Mardi 29 janvier 2008
- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président.Agriculture - OGM - Examen du rapport
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Jean Bizet sur le projet de loi n° 149 (2007-2008) relatif aux organismes génétiquement modifiés.
Après avoir fait observer que, pour la deuxième fois en deux ans, le Sénat était appelé à examiner un projet de loi sur les organismes génétiquement modifiés, le premier, adopté au Sénat en mars 2006, n'ayant pas été soumis à l'Assemblée nationale, M. Jean Bizet, rapporteur, a remercié ses collègues du groupe de travail sur les OGM de l'avoir assisté dans l'instruction de ce nouveau texte.
Se félicitant de l'inscription à l'ordre du jour de ce projet de loi fondateur sur les biotechnologies et de sa prochaine lecture à l'Assemblée nationale, prévue début avril, il a exprimé le souhait que la deuxième lecture de ce texte ait lieu avant l'été, puisque le Président de la République avait renoncé à la procédure d'urgence.
Il a considéré que ce projet de loi répondait à une triple nécessité et, d'abord, à une urgence démocratique : le Grenelle de l'environnement, « dialogue à cinq » inédit entre syndicats, entreprises, organisations non gouvernementales, élus et administration, avait constitué un exemple incontestablement réussi de démocratie participative et, s'agissant précisément des OGM, avait permis de dépasser l'alternative réductrice entre pro et anti-OGM en faisant émerger de grands principes consensuels ; il revenait désormais au Parlement, expression de la démocratie élective, de débattre et de finaliser le cadre législatif qui manque à la France en matière d'OGM, en prenant appui sur les réflexions et les pistes constructives ouvertes par le Grenelle de l'environnement.
M. Jean Bizet, rapporteur, a rappelé que dans l'attente de l'élaboration de ce cadre légal, le Gouvernement a jugé nécessaire de prendre immédiatement ses distances avec le cadre juridique en place : écartant les instances d'expertise existantes, jusque-là chargées d'évaluer les risques et d'autoriser l'utilisation des OGM, et anticipant leur refonte en une seule et nouvelle instance, le Gouvernement a institué, par un décret du 5 décembre 2007, un comité de préfiguration d'une haute autorité sur les OGM, chargé de « réévaluer les risques et bénéfices pour l'environnement et la santé publique, susceptibles d'être attachés à la dissémination volontaire de maïs MON810 », à l'heure du renouvellement de l'autorisation décennale de ce maïs génétiquement modifié. M. Jean Bizet, rapporteur, a fait observer que ce dispositif d'expertise, conçu comme provisoire, ne saurait perdurer et que c'était à la loi de refonder, de manière démocratique, un système d'expertise indépendant et légitime, sans lequel ne pouvait s'envisager une saine mise en oeuvre du principe de précaution.
Sans revenir sur le débat concernant la nature et l'ampleur du risque OGM, déjà largement analysé par la commission dans un rapport d'information en 2003, il a rappelé les enjeux économiques des OGM.
Il a fait valoir qu'en prévoyant un cadre pour leur utilisation prudente, le texte pouvait contribuer au développement d'une agriculture de production durable. Constatant que tous s'accordaient à reconnaître que l'agriculture devait respecter les milieux dans lesquels elle se déploie, il a également insisté sur la nécessité de donner à l'agriculture les moyens de le faire. Il a alors jugé que, parmi les outils susceptibles d'accompagner cette réorientation de l'agriculture, les OGM ne pouvaient pas être écartés par principe. Convenant que certains OGM pouvaient, par nature ou par leurs conditions d'exploitation, mettre en danger l'environnement, il a relevé que d'autres pouvaient présenter un très grand intérêt, par exemple comme alternative aux traitements phytosanitaires (plantes génétiquement modifiées résistantes aux insectes et bientôt économisant de l'azote), ou comme outil d'adaptation aux changements climatiques (OGM économiseurs d'eau).
Seule une recherche ouverte sur ces potentialités, distinctes pour chaque OGM, peut permettre de savoir si ces promesses seront tenues, alors qu'explose la demande alimentaire mondiale chez les pays émergents. Ainsi, le rendement accru et la quasi absence de mycotoxines dans les cultures de maïs Bt ont entraîné un nombre croissant d'agriculteurs français à cultiver ce maïs OGM, sur 22.000 hectares en 2007, surtout localisés dans le Sud-Ouest.
Il a ensuite considéré que fixer un cadre légal à la culture d'OGM dans notre pays était aussi une façon de prendre acte de la structure actuelle des échanges agricoles mondiaux.
D'une part, il a rappelé l'extrême dépendance de notre pays, comme de l'Europe entière d'ailleurs, vis-à-vis des importations pour l'alimentation de ses animaux d'élevage (porcs et volailles essentiellement), particulièrement depuis l'interdiction des farines animales en 2000. Ainsi, l'Europe doit importer 75% de ses protéines végétales en provenance des Etats-Unis, du Brésil et de l'Argentine. Les cultures transgéniques ayant représenté 100 millions d'hectares dans le monde en 2006, 80 % des importations européennes de soja contiennent des OGM tandis que, pour sa part, la France importe chaque année environ 3,5 millions de tonnes de tourteaux de soja OGM (sur les 5 millions que consomme son bétail).
Il en a conclu qu'il n'existait donc pas aujourd'hui d'alternative économiquement viable au soja OGM. Il a précisé qu'il serait irréaliste d'imaginer une alimentation animale sans OGM, qui déstabiliserait profondément les filières de viande blanche. Dès lors, ne pas introduire de cultures OGM en France, de manière encadrée et responsable, serait se priver du moyen de réduire notre dépendance en protéines végétales et de préserver le pouvoir d'achat.
D'autre part, M. Jean Bizet, rapporteur, a tenu à rappeler que la France appartenait au système commercial international et se trouvait soumise aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Il a indiqué que les Etats-Unis jugeaient protectionniste la législation européenne à l'égard des OGM et menaçaient l'Union européenne de rétorsions commerciales que la commissaire européenne à l'agriculture Mme Fischer Boel, évalue à 800 millions, voire 1 milliard de dollars par an et qui prendraient la forme de hausse des droits de douane pour des produits agricoles européens emblématiques, et particulièrement nos vins et champagnes, nos fromages AOC, notre foie gras...
En outre, tarder à légiférer sur les OGM emporte un dernier coût économique : en entretenant la confusion, la France a fini par décourager ses chercheurs en sciences du vivant, les lignes budgétaires ouvertes pour la recherche en biotechnologies n'étant même pas consommées. Il ne suffit pas d'afficher un consensus en faveur de la recherche mais il faut aussi lui donner un cadre sécurisé pour se déployer, afin de préserver l'indépendance de la France : en persistant dans une attitude défensive à l'égard des OGM, on risque de voir la propriété sur les traits génétiques monopolisée par des multinationales étrangères.
Enfin, M. Jean Bizet, rapporteur, a indiqué que ce projet de loi répondait à un impératif juridique : la France est poursuivie pour défaut de transposition des directives 98/81 relative à l'utilisation confinée d'OGM et 2001/18 relative à la dissémination volontaire d'OGM et la Cour de justice des communautés européennes, saisie en février 2007, demande une sanction de plus de 42 millions d'euros, qui vient encore gonfler « la facture de la confusion » française.
Concluant que le projet de loi était attendu, M. Jean Bizet, rapporteur, a noté que le texte se présentait sous une forme nouvelle par rapport à 2006 puisqu'il était bâti sur les grands principes dégagés lors du Grenelle de l'environnement, à savoir liberté de produire ou consommer avec ou sans OGM, expertise indépendante, responsabilité des producteurs et transparence des informations relatives aux OGM.
Présentant le premier volet du texte, relatif à la création d'une Haute autorité sur les OGM destinée à remplacer la commission du génie génétique, compétente pour les utilisations confinées, et la commission du génie biomoléculaire, compétente pour les disséminations volontaires, il a expliqué que cet organe nouveau, doté d'un comité scientifique pluridisciplinaire et d'un comité économique, éthique et social, composé de représentants de la société civile, aurait pour fonction première d'évaluer les risques pour la santé et l'environnement, mais aussi les bénéfices de l'utilisation de chaque OGM, et que son avis serait transmis au Gouvernement, chargé de décider d'autoriser ou non cet OGM.
Il a annoncé qu'il proposerait de rebaptiser cet organisme en Haut conseil des biotechnologies, pour marquer son rôle essentiellement consultatif, et de bien distinguer, au sein des comités, l'avis des experts, celui du comité scientifique, de la parole de la société civile, expression des valeurs portées par le « comité de la société civile ». Il a aussi suggéré un mode de dialogue entre ces deux sections, venant remplacer le collège prévu pour réunir le président de la Haute autorité et les présidents des deux comités.
Il a également tenu à bien dissocier l'évaluation du risque, apanage de ce Haut conseil, de la surveillance biologique du territoire, qui devait être assurée par le comité de biovigilance et qui concernerait aussi bien les OGM que les phytosanitaires, par exemple. Il a proposé enfin de bien réaffirmer la nécessité d'une évaluation scientifique, par ce nouvel organe d'expertise, de toute information nouvelle, avant de décider d'une mesure d'interdiction ou de suspension de l'autorisation déjà donnée à un OGM.
Abordant ensuite le second volet du projet de loi relatif à la responsabilité, M. Jean Bizet, rapporteur, a d'abord suggéré d'élargir ce cadre pour parler plus généralement de responsabilité et de coexistence des cultures puis a proposé deux innovations sur ce point :
- l'étiquetage des semences, pour favoriser la coexistence entre les cultures ;
- et, en contrepartie d'une transparence des cultures OGM jusqu'à la parcelle, un délit de destruction de champs pour offrir aux exploitants des garanties quant au respect des biens et des personnes, délit aggravé lorsque la destruction porte sur un essai.
Evoquant l'indemnisation du préjudice économique en cas de présence fortuite d'OGM dans une récolte, il a fait état de l'évolution de sa réflexion sur ce point : il a rappelé que le projet de loi de 2006 prévoyait un fonds d'indemnisation, qui avait l'avantage de simplifier le processus et d'offrir une alternative pour le cas où aucun produit d'assurance ne pourrait être souscrit par le cultivateur ; il a relevé que le projet de loi actuel ne prévoyait plus ce dispositif et se limitait à imposer aux producteurs OGM de souscrire une garantie financière. S'appuyant sur les auditions conduites par le groupe de travail sur les OGM et sur la position incertaine de nombre d'acteurs, il a expliqué en être arrivé à la conclusion qu'il n'était pas nécessaire de faire des ajouts au dispositif du projet de loi et qu'il existait des possibilités de mutualisation entre exploitants, avec sans doute une participation des semenciers et, vraisemblablement, un rôle à jouer pour les organismes stockeurs qui le souhaiteraient. Il a précisé qu'il s'agissait là d'un mécanisme privé, ne nécessitant pas d'intervention du législateur et pouvant notamment prendre la forme d'un échange, par l'organisme stockeur, entre une récolte qu'une présence accidentelle d'OGM obligeait à étiqueter et le même volume de récolte non soumise à étiquetage OGM.
Il a ensuite indiqué qu'il pourrait préciser ces points lors de l'examen des amendements.
A l'issue de cette intervention, un large débat s'est ouvert. M. Jean-Paul Emorine, président, s'est tout d'abord félicité du travail conduit sur ce projet de loi par le rapporteur et les membres du groupe de travail de la commission.
M. Dominique Braye a exprimé sa satisfaction, d'une part que le projet de loi puisse enfin être examiné par la commission des affaires économiques et le Sénat et, d'autre part, que le rapporteur soit un spécialiste reconnu de ce sujet. Il a déploré qu'il ait fallu si longtemps pour que le Parlement soit saisi de ce dossier dans lequel les avis scientifiques, quoique quasiment unanimes, étaient écartés en raison de préoccupations politiciennes. Il a déclaré que le dossier des OGM avait trop souvent donné lieu à l'expression de l'obscurantisme et de l'opportunisme. Quant à lui, il reprenait l'analyse de Mme Marion Guillou, qui était une des très rares scientifiques à avoir oeuvré pour l'inscription du principe de précaution dans la Constitution et à avoir parallèlement, comme présidente de l'Institut national de recherche agronomique (INRA), favorisé la recherche sur les OGM en plein champ : celle-ci estime, en effet, indispensable d'examiner, en prenant les précautions nécessaires, les potentialités des OGM, qui pourraient notamment contribuer à la biodiversité.
Après avoir rappelé que le projet de loi était attendu, M. Jacques Muller a estimé qu'il y avait consensus sur le fait que l'absence de loi était regrettable. Il a fait valoir qu'entre la version de 2006 du projet de loi et le texte actuel était intervenu le Grenelle de l'environnement, qui avait constitué une rupture puisqu'était désormais reconnu le droit de produire et consommer avec ou sans OGM. Il a ensuite estimé que les auditions du groupe de travail avaient été marquées par une dissymétrie, dans la mesure où certaines personnes auditionnées n'avaient pas été suffisamment interrogées. Il aurait, en outre, souhaité qu'un travail plus poussé soit mené sur la question des périmètres d'isolement. Le groupe de travail en était resté, en la matière, aux préconisations de l'Association générale des producteurs de maïs (AGPM), qui recommandait une distance de 50 mètres d'isolement, alors que certains chercheurs estimaient que ce n'était pas suffisant. Il a exprimé son impression d'un retour en arrière par rapport au Grenelle de l'environnement, puisqu'on semblait de nouveau opposer les scientifiques à la société civile. Pour sa part, il souhaitait faire perdurer l'esprit du Grenelle.
M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé qu'il avait donné une suite favorable à la demande de M. Jacques Muller d'audition, par le groupe de travail, de deux personnes, et il savait que M. Jean Bizet avait conduit son travail de rapporteur dans un esprit ouvert et constructif.
M. Jean-François Le Grand a salué le travail du rapporteur, qui avait bien distingué le projet de loi de la question de l'application de la clause de sauvegarde au maïs MON810. Il a estimé que le projet de loi reflétait le travail de l'intergroupe OGM du Grenelle de l'environnement et émis le souhait que, dans ce dossier, la raison l'emporte sur la passion. Il a indiqué qu'il présenterait des amendements sur la forme, le fond du projet de loi lui convenant. Il a rappelé que l'intergroupe OGM avait défini comme premier axe la nécessité de redonner toute sa place à la connaissance, ce qui impliquait qu'elle s'appuie sur un ensemble de disciplines scientifiques. M. Jean-François Le Grand a également estimé nécessaire de distinguer les OGM, dans leur ensemble, des plantes génétiquement modifiées (PGM), préférant à une analyse globale, une analyse au cas par cas, certaines PGM pouvant avoir un intérêt. En second lieu, l'intergroupe avait estimé nécessaire d'associer les deux comités pour que l'organisme créé par la loi apporte des réponses sociétales. Les principes de sa gouvernance ne pouvaient selon lui être définis que par la loi et le Parlement. En revanche, l'intergroupe OGM avait énoncé des principes que la loi devrait suivre, en particulier de transparence et de responsabilité. Il avait également souligné, dans le cadre de l'intergroupe, la nécessité de travailler sur la question de la brevetabilité du vivant, ce qui dépassait le domaine de la loi et devrait s'inscrire par exemple dans la perspective d'un sommet international sur le gène. Il a ensuite souhaité que les débats en séance se déroulent sans passion et indiqué qu'il interviendrait dans la discussion générale pour préciser sa conception de ce dossier. Il a déclaré qu'il voterait résolument les sanctions proposées contre les personnes détruisant les champs, car on ne pouvait concevoir, en République, que l'on transgresse la loi. Il a enfin annoncé qu'il proposerait des amendements concernant les sources de dissémination d'OGM autres que les distances de culture, par exemple les conditions de transport.
M. Gérard César, après avoir félicité le rapporteur et indiqué que le groupe UMP était très favorable à ses propositions, a souhaité, d'une part, obtenir des compléments sur le mécanisme d'indemnisation et, d'autre part, savoir si M. Jean Bizet pouvait apporter des précisions sur l'analyse de Mme Mariann Fischer-Boel selon laquelle les Etats-Unis s'apprêtaient à demander à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) des pénalités de l'ordre de 800 millions à 1 milliard d'euros contre l'Union européenne.
En réponse aux différents intervenants, M. Jean Bizet, rapporteur, après s'être réjoui des différentes interventions soulignant l'importance de l'expertise scientifique, a indiqué à M. Jacques Muller que la transposition de la directive 2001/18/CE, entreprise au printemps 2007 par voie réglementaire, avait bien pour but la coexistence des cultures avec ou sans OGM. Il a rappelé que le seuil d'étiquetage, de 0,9 %, était fixé au niveau de l'Union européenne et résultait d'un accord politique. Il a enfin fait valoir que les OGM faisaient l'objet, avant leur autorisation, d'études très approfondies, qui prenaient des années. Quant aux auditions du groupe de travail, elles n'avaient pas pour but de renouveler le débat sur les OGM, ce qui avait déjà été fait par les rapports d'information de la commission des affaires économiques en 1998 et 2003. Il a indiqué qu'une des personnes auditionnées avait fait part de son mécontentement, qui lui avait paru pour sa part injustifié.
Concernant les distances d'éloignement des cultures, il a estimé que celles-ci étaient d'ordre réglementaire et non législatif et qu'il appartiendrait au ministre de l'agriculture de les définir après avis du Haut conseil des biotechnologies. Il a abondé dans le sens de M. Jean-François Le Grand quant à la nécessité de ne pas mélanger le débat sur la clause de sauvegarde et celui sur la transposition de la directive 98/81/CE. Le projet de loi avait pour objectif de protéger les agriculteurs, quels que soient leurs choix professionnels.
Soulignant l'importance de définir une loi fondatrice pour les biotechnologies, il a jugé que la France et l'Europe ne pouvaient vivre dans une bulle, car elles importaient 80 % de leurs besoins en protéines végétales. De ce point de vue, il se demandait ce qu'il adviendrait si le continent américain se mettait à cultiver des variétés nouvelles, pour lesquelles l'Union européenne mettrait plus de deux ans à donner son autorisation. Il existait un risque réel, que pendant ce laps de temps, l'Europe ne puisse plus s'approvisionner suffisamment en protéines végétales, ce qui aurait comme conséquences une baisse de la production de viande blanche, l'augmentation des importations de cette viande et donc une hausse de l'ordre de 25 % de son prix pour le consommateur européen.
Concernant le Grenelle de l'environnement, tout en soulignant son importance et son intérêt, il a estimé qu'on ne pouvait considérer que ce seul processus était à l'origine de toutes les avancées dans ce dossier. Preuve en était que le projet d'une instance comportant deux comités, l'un scientifique et l'autre représentant la société civile, figurait déjà dans le projet de loi de 2006. Cette conception était du reste venue de l'analyse des difficultés de fonctionnement de la Commission du génie biomoléculaire (CGB). Il a déclaré à cette occasion que cette instance, et en particulier les scientifiques qui en étaient membres et dont certains faisaient également partie du comité de préfiguration de la Haute autorité, avaient été injustement critiqués. Il a rappelé que tous les membres de la CGB avaient signé des engagements d'indépendance.
Sur la question de la brevetabilité du vivant, il a reconnu que breveter une partie du vivant pouvait choquer. Il a regretté vivement que trois ou quatre grandes entreprises multinationales de biotechnologies possèdent 97 % des brevets et qu'aucune d'entre elles ne soit française.
En réponse à M. Gérard César, M. Jean Bizet, rapporteur, a indiqué tout d'abord que le système d'indemnisation n'était pas précisé par le projet de loi et qu'il reviendrait donc aux acteurs privés de choisir entre plusieurs solutions techniques, pouvant consister notamment en un contrat d'assurance, un cautionnement bancaire ou la mise en place de mécanismes interprofessionnels. Concernant les pénalités qui pourraient être infligées à l'Union européenne du fait des restrictions de marché qu'elle imposait aux PGM, il a redouté qu'elles ne frappent les filières les plus dynamiques à l'exportation, comme la filière vitivinicole.
M. Jean-Marc Pastor, après avoir indiqué qu'il avait été empêché d'assister à la première partie de la réunion, a souhaité savoir si l'obligation d'étiquetage des semences s'appliquerait également sur les semences importées. M. Jean Bizet, rapporteur, lui a indiqué que tel était bien le cas dans son esprit.
La commission a ensuite examiné les amendements du rapporteur.
A l'article 1er (art. L. 531-1-1 [nouveau] du code de l'environnement), la commission a adopté trois amendements : le premier visant à mieux positionner cet article dans le code de l'environnement, le deuxième pour compléter l'évaluation des risques par une évaluation des bénéfices et le dernier pour tenir compte de l'usage très répandu des OGM dans l'industrie pharmaceutique.
Au chapitre Ier, après une intervention de M. Jacques Muller, elle s'est déclarée favorable à un amendement visant à rebaptiser Haut conseil des biotechnologies le nouvel organisme que tend à créer le projet de loi pour éclairer le Gouvernement dans ses décisions concernant les OGM.
A l'article 2 (art. L. 531-3 du code de l'environnement), la commission a adopté sept amendements : le premier pour rappeler la mission d'évaluation des bénéfices du Haut conseil, le deuxième pour extraire la biovigilance des missions du Haut conseil, le troisième pour préciser l'articulation des compétences entre le Haut conseil et l'AFSSA, le quatrième pour rendre plus réalistes les conditions de saisine du Haut conseil, le cinquième pour remplacer, au sein des missions du Haut conseil, celle d'élaborer des méthodes d'évaluation des risques par celle de rendre un avis sur les demandes d'autorisation d'OGM, dans le respect des délais communautaires, le sixième d'ordre rédactionnel et le dernier pour tenir informé le Haut conseil des rapports du comité de biovigilance.
A l'article 2 (art. L. 531-4 du code de l'environnement), après une intervention de M. Jean-François Le Grand, elle a adopté un amendement précisant le fonctionnement du Haut conseil et supprimant le collège prévu à cet article.
A l'article 2 (article additionnel après l'art. L. 531-4 du code de l'environnement), la commission a adopté un amendement visant à détailler la composition respective des deux comités constituant le Haut conseil.
A l'article 2 (article additionnel avant l'art. L. 531-5 du code de l'environnement), elle a donné un avis favorable à un amendement visant à assurer l'indépendance et la dignité de la fonction de membre du Haut conseil.
Au chapitre II, la commission a adopté un amendement visant à compléter l'intitulé du chapitre.
Avant l'article 3, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel visant à rendre obligatoire l'étiquetage des semences qui contiennent des OGM.
A l'article 3, elle s'est déclarée favorable à un amendement de conséquence avec le précédent.
A l'article 3 (art. L. 663-8 du code rural), la commission a adopté, après les interventions de MM. Daniel Soulage, Jean-Marc Pastor et Jean-François Le Grand, outre un premier amendement donnant leur place à tous les moyens possibles d'isolement entre cultures, un amendement précisant la procédure de fixation des distances d'isolement.
A l'article 3 (art. L. 663-9 du code rural), elle s'est déclarée favorable à un amendement tendant à donner une rédaction juridiquement mieux établie des sanctions prévues en cas de non respect des prescriptions techniques d'isolement des cultures.
A l'article 4 (art. L. 671-14 du code rural), la commission a adopté, après l'intervention de M. Jacques Muller, un amendement tendant à équilibrer le dispositif pénal du projet de loi en créant un délit spécifique de destruction des cultures autorisées, aggravé s'il s'agit d'essais.
A l'article 5, elle a adopté un amendement de conséquence, créant dans le code rural un chapitre spécifique à la culture des plantes génétiquement modifiées.
A l'article 5 (art. L. 663-10 du code rural), la commission s'est prononcée pour trois amendements, un de précision et deux autres rédactionnels.
A l'article 6, elle a adopté deux amendements, le premier pour maintenir l'existence du comité de biovigilance, le second de coordination.
A l'article 7, la commission s'est prononcée en faveur d'un amendement tendant à améliorer l'organisation globale du texte et à prévoir la protection du secret industriel et commercial en matière de divulgation des données contenues dans les dossiers de demandes d'autorisation d'utilisation confinée d'OGM.
Au chapitre IV, elle a adopté un amendement de cohérence.
Avant l'article 8, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel, afin d'isoler dans un article les dispositions définissant les OGM.
A l'article 8, elle a adopté cinq amendements de coordination ou rédactionnels.
Au chapitre V, la commission a adopté un amendement visant à supprimer le chapitre.
A l'article 9, elle a adopté neuf amendements :
- le premier et le troisième pour expliciter le rôle du Haut conseil avant toute autorisation de dissémination ;
- le deuxième, le quatrième, le sixième, le septième et le huitième d'ordre rédactionnel ;
- le cinquième afin d'imposer la consultation du Haut conseil avant d'activer la clause de sauvegarde ;
- le dernier tendant à corriger une erreur de référence.
Avant l'article 10, la commission a adopté un amendement de coordination, visant à insérer une division additionnelle.
Après l'article 11, la commission a adopté un amendement visant à insérer une division additionnelle relative au soutien à la recherche en génomique végétale.
Après l'article 11, la commission a adopté un amendement de coordination, visant à insérer un article additionnel pour créer un nouvel instrument d'investissement permettant de dégager des financements dans la recherche en génomique végétale.
M. Dominique Mortemousque a estimé qu'il conviendrait que le débat en séance permette aux différents points de vue de s'exprimer et de consacrer le temps nécessaire aux aspects les plus sensibles du dossier.
La commission a alors adopté le projet de loi ainsi modifié, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen et M. Jacques Muller votant contre.
Mercredi 30 janvier 2008
- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président.Mission d'information au Brésil - Examen du rapport d'information
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord pris connaissance du rapport d'information de M. Jean-Paul Emorine, président, relatif au déplacement d'une délégation de sénateurs au Brésil du 11 au 17 septembre 2007.
Après avoir rappelé que neuf membres de la commission, MM. Jean-Paul Emorine, Gérard Cornu, François Fortassin, Bernard Dussaut, René Beaumont, Mme Yolande Boyer, M. Philippe Darniche, Mme Evelyne Didier et M. Yannick Texier, avaient effectué une mission au Brésil du 11 au 17 septembre 2007 pour étudier le décollage économique du pays, notamment sous ses aspects agricoles et industriels, M. Jean-Paul Emorine, président, a précisé que la délégation s'était successivement rendue à São Paulo, Brasilia et Rio de Janeiro pour mener des entretiens sur l'agriculture brésilienne, l'industrie automobile et les biocarburants.
Soulignant que le Brésil était le cinquième pays du monde par la taille de sa population, 186 millions d'habitants en 2006, et par sa superficie, 8,5 millions de kilomètres, il a relevé qu'avec un produit intérieur brut (PIB) de 1.067 milliards de dollars en 2006, soit 730 milliards d'euros selon le cours actuel du change, le pays s'était hissé au rang de dixième puissance économique mondiale, alors qu'il ne se situait qu'à la quinzième place en 2005. L'économie brésilienne se caractérise par une agriculture résolument tournée vers les exportations, le pays disposant de ressources foncières immenses, avec 60 millions d'hectares de terres cultivées et 230 millions d'hectares de pâturages. Au surplus, il dispose encore, hors forêt amazonienne, de 90 millions d'hectares de terres disponibles et des pâturages pourraient être libérés pour être transformés en cultures si l'élevage était rendu un peu plus intensif.
Les exportations agricoles brésiliennes ont ainsi crû régulièrement depuis une vingtaine d'années, avec une véritable explosion depuis 2001, les exportations agroalimentaires ayant progressé de 16,3 % par an en moyenne entre 2001 et 2005. En 2006, sur un excédent commercial de 46,1 milliards de dollars, le solde des échanges agro-industriels s'est élevé à 42,7 milliards, soit 93 % du total. Le secteur agro-alimentaire est de ce fait devenu l'un des plus dynamiques du pays, représentant 30 % du PIB, 37 % des emplois et jusqu'à 40 % des exportations. Le Brésil est le premier exportateur mondial de soja, de sucre/éthanol, de boeuf, de café, de poulet, de tabac ou de jus d'orange. Ses principaux marchés sont l'Union européenne, mais aussi, pour une part croissante, l'Amérique latine, les Etats-Unis et l'Asie, notamment sous l'influence de la Chine.
Après avoir fait constater que la viande brésilienne représentait 30 % du marché mondial, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que le Brésil avait des ambitions très élevées en la matière et souhaitait s'appuyer sur les négociations commerciales menées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pour pénétrer plus fortement sur le marché européen. Actuellement, les autorités brésiliennes reprochent à l'Union européenne de se prévaloir de l'insuffisance des contrôles sanitaires sur le cheptel à la frontière du Paraguay et de l'Argentine pour protéger son marché intérieur.
Puis il a noté qu'11,6 millions d'hectares étaient consacrés à la culture des organismes génétiquement modifiés (OGM), du soja pour l'essentiel, ce qui représente 60 % des terres cultivées en France, que le Brésil s'était doté très tôt d'une législation pour encadrer leur développement et avait assoupli les règles d'autorisation des cultures OGM en 2007.
Il a ensuite expliqué que l'économie brésilienne disposait également d'une solide base industrielle, la plupart des activités étant principalement regroupées dans les Etats de São Paulo et de Rio de Janeiro, le premier représentant plus du tiers du PIB brésilien, plus du tiers de la consommation nationale et concentrant plus de la moitié des sièges des 500 plus grandes entreprises. La délégation de la commission a eu des entretiens avec le président de la Fédération des industries de Saõ Paulo (FIESP), celle-ci rassemblant plus de 140.000 entreprises représentant, selon ses évaluations, 45 % du PIB national et 60 % des exportations de biens manufacturés. Dans l'Etat de Rio de Janeiro, l'extraction pétrolière occupe une place importante, avec plus de 84 % de la production nationale. Enfin, le Brésil est doté de deux pôles d'excellence dans les secteurs automobile et aéronautique, l'avionneur brésilien Embraer étant le numéro un mondial des avions régionaux.
M. Jean-Paul Emorine, président, a nuancé la présentation de ces atouts économiques en expliquant que le Brésil était marqué par certaines faiblesses socio-économiques. Tout en relevant que le pays avait récemment réussi sa stabilisation macroéconomique, à travers la diminution de l'inflation, le dégagement d'excédents budgétaires primaires depuis plusieurs années ou le remboursement anticipé de sa dette internationale, il a mis en avant : l'appréciation du real qui pèse sur le niveau des exportations, le niveau très élevé des taux d'intérêt, qui ne facilite pas les investissements, l'insuffisance des infrastructures de transport, les partenariats public/privé en la matière faisant défaut, comme le montre l'exemple de la mégapole de São Paulo, considérablement sous-dotée en matière de transports publics, les très grandes inégalités au sein de la société brésilienne, s'agissant de la répartition des revenus et des richesses, et, enfin, les importants déséquilibres régionaux, notamment entre les régions du sud-est et le reste du pays.
Soulignant ensuite que le thème des biocarburants avait constitué le véritable « fil rouge » des entretiens de la délégation, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que le développement des biocarburants au Brésil remontait aux années 1970, avec le plan Proalcool mis en place par le gouvernement de la dictature militaire, pour réduire la dépendance de l'économie nationale au pétrole à la suite du premier choc pétrolier. Mais l'essor réel des biocarburants est plus récent et lié à la diffusion des véhicules flex-fuel, la délégation ayant, à ce titre, visité une des chaînes de montage de l'usine PSA à Porto Real, usine d'une capacité de production de 100.000 véhicules par an, prochainement portée à 150.000. Les voitures flex-fuel représentent désormais entre 80 et 90 % des ventes de véhicules neufs, contre seulement 3 % en 2003 et les membres de la délégation ont été frappés par l'excellence de l'industrie automobile brésilienne et les risques en résultant pour l'industrie automobile européenne.
Par ailleurs, le Brésil est devenu le deuxième producteur mondial d'éthanol, avec 17 milliards de litres en 2007, derrière les Etats-Unis, 20 % de la production nationale étant exportés. Le succès du pays dans ce domaine repose d'abord sur la culture de la canne à sucre, le Brésil en ayant produit 470 millions de tonnes en 2006-2007. Il dispose, à cet effet, de réels points forts : des conditions agro-climatologiques favorables, des surfaces agricoles importantes et faciles à travailler, l'obligation de ne replanter la canne que tous les six ans et l'utilisation de la bagasse de la canne à sucre comme source d'énergie dans les usines de biocarburants. Surtout, le rendement d'un hectare de canne à sucre est très élevé, puisqu'il permet la production de 7.000 litres d'alcool, contre 3.000 litres pour un hectare de maïs aux Etats-Unis. Enfin, la surface agricole utilisée pour la canne à sucre est estimée à 6,2 millions d'hectares, ce qui laisse des marges de progression considérables.
Néanmoins, au regard des objectifs ambitieux de développement du gouvernement (doublement de la production d'éthanol d'ici à 2015), la question de l'augmentation de la surface dédiée à la culture de la canne se pose pleinement. Soulignant qu'un simple raisonnement arithmétique pourrait laisser penser que l'utilisation d'une partie des 90 millions d'hectares disponibles permettrait d'atteindre ces objectifs, il a considéré que cette estimation était sujette à caution, la plupart de ces terres se situant dans le « cerrado » (savane), dont les conditions climatiques et hydrologiques ne conviennent pas à ce type de culture.
Il a ensuite souligné que le Brésil était souvent l'objet d'attaques sur les effets supposés du développement de la culture de la canne sur l'Amazonie. Sur ce point, il a relevé que la plupart des interlocuteurs rencontrés par la délégation avait insisté sur le fait que le climat et le sol de la région amazonienne n'étaient pas adaptés au développement de la canne à sucre et que, dès lors, la déforestation ne pouvait être imputée au développement des biocarburants. Ces mêmes interlocuteurs ont également fait valoir le fait que la situation de la forêt amazonienne était souvent présentée de manière caricaturale à l'étranger. Tout en reconnaissant que ces affirmations apparaissaient de bon sens, M. Jean-Paul Emorine, président, a cependant estimé que le développement de la culture de la canne à sucre créait, de fait, une pression sur les autres usages de la terre.
Il a ensuite évoqué le plan, lancé par le gouvernement brésilien, en faveur du biodiesel imposant l'incorporation de 2 % de biodiesel dans le diesel, depuis le 1er janvier 2008, puis de 5 % en 2013. Les objectifs de ce plan sont multiples : réduction de la dépendance du Brésil aux importations de diesel, réduction des émissions de gaz à effet de serre et lutte contre la pauvreté parmi les petits agriculteurs vivant de la culture de plantes oléagineuses, ce programme ayant déjà permis de donner du travail à 250.000 personnes. Il a, au surplus, rappelé que l'utilisation du diesel pour les véhicules particuliers était interdite depuis la fin des années 1970 et qu'en conséquence le diesel était uniquement utilisé par les poids lourds et les machines agricoles, ce qui, comme l'avait relevé M. Gérard Cornu lors de la mission, serait inconcevable en France.
S'agissant des aspects industriels des biocarburants, après avoir expliqué qu'aux 369 usines de sucre/éthanol actuellement en service devraient s'ajouter 40 usines en cours de construction et 60 en cours d'approbation, il a noté que l'outil industriel de fabrication de l'éthanol au Brésil était performant.
Développée au départ par des subventions publiques, la filière de l'éthanol est désormais déréglementée. Du fait du caractère mixte sucre/alcool des usines, cet outil de production a créé des corrélations de prix entre les cours du pétrole et du sucre. Les véhicules flex-fuel pouvant indifféremment utiliser de l'essence, de l'éthanol ou un mélange des deux, les consommateurs effectuent leur choix en fonction des prix respectifs des deux produits. Si le prix de l'essence augmente, la demande d'éthanol augmentera et l'outil de production sera davantage sollicité pour en produire. Dans le même temps, la production de sucre diminuera, ce qui aura pour conséquence d'en réduire l'offre, et donc de faire monter son prix dans un contexte de hausse continue de la consommation de sucre au niveau mondial.
L'éthanol brésilien est par ailleurs très compétitif, notamment par rapport aux productions américaines ou européennes. Selon un expert en biocarburants rencontré par la délégation, les biocarburants européens ne supporteraient pas la concurrence avec les biocarburants brésiliens sans protections douanières. Toutefois, il apparaît difficile pour le Brésil d'atteindre ses objectifs très ambitieux d'augmentation de la production d'éthanol, en raison tant de la difficulté de mobiliser des terres supplémentaires pour la culture de la canne à sucre que de celle de développer l'outil de fabrication à un rythme suffisamment soutenu.
M. Jean-Paul Emorine, président, a conclu en évoquant la recherche brésilienne, très active sur les biocarburants de deuxième génération, produits à partir de la biomasse de la canne à sucre ou du bois, le développement de cette nouvelle génération devant permettre d'augmenter substantiellement le potentiel de production d'éthanol.
Tout en saluant le caractère précis et détaillé du rapport, Mme Evelyne Didier a regretté n'avoir eu qu'une vision partielle du Brésil, la délégation ne s'étant rendue que dans deux Etats du pays et n'ayant pas rencontré de représentants de la population, de syndicats ou d'associations. Puis elle a évoqué la très grande volonté des entrepreneurs et des élus brésiliens de favoriser l'insertion de leur économie dans le marché international, tout en ayant -semble-t-il- une vision claire des forces et des faiblesses de celle-ci. Sur l'Amazonie, elle s'est déclarée frappée par le discours offensif des interlocuteurs rencontrés par la délégation, par leur besoin d'affirmer leur responsabilité sur ce territoire et par leur refus de « recevoir des leçons » de la part d'interlocuteurs étrangers. Enfin, elle a également noté la volonté affirmée des Brésiliens de pénétrer plus fortement sur le marché européen grâce à une réduction des barrières tarifaires et non tarifaires.
M. Yannick Texier a souligné qu'au fil des entretiens la délégation avait mesuré les difficultés que le Brésil éprouverait pour atteindre ses objectifs en matière de production d'éthanol. Tout en reconnaissant que les surfaces encore disponibles étaient importantes et que le rendement de la canne à sucre pour la production de biocarburants était supérieur à celui du maïs ou de la betterave, il a relevé que l'éthanol, bien que d'un prix inférieur à celui de l'essence, présentait un rendement énergétique de 30 % inférieur à l'essence. En outre, le « cerrado » brésilien n'est pas nécessairement approprié à la culture de la canne à sucre.
M. René Beaumont a fait valoir que les interlocuteurs brésiliens rencontrés par la délégation se considéraient capables d'assurer le contrôle sanitaire des élevages, mais sans en apporter la preuve. Or, il a estimé que cette capacité à assurer la traçabilité et le contrôle sanitaire du cheptel pouvait être mise en doute compte tenu du caractère extensif de l'élevage brésilien. Enfin, il a tenu à réaffirmer qu'au regard du caractère compétitif de la production brésilienne de sucre, cette production ne serait plus rentable en France et que le Brésil était également le leader mondial du jus d'orange, des entreprises françaises exerçant d'ailleurs des activités dans ce secteur.
M. Michel Bécot s'est interrogé sur la réalité du défrichage de la forêt amazonienne et s'est demandé si les volailles brésiliennes étaient nourries avec des produits OGM.
M. Gérard Bailly a considéré, dans un contexte de redéfinition de la politique agricole commune (PAC), qu'il était indispensable d'analyser les grandes tendances de l'économie agricole internationale, à laquelle le Brésil participe activement. Il a ensuite demandé des précisions sur l'ampleur de la production laitière brésilienne, la nature des produits agricoles sur lesquels l'économie brésilienne est particulièrement compétitive, l'importance de l'agriculture biologique et la présence ou non de fièvre catarrhale.
M. François Fortassin a indiqué que le défrichage de la forêt amazonienne était lié à l'importance de la culture sur brûlis et relevé l'attachement des autorités brésiliennes à démontrer leur attitude responsable sur cette zone géographique. D'autres espaces naturels sont également menacés au Brésil, a-t-il ajouté, notamment la sierra brésilienne (sertão). Enfin, il a souligné que la perception de la population brésilienne sur la question des OGM était totalement différente de celle des Européens.
A l'instar de Mme Evelyne Didier, Mme Yolande Boyer a regretté n'avoir pu, au cours de la mission, rencontrer des représentants de la population ou de syndicats. Puis, elle a indiqué que ce déplacement lui avait permis de prendre conscience de l'avance considérable du Brésil dans le domaine des biocarburants, développés dès les années 1970, et de se rendre compte des capacités gigantesques de production nationale dans le domaine des produits agricoles. De plus, le Brésil compte énormément sur le résultat des négociations commerciales menées dans l'enceinte de l'OMC pour développer ses exportations. Néanmoins elle a noté que le pays éprouvait encore de grandes difficultés à assurer un revenu décent à une grande partie de la population. Enfin, elle a souligné que le pays présentait de multiples facettes, notamment entre São Paulo et Brasilia, évoquant dans le second cas, l'originalité de l'architecture de la ville.
M. Roland Courteau s'est interrogé sur l'origine des sources de production d'électricité au Brésil et s'est demandé si le pays avait ratifié le protocole de Kyoto.
M. Yannick Texier a enfin apporté des précisions sur la production laitière brésilienne, relevant que celle-ci n'était pas très importante au regard de l'ampleur du cheptel, constat confirmé par M. François Fortassin.
En réponse à ces différentes interventions, M. Jean-Paul Emorine, président, a apporté les précisions suivantes :
- les délais impartis pour une mission à l'étranger obligent à sélectionner le nombre et la nature des entretiens, ainsi que les thèmes de travail ;
- le Brésil a une approche américaine de la mondialisation et souhaite exporter le plus massivement possible ses produits au regard de leur qualité ;
- le discours local est a priori optimiste sur le contrôle de la fièvre aphteuse, notamment de la part du président de l'Association brésilienne des industries exportatrices de viande ;
- la France pourra devenir un acteur important du biodiesel, à condition que les biocarburants de deuxième génération soient élaborés ;
- l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE) pourrait exercer un rôle positif au Brésil sur les questions de contrôle sanitaire du cheptel ;
- le cheptel brésilien est nécessairement nourri, pour une part, avec des OGM ;
- le défrichage de la forêt amazonienne, bien que s'atténuant, reste une réalité ;
- la délégation n'a pas été alertée sur l'existence de poches de fièvre catarrhale au Brésil et l'agriculture biologique n'est pas très développée, le pays ayant d'autres préoccupations immédiates pour nourrir convenablement sa population ;
- le Brésil est compétitif pour les exportations de produits agricoles grâce à la faiblesse de sa monnaie et de ses coûts de production et en raison des conditions climatiques favorables ;
- la production laitière ne constitue pas un point fort du Brésil, contrairement à l'élevage ;
- la poursuite des activités de recherche dans le domaine des OGM en France est fondamentale, notamment pour apporter une solution au problème de l'alimentation des élevages français de viande blanche ;
- les autorités brésiliennes ont ratifié le protocole de Kyoto, mais n'ont souscrit à aucun engagement de réduction des émissions de gaz à effet de serre ;
- l'électricité brésilienne est majoritairement produite à partir de l'hydraulique, de combustibles fossiles et, pour une part marginale, du nucléaire.
Puis la commission a adopté à l'unanimité le rapport de la mission d'information.
Mission d'information à l'étranger - Russie - Désignation des membres
La commission a procédé ensuite à la désignation des membres de la commission participant à la mission d'information en Russie en juillet 2008.
Ont été désignés comme membres titulaires : MM. Gérard César, Philippe Darniche, Mme Elisabeth Lamure, M. Jean-Claude Merceron et Thierry Repentin.
Ont été désignés comme membres suppléants : MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel et Georges Gruillot.
Sécurité - Chiens dangereux - Examen du rapport pour avis
Au cours d'une seconde séance qui s'est tenue l'après-midi, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Dominique Braye sur le projet de loi n° 110 (2007-2008), modifié par l'Assemblée nationale en première lecture, renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux.
M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a indiqué que si la commission présentait un avis, en deuxième lecture sur le projet de loi, ce qui n'est pas habituel, ce n'était pas uniquement pour lui donner le plaisir de poursuivre une collaboration aussi amicale que productive avec le rapporteur de la commission des lois, saisie au fond, M. Jean-Patrick Courtois, mais essentiellement pour deux raisons :
- bien que l'Assemblée ait sur beaucoup de points importants retenu, et souvent amélioré, les modifications apportées par le Sénat, le texte issu des travaux du Sénat prenait mieux en compte les exigences de la prévention des accidents causés par des chiens « non classés » ;
- certaines des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pourraient se révéler difficiles à appliquer et à contrôler, et produire, comme déjà la loi du 6 janvier 1999, des effets indésirables.
Il semblait donc utile que les deux commissions poursuivent leur travail commun sur certaines dispositions du texte restant en discussion, la commission des affaires économiques s'abstenant naturellement, comme elle l'avait fait en première lecture, de prendre position sur celles qui relèvent de la seule compétence de la commission des lois.
M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les dispositions du projet de loi restant en discussion et les orientations qu'il proposait à la commission de retenir, analysant successivement les positions prises par l'Assemblée nationale sur les amendements du Sénat et les dispositions qu'elle avait elle-même introduites dans le projet de loi.
Sur le premier point, il a tout d'abord relevé, parmi les points de convergence, nombreux et importants, entre les deux Assemblées, la confirmation par l'Assemblée nationale de la suppression des dispositions du projet de loi initial qui interdisent la détention de chiens de première catégorie. Il s'en est félicité, estimant qu'il serait sans doute désormais admis que l'éradication de ces animaux, souhaitée par le législateur de 1999, était une vue de l'esprit, compte tenu de l'impossibilité, sauf à faire disparaître quelques dizaines de races canines, d'empêcher la naissance de chiens qui, une fois adultes, se révéleront être des chiens de première catégorie : les mesures proposées auraient donc été inapplicables et elles auraient de surcroît essentiellement atteint les propriétaires de bonne foi de chiens nés dans des conditions parfaitement légales.
Le rapporteur pour avis a ensuite noté que l'Assemblée nationale avait également entériné les amendements concrets et pragmatiques adoptés par le Sénat pour améliorer l'efficacité du texte, et qui portaient notamment sur :
- la définition des nouvelles obligations de formation et d'évaluation imposées aux propriétaires de chiens de première et deuxième catégories ;
- la communication au maire des résultats des évaluations comportementales ;
- le lien établi entre le résultat de ces évaluations et l'obligation de formation qui pourra être imposée aux maîtres de chiens « mordeurs » ou jugés présenter un certain danger ;
- la création d'une obligation de formation des personnels utilisant des chiens dans le cadre d'activités privées de surveillance et de gardiennage, assortie de mesures destinées à responsabiliser leurs employeurs. Le rapporteur pour avis a approuvé les modifications apportées par l'Assemblée nationale à ce dispositif et il a indiqué qu'il proposerait à la commission de poursuivre dans la voie de son amélioration.
Abordant ensuite les points de divergence avec l'Assemblée nationale, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a d'abord relevé la suppression de l'article créant un Observatoire national du comportement canin, en raison de sa nature réglementaire : si l'on peut difficilement contester ce motif, il n'en reste pas moins que l'insuffisance en matière de collecte et d'exploitation des données sur les agressions canines est criante, et que la modernisation annoncée du fichier national canin ne comblera que partiellement cette lacune. Il paraît donc souhaitable que le Gouvernement use de sa compétence pour améliorer le suivi statistique et l'évaluation dans ce domaine.
Mais la divergence essentielle est celle qui oppose les deux assemblées sur une mesure de prévention essentielle adoptée par le Sénat, et supprimée par l'Assemblée nationale : l'évaluation comportementale, lorsqu'ils atteignent l'âge adulte, des chiens qui, en raison de leur puissance et de leur poids, peuvent présenter un danger potentiel particulier, et qui sont d'ailleurs à l'origine de 75 % des accidents mortels répertoriés.
M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a réfuté les arguments avancés contre cette mesure :
- elle serait inapplicable : elle nécessiterait cependant beaucoup moins de consultations que le certificat vétérinaire, assorti de recommandations, qui sera exigé pour toute cession de chien, le nombre de ces cessions étant de l'ordre d'un million par an ;
- elle occasionnerait des contraintes et des dépenses aux propriétaires de chiens : sur le premier point, le rapporteur pour avis a souligné que l'évaluation ne nécessiterait dans 99 % des cas qu'une unique visite chez le vétérinaire et il a indiqué, sur le second, qu'il proposerait à la commission d'adopter un amendement encadrant la rémunération de toutes les évaluations imposées par la loi, afin que leur coût soit prévisible et homogène ;
- le texte prévoit déjà l'évaluation des chiens mordeurs : M. Dominique Braye a observé à ce sujet que n'imposer l'évaluation qu'après la première morsure - qui peut par ailleurs être très grave - revenait un peu à n'imposer le permis de conduire qu'après le premier accident.
Le rapporteur pour avis a rappelé que le dépistage de chiens tarés ou instables était l'instrument le plus efficace et le plus rapide d'une politique de prévention des agressions canines, et il a jugé à cet égard impossible de limiter l'évaluation systématique aux seuls chiens de première et deuxième catégories déclarés, soit quelque 133.000 animaux sur plus de huit millions de chiens, alors que 93 % des morsures et 75 % des accidents mortels sont le fait de chiens non classés. Il a également insisté sur la nécessité de responsabiliser les propriétaires de dogues ou de bergers allemands et autres, qui sont persuadés que leur chien ne présente aucun danger.
Exposant ensuite les principales dispositions introduites dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, M. Dominique Braye a cité l'inscription dans la loi du fichier national canin, dont il a approuvé le principe, tout en notant qu'il faudrait améliorer la rédaction du texte adopté, et la création du permis de détention des chiens de première et deuxième catégories.
Observant que ce permis était le nouveau nom donné à l'actuel récépissé de déclaration, il a jugé que ce changement d'appellation serait une bonne chose, notamment parce qu'elle pourrait contribuer à responsabiliser les propriétaires de chiens « classés ». Il a relevé cependant qu'il faudrait que les détenteurs de ce permis soient conscients qu'il devrait être demandé pour chaque chien.
En revanche, il s'est inquiété de l'interdiction de confier un chien classé à une personne n'ayant pas de permis de détention.
Il s'est demandé si cette disposition serait applicable et contrôlable, et il a jugé qu'elle créerait des contraintes successives, en imposant en fait à tous les membres majeurs d'une famille de posséder un permis - ce qui suppose l'obtention d'une attestation d'aptitude et la souscription d'une assurance - et en interdisant, même en cas d'urgence, même pour quelques heures, de faire garder son chien par une personne non titulaire du permis.
Il s'est surtout interrogé sur les conséquences négatives que pourraient avoir ces contraintes : les propriétaires responsables qui ont déclaré leur chien sont déjà une minorité, et il ne faudrait pas que de semblables mesures renforcent l'attrait de la clandestinité, ou le développement, déjà très inquiétant, du nombre de chiens appartenant à des races ou types au moins aussi dangereux que ceux qui ont été « catégorisés », mais que n'importe qui peut détenir sans formalités ni contraintes.
M. Michel Bécot s'est dit « un peu effaré » de constater qu'après avoir voté une loi, modifiée depuis, en 1999 il fallait aujourd'hui en adopter une autre, sans qu'apparemment cela empêche la survenance périodique de drames, en particulier des morts d'enfants, causés par des agressions canines. Il a observé que les citoyens ne comprenaient pas cet état de fait et souhaiteraient que le législateur se montre plus incisif et plus efficace. Il a indiqué qu'en tant que maire, il estimait indispensable que tous les chiens divagants soient placés en dépôt. Il n'a pas jugé choquant que tous les membres d'une famille soient tenus d'avoir un permis, notant qu'il fallait avant tout sortir de la situation actuelle en trouvant des solutions efficaces.
M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a répondu à M. Michel Bécot qu'il était tout à fait d'accord avec lui sur la nécessité de se débarrasser des chiens pouvant présenter un risque pour les humains, et en particulier les enfants, affirmant sa conviction que le chien peut être un merveilleux compagnon pour l'homme, mais qu'il ne fallait pas hésiter à éliminer le petit pourcentage des chiens qui posent problème et représentent un danger.
Il a noté que certains chiens, comme le Rottweiler, pouvaient être instables et qu'il faudrait que leurs propriétaires soient avertis du danger qu'ils peuvent présenter pour des enfants.
C'est pourquoi il est indispensable de dépister et si nécessaire d'éliminer les chiens pouvant présenter des risques d'agression.
M. Georges Gruillot a dit qu'il partageait en partie les analyses de M. Dominique Braye, mais qu'il était sans doute, bien que vétérinaire, plus sensible que lui aux problèmes et aux coûts que peut occasionner la présence trop importante de chiens dans la société.
Evoquant le fait que certains pays prélèvent un impôt sur les chiens, il s'est demandé si l'on ne pourrait pas s'inspirer de cette formule - qui aurait par ailleurs l'avantage de compenser une partie des coûts induits par la présence des chiens - en prévoyant des taux élevés pour les chiens qui peuvent présenter un danger potentiel important.
M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a fait remarquer que la présence des chiens, qui a indubitablement un coût, notamment pour les communes, a aussi des aspects très positifs pour leurs propriétaires et pour la société.
Il a rappelé que la solution de la « vignette canine » avait parfois été envisagée, notamment au moment de la discussion de la loi de 1999, mais n'avait jamais abouti, indiquant que pour sa part, il ne serait pas opposé à ce que de très fortes amendes frappent les propriétaires de chiens négligents, évoquant le coût - en termes d'entretien de la voirie mais aussi d'accidents - des déjections canines.
M. Jacques Muller a dit partager l'analyse du apporteur pour avis sur le danger potentiel que peuvent présenter les chiens du fait de leur poids, de leur taille, de la puissance de leur mâchoire. Il a cependant noté que les accidents graves se produisaient surtout dans la sphère privée et étaient souvent provoqués par la méconnaissance de ce qu'est un chien, et de ses réactions. Il serait donc très important, comme en matière de sécurité routière, de mettre l'accent sur la prévention, sur l'information des parents, des enfants, des maîtres. Il a regretté, à cet égard, la suppression de l'article relatif à l'Observatoire du comportement canin, relevant que tous les pays qui ont obtenu des résultats en matière d'accidents canins les ont obtenus grâce à des actions de prévention qui s'appuyaient sur les travaux d'étude, de recherche et d'observation menés par des organismes de ce type.
M. Dominique Braye s'est associé aux propos de M. Jacques Muller pour souligner que dans des pays voisins, comme la Suisse et la Belgique, on avait pris la peine d'observer la réalité et de collecter des informations avant de légiférer, regrettant qu'en France on manque de statistiques, d'études et que l'on ait généralement tendance à ne pas prendre le temps d'étudier à l'avance l'impact des décisions que l'on prend.
Comprenant également les préoccupations exprimées par M. Jacques Muller, M. Jean-Pierre Emorine, président, a estimé qu'il serait difficile à la commission de proposer le rétablissement d'une disposition manifestement réglementaire, mais que le débat serait sans doute rouvert par le dépôt d'amendements extérieurs.
M. Claude Biwer a estimé qu'il était souhaitable, quand on devait prendre des mesures contraignantes, de prévoir, avant leur intervention ou leur entrée en vigueur, un délai permettant d'en faire comprendre la nécessité et de bien informer le public, surtout dans un domaine sensible et qui touche un grand nombre de personnes.
Après avoir rappelé les délais d'application prévus par le projet de loi, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a relevé la difficulté d'arbitrer entre le souci d'une information préalable du public et la nécessité d'agir rapidement pour prévenir le renouvellement d'accidents graves.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements proposés par son rapporteur pour avis.
A l'article 1er (pouvoirs de police du maire), elle a adopté un amendement de suppression de la disposition introduite par l'Assemblée nationale prévoyant que le décret d'application de l'article L. 211-14-1 du code rural devrait déterminer le barème permettant d'apprécier la dangerosité des chiens.
A l'article 2 (obligations d'évaluation comportementale des chiens de première et deuxième catégories et de formation de leurs maîtres), après les interventions de M. Gérard César, qui s'interrogeait sur le choix des personnes qui feraient passer l'attestation d'aptitude, et de MM. Jackie Pierre et Georges Gruillot, qui ont souligné les charges importantes que la police des chiens dangereux et errants faisait peser sur les maires, surtout dans les petites communes, la commission a adopté, dans un souci de clarté et de lisibilité du texte, un amendement tendant à rétablir cet article dont les dispositions avaient été insérées par l'Assemblée nationale dans l'article nouveau relatif au permis de détention.
A l'article 2 bis A nouveau (permis de détention des chiens de première et deuxième catégories), la commission a adopté deux amendements tendant respectivement :
- à une nouvelle rédaction du paragraphe II de l'article, relatif aux conditions d'octroi du permis, par une coordination avec le rétablissement de l'article 2 et pour rectifier des erreurs de forme, mais aussi pour prévoir que devrait être produite à l'appui de la demande de permis, l'évaluation des chiens, et non un simple justificatif de sa réalisation, et que le maire pourrait refuser la délivrance du permis si les résultats de l'évaluation le justifiaient ;
- à une nouvelle rédaction, en trois paragraphes, des quatre derniers paragraphes de l'article, pour supprimer les dispositions interdisant de confier un chien « classé » à une personne non titulaire d'un permis ainsi que celles, inutiles, relatives au contrôle du permis sur la voie publique, et pour introduire une disposition dispensant de l'obtention de permis et de l'attestation d'aptitude les personnes assurant la garde d'un chien de première ou deuxième catégories à titre temporaire et à la demande de son propriétaire ou de son détenteur.
A l'article 3 bis nouveau (fichier national canin), la commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article précisant les finalités du fichier, les données qui y seront enregistrées, et les garanties de la protection des données personnelles qu'il contiendra, qui seront prévues par décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
A l'article 4 (chiens « mordeurs »), la commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction des deux premiers alinéas de l'article, tendant à rectifier une erreur matérielle et à supprimer la disposition relative à la transmission de la copie de la déclaration au fichier national canin, satisfaite par l'amendement adopté à l'article 3.
L'article 4 bis (évaluation comportementale des chiens potentiellement dangereux en raison de leur poids et de leur force), la commission a adopté :
- un amendement tendant à rétablir le I de cet article, imposant l'évaluation comportementale des chiens potentiellement dangereux en raison de leur poids ;
- un amendement tendant à prévoir une procédure d'encadrement de la rémunération des évaluations comportementales obligatoires ;
- un amendement de conséquence de l'amendement tendant au rétablissement de l'article 2.
A l'article 5 ter (formation obligatoire des agents privés de sécurité utilisant des chiens), la commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article afin d'améliorer l'insertion du dispositif proposé dans la loi du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité, d'en étendre l'application aux travailleurs individuels et de prévoir la définition par décret en Conseil d'Etat des conditions d'utilisation de chiens dans le cadre des activités privées de sécurité.
A l'article 11 (coordination), la commission a adopté un amendement de conséquence de l'amendement tendant au rétablissement de l'article 2.
A l'article 13 (dispositions transitoires), la commission a adopté un amendement tendant à assurer la cohérence des délais donnés aux propriétaires de chiens de première et de deuxième catégories pour se mettre en conformité avec leurs obligations prévues par le projet de loi et modifiant les dispositions transitoires concernant la formation des agents privés de sécurité par coordination avec l'insertion de ce dispositif dans la loi du 12 juillet 1983.
Enfin, la commission a adopté un amendement tendant au rétablissement de l'article 13 bis (dispositions transitoires concernant l'évaluation comportementale des chiens potentiellement dangereux).