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L'Union européenne et les droits de l'homme

 

B. DES MOTIFS DE PRÉOCCUPATION

En dépit de ces progrès, le contrôle démocratique et juridictionnel demeure encore insuffisant sur des questions qui touchent directement aux libertés des citoyens européens, notamment du fait de la structure en piliers qui prive le Parlement européen de la codécision dans les affaires relevant du 3è pilier relatif à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale (régi par des procédures intergouvernementales) et limite le rôle de la Cour de Justice dans ce domaine.

Le traité de Lisbonne corrige ces lacunes en assurant un meilleur contrôle démocratique, en affirmant les droits fondamentaux et en veillant à la sanction juridictionnelle effective des atteintes qui leur sont portées : vote à la majorité qualifiée au Conseil (sauf exception) ; généralisation de la codécision ; rôle accru reconnu aux parlements nationaux ; mécanismes particuliers facilitant les coopérations renforcées ; contrôle accru de la Cour de justice ; possible adhésion de l'Union européenne à la convention européenne des droits de l'Homme ou encore caractère obligatoire reconnu à la Charte européenne des droits fondamentaux.

Plus profondément, si le système européen offre des garanties significatives pour la protection effective des droits de l'Homme, des motifs de préoccupation sont néanmoins apparus dans plusieurs domaines. Ils sont principalement liés à la lutte contre le terrorisme mais aussi au traitement des questions relatives à l'immigration et à l'asile. Votre rapporteur évoquera également les inquiétudes portant sur la protection des données à caractère personnel et les insuffisances de la coopération en matière pénale et civile.

1. La lutte contre le terrorisme

A partir des attentats du 11 septembre 2001, les États-Unis ont pris la tête d'une croisade qu'ils ont appelée la croisade contre le terrorisme, du bien contre le mal. Ils ont été dans ce domaine bien au-delà de la nécessité, que ce soit la création du camp de détention de Guantanamo ou toutes les lois qui ont été adoptées.

Cela a suscité dans les États non occidentaux, l'accusation du « double standard ». Les Occidentaux ont été accusés de faire « deux poids deux mesures ». Toujours prêts à brandir les droits de l'Homme et à donner des leçons aux autres États, ils ignoreraient délibérément les droits de l'Homme quand leur propre sécurité est en cause.

Les États-Unis paraissent toujours, aux yeux du monde, comme étant le modèle occidental dominant. Ce sont donc les États-Unis, mais pas seulement les États-Unis, qui sont pointés du doigt. En clair, cela veut dire que les garanties constitutionnelles ou l'Habeas corpus valent pour les citoyens des États-Unis, mais que, pour les autres, non citoyens ou citoyens d'États qui ne sont pas des États de civilisation occidentale, c'est le non-droit, c'est Guantanamo, c'est l'usage de la force ! Ceci a créé très profondément une rupture, une brèche dans le monde.

Nous n'avons pas été, à ce jour, capables d'avoir une définition internationale du terrorisme. Ceci pour des raisons éminemment politiques. Si on regarde les textes existants, on trouve des définitions faites par « raccroc ». Quand il s'agit par exemple de lutter contre le financement du terrorisme, on ne définit pas le terrorisme, mais on définit ce qu'est le financement du terrorisme. C'est une façon singulière de procéder !

Quand on regarde de très près les textes et notamment le texte fondateur de la Cour pénale internationale, on trouve une définition du terrorisme qui paraît acceptable : on considère comme crime contre l'humanité les actions décidées par un groupement organisé, pas nécessairement un État, ayant pour finalité de semer la terreur, dans des populations civiles, pour des motifs idéologiques. Les attentats du 11 septembre 2001 constituent une de ces actions. Si le Conseil de Sécurité avait, à ce moment-là, eu le moyen de le faire, on aurait pu saisir la Cour pénale internationale.


Statut de la Cour pénale internationale (extraits)

Article 7: CRIMES CONTRE L'HUMANITÉ

1. Aux fins du présent Statut, on entend par crime contre l'humanité l'un quelconque des actes ci-après lorsqu'il est commis dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique lancée contre toute population civile et en connaissance de cette attaque :

a) Meurtre ;

b) Extermination ;

c) Réduction en esclavage ;

d) Déportation ou transfert forcé de population ;

e) Emprisonnement ou autre forme de privation grave de liberté physique en violation des dispositions fondamentales du droit international ;

f) Torture ;

g) Viol, esclavage sexuel, prostitution forcée, grossesse forcée, stérilisation forcée ou toute autre forme de violence sexuelle de gravité comparable ;

h) Persécution de tout groupe ou de toute collectivité identifiable pour des motifs d'ordre politique, racial, national, ethnique, culturel, religieux ou sexiste au sens du paragraphe 3, ou en fonction d'autres critères universellement reconnus comme inadmissibles en droit international, en corrélation avec tout acte visé dans le présent paragraphe ou tout crime relevant de la compétence de la Cour ;

i) Disparitions forcées de personnes ;

j) Crime d'apartheid ;

k) Autres actes inhumains de caractère analogue causant intentionnellement de grandes souffrances ou des atteintes graves à l'intégrité physique ou à la santé physique ou mentale.

2. Aux fins du paragraphe 1 :

a) Par « attaque lancée contre une population civile », on entend le comportement qui consiste en la commission multiple d'actes visés au paragraphe 1 à l'encontre d'une population civile quelconque, en application ou dans la poursuite de la politique d'un État ou d'une organisation ayant pour but une telle attaque ; (...)

Lorsque votre rapporteur appartenait au groupe qui a travaillé pour l'ancien secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan, sur la rénovation des institutions de l'ONU, on est parvenu à élaborer une définition. Mais il a été impossible de la faire accepter à l'Assemblée générale des Nations unies pour une raison simple liée au problème du droit au terrorisme des Palestiniens. En réalité, l'objection consiste à dire que si on enlève le droit au terrorisme des plus faibles, ils ne pourront pas se défendre contre les plus forts. Cette analyse est contestable. La Cour pénale internationale peut jouer un rôle majeur. Il faut établir très nettement que, quand on vise systématiquement des populations civiles pour semer la terreur, c'est un acte qui, renouvelé, constitue un crime contre l'humanité, comme constitue un crime de guerre l'utilisation de moyens disproportionnés face à l'adversaire, en particulier quand il s'agit des populations civiles. Il faut avoir le courage de le dire.

Dans ce contexte difficile, les États européens ont eux aussi été amenés à prendre des dispositions mais sans rapport avec les États-Unis quant à leur gravité en matière de droits de l'Homme.

Le 21 septembre 2001, le Conseil européen a adopté un plan d'action de lutte contre le terrorisme. Ce plan a été révisé le 25 mars 2004 après les attentats de Madrid et complété en 2005 sous présidence britannique après les attentats de Londres du 7 juillet 2005. La lutte contre le terrorisme s'est traduite par un renforcement sensible des dispositifs existants.

Dans leur rapport pour 2002, le réseau d'experts indépendants mis en place par la Commission avait pointé plusieurs difficultés : l'imprécision de la définition du terrorisme qui figure dans la décision-cadre du 13 juin 2002 et que n'a pas levé la transposition dans les droits nationaux, contient un risque d'atteinte au principe de légalité des délits et des peines inscrit à l'article 7 de la convention européenne des droits de l'Homme ; la recommandation adopté par le Conseil en 2002 relative à l'élaboration de « profils terroristes » présente un risque important de discrimination ; les mesures particulières adoptées par plusieurs États membres se traduisent par des immixtions dans la vie privée ou dans le secret des communications, par des possibilités accrues de recours à des agents infiltrés avec le risque de provocation que cela entraîne, par des restrictions aux droits de la défense ou par des formes exceptionnelles de détention.

La tentation d'utiliser à des fins opérationnelles des informations obtenues par la torture est clairement écartée par la Cour européenne des droits de l'Homme qui a eu l'occasion de préciser que « la Convention prohibe en termes absolus la torture ou les peines ou traitements inhumains ou dégradants quels que soient les agissements de la victime » (affaire Chahal c. Royaume Uni, arrêt du 15 novembre 1996).

L'utilisation par la CIA de pays européens pour le transport et la détention illégale de prisonniers a fait l'objet d'une résolution du Parlement européen en date du 14 février 2007, en vue de tirer au clair le rôle joué par les États membres dans ces pratiques illégales et de s'assurer que l'Union et les États membres ne seront plus impliqués dans l'avenir dans des affaires similaires de violation des droits de l'Homme.

En outre, la lutte contre le terrorisme suscite d'autres inquiétudes exprimées dans les travaux de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (1(*)) : l'extradition vers des pays susceptibles de recourir à la torture ou d'appliquer la peine de mort même en s'appuyant sur des « garanties diplomatiques », la durée excessive des détentions provisoires, les restrictions au droit à un procès équitable, l'ingérence dans la vie privée, les restrictions de la liberté d'expression.


Recommandation 1791 (2007) de l'Assemblée parlementaire

du Conseil de l'Europe du 18 avril 2007

Situation des droits de l'Homme et de la démocratie en Europe

I. La situation des droits de l'Homme en Europe

(...)

3. L'Assemblée considère que les plus graves violations des droits de l'Homme exigent des réponses particulièrement fortes et un traitement prioritaire, puisque l'absence de réaction efficace par l'organe de prise de décision de l'Organisation à de telles violations menace la crédibilité du Conseil de l'Europe et pourrait encourager de tels abus. Par conséquent, l'Assemblée exhorte le Comité des Ministres, dans un délai de six mois suivant la présente recommandation, à présenter les efforts mis en oeuvre et les progrès accomplis afin d'éradiquer :

(...)

3.3. les détentions secrètes et les transferts interétatiques illégaux qui se sont produits en Europe ou ailleurs sous la responsabilité des États européens, ainsi qu'à présenter les suites données aux propositions spécifiques formulées par le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe à l'issue de son enquête à ce sujet en vertu de l'article 52 de la CEDH, et par l'Assemblée parlementaire dans sa Résolution 1507 (2006) et sa Recommandation 1754 (2006) sur les allégations de détentions secrètes et de transferts illégaux de détenus concernant les États membres du Conseil de l'Europe.

(...)

8. Le terrorisme est l'un des principaux défis auxquels doivent faire face les sociétés ouvertes en Europe. L'Assemblée demande instamment au Comité des Ministres de veiller à ce que la lutte contre le terrorisme ne serve pas de prétexte pour saper ou réduire la portée des droits de l'Homme fondamentaux ancrés dans la Convention européenne des droits de l'Homme, telle qu'interprétée par la Cour européenne des droits de l'Homme, lesquels ont été réitérés dans les lignes directrices de 2002 du Comité des Ministres sur les droits de l'Homme et la lutte contre le terrorisme; l'Assemblée demande également instamment au Comité des Ministres de prendre des mesures en vue d'assurer le suivi régulier des législations et de la pratique dans les États membres.

En vertu de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

Au regard de ces principes et compte tenu des très faibles garanties qu'ils ont prévues pour la protection des données, les accords passés entre l'Union européenne et les États-Unis pour le transfert de données concernant les passagers des compagnies aériennes (données « PNR ») ont été vivement contestés, notamment par la délégation du Sénat pour l'Union européenne. La mise en place d'un « PNR européen » a fait l'objet d'une proposition de décision-cadre présentée par la Commission en novembre 2007. L'impact d'un tel dispositif sur la protection des données personnelles et, plus généralement, sur les libertés individuelles est au coeur des discussions.

Une directive du 15 mars 2006 a prévu la conservation des données téléphoniques par les opérateurs. Ce texte doit aider les autorités nationales à traquer d'éventuels criminels et terroristes grâce à une liste reprenant tous les appels téléphoniques, les SMS envoyés ou les connexions internet effectués par les suspects au cours des derniers mois. Dans une résolution du 1er mars 2005, le Sénat avait notamment estimé que le projet, initialement présenté sous la forme d'une proposition de décision-cadre, ne permettait pas de concilier le besoin d'efficacité des enquêtes et la protection des droits individuels. Il avait en outre jugé indispensable que le texte prévoie une durée maximale de conservation des données (une durée maximale de deux ans, à compter de la date de la communication, a été prévu dans le texte final).

Le Parlement européen vient de rappeler qu'il y a lieu, même dans la lutte contre le terrorisme qui est légitime, de ne pas méconnaître l'exigence du respect des droits fondamentaux. Or nous avons vu les différentes législations, les unes après les autres, emprunter le même chemin et aller très au-delà de ce qui serait nécessaire.


Résolution du Parlement européen du 14 janvier 2009 sur la situation des
droits fondamentaux dans l'Union européenne (2004-2008) (extraits)

Le Parlement européen,

(...)

« 29.  se préoccupe du fait que la coopération internationale dans la lutte contre le terrorisme a souvent abouti à une baisse du niveau de protection des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, notamment du droit fondamental au respect de la vie privée, à la protection des données à caractère personnel et à la non-discrimination, et considère que l'Union devrait agir avec plus de fermeté au niveau international pour promouvoir une vraie stratégie basée sur le respect intégral des standards internationaux et des obligations dans le domaine des droits de l'Homme et de la protection des données personnelles et de la vie privée conformément aux articles 7 et 8 de la Charte; par conséquent, invite instamment le Conseil à adopter le projet de décision-cadre relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, conformément aux recommandations du Parlement européen en faveur de normes plus élevées; considère qu'une telle stratégie doit prendre en compte le besoin d'un contrôle judiciaire effectif des services de renseignements pour éviter l'utilisation d'informations obtenues sous la torture ou au moyen de mauvais traitements ou autres conditions ne répondant pas aux normes internationales relatives aux droits de l'Homme comme éléments de preuve dans le cadre des procédures judiciaires, y compris au stade de l'instruction ;

« 30.  demande instamment aux institutions de l'Union et aux États membres de mettre en oeuvre les recommandations contenues dans sa résolution du 14 février 2007 sur l'utilisation alléguée de pays européens par la CIA (Central Intelligence Agency - Agence centrale de renseignements américaine) pour le transport et la détention illégale de prisonniers (5) , se réjouit à cet égard de la déclaration du nouvel élu à la présidence des États-Unis sur la fermeture du camp de détention de Guantanamo et le passage en jugement des prisonniers; invite les États membres à se déclarer prêts à trouver ensemble des solutions pour les prisonniers qui subsistent ;

« 31.  déplore que l'Union n'applique pas les jugements du TPI du 12 décembre 2006, et des 4 et 17 décembre 2008 et la décision de la cour d'appel du Royaume-uni du 7 mai 2008 en faveur de l'Organisation des moudjahiddines du peuple iranien (OMPI) ; »

2. L'immigration et l'asile

Ces préoccupations s'expriment au-delà de la question du terrorisme. Le Parlement européen a eu également l'occasion de souligner, sur la question du droit d'asile, que la lutte contre l'immigration clandestine s'accompagne trop souvent de procédures de rétention, d'expulsion ou de reconduite à la frontière qui ne prennent pas en considération les risques que peuvent encourir les personnes visées. Celles-ci peuvent être renvoyées dans des pays où elles risquent des persécutions, voire des tortures ou la mort, en raison de leur religion, de leur origine ou bien tout simplement pour des raisons politiques.

A partir des priorités arrêtées lors du Conseil européen de Tampere (1999) et du programme de La Haye (2004) pour la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, force est de constater que l'accent a d'abord été mis sur l'objectif de sécurité, essentiellement à la suite des attentats du 11 septembre 2001.

La lutte contre l'immigration illégale a été érigée en priorité, compte tenu notamment de l'afflux massif d'immigrants clandestins sur les côtes européennes et des drames humains provoqués par l'immigration clandestine. Des directives ont été adoptées sur la responsabilité des transporteurs ou la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement. Une politique européenne de retour a été initiée avec la mise en place de « vols groupés » européens, la signature d'accords de réadmission avec les pays tiers et l'adoption récente d'une directive sur le retour comprenant des normes minimales en matière d'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Une directive prévoyant des sanctions à l'encontre des employeurs clandestins est par ailleurs en voie d'adoption.

A la suite du Conseil Justice et Affaires Intérieures extraordinaire du 20 septembre 2001 consacré aux mesures relatives à la lutte contre le terrorisme, le conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001 a prévu la mise en place d'un système commun d'identification des visas : le système d'information sur les visas (V.I.S.) permettant l'échange d'informations entre les États membres à partir d'une base de données intégrant les éléments biométriques et fondé sur une architecture centralisée et une plate-forme commune avec le système d'information Schengen (SIS). La proposition de règlement établissant le V.I.S. et l'échange de données entre les États membres sur les visas de court séjour a été adoptée par le Parlement européen le 6 juin 2007 puis par le Conseil le 28 juin 2008.

Le renforcement des contrôles aux frontières extérieures a constitué une autre priorité, notamment dans la perspective de l'élargissement de l'espace Schengen aux nouveaux États membres (effectif depuis décembre 2007) et de la levée des contrôles aux frontières intérieures de ces États : création de l'agence FRONTEX, mise en place d'équipes communes de gardes frontières et d'experts nationaux de différents pays, projet de création d'un système de gestion intégrée des frontières...

Ces priorités ont suscité des inquiétudes qui ont été exprimées en particulier par le Parlement européen. Sont ainsi mis en cause la multiplication de centres de rétention pour étrangers dans les États membres et à leurs frontières et des violations des droits de l'Homme qui y ont été constatés dans différents rapports. En outre, l'insertion de clauses de réadmission dans les accords bilatéraux de l'Union européenne avec des pays tiers, y compris des accords commerciaux, est dénoncée comme une forme d'externalisation de la politique migratoire de l'Union. Le fait que la plupart des travailleurs qui effectuent des prestations, sans avoir des documents appropriés d'immigration, font un travail qui est légal et indispensable pour les économies européennes, est également souligné.


Résolution du Parlement européen du 14 janvier 2009 sur la situation
des droits fondamentaux dans l'Union européenne (2004-2008) (extraits)

Le Parlement européen,

(...)

Rétention et accords de réadmission

108.  est préoccupé du fait que, depuis plusieurs années, le nombre de centres de rétention pour étrangers s'est multiplié dans les États membres et à leurs frontières; demande, sur la base de nombreux rapports, y compris ceux des délégations de sa commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, qui dénoncent des violations fréquentes des droits de l'Homme, que les actions suivantes soient entreprises :

- assurer l'accès des ONG spécialisées dans la protection des droits fondamentaux des migrants et des demandeurs d'asile, de telle manière que leur présence dans les centres de rétention soit inscrite en droit et ne soit pas seulement le fait de la bonne volonté,

- établir un organe de contrôle indépendant au niveau européen responsable de la supervision des centres de rétention en termes de protection des droits de l'Homme,

- demander à l'Agence, sur une base annuelle, un rapport analysant la situation des personnes placées dans les centres de rétention qui se trouvent sous l'autorité des États membres, à l'intérieur ou à l'extérieur de leurs frontières, et de le présenter au Parlement européen ;

109.  est inquiet du fait que, depuis 2002, des clauses de réadmission sont incluses dans la plupart des accords bilatéraux conclus par l'Union avec des pays tiers, y compris les accords commerciaux, conduisant ainsi à une externalisation croissante de la politique migratoire de l'Union, qui se caractérise par un contrôle parlementaire insuffisant, tant au niveau européen qu'au niveau national; demande dès lors à la Commission et au Conseil d'impliquer le Parlement européen à un stade précoce des négociations d'un tel accord et de lui faire rapport régulièrement sur le nombre de personnes expulsées de l'Union sur base de ces clauses ;

Dans le même temps, les progrès ont été plus limités en matière d'immigration légale, en particulier du fait de la réticence de certains pays (Allemagne, Autriche) estimant que ce domaine relève de la compétence des États membres. En dépit de la contrainte de l'unanimité, plusieurs directives ont néanmoins été adoptées sur le regroupement familial, le statut des résidents de longue durée et l'admission des ressortissants des pays tiers à des fins d'étude et de recherche. A la suite du livre vert qu'elle a présenté en janvier 2005, la Commission européenne a présenté cinq instruments : une directive-cadre sur les droits fondamentaux des travailleurs migrants et quatre directives sectorielles sur les conditions d'entrée et de séjour de certaines catégories d'immigrants (travailleurs hautement qualifiés, travailleurs saisonniers, personnes transférées au sein de leur entreprise, stagiaires). Les négociations sur le système européen de « carte bleue » européenne pour les travailleurs hautement qualifiés ont récemment abouti. Il demeure que le contraste entre d'un côté un renforcement de la lutte contre l'immigration illégale et du contrôle des frontières et de l'autre, des possibilités limitées d'immigration légale constitue un facteur d'aggravation de l'immigration irrégulière et de précarisation accrue des personnes concernées, à travers notamment le développement des filières criminelles.

En matière d'asile, l'Union s'est dotée de quatre instruments prévus par le Conseil européen de Tampere : des normes minimales pour les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, une détermination de l'État responsable pour examiner une demande d'asile, une définition commune du statut de réfugié et de la protection subsidiaire et des normes minimales concernant les procédures d'asile. Cependant, ces textes ont abouti à un faible degré d'harmonisation en raison de la règle de l'unanimité (remplacée par la majorité qualifiée à compter du 1er janvier 2006) qui a abouti à des compromis a minima. Persiste, en conséquence, un manque de cohérence et de qualité dans le système d'asile en Europe, avec en particulier de très fortes variations dans les taux d'acceptation des demandes d'asile.

Les travaux conduits en 2007 par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe sur la situation des droits de l'Homme et de la démocratie en Europe (2(*)), ont en particulier souligné, à partir de constats sur l'année 2006, les restrictions de l'accès des demandeurs d'asile au territoire européen et de leurs conditions d'accueil, le manque de cohérence et de qualité des systèmes d'asile en Europe, les lacunes dans la protection en raison d'une réduction des normes au plus petit dénominateur commun, la vulnérabilité particulière des enfants séparés demandeurs d'asile. Ces déficiences ont également été soulignées par le Parlement européen dans sa résolution du 14 janvier 2009.


Résolution du Parlement européen du 14 janvier 2009 sur la situation
des droits fondamentaux dans l'Union européenne (2004-2008) (extraits)

Le Parlement européen,

(...)

Migrants et réfugiés

Accès à la protection internationale et immigration légale

90.  se déclare choqué par le sort tragique des personnes qui meurent en essayant d'atteindre le territoire européen, ou qui tombent entre les mains de passeurs ou de trafiquants d'êtres humains;

91. demande à la Commission et aux États membres de mettre en place des politiques de migration légale, efficaces et à long terme, ainsi que de garantir aux demandeurs d'asile l'accès effectif au territoire de l'Union et à une procédure suivant des règles coordonnées et plus souples, au lieu de concentrer tous leurs efforts dans la prévention de l'immigration irrégulière, en déployant une panoplie croissante de mesures de contrôle aux frontières, qui pèchent par le manque de mécanismes nécessaires à l'identification des demandeurs d'asile potentiels aux frontières de l'Europe, ce qui conduit à une violation du principe de non refoulement, tel qu'inscrit dans la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés;

(...)

95.  s'inquiète de ce que la tendance à éloigner de plus en plus les contrôles frontaliers des frontières géographiques de l'Union rende très difficile le contrôle de ce qui se passe quand les personnes aspirant au statut de réfugié et les personnes qui ont besoin d'une protection internationale entrent en contact avec les autorités d'un pays tiers;

(...)

Le Pacte européen sur l'immigration et l'asile, adopté par le Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008, retient cinq engagements fondamentaux : organiser l'immigration légale, lutter contre l'immigration illégale, renforcer l'efficacité des contrôles aux frontières, bâtir une Europe de l'asile et créer un partenariat global avec les pays d'origine et de transit. Il réaffirme en outre solennellement que les politiques migratoires et d'asile doivent être conformes aux normes du droit international et en particulier à celles qui se rapportent aux droits de l'Homme, à la dignité de la personne humaine et aux réfugiés.

3. La protection des données personnelles

Votre rapporteur a précédemment rappelé les inquiétudes suscitées par l'utilisation de plus en plus systématique de données personnelles dans la lutte contre le terrorisme, notamment dans le cadre des accords entre l'Union européenne et les États-Unis.

Sur un plan général, la protection des données personnelles a été harmonisée au niveau européen par une directive du 24 octobre 1995. Dans son rapport sur la mise en oeuvre du programme de La Haye en 2007, la Commission estime que cette directive a atteint ses objectifs mais souligne que certains États membres n'ont toujours pas intégré plusieurs dispositions importantes tandis que d'autres ne l'ont pas transposée ou appliquée correctement. Plusieurs procédures d'infraction ont ainsi été ouvertes. En outre, cette directive ne s'applique que pour les activités qui relèvent du cadre communautaire (le « premier pilier ») et pas pour celles relevant des autres « piliers », en particulier le troisième « pilier » qui recouvre la coopération policière et la coopération judiciaire pénale.

Dans le cadre de ce « troisième pilier », la protection des données à caractère personnel a relevé jusqu'à présent du droit national. Cette protection est pourtant la contrepartie indispensable du principe de disponibilité défini dans le Programme de la Haye comme la possibilité pour « les services répressifs d'un État membre qui a besoins de certaines informations (préalablement à l'engagement d'une poursuite) dans l'exercice de ses fonctions de les obtenir d'un autre État membre qui les détient, en mettant ces informations à sa disposition ».

Toutefois, des règles spécifiques de protection des données personnelles ont été prévues pour chacun des systèmes d'échange d'informations créées à l'échelle de l'Union européenne, tels que le système d'information Schengen (le SIS), le système d'information douanier, ou encore le système d'information d'Europol et celui d'Eurojust. En outre, le traité de Prüm, signé le 27 mai 2005, contient aussi des dispositions détaillées sur la protection des données.

L'adoption, le 27 novembre 2008, par le Conseil de la proposition de décision-cadre, présentée par la Commission européenne en 2005, permettra d'établir des normes communes en matière de protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. On peut néanmoins partager la crainte exprimée dans le rapport de consultation de Mme Martine Roure, adopté le 23 septembre 2008 par le Parlement européen, qui souligne que le Conseil était parvenu sur ce texte à un accord politique sur le plus petit dénominateur commun, notamment parce qu'il n'avait pas pris en compte les données traitées au niveau national.

4. La coopération pénale et civile

La coopération judiciaire pénale a longtemps fait figure de parent pauvre de la construction européenne alors que dans le même temps la coopération policière se développait rapidement. Il a fallu six années de discussion pour que l'Union européenne se dote, le 29 mai 2000, d'une convention d'entraide judiciaire en matière pénale.

Le Conseil européen de Tampere (1999) a fait de la reconnaissance mutuelle la pierre angulaire de la coopération judiciaire. C'est ainsi qu'il a souhaité que les procédures d'extradition soient remplacées par un mandat d'arrêt européen, ce qui fut réalisé par la décision-cadre du 13 juin 2002. Le mandat d'arrêt européen permet de surmonter les difficultés soulevées par la procédure d'extradition entre les États membres. Il s'agit, en effet, d'une procédure entièrement judiciarisée sans intervention du pouvoir politique ; les motifs de refus d'exécution sont limités et le contrôle de la double incrimination est supprimé pour une liste de 32 infractions ; l'exception au profit des nationaux ne joue plus ; la décision doit intervenir dans des délais stricts, inférieurs à 90 jours. Ce dispositif est désormais bien inscrit dans les pratiques judiciaires avec quelque 4.000 mandats émis et exécutés. Cependant, outre sa transposition tardive dans beaucoup d'États membres, il recèle des déficiences de mise en oeuvre relevées par les rapports de la Commission européenne : multiples cas de remises non prévus, contrôles superflus, procédures ne permettant pas l'effectivité du mandat d'arrêt européen, absence de recours préjudiciel devant la Cour de justice.

Les droits fondamentaux seraient par ailleurs mieux protégés si l'Union se dotait d'un instrument relatif aux garanties procédurales. Tel a été l'objet du projet de décision-cadre présenté en 2004 par la Commission.

Dans une résolution en date du 24 mars 2007, le Sénat a estimé « nécessaire d'encourager l'harmonisation des droits procéduraux reconnus aux suspects afin de leur assurer les garanties indispensables et de favoriser la coopération judiciaire au sein de l'Union européenne ; les principes posés par la décision-cadre doivent présenter un caractère contraignant et général tout en préservant les régimes procéduraux particuliers applicables à certaines infractions telles que le terrorisme et la criminalité ou la délinquance organisées. » Il a considéré que « si l'opposition d'une minorité d'États membres ne permettait pas d'aboutir, il serait souhaitable de procéder par la voie d'une coopération renforcée ou, à défaut, d'accords interétatiques » et jugé « utile d'établir un mécanisme de contrôle indépendant. »

Il faut aussi souligner le problème posé par la durée excessive des procédures judiciaires et la mise en place de recours internes efficaces : le comité des ministres du Conseil de l'Europe a ainsi été appelé à examiner en 2007 des affaires concernant 21 pays dont l'Allemagne, la France, le Royaume Uni et l'Italie.

La prévention du racisme et de la xénophobie ainsi que la lutte contre ces phénomènes, sont clairement énoncées par l'article 29 du traité sur l'Union européenne parmi les actions à entreprendre pour offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice. Le rapport annuel 2008 de l'agence européenne des droits fondamentaux identifie une tendance générale à la hausse du nombre de crimes à caractère raciste enregistrés par la justice pénale. Dans ce contexte préoccupant, il relève néanmoins certaines évolutions encourageantes, notamment l'accord politique adopté sous présidence allemande sur la décision-cadre sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal, qui avait été présentée fin 2001 par la Commission. Ce texte a été adopté par le Conseil en novembre 2008 (décision-cadre 2008/913/JAI du 28 novembre 2008).

L'absence d'un véritable espace judiciaire européen en matière civile soulève, par ailleurs, des difficultés très concrètes dans la vie quotidienne des citoyens ou des entreprises. Contrairement à ce que prévoit pour le droit pénal le traité sur l'Union européenne (article 29), le traité instituant la Communauté européenne (article 65) ne vise pas l'harmonisation des règles de fond du droit civil. Certaines questions peuvent néanmoins faire l'objet d'une harmonisation dans le cadre d'autres politiques communautaires plus particulièrement pour la mise en place du marché intérieur. C'est ainsi que des travaux ont été conduits par des équipes universitaires en vue d'établir un cadre commun de référence en matière de droit des contrats.

Une coopération judiciaire s'est en outre développée dans le cadre de conventions puis de règlements communautaires (règlements Bruxelles I et Bruxelles II). Un réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale a été mis en place en 2002. En novembre 2008, le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord pour moderniser et renforcer ce réseau qui sera désormais ouvert aux professions juridiques.

Le règlement (CE) n° 593/2008 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 permet de clarifier les conditions de détermination de la loi applicable aux obligations contractuelles (Rome I). En octobre 2008, le Conseil est en outre parvenu à un accord sur un projet de règlement qui permettre de lever les obstacles actuels à la mise en oeuvre des obligations alimentaires au sein de l'Union européenne (le règlement permettra en particulier de supprimer la procédure d'exequatur de nature intergouvernementale). Des réflexions sont en cours pour créer un régime matrimonial franco-allemand. La Commission européenne engagera en 2009 une réflexion sur un régime matrimonial européen. En revanche, un accord n'a pu être trouvé sur règlement sur les divorces européens (Rome III).

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En dépit des imperfections que l'on peut observer, force est de constater que si on la compare aux autres continents, l'Europe demeure un espace où les droits de l'Homme sont le mieux garantis. Mais elle doit aussi affirmer ses valeurs sur la scène internationale. Ce qui n'est pas sans difficulté.

* (1) Rapport de M. Christos Pourgourides, au nom de la commission des questions juridiques et des droits de l'Homme, du 28 mars 2007 (Doc. 11202).

* (2) Avis de M. Ed Van Thijn, au nom de la commission des migrations, des réfugiés et de la population, du 30 mars 2007 (Doc. 11217).