Mercredi 4 mars 2009
- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -Développement économique de l'outre-mer - Examen du rapport pour avis
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Daniel Marsin sur le projet de loi n° 496 (2007-2008) pour le développement économique de l'outre-mer, dans le texte n° 233 (2008-2009) adopté par la commission des finances le 19 février 2009.
M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de loi, déposé en juillet 2008 sur le bureau du Sénat, avait été conçu après une longue période de consultation : issu d'une proposition de campagne du Président de la République visant à mettre en place dans les départements d'outre-mer des zones franches d'activités assurant aux entreprises de larges exonérations fiscales, ce projet s'est en effet construit dans un dialogue entre le Gouvernement, les élus locaux et les acteurs économiques. Ainsi les trois secteurs prioritaires bénéficiant, en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion du régime bonifié d'exonérations dans le cadre de zones franches d'activités ont été choisis par les acteurs de ces trois collectivités territoriales.
M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a ensuite souligné que depuis le dépôt du projet de loi, le contexte avait beaucoup changé. Les départements antillais, particulièrement touchés par la crise économique, connaissent en effet aujourd'hui une crise sociale importante, la Guadeloupe et la Martinique étant touchées par une grève générale depuis plusieurs semaines : le mouvement social exprime un malaise général, portant sur les conditions de vie, sur le pouvoir d'achat mais a aussi une dimension identitaire. Les négociations, qui sont sur le point d'aboutir et ont longtemps achoppé sur la question salariale, ont ainsi porté sur des questions diverses, allant de l'emploi aux transports, en passant par la fiscalité ou les services publics.
M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a indiqué que le Gouvernement, afin d'adapter le texte à la situation actuelle, comptait présenter ou accepter des amendements nombreux et d'importance : en conséquence, il a annoncé qu'il proposerait lui-même plusieurs amendements afin d'enrichir le projet de loi.
Il a ensuite présenté les deux axes du projet de loi :
- celui-ci met en place des zones franches d'activités, caractérisées par d'importantes exonérations fiscales au profit d'un large ensemble d'entreprises des départements d'outre-mer, avec un régime bonifié pour les territoires prioritaires (Guyane, îles du Sud de la Guadeloupe) et des secteurs prioritaires (recherche-développement, technologies de l'information et de la communication, auxquels s'ajoutent trois secteurs déterminés par les acteurs locaux en Guadeloupe, Martinique et à la Réunion) ;
- il modifie plusieurs dispositifs afin de les adapter et de tenir compte des différentes évaluations qui ont été effectuées. Le texte modifie ainsi le régime de défiscalisation des investissements productifs et, surtout, le régime de défiscalisation en matière de logement. M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a ainsi rappelé les effets pervers de la défiscalisation, soulignés notamment par les rapports de l'ancien sénateur Henri Torre, en particulier en matière de logement social. En réponse, le projet de loi prévoit la suppression progressive de la défiscalisation en matière de logement libre et intermédiaire locatif pour la réorienter vers le logement social.
Le projet comprend de nombreuses autres dispositions, la commission des affaires économiques s'étant saisie pour avis de 22 articles sur les 33 que compte le texte.
Par ailleurs, M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a rappelé que, le projet de loi étant examiné conformément à la nouvelle procédure issue de la révision constitutionnelle de juillet 2008, il avait travaillé sur le texte tel que proposé par la commission des finances. Cette dernière a en effet procédé à trois modifications d'importance par rapport au projet de loi déposé par le Gouvernement :
- elle a introduit dans le projet de loi la réglementation du prix de vente dans les départements d'outre-mer de cent produits de première nécessité par décret en Conseil d'Etat ;
- elle a modifié substantiellement le niveau de l'aide à la rénovation hôtelière créée par le texte ;
- elle a reporté d'un an la disparition de la défiscalisation s'agissant du logement intermédiaire.
Enfin, le rapporteur pour avis a exposé les différents axes ayant guidé sa réflexion :
- le dispositif des zones franches d'activités doit être aussi opérationnel et efficace que possible, notamment en harmonisant les secteurs prioritaires en Guadeloupe, à la Réunion et à la Martinique et en instaurant un abattement de 100 % sur la taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des agriculteurs ;
- la situation de grande difficulté qui caractérise certains territoires, notamment des îles du sud de la Guadeloupe, doit être mieux prise en compte par le projet de loi. Il a donc émis le souhait que l'éligibilité au dispositif des zones franches d'activités dans ces îles soit élargie à la quasi-totalité des secteurs économiques, alors que, pour les autres territoires, ne sont éligibles que les entreprises pouvant bénéficier de la défiscalisation ;
- la réforme de la défiscalisation en matière de logement ne doit pas porter atteinte au dynamisme du secteur du bâtiment et à la satisfaction des besoins des populations ultramarines. C'est pourquoi il a souhaité le maintien de la défiscalisation en matière de logement intermédiaire locatif ;
- une réelle continuité territoriale doit être assurée entre les départements d'outre-mer et la métropole, en examinant les conditions de la mise en place d'un tarif résident dans les départements d'outre-mer, à l'instar de ce qui existe pour la Corse.
Un large débat s'est ouvert.
Compte tenu du contexte économique et social rappelé par le rapporteur pour avis, M. Daniel Raoul a considéré que le Gouvernement était tenu de proposer des amendements d'importance au projet de loi. Regrettant que la commission ne puisse en avoir connaissance au moment d'examiner celui-ci, il s'est interrogé sur la pertinence de cet exercice.
En réponse, M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que les circonstances d'examen du texte étaient en effet particulières. Il a rappelé que, dans le cadre de la nouvelle procédure législative, la commission des affaires économiques travaillait à partir du texte adopté par la commission des finances. Il a enfin souligné qu'il était, avec le rapporteur pour avis, en contact constant avec le Gouvernement et que l'ensemble des commissaires auraient connaissance des amendements du Gouvernement avant la séance plénière.
M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a ajouté que certains des amendements qu'il présenterait à la commission constituaient une anticipation de certains projets du Gouvernement et allaient enrichir le projet de loi.
Après avoir relevé elle aussi le contexte spécifique d'examen de ce texte, Mme Odette Terrade a fait part de son scepticisme sur les mesures de défiscalisation contenues dans le projet de loi et sur leur capacité à apporter une réponse adaptée au mouvement social actuel.
M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi comprenait surtout des dispositions d'incitation en matière de développement économique de l'outre-mer, notamment à travers les zones franches d'activités et les exonérations de charges sociales. Le projet de loi corrige également certains effets pervers des mécanismes de défiscalisation.
Par ailleurs, il a estimé que les revendications exprimées dans les Antilles devraient trouver une réponse plus adéquate dans le cadre des Etats généraux qui devraient être lancés outre-mer et dans l'éventuel projet de loi qui pourrait en découler. Il a également souligné que le logement social, au centre des questions soulevées par l'actuel mouvement social, faisait l'objet de dispositions importantes dans le projet de loi.
M. Georges Patient a regretté que les spécificités de la Guyane n'aient pas été suffisamment prises en compte. Il s'est inquiété de la modification introduite par la commission des finances, imposant la notification préalable au ministre en charge du budget pour l'ensemble des opérations de défiscalisation.
M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a rappelé que la Guyane bénéficiait du statut de territoire prioritaire dans le cadre des zones franches d'activité. Il a précisé que la modification apportée par la commission des finances concernait les opérations non soumises à un agrément du ministère du budget et qu'il ne s'agissait donc pas de les soumettre à autorisation.
M. Denis Detcheverry a souligné que la faiblesse de l'outre-mer était liée en partie à sa dispersion géographique. Il a espéré que le contexte particulier d'examen de ce texte permettrait de faire aboutir des propositions de modification pragmatiques.
M. Jean-Jacques Mirassou a déclaré craindre un décalage entre les Etats généraux sur l'outre-mer et le projet de loi, qui porte strictement sur des questions économiques.
M. Jean-Paul Emorine, président, a relevé que la situation structurelle de l'outre-mer était due aux politiques -de droite comme de gauche- menées depuis des décennies et que le projet de loi pouvait permettre d'apporter des réponses à la situation actuelle.
M. François Fortassin a relevé que tant le Gouvernement que les exécutifs locaux avaient eu des difficultés à apporter des réponses à la crise. Il a exprimé des doutes sur la capacité du projet de loi à répondre à la situation actuelle. Il a considéré enfin que l'action de l'Etat, dans un certain nombre de domaines outre-mer, souffrait d'un manque de courage politique.
M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de loi, une fois complété par les amendements qu'il proposera à la commission, apportait un certain nombre de réponses à la crise actuelle. Il a fait valoir que, si le pouvoir économique reste concentré entre les mains d'une minorité de la population ultramarine, il n'en demeure pas moins que les entreprises sont structurellement confrontées outre-mer à des handicaps objectifs.
S'agissant du logement, il a indiqué que les besoins en matière de logement social s'élevaient aujourd'hui à environ 65 000 contre une production de moins de 8 000 logements par an. Il a relevé que la question du prix de vente de certains produits était centrale dans le mouvement social actuel : il a souligné l'opacité des prix en matière de carburants et les excès constatés en matière de marges sur les produits importés.
M. Jean-Paul Emorine, président, a espéré que l'Autorité de la concurrence disposait des moyens suffisants pour effectuer les contrôles nécessaires et a indiqué qu'elle avait été saisie par le secrétaire d'Etat à l'outre-mer.
M. Daniel Dubois a souhaité avoir des précisions sur la stratégie des territoires ultramarins en matière de développement économique, notamment en matière de tourisme.
M. Georges Patient a relevé que le projet de loi avait initialement un coût estimé à un peu plus de 20 millions d'euros ; du fait des annonces gouvernementales, ce coût devrait augmenter de 150 millions d'euros. Il a regretté, par ailleurs, que les exonérations données aux entreprises ne soient pas conditionnées par des mesures salariales. Il a craint que le financement du logement social soit assuré désormais par la défiscalisation et non plus par la ligne budgétaire unique (LBU).
M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, a estimé que la stratégie de développement des territoires ultramarins devait être définie et mise en oeuvre par les collectivités ultramarines, au-delà du cadre et des moyens fixés au niveau national. Il a rappelé que le tourisme était un secteur clé pour l'outre-mer : cela explique qu'il figure dans les secteurs prioritaires dans le cadre des zones franches d'activités et que le projet de loi comprenne également des dispositifs spécifiques en matière de rénovation hôtelière. Il a relevé enfin les atouts de l'outre-mer dans des domaines comme la préservation de l'environnement, l'agro-nutrition et les énergies renouvelables, secteurs prioritaires dans le cadre des zones franches d'activités.
En réponse à une question de M. Charles Revet sur les capacités économiques de la Guyane, M. Georges Patient a estimé que les potentialités du département n'étaient aujourd'hui pas exploitées, hormis en matière d'activité spatiale et d'environnement.
Puis la commission a examiné les amendements proposés par le rapporteur pour avis.
A l'article 1er A (réglementation des prix par décret en Conseil d'Etat pour cent produits de première nécessité dans les départements d'outre-mer), après les interventions de M. Marcel Deneux, Mmes Odette Terrade et Evelyne Didier, et M. Georges Patient, la commission des affaires économiques a adopté un amendement visant à :
- rendre facultative la réglementation des prix des produits de première nécessité ;
- prévoir que la liste des produits concernés serait déterminée par le décret en Conseil d'Etat ;
- instaurer la consultation préalable des organisations socioprofessionnelles, des associations de défense des consommateurs et des conseils régionaux et généraux des départements concernés.
A l'article 1er (exonérations en matière d'imposition sur les bénéfices dans le cadre des zones franches d'activités), après les interventions de MM. Gérard Cornu, Daniel Raoul, Georges Patient et Martial Bourquin, la commission a adopté deux amendements :
- le premier vise à étendre le champ des secteurs d'activité éligibles aux zones franches d'activités dans les îles du sud de la Guadeloupe ;
- le second prévoit l'harmonisation des secteurs prioritaires définis dans le cadre des zones franches d'activités pour la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion.
A l'article 3 (exonération en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties dans le cadre des zones franches d'activités), la commission a adopté un amendement visant à transposer les règles d'harmonisation des secteurs prioritaires prévues par l'amendement adopté à l'article 1er aux exonérations prévues en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties.
Après l'article 3, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de mettre en place un abattement de 100 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) au bénéfice exclusif des agriculteurs, dans les départements d'outre-mer.
A l'article 4 (durée du dispositif des zones franches d'activités), la commission a adopté un amendement de coordination.
A l'article 20 (réforme du dispositif de défiscalisation en matière de logement), la commission a adopté quatre amendements :
- le premier tend à maintenir le dispositif de défiscalisation en matière de réhabilitation des logements et à l'étendre à ceux construits depuis plus de vingt ans ;
- le deuxième prévoit le maintien du dispositif de défiscalisation en matière de logement intermédiaire locatif ;
- le troisième corrige une erreur matérielle ;
- le quatrième autorise les conseils généraux dans les départements d'outre-mer à exonérer de taxe de publicité foncière ou de droits d'enregistrement les cessions de logements sociaux aux organismes HLM dans le cadre du dispositif de défiscalisation en faveur de ce type de logement créé par le présent projet de loi.
A l'article 26 (mise en place du fonds de continuité territoriale), après les interventions de M. Pierre Hérisson, Mme Odette Terrade, MM. Daniel Raoul et Georges Patient, la commission a adopté un amendement demandant au Gouvernement d'établir un rapport au Parlement pour étudier les conditions de mise en place dans les départements d'outre-mer, d'un « tarif résident », assurant aux résidents de ces départements un tarif réduit sur les liaisons aériennes entre la métropole et leur collectivité d'origine.
Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat
Après un bref échange de vues, la commission a approuvé la candidature de M. Gérard Cornu, proposé à la nomination du Sénat, comme membre du Conseil stratégique du commerce de proximité.
Bilan de santé de la PAC - Audition de M. Michel Barnier, ministre de l'agriculture et de la pêche
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a entendu M. Michel Barnier, ministre de l'agriculture et de la pêche.
M. Michel Barnier a commencé par rappeler que le contenu de l'accord européen sur le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC) conclu le 20 novembre dernier à Bruxelles était loin du projet initialement présenté par la Commission européenne. Ce dernier, fondé sur une inspiration libérale, tendait à davantage de dérégulation, à un affaiblissement des aides et à un renforcement du second pilier. La négociation a permis de l'amender en profondeur pour aboutir à un texte ouvrant des marges aux États membres en vue de réorienter le soutien à leur agriculture. Ces progrès ont été rendus possibles par une opposition ferme mais constructive de la France.
Le ministre a fait part de sa conviction qu'il était nécessaire de passer d'une logique de guichet à une logique de projet, car c'est à la condition d'être une force de proposition que la France peut espérer renforcer la PAC après 2013 et sauver le principe du soutien à l'agriculture. Il a indiqué que c'est là que se situait le véritable enjeu du bilan de santé de la PAC et des décisions qu'il avait annoncées le 23 février 2009 à la suite de l'accord européen : disposer d'un cadre permettant de préparer dès aujourd'hui l'échéance de 2013. C'est l'existence même de la PAC qui sera alors en jeu, de sorte qu'il faut s'atteler dès maintenant à la construction d'un projet cohérent et fédérateur sur son avenir.
Au vu des consultations menées depuis 18 mois, le ministre a dit avoir le sentiment qu'il existe un consensus pour construire ce projet et re-légitimer la PAC, non seulement aux yeux des agriculteurs, mais aussi de la société. Cette légitimité confortée passe par l'orientation vers une politique agricole équitable, préventive et durable. Pour y parvenir, l'effort est dirigé vers quatre objectifs prioritaires : l'emploi, l'agriculture durable, l'élevage à l'herbe et la gestion des risques.
M. Michel Barnier a développé l'idée que la consolidation de l'emploi sur tout le territoire passait par le refus d'un système d'aide unique à l'hectare qui, en fragilisant certaines filières, détruirait des emplois. Il est préférable de mettre en oeuvre un soutien plus ciblé vers certaines productions, telles que l'élevage ovin, le lait en zones de montagne, des productions spécifiques liées à des territoires ou les légumes de plein champ, tout en conditionnant les aides à des efforts de structuration des filières. C'est dans cette perspective que s'inscrit la revalorisation de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN).
S'agissant de l'élevage à l'herbe, M. Michel Barnier a rappelé que le soutien de ce secteur était un objectif annoncé par le Président de la République dès septembre 2007. Le montant en sera multiplié par quatre en 2010 pour atteindre près d'un milliard d'euros. Le soutien dans le cadre du premier pilier s'élèvera à 700 millions d'euros et sera de nature économique. Il sera donc complémentaire de la prime herbagère agroenvironnementale (PHAE), d'un montant de 240 millions d'euros et cofinancée par le budget national.
Concernant la troisième priorité, l'accompagnement d'un mode de développement agricole durable, M. Michel Barnier a réaffirmé que la satisfaction des besoins alimentaires mondiaux impliquait, non seulement de produire plus, mais aussi de produire mieux. Il convient donc d'exploiter les décisions du bilan de santé de la PAC qui permettent d'aller dans ce sens, notamment la possibilité ouverte d'introduire un soutien à la production de protéines végétales et à l'agriculture biologique. Au total, les soutiens dans le domaine de l'agriculture durable sur le premier pilier dépasseront 100 millions d'euros. Il a souligné que l'on pourrait y rattacher le soutien aux surfaces en herbe.
Sur la question de la gestion des risques, M. Michel Barnier a indiqué que l'accord sur le bilan de santé de la PAC serait utilisé pour répondre à la situation paradoxale des entreprises agricoles, qui sont à la fois les plus exposées aux aléas sanitaires et climatiques et les moins bien protégées. Il est donc prévu de créer un fonds doté de 40 millions d'euros pour compenser les conséquences des événements affectant la qualité sanitaire des produits et de généraliser l'assurance récolte en mobilisant une enveloppe de 100 millions d'euros. Cette PAC préventive pourrait ouvrir la voie, après 2013, à la mise en place de dispositifs assurantiels couvrant les risques économiques.
M. Michel Barnier a conclu son intervention en soulignant que le financement de ces objectifs passait par un prélèvement sur les aides européennes atteignant près de 8 %, avec un taux supplémentaire de 14 % sur les aides aux grandes cultures et 12 % sur les aides animales. Cette réorientation est nécessaire pour renforcer la légitimité de la politique agricole européenne et permet de préparer les orientations françaises de la PAC de l'après 2013.
Le ministre a estimé que le débat sur la future PAC, qui allait s'engager, s'annonçait très dur : dans un contexte de crise économique, beaucoup veulent réduire le budget agricole de l'Union européenne en oubliant que son importance s'explique par le fait qu'il s'agit de la seule politique mutualisée. Il a estimé néanmoins qu'il n'y avait pas de fatalité à ce que le budget de la PAC diminue, à condition que l'on sache en expliquer le contenu. Il a averti qu'il y aurait également davantage de personnes en France prêtes à plaider pour une baisse de ce budget, dans la mesure où notre pays sera pour la première fois contributeur net sur la PAC à compter de 2013. Il a souligné la nécessité de mettre en avant les grands enjeux de la PAC pour la société française, notamment en matière d'emplois dans les territoires, de développement durable et de sécurité alimentaire.
M. Michel Barnier a souhaité que les propositions françaises pour la future PAC puissent être présentées dès début 2010, considérant que le Parlement serait en première ligne pour définir le projet agricole que la France veut soutenir. Il a observé que les institutions européennes seraient en suspens durant l'année 2009, en raison des élections au Parlement européen et du changement de Commission, mais que l'administration de Bruxelles continuerait à travailler. Il a affirmé la nécessité pour la France d'être prête suffisamment tôt afin de participer à un débat qui s'annonce particulièrement difficile.
M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que la commission des affaires économiques a toujours défendu la réorientation des aides de la PAC vers les zones de montagne et les zones intermédiaires. Il a considéré que seuls ceux qui sont perdants dans cette redistribution avaient tendance à saisir les parlementaires, et qu'il convenait de ne pas se laisser impressionner par des chiffres qui demandent toujours une vérification sur une base officielle et objective.
M. Gérard César, après avoir exprimé ses regrets au sujet du départ prochain du ministre, a évoqué les suites de la tempête Klaus en Aquitaine, qui a mis à terre 30 millions de mètres cubes de bois, dans un contexte économique beaucoup plus difficile que lors de la précédente tempête de 1999. Il a souhaité connaître, par ailleurs, les suites données au projet de création d'un comité interprofessionnel du pin maritime.
M. Michel Barnier, ministre de l'agriculture et de la pêche, a fait valoir qu'il demeurait toujours en exercice, et s'est déclaré prêt à revenir devant la commission des affaires économiques d'ici la fin du mois d'avril pour dialoguer sur tous les sujets intéressant les sénateurs.
En ce qui concerne les suites de la tempête Klaus en Aquitaine, en Midi-Pyrénées et dans le Languedoc-Roussillon, il a évoqué les mesures annoncées dès le lendemain par le comité de suivi et annoncé qu'une réunion interministérielle se tiendrait sur ce sujet à Matignon dans la soirée. Il a récapitulé les différentes lignes du plan de soutien à la filière bois dans les régions sinistrées : 600 millions d'euros disponibles immédiatement en prêts bonifiés par l'Etat, qui ont fait l'objet d'une réponse favorable de la Commission européenne le 3 mars dernier, 320 millions d'euros pour la reconstitution de la forêt et 60 millions d'euros pour le stockage du bois tombé. Il s'est dit conscient que ces fonds ne seraient pas suffisants, mais a souligné l'urgence d'agir sans tarder.
En ce qui concerne le comité interprofessionnel du pin maritime, il a précisé qu'une disposition législative serait nécessaire.
M. Gérard Bailly a approuvé les mesures annoncées par le ministre concernant le secteur ovin, les zones de montagne, le soutien à l'herbe et les risques sanitaires et climatiques. Il a souhaité savoir si les seuils de 0,8 à 0,5 unité de gros bétail (UGB) à l'hectare pour la prime à l'herbe étaient dégressifs. Il a plaidé pour une meilleure répartition des aides au sein de chacune des filières, indispensable lorsque certains producteurs vendent à perte, ainsi que pour leur plus grande flexibilité en fonction de la conjoncture. Enfin, il a souhaité que le ministre lui communique quelques éléments d'information sur la vaccination contre la fièvre catarrhale ovine (FCO).
M. Rémy Pointereau s'est félicité de la volonté de rééquilibrage exprimée par le ministre, notamment vers les filières ovine et arboricole. Il a toutefois exprimé son inquiétude au sujet de la fragilité des zones intermédiaires et des zones en céréales et oléoprotéagineux (Cop), ainsi que de la volatilité des cours, qui ont baissé de 50 à 80 % pour 2009, alors que le prix des intrants va augmenter de 200 à 300 %. Il a estimé indispensable une plus grande flexibilité des aides en fonction de la conjoncture. Il s'est par ailleurs inquiété de la situation des éleveurs en polyculture-élevage, qui ne bénéficient pas suffisamment de la hausse des aides à l'herbe, en raison des effets de seuil.
Il a souhaité savoir pourquoi la motion réunissant 26 départements, représentant 80 % des surfaces Cop, en faveur de rapprochements interdépartementaux n'avait pas été prise en considération, et connaître la manière dont serait réparti le solde de 12 % des prélèvements. Regrettant la situation de monopole mondial d'une seule firme pour la vente d'engrais, il a appelé de ses voeux le développement d'une filière française ou européenne dans ce secteur, grâce à un système d'aide qui permettrait aux agriculteurs de s'approvisionner à des prix plus compétitifs. Evoquant les dispositifs d'incitations fiscales, il a estimé indispensable de réduire les charges des exploitants afin de compenser les fluctuations aléatoires des cours.
M. Daniel Raoul s'est demandé si l'expression de « politique agricole commune » avait encore un sens et un avenir, au regard de disparités et de modulations toujours croissantes. Il s'est interrogé sur la cohérence de la structure en deux piliers de la PAC, craignant une certaine confusion entre eux. Evoquant l'article 68 et le financement de l'assurance agricole obligatoire, il s'est interrogé sur la pertinence de se limiter à un prélèvement à hauteur de 5 %, alors qu'il serait possible de le porter à 10 %, ainsi que sur la compatibilité de ce dispositif avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Il a regretté que, alors que l'article 68 permet de redistribuer les aides au sein d'une même filière, la France n'ait pas utilisé cette possibilité, à la différence de certains autres Etats membres de l'Union européenne.
M. Gérard Cornu a fait valoir que, si certains départements pouvaient se réjouir des nouvelles orientations de la PAC, d'autres en souffraient terriblement. Il a dénoncé certaines idées reçues sur les céréaliers de la Beauce et indiqué, à titre d'exemple, que les nouvelles règles se traduiraient par une perte de revenus de 1 000 euros par mois pour une exploitation céréalière d'une surface de 100 hectares, considérant que cela rendrait difficile l'installation des jeunes agriculteurs.
M. Daniel Soulage s'est félicité de la nouvelle enveloppe prévue pour la PAC, davantage partagée, qui permettra d'avoir un projet clair et de renforcer la légitimité des aides auprès des agriculteurs eux-mêmes comme de la société dans son ensemble. Il s'est également réjoui des investissements prévus pour réduire les risques sanitaires et climatiques. Enfin, il a souhaité avoir des précisions sur la filière fruits et légumes, et notamment sur le secteur des pruneaux.
Précisant qu'il était élu d'un département francilien et céréalier, M. Michel Houel a interrogé le ministre sur le caractère supportable du prélèvement effectué sur les grandes cultures alors que les charges sont en hausse, les cours en baisse et les revenus en recul, sur ses effets potentiellement négatifs sur la balance commerciale agricole et sur la nécessité d'une progressivité plus importante.
Se disant très favorable à la politique menée par le ministre, M. Marcel Deneux a fait remarquer qu'elle avait été engagée il y a une cinquantaine d'années. Jugeant que les méthodes d'appréciation des revenus étaient défavorables aux éleveurs, il a souligné qu'il serait incohérent de promouvoir un plan protéagineux et de ne pas soutenir les agro-carburants. Estimant que le pari d'une hausse du cours des céréales en vue de compenser la baisse des aides octroyées aux grandes cultures rendait l'hypothèse d'une compensation au profit des éleveurs difficilement tenable, il a demandé au ministre s'il avait été associé à la décision de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) de démanteler l'établissement de valorisation des productions de l'élevage mis au point en 2008 après un long travail de concertation.
En réponse aux différents intervenants, M. Michel Barnier a apporté les éléments de précision suivants :
- son ministère a discuté avec la DGCCRF, mais celle-ci, faisant une application très stricte du droit de la concurrence, avait mis des conditions au rachat par la société Bigard du groupe Socopa ;
- le soutien à l'herbe, qui a été inscrit dans le premier pilier de la PAC, prendra la forme d'un droit à paiement unique (DPU) s'ajoutant au portefeuille de DPU de l'exploitation. Conditionné au maintien des surfaces en herbe et à une activité d'élevage mesurée par un seuil de chargement, il est complémentaire de la PHAE et cumulable avec cette dernière. Représentant une enveloppe de 700 millions d'euros, il donnera lieu à un soutien maximal à partir de 0,8 UGB par hectare et sur les 50 premiers hectares, plus faible au-dessous, et dégressif entre 0,8 et 0,5 UGB. Le seuil de 0,5 UGB par hectare est un seuil d'exclusion qui a été choisi après une longue concertation. Sont concernées des exploitations d'élevage, notamment ovin ; cependant, le soutien pour ce dernier type d'élevage, bénéficiant des DPU dormants mobilisés en 2009 et d'une enveloppe supplémentaire de 135 millions d'euros, augmentera dans des proportions importantes ;
- le comité de pilotage de l'observatoire des prix et des marges s'est réuni à deux reprises. M. Michel Barnier s'est dit tout à fait favorable à la transparence, première étape indispensable pour mesurer la formation des prix tout au long de la chaîne ;
- le récent « bilan de santé » de la PAC a permis d'introduire de la flexibilité. S'il est impossible d'aller jusqu'à modifier chaque année les montants d'aides, le dispositif d'assurance récolte et le fonds sanitaire devraient permettre d'introduire davantage de flexibilité ;
- deux types d'exploitations se situent dans les zones intermédiaires : les exploitations mixtes, qui bénéficieront du soutien à l'herbe, et les exploitations spécialisées en céréales et oléoprotéagineux. Le ministre a indiqué avoir mis en débat la répartition du solde de l'enveloppe d'aides aux grandes cultures découplées, soit environ 500 millions d'euros ;
- la notion de convergence des aides proposée par les 26 départements a été longuement discutée. Mais elle ne permet pas de différencier les soutiens à l'herbe. La régionalisation a également été étudiée de façon approfondie, mais elle aurait abouti à attribuer des aides à des régions et filières de production pour lesquelles cela ne paraissait pas légitime ;
- si les cours des matières premières agricoles ont baissé depuis le milieu de l'année 2008, les experts s'attendent à ce que les marchés céréaliers se redressent, ce secteur étant le seul à offrir des perspectives de croissance raisonnables. La PAC ne doit pas paraître inéquitable pour une majorité d'agriculteurs européens, faute de quoi elle se trouverait très fortement fragilisée. Et de ce débat, pâtiraient en premier lieu, non l'agriculture durable, mais les secteurs les plus concurrentiels comme ceux des grandes cultures ;
- afin de faire face à la hausse des charges dans le secteur agricole et aux problèmes posés par le monopole d'une entreprise étrangère pour la fourniture d'engrais, M. Michel Barnier a annoncé une mission d'inspection conduite par son ministère et la reconstruction d'une filière nationale d'engrais ;
- souhaitant conserver une PAC protégeant l'agriculture de la seule loi du marché, qui est celle du moins disant, il a rappelé qu'il avait oeuvré au maintien d'instruments de régulation et précisé que s'agissant des quotas laitiers, il avait obtenu une clause de rendez-vous en 2010 et 2012, qui permettrait de réexaminer l'opportunité de leur suppression ;
- s'agissant d'une éventuelle nouvelle réorientation des aides au sein du premier pilier, il pourrait être envisageable de recourir à l'article 68 du règlement (CE) 73/2009, en 2011. En revanche, le recours à l'article 63 du règlement précité n'est plus envisageable jusqu'en 2013 ;
- le soutien à des démarches de qualité n'a pas été exclu, comme l'illustre celui retenu pour encourager la production des veaux sous la mère ;
- les revenus en grandes cultures sont 2,5 à 3 fois supérieurs en moyenne à ceux de l'élevage, légitimant les choix de réorientation des aides. Une hausse de dix euros du cours des céréales annulerait la moitié de l'effort de solidarité demandé aux céréaliers ;
- pour le secteur des fruits et légumes, l'accord ouvre la possibilité d'augmenter la prise en charge de la prime d'assurance récolte. Par ailleurs, 30 millions d'euros sont consacrés aux surfaces de légumes de plein champ ;
- la France est favorable au soutien des agro-carburants à travers la fiscalité, dans la limite des superficies fixées.
Mme Jacqueline Panis s'est inquiétée du financement de la filière équine.
Se félicitant du soutien accru au secteur ovin et de la prise en compte du rapport qu'il avait rédigé sur le sujet avec M. Gérard Bailly, M. François Fortassin a relativisé l'effort contributif demandé aux exploitants en grandes cultures, faisant observer que les « maïsiculteurs » de son département étaient régulièrement en tête des revenus agricoles alors que les éleveurs bovins étaient les plus défavorisés de ce point de vue. Appelant à développer les circuits courts, qui rencontrent un certain succès mais par le seul bouche-à-oreille, il a estimé nécessaire de les faire davantage connaître et d'y fixer des normes de qualité.
Choqué par les distorsions entre les prix de vente par les agriculteurs et ceux pratiqués par la distribution auprès du consommateur final, M. Bruno Retailleau a souhaité connaître les raisons de l'absence d'une réelle action pour y remédier.
Regrettant que la culture du maïs, davantage primée que celle à l'herbe, soit privilégiée en dépit de ses conséquences néfastes sur l'environnement, M. Charles Revet s'est interrogé sur les modalités d'une régulation des produits agricoles importés ne respectant pas les mêmes exigences sanitaires ou environnementales.
Faisant valoir tout l'intérêt des agro-carburants, et notamment du diester, M. René Beaumont a interrogé le ministre sur la réalité de la politique française de soutien à la culture des oléoprotéagineux et la coordination entre son ministère et celui en charge de l'industrie et des finances.
M. Joël Billard s'est inquiété de ce que la moitié des aides octroyées aux exploitants en grandes cultures de son département d'Eure-et-Loir soit susceptible de leur être retirée, dans un contexte de hausse des charges et de baisse de la productivité.
Appelant à se garder de toute réaction passionnelle et à faire preuve de pédagogie, en expliquant au monde agricole le risque de démantèlement de la PAC après 2013 si elle n'était pas réformée, M. Benoît Huré a jugé que la réussite de l'accord était conditionnée aux notions de transparence et d'équité. Il a souligné que la réorientation des aides serait compensée dans le secteur céréalier par divers dispositifs tels que le plan protéagineux, l'éligibilité aux aides des surfaces en légumes et pommes de terre, le développement d'une assurance risque climatique, voire économique, la politique des fourrages ou encore la « solvabilisation » des éleveurs, importants acheteurs de céréales pour l'alimentation de leur bétail. Regrettant que l'Union européenne n'ait pas été plus ambitieuse, il a estimé que la future loi agricole annoncée par le Président de la République pourrait intégrer des sujets tels que l'exportation des produits agricoles, la maîtrise des coûts de production, les agro-carburants et l'insertion de clauses restrictives à l'importation pour des raisons sanitaires et environnementales.
M. Claude Biwer a interrogé le ministre sur le soutien à la filière des agro-carburants produits à partir de graisses animales.
Félicitant le ministre pour son action, Mme Bernadette Bourzai, après avoir rappelé qu'elle avait été vice-présidente de la commission « agriculture » du Parlement européen, a vivement souhaité que la France en assume à nouveau la présidence.
Se demandant si le critère de chargement du nombre de vaches à l'hectare n'était pas fixé trop bas et s'inquiétant des conséquences de la réorientation des aides sur les zones intermédiaires, M. Paul Raoult s'est dit sceptique sur la revalorisation à moyen terme des cours des céréales, de très faibles excédents provoquant d'importantes chutes de prix, et a appelé au maintien d'instruments de régulation.
En réponse aux divers intervenants, M. Michel Barnier a apporté les éléments de précision suivants :
- en l'absence d'exclusion « par le haut », l'accès à l'aide à l'herbe sera ouvert à partir de 0,8 UGB à taux plein sur les 50 premiers hectares dans toutes les régions ;
- une tension prévisible entre l'offre et la demande devrait stimuler les prix dans le secteur céréalier. De plus, le développement des systèmes assurantiels devrait constituer un instrument appréciable pour les exploitants de ce secteur, particulièrement soumis à la volatilité des prix agricoles au niveau international. Le ministère va travailler sur ce sujet dans le cadre du groupe de scientifiques internationaux dont le président de la République va demander la constitution lors du prochain G 20 ;
- l'avenir de la filière équine n'est pas remis en cause par la réforme des paris en ligne et les crédits du fonds d'encouragement aux projets équestres régionaux ou nationaux (Eperon) sont conservés. En tout état de cause, la partie non sportive de la filière équine, qui dépend du ministère de l'agriculture et de la pêche, ne verra pas ses crédits diminuer. Dans le cadre du bilan de santé, cette filière bénéficiera du soutien à l'herbe ;
- les enjeux de la filière ovine concernent également l'occupation et l'aménagement du territoire ;
- s'agissant des circuits courts de distribution, il a rappelé qu'il avait installé un groupe de travail qui rendra ses conclusions en mars, l'objectif étant de mutualiser les bonnes pratiques ;
- l'observation des prix agricoles n'implique pas ipso facto la hausse du prix d'achat auprès des producteurs. Pour augmenter les prix d'achat en début de chaîne, il faut davantage valoriser les produits agricoles et mettre en place une organisation économique et interprofessionnelle efficace ;
- l'observatoire des prix et des marges rend des conclusions, et non des décisions, qui alimenteront ensuite la réflexion de la commission d'examen des pratiques commerciales, présidée par le député Jean-Paul Charié ;
- la nouvelle prime à l'herbe favorise certaines formes d'élevage. Indépendamment du débat fondamental et utile sur la préférence communautaire, il convient de développer la traçabilité et la sécurité sanitaire en Europe. Le récent memorandum français sur ce sujet a été salué par les partenaires européens car il vise à renforcer la surveillance sanitaire des produits importés dans l'Union européenne ;
- le ministère de l'agriculture et de la pêche a plaidé en faveur d'une enveloppe de 750 millions d'euros de défiscalisation pour soutenir la production des agro-carburants afin d'atteindre les objectifs du paquet climat-énergie. L'objectif de leur consacrer 7 % des surfaces agricoles, contre 2 à 3 % aujourd'hui, est raisonnable car il maintient la priorité à l'agriculture alimentaire ;
- pour maintenir le revenu des agriculteurs, il faut agir à la fois sur les aides et le soutien à l'investissement, sur la valorisation des produits agricoles et sur le niveau des charges. C'est pourquoi le Gouvernement élabore un programme de performances énergétiques ambitieux. Aujourd'hui, 100 000 diagnostics énergétiques ont été lancés dans autant d'exploitations agricoles afin de réduire notamment la consommation de fuel et d'électricité ;
- s'agissant des graisses animales, elles ne sont pas aujourd'hui valorisées à travers la production d'agro-carburants, mais des pistes de réflexion existent sur le développement de sous-produits, notamment dans le cadre des plans de performance énergétique.