COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mercredi 28 janvier 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Nomination d'un rapporteur

La commission a nommé M. Charles Gautier rapporteur sur la proposition de loi n° 176 (2008-2009), présentée par Mme Bariza Khiari et plusieurs de ses collègues, visant à supprimer les conditions de nationalité qui restreignent l'accès des travailleurs étrangers à l'exercice de certaines professions libérales ou privées.

Application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution - Audition de M. Jean Gicquel, co-directeur du centre de recherche de droit constitutionnel et professeur de droit constitutionnel à l'université Paris-I

Puis la commission a entendu M. Jean Gicquel, co-directeur du centre de recherche de droit constitutionnel et professeur de droit constitutionnel à l'université Paris-I.

Après avoir relevé que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 consacrait la revalorisation du rôle du Parlement, M. Jean Gicquel a noté qu'elle ne remettait pas en cause le principe, posé à l'article 20 de la Constitution, aux termes duquel le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.

Il a par ailleurs rappelé que si le Conseil constitutionnel avait agi comme un allié objectif du Parlement, en lui permettant d'intervenir dans des domaines réglementaires et en sanctionnant l'incompétence négative, il avait également dégagé une jurisprudence encadrant son action au travers de plusieurs principes :

- accessibilité et intelligibilité de la loi ;

- clarté et sincérité de la loi ;

- limitation du droit d'amendement en deuxième lecture conformément au principe de l'entonnoir ;

- égalité de traitement des assemblées en matière procédurale, s'agissant en particulier de l'application de l'article 40 de la Constitution. Sur ce point, il a souligné que la loi organique avait précisément vocation à harmoniser les procédures entre les deux assemblées.

Abordant le projet de loi organique, il en a tout d'abord regretté le manque de concision, jugeant nécessaire de préserver une certaine souplesse à la pratique parlementaire.

Sur le contenu, il a en premier lieu livré son analyse sur l'application de l'article 34-1 de la Constitution relatif aux résolutions votées par les assemblées. Il a tout d'abord salué cette nouvelle possibilité, de nature à desserrer le carcan du parlementarisme rationalisé et à éviter l'adoption de lois mémorielles dépourvues de portée normative.

Il a ensuite souligné que, d'un point de vue sémantique, la résolution visée à l'article 34-1 de la Constitution serait davantage une motion qu'une résolution si elle était directement soumise à l'assemblée sans être examinée en commission.

Après avoir rappelé que le Gouvernement pouvait déclarer irrecevable une résolution s'il estimait que son adoption ou son rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elle contenait une injonction à son égard, il a noté que ce refus serait probablement insusceptible de recours, le Conseil d'Etat le regardant comme un acte de gouvernement bénéficiant d'une immunité juridictionnelle et le Conseil constitutionnel devant se déclarer incompétent.

Il a enfin jugé nécessaire de clarifier, dans la loi organique ou le règlement des assemblées, le terme « session » inscrit dans la disposition, adoptée par les députés, prévoyant qu'une proposition de résolution ayant le même objet et le même objectif qu'une proposition de résolution antérieure ne peut être inscrite à l'ordre du jour de la même session.

Abordant les dispositions du projet de loi relatives à l'application de l'article 39 de la Constitution, M. Jean Gicquel s'est déclaré défavorable à la liste, dressée à l'article 7, des documents qui rendent compte de l'étude d'impact réalisée sur les projets de loi, liste qu'il a jugé non seulement dangereuse -car toute énumération est nécessairement incomplète- mais également trop lourde, le Parlement risquant d'être accablé par la masse des documents visés et le Gouvernement d'être considérablement ralenti dans son initiative législative. Il a par ailleurs jugé trop court le délai de dix jours, fixé à l'article 8 du texte, permettant à la Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé de constater que ces règles de présentation sont méconnues. Il a également douté de la pertinence de prévoir des règles spéciales de présentation pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

M. Jean Gicquel a observé que le chapitre 3 du projet de loi organique consacré aux dispositions relatives au droit d'amendement constituait l'aspect le plus important de ce texte. Il a estimé que la prise en compte du fait majoritaire conjuguée avec les mouvements d'alternance politique devait encourager la majorité comme l'opposition à rechercher une certaine forme de consensus dans l'organisation de la procédure législative. Il a noté que depuis près de trois décennies, l'obstruction, qu'il a qualifiée de déviation du système parlementaire, constituait un phénomène récurrent. Si la séance publique apparaît, conformément à une tradition spécifiquement française, comme le lieu privilégié d'expression parlementaire, la révision constitutionnelle de 2008 a également renforcé le rôle des commissions permanentes. Il a estimé que les dispositions du projet de loi organique visaient à revenir à une organisation plus rationnelle des débats.

M. Jean Gicquel a noté qu'il pourrait être précisé, au premier alinéa de l'article 11 du projet de loi organique, que les amendements doivent être soutenus en séance. Evoquant ensuite l'accès du gouvernement aux commissions, il a rappelé que les règlements des deux assemblées comportaient des dispositions différentes en la matière. Il a estimé que la disposition proposée par le projet de loi organique, au quatrième alinéa de l'article 11, selon laquelle le Gouvernement peut être présent à sa demande lors de l'examen et du vote des amendements en commission, ne devrait pas soulever de difficulté au regard du principe de la séparation des pouvoirs dès lors que, conformément à l'article 31 de la Constitution, le Gouvernement assistait déjà à la séance publique. La rédaction proposée par l'Assemblée nationale lui a paru équilibrée.

Sur l'article 12 du projet de loi organique consacré aux procédures d'examen simplifiée, il a souligné que si ces procédures, prévues dans les règlements des assemblées, fonctionnaient mal à l'heure actuelle, elles permettaient de rééquilibrer le temps parlementaire au profit du travail de contrôle et pouvaient en particulier être utilisées pour les autorisations de ratification et d'approbation d'engagements internationaux. Il a jugé en revanche moins opportun de recourir à ces procédures pour les ratifications d'ordonnances.

Sur l'article 13 du projet de loi organique instituant un « crédit-temps » pour l'examen d'un texte en séance, il a rappelé qu'une telle procédure avait existé de 1935 à 1969 dans le règlement de l'Assemblée nationale et avait été acceptée par le Conseil constitutionnel en 1959. Il a ajouté que ce mécanisme, qui, aux termes d'un ajout de l'Assemblée nationale, devait permettre l'expression de tous les groupes parlementaires, ne constituait pas, selon lui, une atteinte substantielle au droit d'amendement, seule susceptible d'encourir la censure du Conseil constitutionnel.

En réponse à M. Bernard Frimat, M. Jean Gicquel a précisé que le dépôt d'amendements par le gouvernement ne devait pas avoir pour effet, selon lui, de réduire le « crédit-temps ».

Il a douté de la nécessité de mettre en place cette nouvelle procédure pour combattre l'obstruction parlementaire, rappelant l'existence de nombreux mécanismes pouvant être utilisés à cette fin : l'irrecevabilité des articles 40 et 41 de la Constitution, la possibilité, offerte au gouvernement, de s'opposer à tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission (article 44, deuxième alinéa, de la Constitution), la clôture des débats... S'il a relativisé l'intérêt du vote bloqué (article 44, troisième alinéa, de la Constitution) au regard de la lutte contre l'obstruction, il a insisté sur l'efficacité de la procédure prévue par le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, applicable à l'Assemblée nationale, conjugué à la « question préalable positive » qui permet au Sénat de faire rejeter un texte sans débat, procédure qu'il a d'ailleurs jugé préférable de qualifier de « motion d'ajournement ».

Enfin, il s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir, pour les textes de loi importants, sur le modèle de la loi organique relative à la loi de finances et à l'instar de certaines pratiques de pays européens, l'organisation d'un débat d'orientation préalable au renvoi en commission.

Il a également plaidé pour un partage du temps de parole plus équitable entre majorité et opposition.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, a mis en avant le risque d'inscrire dans la loi organique des dispositions qui auraient davantage leur place dans les règlements des assemblées. Il s'est déclaré peu convaincu de la nécessité d'inscrire dans la loi organique la possibilité pour le gouvernement d'être présent lors de l'examen et du vote des amendements en commission, jugeant cette disposition non seulement éloignée de l'objet du chapitre 3 du projet de loi organique relatif au droit d'amendement, mais également fondée sur un argument peu pertinent : la présence du gouvernement en commission serait la conséquence de l'engagement du débat en séance publique sur le texte élaboré par la commission. Il a jugé préférable de s'en tenir aux dispositions actuelles du règlement du Sénat, à savoir que le gouvernement est entendu quand il le demande.

M. Patrice Gélard s'est inquiété que le terme « gouvernement » puisse en outre permettre la représentation du Gouvernement par un collaborateur du ministre concerné. En tout état de cause, il a déclaré que la présence de ministres lors de l'examen et du vote des amendements en commission était contraire à la séparation des pouvoirs et aurait pour effet de fausser les débats. Il s'est demandé, dans le cas où elle serait adoptée, si cette disposition n'impliquait pas, par parallélisme, la présence des présidents de commission en Conseil des ministres.

M. Bernard Frimat a considéré que la présence du gouvernement en commission, contraire à l'intention du pouvoir constituant, aurait pour conséquence de dénaturer le travail en commission en gommant ses particularités par rapport à la séance.

M. Jean-Pierre Michel a estimé que la rédaction prévue au quatrième alinéa de l'article 11 autorisait la commission à refuser, le cas échéant, au Gouvernement d'être présent lors de l'examen et du vote des amendements en commission.

M. Jean Gicquel a d'abord relevé que selon une jurisprudence du Conseil constitutionnel établie depuis 1961, il appartenait au Premier ministre de choisir le membre ou les membres du Gouvernement qui représenteraient celui-ci au Parlement. Par ailleurs, dans la mesure où le droit d'amendement, qui constitue un corollaire de l'initiative législative, peut s'exercer en commission, celui-ci participe à la fonction de législation. Il a estimé, en outre, que le texte qui serait voté par l'assemblée serait très proche du texte résultant des travaux de la commission.

Il a rappelé que, lors de la révision de juillet 2008, le constituant n'avait pas souhaité bouleverser l'équilibre des institutions et remettre en cause la primauté du pouvoir gouvernemental. La formulation retenue par l'Assemblée nationale concernant les dispositions relatives à la présence du Gouvernement constitue, selon M. Jean Gicquel, une solution de compromis. En réponse à M. Jean-Pierre Michel, il a ajouté qu'il lui paraissait difficile, sur la base de cette rédaction, que la demande du Gouvernement de participer aux réunions de la commission se voit opposer une fin de non recevoir.

M. Jean-Pierre Michel a indiqué que le parallélisme des formes impliquerait alors que le Gouvernement soit tenu de se rendre en commission lorsque celle-ci le demanderait.

M. Jean Gicquel est convenu avec M. Jean-Jacques Hyest, président, qu'il serait préférable que les conditions de la présence du Gouvernement soient renvoyées au règlement de chaque assemblée.

M. Jean-Pierre Michel a souhaité savoir si le Conseil constitutionnel accepterait des dispositions différentes entre le règlement du Sénat et celui de l'Assemblée nationale. Après avoir relevé que l'engagement du débat en séance publique sur le texte élaboré par la commission conduirait, le cas échéant, le Gouvernement à présenter des amendements de suppression de dispositions adoptées par sa propre majorité, il a observé que la révision constitutionnelle impliquerait une profonde modification de la tactique gouvernementale. Il s'est interrogé par ailleurs, dans le cadre des dispositions relatives à la programmation de la durée des débats, sur le droit d'expression reconnu aux parlementaires n'appartenant à aucun groupe ou à ceux qui souhaitent s'affranchir de la position de la majorité de leur groupe.

M. Pierre-Yves Collombat a dénoncé la contradiction entre l'objectif affiché par la révision constitutionnelle de renforcer les droits du Parlement et la limitation des temps de parole autorisée par le projet de loi organique. Il a douté que la pulsion d'obstruction soit le principal danger qui guette le travail parlementaire.

Après avoir relevé que le Gouvernement n'était pas présent au sein de la commission mixte paritaire, Mme Marie-Hélène des Esgaulx a estimé que la détermination d'un « crédit-temps » avait pour contrepartie la nécessité de donner une plus grande liberté au travail en commission. En tout état de cause, elle a jugé tout à fait inopportune la référence faite par le quatrième alinéa de l'article 11, sans autre précision, au « Gouvernement » : la possibilité de participer aux réunions de commission devrait être réservée explicitement à un membre du Gouvernement afin d'éviter que celui-ci soit représenté par de simples collaborateurs. Elle a plaidé pour que ces dispositions puissent être renvoyées aux règlements des assemblées.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est demandé si la présence systématique du Gouvernement en commission était compatible avec le principe de la séparation des pouvoirs. Par ailleurs, elle a souhaité savoir si les modalités selon lesquelles il était procédé, au Sénat, au scrutin public étaient compatibles avec la Constitution.

M. Jean Gicquel a souligné que le fait de débattre en séance publique du texte élaboré par la commission impliquerait un changement complet des comportements. Cependant, il a estimé que la majorité parlementaire resterait toujours sensible aux préoccupations exprimées par le Gouvernement. Il a en outre précisé que le droit d'amendement était reconnu à chaque parlementaire, même s'il fallait prendre en compte l'emprise des groupes politiques : l'article 13 ter du projet de loi organique ouvrait à cet égard aux règlements des assemblées la faculté de prévoir, s'ils instituaient une durée programmée des débats, les conditions dans lesquelles la parole pourrait être donnée à tout parlementaire pour une explication de vote personnelle sur l'ensemble du texte.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, a rappelé que cette dernière disposition était actuellement garantie par le règlement du Sénat mais non par celui de l'Assemblée nationale.

M. Jean Gicquel a relevé que même si l'obstruction restait exceptionnelle, elle n'en constituait pas moins un détournement du droit d'amendement qui avait pour objet d'améliorer la forme et le fond d'un texte. M. Pierre-Yves Collombat a rappelé que le Gouvernement disposait des armes du parlementarisme rationalisé. M. Jean Gicquel a mis en avant les avancées introduites par la révision constitutionnelle -valorisation du rôle des commissions, partage de l'ordre du jour, constitutionnalisation des groupes politiques avec la reconnaissance de droits spécifiques pour l'opposition et la minorité. Il importait toutefois, selon lui, que, le moment venu, le Parlement soit en mesure de trancher.

M. Jean Gicquel a regretté que la loi organique soit entrée dans un luxe de détails, ce qui aurait pour effet de limiter l'autonomie des assemblées. Il a plaidé pour une plus grande concision. Il s'est demandé si le Conseil constitutionnel accepterait des différences marquées entre les règlements des deux assemblées.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, a estimé que de telles différences étaient tout à fait admissibles dès lors qu'elles étaient compatibles avec la loi organique. Il a noté que le transfert dans la loi organique de dispositions relevant davantage du règlement des assemblées aurait pour effet d'étendre le champ de contrôle du Conseil constitutionnel.

M. Jean Gicquel a estimé que les deux règlements devaient être compatibles et prévoir des prérogatives similaires pour les deux assemblées. Il a précisé à l'intention de Mme Alima Boumediene-Thiery que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987, avait décidé que le vote par procuration était conforme à la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, a rappelé que les modalités relatives au vote dans le cadre du scrutin public ne figuraient pas dans le règlement du Sénat. Il a également indiqué à Mme Josiane Mathon-Poinat qui s'interrogeait sur les conditions de vérification du quorum que cette question n'entrait pas dans le cadre de la loi organique.

M. François Zocchetto s'est interrogé sur les dispositions qui devaient impérativement figurer dans le projet de loi organique.

Selon M. Jean Gicquel, le renvoi de la Constitution à la loi organique impliquait, s'agissant des résolutions, que soient tranchées dans le texte organique, comme l'avait effectivement prévu l'Assemblée nationale, des questions telles que l'examen direct des propositions de résolution en séance publique sans intervention préalable de la commission, l'interdiction du droit d'amendement ou encore les délais dans lesquels le Gouvernement fait connaître sa position sur la recevabilité de ces propositions. Il a estimé que les dispositions concernant les conditions de présentation des projets de loi devaient être concises. Il a confirmé l'opportunité de prévoir le principe de procédures simplifiées dans le texte organique (même si celles-ci figurent déjà dans les règlements des assemblées). Quant à la question du « crédit-temps », il a jugé que rien n'interdisait à la Conférence des présidents, en l'absence de dispositions organiques, de fixer une programmation de la durée des débats. Il a insisté à nouveau sur la nécessité de préserver l'autonomie des assemblées.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, a observé que la programmation de la durée des débats pourrait éventuellement présenter un intérêt en permettant d'assurer une plus grande prévisibilité du déroulement des débats et en encourageant ainsi l'assiduité des parlementaires aux séances publiques.

Transfert aux départements des parcs de l'équipement et évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers - Examen du rapport

Enfin, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-Pierre Vial, à l'examen du projet de loi n° 14 (2008-2009) relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

En préambule, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a rappelé que ce projet de loi constituait le dernier transfert de « l'acte II de la décentralisation » : en 2004, le transfert aux départements des parcs de l'équipement a été reporté en raison des spécificités inhérentes à leur gestion et à leurs personnels.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a évoqué l'origine des parcs en précisant qu'à partir de la Révolution française, Etat et départements étaient intervenus sur la voirie routière, les départements étant compétents pour créer et entretenir les routes départementales. Initialement, chacun de ces deux niveaux s'était doté de services consacrés à l'entretien de la voirie, jusqu'à ce qu'une loi d'octobre 1940 impose la fusion de l'ensemble de ces services en une seule entité dirigée par l'Etat. Une circulaire de 1967 a labellisé la dénomination de parc ; la loi de finances pour 1990 a ouvert dans les écritures du Trésor un compte de commerce qui retrace l'ensemble des recettes et dépenses des parcs, permettant ainsi de connaître de façon précise les coûts de ce service ; enfin, la loi du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement, a contractualisé les relations entre les départements et l'Etat.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a ensuite fait état des travaux d'élaboration du projet de loi, menés par le gouvernement depuis 2004 : le rapport établi par M. Jean Courtial qui a défini un certain nombre de lignes directrices ; l'élaboration, dans chaque département, d'un document d'orientation stratégique destiné à définir les besoins et objectifs respectifs des départements et de l'Etat en prévision du transfert.

Abordant la question centrale de la situation des personnels des parcs de l'équipement, le rapporteur a rappelé que ceux-ci étaient composés de 850 fonctionnaires et d'environ 6.000 ouvriers des parcs et ateliers (O.P.A.). Il a considéré que la situation des fonctionnaires ne posait pas de difficulté particulière : leur transfert se fera de façon analogue à ceux intervenus dans le cadre de la loi de décentralisation du 13 août 2004. En revanche, il a estimé que la situation des O.P.A. suscitait davantage d'interrogations. Il a en effet rappelé que ces O.P.A. étaient des personnels contractuels mais dotés d'un statut très proche de celui des fonctionnaires. En revanche, leur rémunération est spécifique, alliant à la rémunération de base un ensemble de primes et d'indemnités liées aux conditions particulières d'exercice de leur emploi. Ils disposent par ailleurs d'un régime de retraite avantageux, avec une assiette de la pension élargie à certaines primes et indemnités.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a évoqué les dispositions de l'article 10 du projet de loi qui prévoit la création d'un statut commun à l'Etat et aux collectivités territoriales des « personnels techniques spécialisés ». Il a rappelé que des négociations avec les syndicats avaient été engagées depuis plus de quatre ans sur ces questions mais que le projet de décret définissant ce statut n'était pas encore arrêté.

Abordant les déplacements et auditions qu'il avait été amené à effectuer dans le cadre de l'étude de ce projet de loi, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a tout d'abord estimé que les documents d'orientation stratégique établis par les départements n'avaient pas mis en évidence de difficulté majeure, la très grande majorité des départements s'étant prononcée pour un transfert du parc, global ou partiel, selon des modalités adaptables au niveau local. Il convient, cependant, de tenir compte de la restructuration des services départementaux routiers de l'Etat en onze directions interdépartementales des routes (D.I.R.), créées en janvier 2006 pour permettre une exploitation du réseau routier national par grands itinéraires : ces D.I.R. sont chargées de l'entretien et de l'exploitation du réseau national ainsi que de l'ingénierie routière (les directions régionales de l'équipement sont responsables, depuis le 1er janvier 2007, des opérations d'investissement routier) et doivent disposer, à cette fin, de centres techniques répartis le long du réseau.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a relevé à cet égard que, si certaines des directions interdépartementales couvraient un territoire cohérent et ramassé comme en Bretagne, d'autres, en revanche, devaient organiser leur service tout au long d'un réseau étiré sur plusieurs centaines de kilomètres : selon lui, cette réorganisation des services déconcentrés soulève un certain nombre de difficultés que l'État devra résoudre en tenant compte également des choix finalement opérés par les départements dans le transfert des parcs, les départements étant, eux aussi, amenés à réorganiser leurs services. Il a notamment cité le cas du conseil général du Rhône qui envisage de mutualiser le parc du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) et le parc de l'équipement qui lui sera prochainement transféré.

Abordant la question des personnels, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a souligné une nouvelle fois, que le dispositif retenu pour les OPA suscitait de nombreuses interrogations. Face aux craintes exprimées par les syndicats, il a proposé qu'à l'issue d'une période de cinq ans, un état des lieux soit réalisé à sur la situation des anciens O.P.A. mis à disposition ou intégrés. Par ailleurs, il a marqué le souhait des élus locaux de pouvoir recruter des personnels sur la base du statut des fonctionnaires territoriaux. Il a estimé qu'en dehors de la question spécifique de la rémunération, aucune disposition du statut actuel des O.P.A. ne s'opposait véritablement à leur intégration, à terme, dans la fonction publique territoriale.

Il a souligné que la création du statut ad hoc prévu par l'article 10 du projet de loi ne réunissait pas un consensus, certains syndicats s'étant d'ailleurs prononcés en faveur d'une mise à la disposition des départements assortie d'une faculté d'opter pour une intégration dans la fonction publique territoriale, plus claire et plus prometteuse en termes de perspectives de carrière pour les personnels concernés. Enfin, abordant la question des retraites de ces O.P.A., il a rappelé que ces personnels étaient affiliés au Fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), géré par la Caisse des dépôts et consignations : ce fonds compte à l'heure actuelle environ 100.000 bénéficiaires pour à peine 50.000 cotisants, dont une grande partie relève du ministère de la défense. L'Etat devrait continuer à verser au fonds une subvention d'équilibre.

En conclusion de son exposé général, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a proposé de supprimer l'article 10 du projet de loi pour lui préférer le dispositif de droit commun, en matière de décentralisation, de la mise à la disposition assortie d'une faculté d'intégration dans la fonction publique territoriale. Il a également évoqué la question des O.P.A. qui resteraient en dehors du champ du transfert, estimant que ces personnes devraient pouvoir, le cas échéant, être transférées en surnombre par l'Etat, dans le cadre de la réorganisation de ses D.I.R, moyennant une compensation financière temporaire. Il a considéré que, en tout état de cause, ces surnuméraires devraient se résorber dans les cinq années à venir par les départs en retraite.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a également évoqué la situation du compte de commerce dans la perspective du transfert aux départements des parcs de l'équipement : ce compte spécial sera soldé et son crédit réparti entre l'Etat et les départements.

Le rapporteur a estimé que le transfert des biens ne poserait pas de difficultés, sous réserve des biens fonciers pollués. Il a demandé sur ce point l'engagement du Gouvernement d'organiser la prise en charge par l'Etat de la remise en état des sols. Il a également traité la question des communications radioélectriques, évoquant deux réseaux distincts, l'un géré par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et l'autre par le ministère de l'intérieur pour les pompiers (ANTARES). A cet égard, il a proposé que soient adoptés quelques ajustements afin de permettre l'évolution des réseaux radio des départements qui le souhaitent.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, soulignant les difficultés futures de la réorganisation des D.I.R., a également proposé aux membres de la commission de porter de deux à trois ans la période transitoire durant laquelle les départements pourront continuer à assurer des prestations pour le compte de l'Etat.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé la spécificité du statut des O.P.A. Néanmoins, il a rappelé que ce projet de loi s'inscrivait dans un mouvement plus général de réforme de la fonction publique, citant notamment le projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels adopté en première lecture par le Sénat, il y a quelques mois déjà, et toujours en instance à l'Assemblée nationale. Il a également estimé que la faculté offerte aux O.P.A. d'être intégrés dans la fonction publique territoriale leur ouvrirait d'indéniables perspectives de carrière.

A l'inquiétude exprimée par Mme Josiane Mathon-Poinat de savoir si les communes seraient tenues de contribuer au financement des parcs de l'équipement, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a répondu que les rapprochements envisagés par certains départements entre parcs de l'équipement et SDIS n'avaient pour seul objectif que de permettre une mutualisation des moyens.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné le fait que, en cas de catastrophes naturelles, il était indispensable que l'ensemble des services de l'Etat et des départements soient en mesure d'utiliser les mêmes moyens de communication.

M. Jean-Claude Peyronnet a rappelé qu'il existait une nomenclature des métiers dans la fonction publique territoriale et a souhaité savoir si celle-ci serait un frein à l'intégration des O.P.A.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, lui a répondu que cette question ne susciterait pas de difficultés particulières, une homologie existant sur ce point avec les dispositions du statut de la fonction publique territoriale, fût-ce au prix de quelques ajustements.

A l'interrogation formulée par M. Jean-René Lecerf sur la pratique de non-remplacement des départs à la retraite, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a admis que cette question avait été évoquée au cours des auditions et motivait le souhait des personnels de voir le projet de loi rapidement adopté.

Mme Catherine Troendle a tenu à rappeler que le déploiement du système ANTARES sur l'ensemble du territoire avait fait l'objet de crédits votés dans le cadre de la loi de finances et a souhaité savoir si la possibilité offerte à certains départements d'y raccorder leur parc de l'équipement bénéficierait des crédits nécessaires.

A cette question, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a rappelé qu'ANTARES était entièrement financé par le ministère de l'intérieur et que cette infrastructure était mise gratuitement à la disposition des SDIS.

M. Jean-Claude Peyronnet a toutefois tenu à souligner le fait que les fonds d'intervention de l'Etat en faveur des collectivités territoriales étaient utilisés pour financer ANTARES, au détriment d'autres dépenses d'investissement.

Puis la commission a examiné les amendements proposés par le rapporteur.

A l'article 4 (convention de transfert), elle a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 5 (transfert du parc par arrêté ministériel), elle a prévu la création d'une commission nationale de conciliation chargée d'examiner les litiges que pourrait soulever la définition du format du transfert.

A l'article 6 (compensation financière), la commission a retenu le principe d'une compensation financière temporaire de cinq ans pour les emplois transférés à la demande de l'Etat au-delà du minimum prévu par le projet de loi.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a craint que cette mesure ne fasse l'objet d'une irrecevabilité financière sur le fondement de l'article 40 de la Constitution. Il a regretté que l'article 40 conduise à écarter des débats des sujets fondamentaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que cet amendement préservait le choix de l'Etat qui, s'il ne souhaitait pas verser cette compensation, conserverait ses agents, déjà à sa charge.

A l'article 7 (mise à disposition des fonctionnaires), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 8 (intégration des fonctionnaires dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale), la commission a précisé la date d'effet du détachement des agents transférés qui n'ont pas exercé leur droit d'option ainsi que celle du droit à compensation, puis elle a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination.

A l'article 10 (statut commun des personnels techniques spécialisés), la commission a choisi de retenir, pour les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) transférés, le principe d'une mise à disposition de plein droit et sans limitation de durée de la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert, assortie d'un droit d'option pour le statut de fonctionnaire territorial.

Par coordination avec son amendement à l'article 10, la commission a supprimé les articles 11, 12 et 13.

Après l'article 13, la commission a inséré un article additionnel prévoyant l'établissement d'un état des lieux de la situation des agents transférés cinq ans après le transfert.

A l'article 15 (transfert des biens immobiliers), la commission a précisé le décompte du délai du prononcé de la décision d'arbitrage rendue par le président de la chambre régionale des comptes en cas de litige.

A l'article 16 (transfert des biens immobiliers en pleine propriété), outre un amendement de précision, la commission a décidé de prolonger le délai prévu pour introduire la demande de transfert de propriété de un à deux ans.

A l'article 17 (transfert des biens mobiliers), la commission a adopté deux amendements de précision ainsi qu'un amendement prévoyant que, comme pour les immeubles, les transferts de propriété ne donnent lieu au versement d'aucun droit, taxe ou honoraire.

A l'article 20 (réseau de radiocommunications électriques), la commission a prévu la faculté d'affecter ou de transférer les équipements radioélectriques communs, à l'Etat et à la collectivité, à celui qui en est le bénéficiaire principal ainsi que les conventions, baux et titres y afférents.

A l'article 21 (période de transition), outre un amendement rédactionnel, la commission a porté de deux à trois ans la durée de la période durant laquelle la collectivité bénéficiaire du transfert pourra continuer à effectuer des prestations pour le compte de l'Etat.

Après avoir adopté un amendement rédactionnel à l'article 23, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Puis, le président Jean-Jacques Hyest a rappelé que l'application de la nouvelle procédure d'examen des textes législatifs résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, était fixé au lundi 9 février 2009 à 11 h, le délai-limite pour le dépôt des amendements des sénateurs membres de la commission à la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit, et d'allègement des procédures qui sera examinée, sur le rapport de M. Bernard Saugey, le 11 février, par la commission.

Il a précisé à Mme Josiane Mathon-Pointat, qui lui demandait si, dans le cadre de cette nouvelle procédure, les amendements déposés en commission devraient l'être une seconde fois pour l'examen en séance publique, que ces amendements porteraient alors sur le texte de la commission et non plus sur le texte de la proposition de loi et devraient donc être déposés cette fois auprès du service de la séance.