne. Dans la projection de la Délégation, qui va au-delà, le solde public atteint - 0,5 point de PIB en 2009. Les prélèvements obligatoires sont stables mais le poids des dépenses publiques diminue sous l'effet d'une progression en volume moins rapide que celle du PIB.

PRINCIPAUX AGRÉGATS DE FINANCES PUBLIQUES
DANS LE SCÉNARIO À 2,5 % DE CROISSANCE

(en points de PIB)

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2009
2005

Capacité de financement

- 3,6

- 2,9

- 2,2

- 1,6

- 0,9

- 0,5

- 3,1

Dette publique brute

64,8

65,0

64,7

63,9

62,3

60,4

- 4,4

Dépenses publiques

53,5

53,4

52,7

51,8

51,0

50,3

- 3,1

Progression en volume

1,8 %

1,6 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

NS

Prélèvements obligatoires

43,6

43,7

43,7

43,7

43,7

43,7

+ 0,0

Pour l'essentiel, l'ajustement décrit est structurel, la composante conjoncturelle de la réduction du besoin de financement étant mécaniquement limitée par la proximité de la croissance économique dans le compte (+2,5 %) avec la croissance potentielle (2,25 %). Cet écart de croissance positif se traduit néanmoins par un redressement conjoncturel du solde public qui, entre 2006 et 2009, explique 0,4 point des 2,4 points de la réduction du besoin de financement.

La réduction du besoin de financement se répercute sur le poids de la dette publique dans le PIB qui s'inscrit en baisse et se rapproche de 60 %, pourcentage-cible du pacte de stabilité et de croissance.

b) Le « scénario haut »

Avec une croissance à 3 % à partir de 2006, le redressement du solde public est plus marqué et une capacité de financement apparaît en fin de parcours.

PRINCIPAUX AGRÉGATS DE FINANCES PUBLIQUES
DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DANS LE SCÉNARIO À 3 % DE CROISSANCE)

(en points de PIB)

Points de PIB

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2009
2005


Capacité de financement

- 3,6

- 2,9

- 2,0

- 1,1

- 0,3

+ 0,4

- 4,0

Dette publique

64,8

65,0

64,2

62,6

60,1

57,1

- 7,7

Dépenses publiques

53,9

53,5

52,6

51,7

50,9

50,1

- 3,8

Progression en volume

1,8 %

1,6 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

NS

Prélèvements obligatoires

43,8

44,0

44,0

44,0

44,0

44,0

+ 0,2

B. DES RÉSULTATS DONT LES CONDITIONS DE RÉALISATION SONT CLAIREMENT IDENTIFIÉES PAR LES PROJECTIONS

1. La maîtrise des dépenses publiques

a) Un objectif jamais atteint

La stratégie budgétaire de la France repose, depuis plusieurs années, sur la fixation d'un objectif de croissance modérée pour les dépenses publiques, devant s'accompagner d'une réduction significative de la part des dépenses publiques dans le PIB. En programmation, le rythme de croissance des dépenses est systématiquement inférieur à la croissance potentielle de l'économie.

Cependant, les cibles affichées dans les programmes de stabilité ont toujours été dépassées depuis 1999. Ce sont surtout les dépenses d'assurance maladie et celles des collectivités locales qui ont excédé les prévisions22(*).

LES DÉRAPAGES EN DÉPENSE PAR RAPPORT AUX OBJECTIFS AFFICHÉS
DANS LES PROGRAMMES DE STABILITÉ SUCCESSIFS

 
 
 
 
 
 
 
 
b) La simulation en variantes de quelques aléas relatifs aux dépenses publiques

Les occasions de dépassement de l'objectif de dépenses publiques ne manquent pas, comme le montre l'observation du passé.

En adoptant une classification sommaire, on peut les ranger en deux catégories : les dépassements consécutifs à des chocs exogènes ; ceux qui proviennent d'une insuffisance des politiques destinées à prévenir un emballement des dépenses publiques. Si les chocs exogènes les plus défavorables à la maîtrise de la dépense publique sont ceux qui affectent le contexte de croissance, certains chocs spécifiques aux finances publiques peuvent survenir. Parmi ceux-ci figurent des chocs sur les taux d'intérêt, dont on présente ici l'impact.

En ce qui concerne les dépassements de dépenses dues à l'insuffisance des réorganisations structurelles, il faut rappeler la pertinence des analyses de la Cour des Comptes qui relève que la maîtrise des dépenses publiques suppose fondamentalement de redéfinir le format des interventions publiques.

Cette préconisation est illustrée en projection par les questions que conduit à se poser la réduction du poids des dépenses publiques dans le PIB. Elle l'est aussi par les interrogations que peuvent susciter l'impact à moyen-long terme de certaines réformes visant à modérer la dynamique de la dépense, sans changement profond du cadre de l'intervention publique.

(1) L'impact d'une tension sur les taux d'intérêt

On a testé en variante au scénario central à 2,5 % de croissance en volume (soit 3,9 % en valeur), l'impact sur la dette d'un choc durable de deux points sur les taux d'intérêt à long terme. Cet impact est mesuré au premier ordre, c'est-à-dire sans tenir compte de l'impact du choc sur la croissance.

Dans le scénario central, les taux longs passent de 4,3 en 2004 à 5,1 en 2009. Cependant, la réduction du déficit primaire, qui passe de 0,9 point de PIB en 2005 à -2 points en 200923(*), permet de neutraliser cette hausse. La dette baisse de 64,8 à 60,4 % du PIB entre 2004 et 2009, et les charges d'intérêt restent stables, au niveau de 2,9 points de PIB.

En variante, la dette publique connaîtrait une baisse moins prononcée. Le solde primaire évolue comme dans le compte central mais une augmentation de la charge des intérêts intervient (+ 0,7 point de PIB au terme de la projection) qui pèse sur la réduction du besoin de financement.

Le niveau de la dette publique serait alors de 62,4 % du PIB en 2009, soit deux points de plus que dans le compte central. Si l'on prenait en compte l'impact de la tension des taux d'intérêt sur la croissance, les enchaînements seraient nettement plus préoccupants. Le déficit primaire se creuserait et le niveau du PIB (dénominateur du rapport dette publique/PIB) serait réduit par rapport au compte central.

LE NIVEAU DE LA DETTE1

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Croissance du PIB en valeur

3.8

3.5

2.0

4.4

4.0

3.8

3.9

3.9

3.9

Scénario central

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Taux d'intérêt long terme

4.9

4.9

4.1

4.3

4.5

4.6

4.8

5.0

5.1

Taux d'intérêt de la dette publique

5.8

5.7

5.3

4.7

4.8

4.7

4.7

4.8

4.9

Variation de la dette en % PIB, dont

-0.4

2.0

4.9

1.1

0.2

-0.3

-0.9

-1.5

-1.9

- Déficit primaire

-1.5

0.9

3.1

1.0

-0.3

-0.8

-1.4

-2.0

-2.5

- Charge des intérêts

3.2

3.1

3.0

2.9

3.0

2.9

2.9

2.9

2.9

- Effet croissance

-2.2

-2.0

-1.2

-2.8

-2.6

-2.5

-2.5

-2.5

-2.4

Dette en % PIB

56.8

58.8

63.7

64.8

65.0

64.7

63.9

62.3

60.4

Variante

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Taux d'intérêt long terme

4.9

4.9

4.1

4.3

6.5

6.6

6.8

7.0

7.1

Taux d'intérêt de la dette publique

5.8

5.6

5.1

4.6

4.8

5.2

5.5

5.7

6.0

Variation de la dette en % PIB, dont

-0.4

2.0

4.9

1.1

0.2

0.0

-0.4

-1.0

-1.3

- Déficit primaire

-1.5

0.9

3.1

1.0

-0.3

-0.8

-1.4

-2.0

-2.5

- Charge des intérêts

3.2

3.1

2.9

2.8

3.0

3.2

3.4

3.5

3.6

- Effet croissance

-2.2

-2.0

-1.2

-2.8

-2.6

-2.5

-2.5

-2.5

-2.4

Dette en % PIB

56.8

58.8

63.7

64.8

65.0

65.1

64.6

63.7

62.4

1 Hors impact d'une tension des taux d'intérêt sur la croissance.

Au premier ordre, un renchérissement du coût de la dette, à objectif inchangé de dette publique dans le PIB, obligerait à un effort supplémentaire de variation du solde primaire.

Dans le « scénario central », celui-ci connaît la séquence suivante :

ÉVOLUTION DU SOLDE PRIMAIRE DANS LE SCÉNARIO CENTRAL

2005

2006

2007

2008

2009

- 0,9

- 0,7

+ 0,8

+ 2

+ 2,5

En cumulé, le solde primaire se redresse de 3,4 points de PIB.

Dans la variante, l'amélioration -cumulé du solde primaire- devrait atteindre 4,1 points de PIB, soit un effort supplémentaire de 0,7 point de PIB.

ÉVOLUTION DU SOLDE PRIMAIRE COMPATIBLE AVEC UN OBJECTIF DE DETTE PUBLIQUE INCHANGÉ EN CAS DE TENSION SUR LES TAUX D'INTÉRÊT

(en points de PIB)

2005

2006

2007

2008

2009

- 0,9

- 0,4

+ 1,3

+ 2,6

+ 3,2

(2) Quelques questions sur la baisse de la part des dépenses publiques dans le PIB

En projection, le poids des charges d'intérêt reste stable à 2,9 points de PIB. Elles s'accroissent parallèlement au PIB, soit de 2,5 % en volume par an. L'engagement d'une croissance nulle des dépenses de l'État suppose ainsi que les dépenses de l'État hors charges d'intérêt (les dépenses primaires) subissent une diminution, en euros constants.

L'effort de maîtrise globale des dépenses publiques primaires concerne chacun des postes de dépenses.

Toutefois, les dépenses de prestations sociales augmenteraient spontanément plus vite que l'objectif global de progression des dépenses publiques, de 1,8 % par an contre 1,2 %.

La croissance des dépenses de santé serait en ligne avec les hypothèses du gouvernement, soit 2,1 % par an (leur croissance tendancielle est supérieure à 3 %. Les prestations retraites sont soumises à la dynamique du nombre des retraités et croissent en moyenne comme au cours du cycle précédent à 2,4 %.

ÉVOLUTION DU POUVOIR D'ACHAT DES PRESTATIONS SOCIALES

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

1985-1995

1996-2005

2006-2009

 

Répartition

Taux de croissance annuel en % prix 1995

Retraites

45

1,7

2,8

1,8

2,9

2,3

2,7

2,3

-0,1

2,4

2,4

Maladie

34

5,1

3,8

2,0

2,1

2,1

2,1

2,1

-0,8

3,0

2,1

Chômage

7

13,8

10,4

-0,5

-3,9

-0,5

-4,1

-1,6

-1,3

1,8

-2,1

Famille, logement, pauvreté et exclusion

14

1,5

0,9

0,7

0,5

1,0

1,1

1,1

0,1

1,6

0,9

Total des prestations

100

3,9

2,2

1,8

1,8

1,8

1,8

1,8

-0,4

2,4

1,8

Cette dynamique combinée avec l'inertie de nombreuses charges budgétaires (charges d'intérêt, dépenses de pension des fonctionnaires civils et militaires) imposent une forte contrainte sur les autres dépenses publiques.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
(SCÉNARIO À 2,5 %)

(déflatées par les prix de consommation)

en points de PIB

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

1985-1995

1995-2005

Ensemble des dépenses

54,5

53,9

53,5

52,8

52,2

51,6

51,1

53,1

54,0

Dont :

 
 
 
 
 
 
 
 
 

masse salariale

13,9

13,6

13,5

13,2

13,0

12,7

12,5

13,2

13,7

consommations intermédiaires

5,5

5,4

5,4

5,3

5,0

4,7

4,5

5,8

5,5

Investissement

3,2

3,3

3,4

3,3

3,3

3,3

3,3

3,4

3,2

Subventions

3,8

3,9

3,6

3,6

3,6

3,6

3,6

4,3

4,0

prestations sociales en espèces

18,4

18,2

18,0

17,9

17,7

17,6

17,4

17,6

18,2

intérêts versés

3,0

2,9

3,0

2,9

2,9

2,9

2,9

3,1

3,3

Transferts

6,0

6,0

6,0

6,0

6,2

6,3

6,3

5,1

5,6

 

Notamment, en fin de projection, la masse salariale se situe à 1,2 point de PIB au-dessous de sa moyenne pour 1995 à 2005.

Le maintien d'une progression des dépenses publiques de 1,2 % en volume implique une stabilisation du pouvoir d'achat de la masse salariale distribuée par les administrations publiques à partir de 2006. Elle implique une perte de pouvoir d'achat du salaire individuel des salariés des administrations publiques, compte tenu de l'augmentation de l'emploi non marchand due au « plan Borloo » en 2005 et 2006. Il est possible que la répartition des dépenses diffère de celle envisagée. Cependant les marges de manoeuvre sont faibles, compte tenu de l'importance des prestations retraites (leur montant est proche de celui des rémunérations des salariés des administrations publiques en 2003) et santé (leur montant est proche de 2/3 des rémunérations des salariés des administrations publiques en 2004).

Il paraît difficile de faire accepter par les agents publics une baisse de leur pouvoir d'achat d'ici 2009. Il n'est pas à exclure qu'une période de rigueur salariale soit suivie d'une phase de rattrapage qui ferait repartir à la hausse le rythme des dépenses publiques.

La solution alternative consisterait à opter pour une diminution plus prononcée du nombre de fonctionnaires.

Toutefois, les expériences récentes caractérisées par un report quasi-systématique des programmes de réduction des emplois budgétaires montrent que ceux-ci ne s'improvisent pas. Leur succès est dépendant de la définition concertée de réformes structurelles qui semblent devoir passer nécessairement par une redéfinition du périmètre des interventions publiques.

(3) Quelle évolution à moyen terme pour les dépenses de santé ?

En 2004, la progression de l'ONDAM (Objectif National de Dépenses d'Assurance Maladie) devrait atteindre 5,2 % en valeur (contre 6,8 % en 2003). La progression retenue pour 2005 par le PLFSS est de 3,2 % en valeur. Sur la période 2006/2008, la programmation pluriannuelle des finances publiques retient une hypothèse d'augmentation de l'ONDAM sur un rythme annuel moyen de 3,6 % en valeur (2,1 % en volume).

Cette hypothèse suscite les commentaires suivants :

- les évolutions projetées pour 2005 à 2008 (+ 2,1 % par an en volume) traduisent une nette inflexion par rapport aux évolutions enregistrées depuis le début des années 2000 (+ 4 % par an en volume en moyenne) ;

- elles sont cependant plus cohérentes avec les évolutions enregistrées sur la période 1990-1999 (+ 2,6 % par an en volume en moyenne), qui se sont caractérisées par un net ralentissement ;

- ces évolutions sont justifiées par le Gouvernement par les effets que devraient produire les mesures prises dans le cadre de la loi de juillet 2004 portant réforme de l'assurance maladie : recours préalable à un généraliste avec de consulter un spécialiste, dossier médical personnel, protocole de soins rationalisé pour les personnes souffrant d'une affection de longue durée, forfait de responsabilité...

- l'impact quantitatif de ces mesures est toutefois extrêmement difficile à apprécier et elles pourraient produire leurs effets à un horizon plus lointain que celui de la projection.

C'est pourquoi l'évolution des dépenses d'assurance maladie constitue certainement l'élément de la programmation pluriannuelle le plus incertain.

Une étude commandée au CEPII (Centre d'Études Prospectives et d'Informations Internationales) par le Service des Études et de la Prospective du Sénat a ainsi simulé l'évolution des dépenses de santé à moyen terme en fonction de leurs principaux déterminants : taux de croissance du PIB par habitant, prix des soins médicaux, évolutions démographiques, progrès technique et facteurs institutionnels (cette étude est présentée dans l'encadré ci-après).

Si l'on se réfère à cette simulation, l'augmentation des dépenses de santé à moyen terme, et pour une croissance du PIB de 2,5 % par an, pourrait être de 3,8 % par an en moyenne.

Source : Observatoire français des conjonctures économiques

Néanmoins, cette étude ne tient pas compte des mesures prises dans le cadre de la dernière réforme de l'assurance-maladie.

Par ailleurs la simulation du CEPII prolonge la tendance passée concernant les prix relatifs des soins, dans laquelle les prix des soins progressent moins vite que les prix du PIB, ce qui a un impact positif sur la demande de soins. Or, il apparaît hasardeux de prolonger cette tendance sur le moyen terme.

Pour ces deux raisons, votre Délégation a ainsi demandé à l'OFCE d'évaluer les conséquences d'une augmentation de 3,5 % par an en volume des dépenses de santé (contre 2,1 % par an dans la programmation pluriannuelle et 3,8 % dans la simulation du CEPII). Ce chiffre d'augmentation, arbitraire, permet d'apprécier quantitativement l'incertitude associée à l'hypothèse de moyen terme retenue par le Gouvernement.

Sous cette hypothèse d'augmentation des dépenses de santé, la capacité de financement de l'assurance-maladie serait dégradée à hauteur de 13,5 milliards d'euros en 2009.

Afin de respecter l'objectif de solde public affiché par le Gouvernement, il serait nécessaire d'augmenter la CSG de 15,6 %24(*).


La tendance d'évolution à moyen terme
des dépenses de santé selon le CEPII*

Le CEPII a simulé la tendance d'évolution des dépenses de santé à moyen terme (5 ans) à partir de plusieurs facteurs explicatifs :

- le taux de croissance du PIB/habitant, qui implique de poser une hypothèse de croissance du PIB : le CEPII a retenu deux hypothèses alternatives de croissance du PIB (cf. tableaux ci-dessus), à 1 % et 3 % ;

- les prix relatifs des soins (prix des soins rapportés aux prix du PIB) : pour le moyen terme, le CEPII a prolongé la tendance passée ;

- les évolutions démographiques : croissance de la population et déformation de la structure, par âge de la population, laquelle a un impact sur la demande (cf. ci-après 5.b)) ;

- le progrès technique : faute de méthode plus satisfaisante, le CEPII retient pour hypothèse un impact sur la croissance des dépenses de santé équivalant à 1 % par an ;

- les facteurs institutionnels (organisation du système, mode de rémunération des médecins, etc.), dont l'impact tel qu'il a été évalué sur le passé est prolongé sur le moyen terme.

* Le texte intégral de cette étude est publié dans le rapport SÉNAT n° 424, présenté au nom de la Commission des Affaires sociales, par M. Alain VASSELLE.

Les résultats présentés dans les tableaux ci-dessous sont donc des résultats à systèmes institutionnels constants25 et « toutes choses égales par ailleurs ».

Évolution des dépenses de santé en volume sous l'hypothèse d'une croissance du PIB de 1% par an

(% moyen annuel)

 

Allemagne

Espagne

France

Italie

Pays-Bas

Royaume-Uni

Etats-Unis

Taux de croissance

2,0%

2,7%

2,5%

0,9%

1,4%

1,1%

2,0%

Dont effet :

 
 
 
 
 
 
 

PIB par tête

0,8%

0,7%

0,5%

0,7%

0,4%

0,6%

0,1%

croissance de la population

0,1%

0,2%

0,4%

0,1%

0,6%

0,3%

0,9%

vieillissement

0,8%

0,7%

0,6%

0,5%

0,4%

0,3%

0,4%

prix relatifs

-0,3%

0,3%

0,3%

-0,2%

-0,4%

-1,4%

-1,3%

« progrès technique »

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1%

 facteurs  insti-tutionnels »

-0,4%

0,9%

0,7%

-1,8%

-0,6%

0,2%

0,9%

résidu

0,0%

-1,0%

-1,0%

0,5%

0,0%

0,0%

0,0%

Lecture du tableau (colonne Allemagne) :

- d'après le modèle élaboré par le CEPII sur une période de moyen terme (5 ans), la croissance des dépenses de santé en volume serait de 2 % par an en Allemagne,

- la croissance du PIB par tête contribue pour 0,8 % à cette hausse et les facteurs démographiques contribuent à hauteur de 0,9 %, essentiellement par l'effet vieillissement (0,8 %),

- la croissance plus rapide des prix de la santé par rapport à ceux du PIB limite la croissance en volume pour 0,3 % (impact négatif sur la demande),

- l'effet du progrès technique est, par convention, de 1 %,

- la ligne « facteurs institutionnels » représente la tendance de long terme de glissement des dépenses de santé non attribuables aux variables mentionnées,

- enfin, la ligne « résidu » correspond à l'écart non expliqué entre les évolutions simulées par le CEPII à l'aide des variables retenues ci-dessus et les évolutions constatées en fin de période. Cet écart -ou résidu- non expliqué par le modèle est supposé constant sur les cinq années de la projection. Il s'agit d'une hypothèse forte puisque ce paramètre, à l'inverse des précédents, n'est pas calculé sur des observations de longue période. Il peut donc traduire des phénomènes dont la durabilité n'est pas certaine.

Évolution des dépenses de santé en volume sous l'hypothèse d'une croissance du PIB
de 3% par an

(% moyen annuel)

 

Allemagne

Espagne

France

Italie

Pays-Bas

Royaume-Uni

États-Unis

Taux de croissance

3,6%

4,5%

4,26%

2,66%

3,1%

2,81%

3,73%

Dont effet :

 
 
 
 
 
 
 

PIB par tête

2,5%

2,4%

2,2%

2,5%

2,1%

2,3%

1,8%

croissance de la population

0,1%

0,2%

0,4%

0,1%

0,6%

0,3%

0,9%

vieillissement

0,8%

0,7%

0,6%

0,5%

0,4%

0,3%

0,4%

prix relatifs

-0,3%

0,3%

0,3%

-0,2%

-0,4%

-1,4%

-1,3%

« progrès technique »

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1%

 Facteurs  insti-tutionnels »

-0,4%

0,9%

0,7%

-1,8%

-0,6%

0,2%

0,9%

résidu

0,0%

-1,0%

-1,0%

0,5%

0,0%

0,0%

0,0%

Ces tableaux appellent plusieurs observations :

- dans tous les pays, l'évolution des dépenses de santé serait, selon le CEPII, plus rapide que celle du PIB au cours des cinq prochaines années.

L'évolution des dépenses de santé rapportées au PIB est décrite dans le tableau ci-dessous :

Évolution des dépenses rapportées au PIB

(en points de PIB par an)

 

Allemagne

Espagne

France

Italie

Pays-Bas

Royaume-Uni

États-Unis

Sous une hypothèse de croissance du PIB de 1%

Dépenses /PIB

+ 0,11

+ 0,07

+ 0,08

+ 0,01

+ 0,05

+ 0,10

+ 0,36

Sous une hypothèse de croissance du PIB de 3%

Dépenses /PIB

+ 0,08

+ 0,06

+ 0,06

-0,01

+ 0,03

+ 0,09

+ 0,31

- au-delà des facteurs communs d'augmentation (PIB/tête, vieillissement, progrès technique) l'augmentation des dépenses de santé dans les différents pays obéirait également à des facteurs nationaux spécifiques : « facteurs institutionnels » pour la France, l'Espagne et les Etats-Unis, prix de la santé qui évoluent plus rapidement que les prix du PIB au Royaume-Uni et aux Etats-Unis ;

- concernant la France, l'explication de l'écart entre la croissance des dépenses de santé et celle du PIB se partage entre facteurs communs à tous les pays et spécificités institutionnelles.

Cela signifie que, y compris dans l'hypothèse d'une réforme « réussie » qui permettrait une maîtrise de la dépense comparable à celle des systèmes « par contrat » de type allemand, la part des dépenses de santé dans le PIB continuerait de s'accroître. Si l'on veut maintenir la part actuelle de financement public, cela suppose donc de dégager de nouvelles ressources.

Autrement dit, s'il y avait, au terme d'une approche macroéconomique, une présomption de dépense excessive en France au regard du service rendu (1), la rationalisation du système ne suffirait pas à régler totalement la question du financement.

(1) Même si les auteurs de l'étude insistent sur le « confort » que le système français apporte au patient en termes de liberté et d'accessibilité aux soins : le temps d'attente moyen pour un rendez-vous avec un spécialiste est d'environ 1 semaine en France, 6 semaines aux Pays-Bas et 2 mois au Royaume-Uni.

2. La stabilité des engagements financiers

Un projet de loi organique dispose que « la loi de finances arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat ».

L'exposé des motifs du projet relève que cette disposition est destinée à prévenir les situations où les recettes fiscales étant plus élevées qu'anticipé en loi de finances initiale, des allégements fiscaux de grande ampleur sont adoptés, de telle sorte que la part du surcroît des recettes fiscales affectée à la réduction du déficit est faible.

Il se fonde sur l'observation selon laquelle les périodes de forte croissance ne comportent souvent que des efforts limités de consolidation budgétaire et même amplifient la dégradation du bas du cycle suivant, une amélioration du solde budgétaire pouvant alors masquer une dégradation structurelle de la situation financière de l'Etat, qui apparaît ensuite lors du retournement de conjoncture.

Votre Délégation ne peut que partager l'esprit d'une disposition, qui participe de l'ambition de fonder la politique budgétaire de l'Etat sur des bases économiques plus significatives que celles du « nominalisme » budgétaire.

La transparence des engagements peut doublement contribuer à améliorer la définition de la politique budgétaire : en offrant l'occasion d'un débat public entièrement centré sur les orientations budgétaires souhaitables (l'examen de la première partie du projet de loi de finances permet déjà cette discussion, mais elle peut être noyée dans le grand nombre de sujets alors évoqués) ; en formalisant des règles d'affectation de plus-values de recettes, ce qui devrait offrir quelques garanties en matière de mise en oeuvre des orientations budgétaires.

Toutefois, il ne faut pas négliger les contraintes d'un tel exercice.

En préambule, on peut relever qu'en l'état, les affectations des plus-values fiscales sont déterminées par le vote de la loi de finances initiale. Hors l'hypothèse limitée des ouvertures de crédits d'avances, la totalité des recettes supplémentaires est censée contribuer à l'amélioration du solde public. L'intervention d'une loi de finances rectificative est nécessaire pour que le plafond des dépenses soit rehaussé au-delà de ce que permet la procédure des décrets d'avances.

L'essentiel est évidemment ailleurs car le vote d'une règle d'affectation des « recettes inattendues » est susceptible non seulement de limiter le recours aux couvertures réglementaires de crédits mais encore de peser sur les choix contraires que pourraient souhaiter entreprendre les autorités budgétaires dans le cadre d'une loi de finances rectificative.

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de définir la règle d'affectation à partir du constat de plus-values de recettes par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

En premier lieu, les prévisions de recettes fiscales se révèlent imprécises. Elles dépendent bien sûr de la justesse des prévisions de croissance des différentes assiettes, mais aussi des comportements économiques et fiscaux des agents. La forte volatilité des élasticités des recettes fiscales nettes par rapport à la croissance générale témoigne d'une absence de stabilité fiscale qui est, en soi, un défi pour les prévisions de recettes.

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES NETTES AU PIB


Source : Rapport économique, social et financier - PLF 2005

Par hypothèse, la règle d'affectation ne serait amenée à jouer qu'en cas de plus-values de recettes.

Celles-ci peuvent intervenir dans trois hypothèses25(*) :

- si les prévisions de recettes fiscales sont délibérément pessimistes,

- si une reprise économique inattendue survient,

- si, et cela peut jouer fortement pour certains impôts comme l'impôt sur les sociétés, des comportements fiscaux autonomes (sans rapport avec la conjoncture) conduisent à des rentrées non prévues.

· La première hypothèse semble assez peu vraisemblable, sauf à imaginer des stratégies ayant pour but de retrancher du débat parlementaire l'affectation d'un volet significatif de ressources publiques. En réalité, on peut plutôt supposer que la nouvelle disposition organique risque de se traduire par une surestimation systématique des prévisions de recettes afin d'éviter de geler ex ante des ressources finalement disponibles.

· L'hypothèse des plus-values fiscales résultant d'une reprise conjoncturelle inattendue est assez vraisemblable. Les prévisions économiques peinent à anticiper des retournements de conjoncture à la hausse comme à la baisse, et la volatilité des élasticités fiscales en cas de reprise accroît la probabilité de sous-estimations.

· Enfin, l'hypothèse des plus-values de recettes indépendantes de l'activité économique, liées à des comportements fiscaux des entreprises ne peut être écartée.

A l'évidence, le sens du débat sur la règle d'affectation des plus-values de recettes varie selon le cas rencontré.

On en a défini les contours si les plus-values de recettes devaient intervenir à la suite d'une sous-estimation volontaire des recettes : le Parlement se verrait priver de l'exercice effectif d'une part de ses compétences.

Dans le cas où les recettes supplémentaires proviendraient de versements volontaires des contribuables et, plus encore, si elles proviennent d'une reprise économique inattendue, les termes du débat sont alors plus complexes.

Votre Rapporteur estime qu'il conviendrait alors d'identifier la nature des recettes supplémentaires qui interviendraient afin de juger de leur caractère transitoire ou, au contraire récurrent, puis, en fonction d'une préférence donnée de la politique budgétaire, d'en déterminer l'affectation, soit à l'amélioration du solde public, soit, à des dépenses publiques ou à des baisses de prélèvements.

La nature des plus-values fiscales importe grandement, en effet.

Soit l'hypothèse des plus-values résultant d'une activité économique mieux orientée, celles-ci peuvent être départagées a priori entre plus-values structurelles (dès lors que le supplément d'activité reste dans les marges du rythme de la naissance potentielle) ou plus-values conjoncturelles (le rythme de croissance excède le potentiel).

Une difficulté importante existe d'emblée : au moment de la fixation de la règle, il est, par construction, impossible de déterminer la nature des plus-values de recettes.

Pour s'affranchir de cette contrainte, votre Rapporteur estime qu'il serait souhaitable d'envisager plusieurs scénarios de croissance et de moduler les affectations de plus-values de recettes en fonction de leur réalisation.

Un second problème qu'il convient de garder à l'esprit vient de ce que toute règle portant sur des recettes publiques, qu'il s'agisse des recettes prévues dans le projet de loi de finances initiale ou de plus-values de recettes, suppose de déterminer des orientations de politique budgétaire.

Or, celles-ci doivent idéalement dépendre d'une appréciation complexe prenant en compte à la fois la viabilité des finances publiques et l'opportunité économique.

Cette dernière dépend de la position de l'économie par rapport à un grand nombre de paramètres, qu'on simplifie en se référant au concept de production potentielle, celle-ci se référant à la situation où les facteurs de production sont pleinement employés en préservant un régime de croissance sans inflation.

Un rythme de croissance excédant la croissance potentielle peut être nécessaire pour rejoindre la production potentielle après une période de ralentissement économique débouchant sur un déficit conjoncturel de production.

Ainsi, il conviendrait non seulement de moduler les affectations des plus-values de recettes en fonction de la nature du supplément inattendu de croissance, mais encore de s'interroger systématiquement sur la position de l'économie par rapport à son potentiel de production au terme de cette croissance plus rapide, au moment de déterminer la règle d'affectation.

3. Un environnement économique favorable

Les résultats décrits jusque là sont dépendants d'un environnement économique favorable.

Le rythme de croissance atteint 2,5 % comme dans le programme financier à moyen terme du Gouvernement. On rappelle que, compte tenu de l'impulsion budgétaire négative, à hauteur d'environ 0,5 point de PIB chaque année, cette performance suppose que les comportements économiques des agents soient compatibles avec une croissance spontanée (hors effets de la politique budgétaire) de l'ordre de 3 %.

Un contexte économique moins favorable entraînerait les finances publiques sur une trajectoire différente.

Dans un scénario où la croissance s'élèverait en moyenne à 1,8 % par an (hypothèse correspondant au scénario noir exposé dans le présent rapport), le besoin de financement des administrations publiques se creuserait d'abord nettement pour revenir à son niveau initial, en rythme avec le profil temporel du scénario.

LES FINANCES PUBLIQUES DANS LE SCÉNARIO NOIR

(en points de PIB)

 

2005

2006

2007

2008

2009

Ä2009
/2005

PIB (en %)
Capacité de financement
Dette publique brute

2,5
- 2,9
65,0

1,3
- 2,6
66,3

0,1
- 3,2
69,1

1,6
- 3,8
71,0

4,3
- 3,0
70,2

-
+ 0,1
+ 5,2

La dégradation conjoncturelle des comptes publics est forte puisque la croissance est, en moyenne inférieure de l'ordre de 0,5 point de PIB l'an par rapport à la croissance tendancielle.

Les stabilisateurs automatiques permettent d'atténuer l'impact du choc sur la croissance mais la composante discrétionnaire de la politique budgétaire, qui est inchangée par rapport au « scénario central », compense leurs effets.

La séquence des besoins de financement accumulés au cours de la période et le ralentissement du PIB en valeur consécutif à une décélération de la croissance en volume et des prix du PIB (suite à l'appréciation de l'euro et à l'inflexion de l'augmentation des coûts salariaux qui se produit), provoquent une importante augmentation du ratio dette publique/PIB. Celui-ci s'accroît de 5,2 points de PIB.

Ainsi, la politique d'ajustement structurel, qui vient paralyser les effets contra-cycliques des stabilisateurs automatiques, ne parvient pas à endiguer l'aggravation du poids de la dette.

Toutefois, l'assainissement structurel des comptes publics est acquis et la phase de reprise, qui se dessine en fin de période, laisse présager une franche diminution de la dette publique au-delà de la projection.

*

* *

La question posée par ce scénario illustre le dilemme permanent inhérent à la politique budgétaire. Ce dilemme est celui du choix de priorité entre une politique budgétaire de soutien conjoncturel et une politique budgétaire d'assainissement des comptes publics. A l'évidence, la solution réside dans la situation économique qui prévaut au moment du choix.

* 22 Une partie importante de cet écart est attribuable aux transferts de charges supportées par les Collectivités locales ainsi qu'au dynamisme, non anticipé par l'État, de prestations nouvelles, dont elle supporte le financement.

* 23 Soit un excédent primaire

* 24 Soit 1,2 point supplémentaire pour la CSG portant sur les revenus d'activité et du patrimoine et 0,6 point pour la CSG portant sur les revenus de remplacement.

* 25 On exclut bien entendu l'hypothèse d'une augmentation délibérée des prélèvements obligataires intervenant en cours d'année, la règle d'affectation ne devant, on l'imagine, s'appliquer qu'à structure fiscale constante.

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