Mardi 26 janvier 2010
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Réforme des collectivités territoriales - Examen des amendements au texte de la commission (suite)
La commission a poursuivi l'examen des amendements au texte n° 170 de la commission sur le projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.
A l'article 6 (coordination), le rapporteur a proposé d'émettre un avis défavorable à l'amendement n° 388 de M. Jean-Claude Peyronnet et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant d'augmenter le nombre des membres du comité des finances locales pour prendre en compte la création de la catégorie des métropoles. Il a considéré qu'une telle modification nécessiterait une réflexion préalable. Après les interventions de MM. Bernard Frimat et Jean-Claude Peyronnet qui défendaient le principe de cet amendement, et les observations de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a décidé de demander l'avis du Gouvernement.
Concernant l'amendement n° 588 de Mme Dominique Voynet et plusieurs de ses collègues, à l'article 6 bis (seuil démographique de création d'une communauté urbaine), qui tend à abaisser le seuil de création des communautés urbaines de 450 000 à 300 000 habitants, M. Bernard Frimat a estimé qu'une telle disposition permettrait de mieux distinguer les métropoles et les communautés urbaines. Il a regretté que lui soit opposé l'argument selon lequel la dotation globale de fonctionnement (DGF) étant une enveloppe fermée, il est impossible d'augmenter la fraction dont bénéficient certaines collectivités sans nuire à d'autres. Il a estimé que les dispositions concernant la DGF sont de nature législative et donc amendables par le Parlement.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que le seuil de création des communautés urbaines avait été utilement relevé de 50 000 à 500 000 habitants. Il lui est apparu nécessaire de demander l'avis du Gouvernement pour avoir une idée plus précise des conséquences d'un tel amendement. La commission en a ainsi décidé.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé, concernant l'amendement n° 392 de M. Jean-Claude Peyronnet et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, à l'article 7 (création des pôles métropolitains), qu'il n'était sans doute pas souhaitable de supprimer le pouvoir d'appréciation du préfet pour la création des pôles métropolitains. M. Gérard Collomb a fait valoir que, s'agissant d'un processus de coopération volontaire de la part des communes qui s'associeraient en un pôle métropolitain, il n'était pas justifié de permettre au préfet d'interdire cette coopération. M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait observer que, en tout état de cause, il était nécessaire de préserver l'appréciation du préfet sur la légalité des actes en cause.
La commission a décidé de demander le retrait de l'amendement et, à défaut, d'y être défavorable.
A l'article 11 (dispositions applicables aux communes fusionnées), Mme Jacqueline Gourault est intervenue sur l'amendement n° 400 de M. Jean-Pierre Sueur et des membres du groupe socialiste et apparentés, prévoyant la faculté, pour le préfet, de prononcer la défusion d'une commune anciennement associée, approuvée par une consultation des électeurs inscrits dans cette section électorale. Elle a remarqué que certaines communes associées, pour échapper à une cohabitation conflictuelle, souhaitaient reprendre leur liberté pour adhérer à une communauté de communes.
M. Jean-René Lecerf s'est déclaré favorable à cet amendement.
La commission a adopté l'avis défavorable proposé par le rapporteur.
La commission a examiné l'amendement n° 506 rectifié de M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues, qui vise à mettre fin au régime des sections de communes. M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a demandé le retrait de cet amendement considérant qu'une telle mesure nécessitait une réflexion approfondie en raison de ses implications. Il a précisé qu'il demanderait au Gouvernement de s'engager à présenter un projet en ce sens.
Mme Anne-Marie Escoffier a indiqué que, par cet amendement, ses auteurs voulaient souligner la nécessité de réexaminer ce dispositif. Après l'intervention de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission s'est prononcée pour le retrait de cet amendement.
Sur l'ensemble des amendements examinés, la commission a adopté les avis suivants :
Mercredi 27 janvier 2010
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Réforme des collectivités territoriales - Examen des amendements au texte de la commission (suite et fin)
La commission a achevé l'examen des amendements à son texte n° 170 sur le projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.
Elle est tout d'abord revenue à l'article 3 (modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires), pour examiner les sous-amendements du rapporteur n° s 13 et 14, respectivement aux amendements n°s 85 rectifié quinquies de M. Pierre Hérisson et 67 rectifié bis de M. Gérard Collomb. Ces sous-amendements tendent, d'une part, à corriger une erreur matérielle, d'autre part, à permettre aux communes de fixer librement le nombre et la répartition des sièges dans les conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont elles sont membres dès lors qu'elles parviennent à un accord rassemblant au moins deux tiers des conseils municipaux représentant deux tiers de la population.
M. Gérard Collomb a rappelé que son amendement n° 67 rectifié bis visait à améliorer les règles en matière de composition des conseils communautaires, en tenant compte à la fois des remarques des associations d'élus locaux et du Gouvernement. Il a expliqué les grands principes de son amendement :
- il prévoit l'application de la représentation proportionnelle, puis l'attribution d'un siège minimum à chaque commune ;
- à l'issue de cette première répartition, si une commune dispose de plus de 50 % des sièges, elle ne se voit attribuer que 50 % des sièges. Le reliquat des sièges ainsi libéré est redistribué entre les autres communes de l'EPCI sur la base de la plus forte moyenne ;
- liberté est donnée aux communes de créer et de répartir, à la majorité qualifiée, une enveloppe de sièges supplémentaires, dans la limite de 10 % du nombre des sièges déjà attribués.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que l'objectif des sous-amendements était de ne pas imposer de règles nouvelles aux EPCI qui fonctionnent selon une composition largement acceptée par les communes membres. En revanche, il a souhaité limiter la possibilité d'un accord local aux seules communautés de communes, tout en s'interrogeant sur la constitutionnalité d'une telle restriction.
Le rapporteur a rectifié ses sous-amendements en ce sens et la commission les a adoptés.
La commission a examiné l'amendement n° 469 rectifié présenté par M. Dominique Braye et plusieurs de ses collègues tendant à avancer de six mois la date butoir d'achèvement de la carte intercommunale. M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, en a demandé le retrait, en renvoyant l'analyse de l'opportunité de cet amendement à la deuxième lecture du projet de loi. Il a indiqué que, pour les mêmes raisons, il demanderait le retrait de tous les amendements de cette nature portant sur des délais.
En conséquence, la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 469 rectifié.
A l'appui de l'amendement n° 418 rectifié présenté à l'article 20 par M. Jean-Claude Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, M. Jean-Pierre Sueur a expliqué qu'il visait à supprimer l'initiative du préfet dans la transformation ou la fusion des EPCI, initiative qu'il a jugée contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.
La commission, jugeant importante l'intervention du représentant de l'Etat dans ce domaine, a émis un avis défavorable à l'amendement n° 418 rectifié.
Présentant l'amendement n° 427 rectifié présenté à l'article 26 par M. Pierre-Yves Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, M. Jean-Pierre Sueur a indiqué qu'il visait à rendre obligatoire, pour la désignation des représentants des communes à la CDCI dans les conditions du 1° de l'article L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales, la consultation de toutes les associations représentatives des maires, telles que l'association des maires ruraux de France ou, le cas échéant, l'association des élus de la montagne.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé complexe une telle procédure.
Mme Jacqueline Gourault a ajouté que les maires ruraux étaient représentés au bureau de l'Association des maires de France.
M. Jean-Patrick Courtois a indiqué que le projet de loi prévoyait une élection dans l'hypothèse où l'association départementale des maires ne serait pas la seule à présenter des candidats.
La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 427 rectifié.
A l'article 31 (transfert de pouvoirs de police spéciale), la commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 490 rectifié bis présenté par M. Charles Revet et plusieurs de ses collègues, tendant à permettre au maire de transférer son pouvoir de police en matière d'assainissement à un syndicat mixte, même s'il ne s'agit pas d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que, en matière d'assainissement, il était souhaitable que le maire garde la maîtrise de ses pouvoirs de police.
Aux articles 33 (mises à disposition de services entre un EPCI et ses communes membre) et 34 (mise en commun de services et de moyens matériels entre un EPCI et ses communes membres) la commission a donné un avis favorable aux amendements n°s 313 rectifié et 315 rectifié bis présentés par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, sous réserve d'une rectification visant :
- à faire porter la modification prévue par l'amendement n° 313 rectifié à l'alinéa 7 de l'article 33 ;
- à faire porter la modification prévue par l'amendement n° 315 rectifié bis à l'alinéa 3 de l'article 34.
La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 439 présenté par M. Jean-Claude Domeizel et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 34, afin de clarifier les conditions d'affiliation des communes et établissements publics de coopération intercommunale aux centres de gestion de la fonction publique territoriale.
M. Jean-Claude Peyronnet, rappelant que la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale permettait aux communautés de communes à taxe professionnelle unique de ne pas s'affilier au centre de gestion départemental si elles comptent au moins 300 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet, a expliqué que cet amendement visait à éviter que les centres de gestion perdent peu à peu leurs adhérents en raison d'un transfert généralisé du personnel vers les établissements publics de coopération intercommunale.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que des communautés d'agglomération seront sans doute amenées à ne pas adhérer au centre de gestion car elles dépasseront le seuil d'affiliation, tandis que, à l'inverse, le transfert d'une part de leur personnel vers l'EPCI conduira certaines communes à devenir adhérentes au centre de gestion car elles se retrouveront alors au-dessous du seuil. Il a estimé que des simulations devraient être réalisées pour apprécier l'impact du développement de l'intercommunalité sur l'affiliation aux centres de gestion.
La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 491 rectifié bis, présenté par M. Charles Revet et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel après l'article 34, afin d'étendre l'exonération de taxe foncière pour les ouvrages de distribution d'eau potable aux ouvrages des communautés de communes et des syndicats mixtes.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que cet amendement constituait un cavalier et qu'il trouverait davantage sa place dans un projet de loi de finances.
A l'article 35 (clarification des compétences des collectivités territoriales), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 442 présenté par M. Jean-Claude Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à encadrer le champ de la loi en prévoyant que lorsqu'une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, l'une d'entre elles peut être désignée chef de file.
M. Jean-Pierre Sueur a indiqué que cette proposition reprenait une préconisation du rapport de la mission d'information sénatoriale présidée par M. Claude Belot.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé qu'il revenait à la loi de déterminer la collectivité chef de file dans chaque domaine de compétence.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a expliqué que, selon la réforme des universités, il revenait ainsi aux régions d'assumer le rôle de chef de file en matière de construction et d'entretien des établissements d'enseignement supérieur.
M. Jean-Pierre Sueur a observé que le renvoi à la loi constituait un encadrement trop rigide et qu'il paraissait logique de laisser les collectivités intéressées décider de celle qui serait chef de file.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'une telle souplesse resterait possible dans le cadre de la loi et que l'amendement était donc largement satisfait.
Sur l'ensemble des amendements examinés, la commission a adopté les avis suivants :
Violences au sein des couples - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
La commission a ensuite examiné le rapport de M. François Pillet et le texte proposé par la commission sur la proposition de loi n° 118 (2009-2010), présentée par M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste, relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants.
M. François Pillet, rapporteur, a rappelé l'importance du rôle joué par M. Roland Courteau à l'origine de l'adoption de la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs. Il a indiqué que le texte qu'il proposait aujourd'hui se composait de six articles tendant notamment à aggraver les peines encourues lorsque les violences conjugales, physiques ou psychologiques, sont commises de façon habituelle sur la victime, à élargir au pacsé et au concubin le champ des dispositions permettant d'éloigner l'auteur des violences du domicile commun, à améliorer la sensibilisation du public et la formation des professionnels appelés à prendre en charge les victimes de violences conjugales, et, enfin, à faciliter l'accès de ces dernières à l'aide juridictionnelle sans conditions de ressources.
M. François Pillet, rapporteur, a observé que les violences conjugales demeuraient une réalité difficile à évaluer, les données fournies par les services de police et de gendarmerie ou par le casier judiciaire national étant incomplètes. Il a indiqué que, en 2007, 47 573 faits constatés de violences volontaires sur femmes majeures par conjoint ou ex-conjoint avaient ainsi été enregistrés en France métropolitaine et dans les quatre départements d'outre-mer. Entre 2004 et 2007, ce nombre a crû de 31,1 %. Il a noté que de grandes disparités pouvaient être observées entre régions d'une part, et entre zones rurales et zones urbaines d'autre part. Enfin, il a précisé que, d'après l'étude réalisée par la Délégation aux victimes du ministère de l'Intérieur, 184 personnes étaient décédées en 2008, victimes d'un homicide volontaire ou de violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner commis par leur conjoint.
M. François Pillet, rapporteur, a souligné que ces données devaient être interprétées avec la plus grande précaution. En effet, l'augmentation de plus de 30% en trois ans des faits de violences constatés résulte sans doute pour partie, d'une part, d'une intensification de la collecte d'informations, liée notamment à une moindre réticence des victimes à dénoncer les faits et à un traitement plus systématique des plaintes par les services de police et de gendarmerie, et, d'autre part, d'un changement de périmètre lié à une évolution de la législation, la loi du 4 avril 2006 ayant élargi la notion de circonstances aggravantes de violences par conjoint ou concubin aux ex-conjoints et ex-concubins ainsi qu'aux partenaires de la victime, liés à cette dernière par un pacte civil de solidarité (PACS), et les violences commises par ces personnes n'ayant ainsi été comptabilisées parmi les violences conjugales qu'à partir d'avril 2006.
M. François Pillet, rapporteur, a relevé que les chiffres constatés par les services de police et de gendarmerie paraissaient néanmoins bien en-deçà des violences conjugales réellement subies. Selon les estimations réalisées par l'Observatoire national de la délinquance (OND), moins de 9% des femmes victimes de violences conjugales porteraient plainte. Afin de compléter ces données parcellaires, il a indiqué que les pouvoirs publics avaient recours, depuis une dizaine d'années, à des enquêtes de victimation. D'après l'enquête « cadre de vie et sécurité » réalisée conjointement par l'INSEE et l'OND en 2007, 410 000 femmes et 130 000 hommes auraient été victimes de violences physiques de la part d'un conjoint ou d'un ex-conjoint en 2005-2006.
Le rapporteur a rappelé que tous les milieux sociaux étaient concernés par le phénomène des violences conjugales, mais que l'isolement, la religion, l'âge ou une situation de chômage pouvaient avoir une influence aggravante sur le risque de violences. Il a souligné que la consommation d'alcool et, dans une moindre mesure, de produits stupéfiants, aggravait également le risque de violences.
Il a indiqué que, en dépit de ces données parcellaires, des progrès notables dans la lutte contre les violences conjugales avaient été réalisés par les pouvoirs publics depuis une dizaine d'années. Il a rappelé que la lutte contre les violences conjugales avait constitué l'un des axes essentiels du plan global de lutte contre les violences faites aux femmes lancé en 2005, lequel a été suivi d'un second plan triennal à partir de 2008. Il a également noté que la lutte contre les violences faites aux femmes avait été déclarée « grande cause nationale » pour l'année 2010. Il a considéré qu'un certain nombre de progrès pouvaient être relevés, notamment en matière de sensibilisation du public et des professions concernées. En outre, il a fait valoir que l'accueil dans les commissariats et les locaux de gendarmerie avait été progressivement adapté au traitement des violences conjugales et que près des trois quarts des parquets menaient désormais une action ciblée sur le traitement judiciaire des violences faites aux femmes. Il a considéré que ces efforts devaient être poursuivis et complétés, notamment en ce qui concerne l'hébergement des victimes ou l'implication des personnels de santé dans le repérage et la prise en charge des victimes comme des auteurs de violences conjugales.
M. François Pillet, rapporteur, a également fait valoir que le législateur avait progressivement adapté le droit civil et pénal afin de mieux protéger les victimes. Il a ainsi rappelé que, dès l'entrée en vigueur du nouveau code pénal le 1er mars 1994, le droit pénal avait prévu que les peines encourues par les auteurs de violences seraient aggravées lorsqu'elles ont été infligées par le conjoint ou par le concubin de la victime. Il a également noté que notre droit permettait d'évincer l'auteur des violences du domicile commun. Il a rappelé qu'une telle mesure d'éviction pouvait, depuis la loi du 26 mai 2004 relative au divorce, être prononcée dans un cadre civil, comme elle peut l'être dans un cadre pénal, au stade de l'enquête préliminaire ou dans le cadre d'un contrôle judiciaire décidé par le juge d'instruction ou par le juge des libertés et de la détention.
M. François Pillet, rapporteur, a également relevé que la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs, adoptée à l'initiative de M. Roland Courteau et de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, avait constitué une avancée importante en faveur d'une meilleure prise en compte par le législateur du caractère spécifique des violences conjugales. Il a rappelé que cette loi avait notamment reconnu explicitement la notion de viol et d'agression sexuelle au sein du couple ainsi que l'existence du vol entre époux lorsque celui-ci porte sur des documents indispensables à la vie quotidienne de la victime. Enfin, il a rappelé que la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance avait prévu que les personnes reconnues coupables de violences conjugales pourraient être également condamnées à un suivi socio-judiciaire.
M. François Pillet, rapporteur, a indiqué que, en dépit de ces progrès, de réelles difficultés subsistaient, en raison notamment de l'emprise exercée par l'auteur des faits sur sa victime, qui conduit souvent cette dernière, soit à ne pas porter plainte, soit à retirer sa plainte, voire même parfois à soutenir l'auteur des faits devant la juridiction. De plus, les dispositifs de détection et d'accompagnement des victimes apparaissent encore insuffisants.
Après avoir retracé le dispositif de la proposition de loi, M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que les préoccupations exprimées par les auteurs de la présente proposition de loi étaient pleinement partagées par les députés. Il a relevé que, le 2 décembre 2008, ces derniers avaient créé en leur sein une mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes, présidée par Mme Danielle Bousquet et dont le rapport, publié en juillet 2009, avait formulé 65 propositions. Il a indiqué qu'une partie de ces préconisations avaient été traduites dans une proposition de loi, cosignée par Mme Danielle Bousquet, M. Guy Geoffroy et plusieurs de leurs collègues députés, et que, en décembre 2009, une commission spéciale avait été constituée par l'Assemblée nationale afin d'examiner cette proposition de loi. Il a observé que cette dernière recoupait en partie les principaux thèmes abordés par la proposition de loi de M. Roland Courteau. Il a attiré l'attention sur le fait que la proposition de loi des députés comportait également un certain nombre de dispositions complémentaires (mise en place d'une ordonnance de protection des victimes, protection accrue des personnes étrangères victimes de violences conjugales, reconnaissance de la notion de mariage forcé, etc). Pour cette raison, avant de se prononcer sur le fond, il a estimé souhaitable que la commission des lois puisse examiner ces deux propositions de loi concomitamment, afin de parvenir à l'établissement d'un texte unique. Il a donc proposé à la commission de ne pas établir de texte et d'adopter, à ce stade, une motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi, en attendant la transmission par l'Assemblée nationale de la proposition de loi de Mme Danielle Bousquet et de M. Guy Geoffroy, dont il a indiqué qu'elle devrait être examinée par les députés très prochainement.
M. Bernard Frimat a regretté la tendance croissante des députés ou du Gouvernement, au-delà des effets d'annonce, à ne pas inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale les textes votés par le Sénat. Il a observé que la proposition de loi de M. Roland Courteau n'avait pas de caractère polémique et a estimé que son examen en commission puis en séance publique aurait permis de marquer la position du Sénat sur un sujet essentiel, sans attendre l'éventuelle transmission par les députés d'une proposition de loi qui n'est pas encore inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Il a contesté la tendance du Sénat à surseoir à ses travaux au motif qu'un texte d'objet similaire est en cours d'élaboration par le Gouvernement ou en cours d'examen par les députés.
M. François Pillet, rapporteur, a observé que les travaux menés par la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les violences faites aux femmes avaient recueilli un certain consensus et que la proposition de loi cosignée par Mme Danielle Bousquet et M. Guy Geoffroy comportait un certain nombre de dispositions complémentaires qui méritaient d'être examinées de façon conjointe avec la proposition de loi de M. Roland Courteau, dans un souci de cohérence de l'action du Parlement. Il a en outre indiqué que, d'après les informations qu'il avait recueillies, la proposition de loi de Mme Danielle Bousquet et de M. Guy Geoffroy pourrait être examinée par les députés au cours de la semaine du 22 février 2010.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il était essentiel que chacune des assemblées examine les propositions de loi adoptées par l'autre chambre. Il a également considéré qu'il appartenait aux groupes politiques de demander l'inscription à l'ordre du jour des textes adoptés dans l'autre chambre à l'initiative des parlementaires de même couleur politique.
M. Jean-Pierre Sueur a rappelé que la proposition de loi relative au statut pénal du chef de l'Etat, déposée par MM. François Patriat et Robert Badinter, avait récemment fait l'objet d'une motion tendant à son renvoi en commission, alors même que chacun s'accordait sur la qualité et le caractère opportun du travail réalisé par ses deux auteurs. S'agissant de la proposition de loi relative aux violences au sein du couple déposée par M. Roland Courteau, il a souhaité qu'un débat sur les violences faites aux femmes puisse se tenir au Sénat et a craint que la motion de renvoi en commission ne le permette pas.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a regretté que les propositions de loi présentées par des sénateurs de l'opposition ne bénéficient souvent pas de l'attention qu'elles mériteraient et a déploré que ces dernières, lorsqu'elles sont adoptées, ne soient pas inscrites à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. S'agissant de la question des violences conjugales, elle a souligné la qualité du travail réalisé par les députés depuis plusieurs mois dans le cadre de la mission présidée par Mme Danielle Bousquet. Elle a rappelé que les membres de son groupe politique avaient déposé, il y a quelques années, une proposition de loi-cadre ambitieuse qui n'avait jamais été examinée par les parlementaires. Elle a noté que la proposition de loi cosignée par Mme Danielle Bousquet et par M. Guy Geoffroy semblait recueillir un certain consensus et a regretté que deux textes similaires aient été inscrits concomitamment, faute de concertation entre les groupes socialistes de l'Assemblée nationale et du Sénat, à l'ordre du jour de chacune des assemblées. Elle a considéré que ce défaut de concertation pouvait être préjudiciable à la cause défendue par ces deux textes. En outre, elle a indiqué que les associations engagées dans la lutte contre les violences conjugales ne souhaitaient pas que le Sénat adopte un texte moins ambitieux que celui proposé par la mission d'information de l'Assemblée nationale. Pour ces raisons, elle a approuvé la démarche proposée par le rapporteur.
M. Christian Cointat a estimé nécessaire d'adopter, sur ce point, une position pragmatique. Néanmoins, il a souligné que le dispositif actuel, selon lequel aucune assemblée n'est tenue d'inscrire à son ordre du jour un texte adopté par l'autre assemblée, n'était pas satisfaisant. Il a souhaité que cette question soit à nouveau débattue et qu'un « modus vivendi » puisse être trouvé entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur ce point.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que le principe d'inscription obligatoire à l'ordre du jour semblait difficilement compatible avec le principe d'autonomie des assemblées. Il a estimé qu'il était en revanche essentiel d'améliorer le dialogue entre les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi qu'entre les groupes de même tendance politique de chaque assemblée. Il a rappelé que, loin de rejeter systématiquement les propositions inscrites par l'opposition, le Sénat avait dans le courant de l'année 2009 adopté plusieurs d'entre elles, telles que celle déposée par Mme Bariza Khiari visant à supprimer les conditions de nationalité qui restreignent l'accès des travailleurs étrangers à l'exercice de certaines professions libérales ou privées ou celle présentée par M. Daniel Raoul pour le développement des sociétés publiques locales.
La commission a décidé de proposer au Sénat le renvoi en commission de la proposition de loi afin de joindre ultérieurement son examen à celui de celle transmise par l'Assemblée nationale.
Protection temporaire - Examen du rapport
La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, à l'examen de la proposition de résolution européenne n° 159 (2009-2010), en application de l'article 73 quinquies du Règlement, présentée par M. Louis Mermaz et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, portant sur la protection temporaire
Constatant que la proposition avait pour finalité la mise en oeuvre du mécanisme de la protection temporaire, institué par une directive de 2001, au bénéfice des réfugiés afghans, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a estimé que les règles dans le domaine de l'asile restaient minimales, même si elles s'appuient sur une compétence communautaire. Il a relevé que la présidence française de l'Union européenne avait toutefois permis d'avancer sur le sujet, avec notamment la présentation du premier « paquet asile » fin 2008. Un second « paquet asile » a été présenté fin 2009.
Il a rappelé que la directive relative à la protection temporaire a été conçue à la lumière de l'expérience européenne dans les Balkans dans les années 1990, et notamment du problème des réfugiés du Kosovo.
Il a évoqué les travaux de la commission des affaires européennes, sur le rapport de M. Hubert Haenel, président de la commission, qui concluaient que les critères permettant l'attribution de la protection temporaire n'étaient pas remplis.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a fait état de deux objections à l'encontre de la proposition de résolution.
D'une part, ayant donné lecture de l'article 88-4 de la Constitution, il a constaté que la proposition de résolution ne se situait pas dans ce cadre et qu'elle présentait, par conséquent, un problème sérieux de recevabilité. En effet, la proposition ne se fonde ni sur un projet d'acte européen ni sur un document émanant d'une institution de l'Union européenne. Elle n'a pas pour objet de prendre position sur un projet de texte européen, mais elle invite à la mise en oeuvre d'une procédure prévue par une directive.
Il a estimé que cette initiative aurait dû se fonder sur le droit général de résolution de l'article 34-1 de la Constitution, tel qu'il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
D'autre part, après avoir rappelé la procédure d'attribution de la protection temporaire, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a rappelé les trois critères sur lesquels devait se fonder le Conseil pour décider, sur proposition de la Commission, d'attribuer la protection temporaire : les Etats membres de l'Union européenne doivent être confrontés à un afflux massif, actuel ou imminent, de personnes déplacées ; les systèmes d'asile des Etats membres doivent se trouver dans l'incapacité de faire face dans des conditions normales à cet afflux massif ; les personnes déplacées doivent se trouver dans l'impossibilité de retourner dans leur pays d'origine dans des conditions sûres et durables.
Il a rappelé que la protection temporaire ne pouvait s'appliquer que pour une durée limitée de trois ans au plus.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a considéré que l'arrivée sur le territoire de l'Union européenne de ressortissants afghans ne présentait pas le caractère d'un afflux massif, les chiffres n'étant pas du même ordre que ceux concernant les Balkans. Ayant rappelé les statistiques des demandes d'asile présentées en France par des ressortissants afghans, il a estimé que le système d'asile n'était pas dans l'incapacité d'y répondre. Par ailleurs, aucun Etat membre n'a signalé se trouver dans une telle incapacité.
A l'appui de ses propos, il a cité une contribution écrite transmise par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, selon laquelle les critères d'attribution de la protection temporaire ne sont effectivement pas remplis dans le cas des ressortissants afghans. Selon cette contribution, le traitement individuel des demandes de protection, qu'il s'agisse de l'asile ou de la protection subsidiaire prévue par une directive de 2004, reste le moyen le plus adapté d'accueillir les réfugiés afghans en Europe et leur assure au demeurant une meilleure protection.
Concernant le troisième critère, celui de l'impossibilité du retour dans le pays d'origine, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a constaté également qu'il n'était pas rempli, quelle que soit l'appréciation que l'on puisse avoir sur les mesures d'éloignement de ressortissants afghans de l'automne 2009.
Pour ces motifs, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a proposé à la commission de ne pas adopter la proposition de résolution.
Souhaitant néanmoins élargir le débat, il a proposé à la commission d'émettre le voeu selon lequel le processus d'harmonisation européenne en matière d'accueil et de protection des réfugiés puisse aboutir rapidement, dans l'intérêt des personnes déplacées et des réfugiés.
Si cette harmonisation n'était pas envisageable à brève échéance, il a rappelé l'utilité des coopérations spécialisées qui permettent, sur l'exemple du casier judiciaire européen, d'avancer à plusieurs Etats membres seulement lorsqu'il n'est pas possible d'avancer ensemble pour tous les Etats membres. A cet égard, il a cité les propos tenus par Robert Schuman, lors de sa déclaration du 9 mai 1950 : « L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait ». A titre d'exemple de coopération spécialisée en matière d'asile, il a cité la possibilité de la mise en place par les Etats volontaires du bureau européen d'appui en matière d'asile, qui est une proposition du « paquet asile » mais qui suscite d'importantes réticences de la part de certains Etats.
M. Jean-Jacques Hyest, président, est revenu sur la question de la recevabilité de la proposition de résolution européenne, estimant à son tour qu'elle n'entrait pas dans le cadre fixé par l'article 88-4 de la Constitution. Il s'est donc interrogé sur la possibilité d'opposer une exception d'irrecevabilité.
Après avoir reconnu la réalité du problème de recevabilité soulevé par le rapporteur, Mme Alima Boumediene-Thiery a estimé que l'attribution de la protection temporaire aux ressortissants afghans était possible, car les critères fixés par la directive de 2001 ne lui apparaissaient pas cumulatifs. Elle a considéré qu'il existait un afflux massif de réfugiés afghans, en raison de la situation de guerre de l'Afghanistan.
De plus, dans le cadre général de la politique d'asile, elle a jugé nécessaire de revoir la liste des pays dits d'origine sûrs et de poser la question des réfugiés climatiques. Elle a insisté sur la nécessité d'adapter les critères de la protection temporaire à des situations urgentes d'une nature nouvelle.
M. Richard Yung a expliqué que la proposition de résolution était fondée sur une proposition de réforme de la protection temporaire, ainsi que cela ressortait de l'amendement déposé sur le texte par le groupe socialiste. Cette proposition, qui a pour but de contribuer au débat, revêt en effet un caractère général.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué à M. Richard Yung qu'il eût été préférable, dans ces conditions, d'utiliser le droit de résolution de l'article 34-1 de la Constitution. M. Richard Yung a répondu que, s'il était soucieux de respecter la Constitution, il rappelait qu'il n'en existait pas moins un véritable problème puisque la directive de 2001 n'était pas applicable aux ressortissants afghans.
M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant rappelé les termes de la contribution écrite du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a précisé qu'il avait tenu à entendre des représentants d'associations engagées dans l'aide aux étrangers et que, à ce titre, il avait reçu France Terre d'Asile.
M. Richard Yung a ajouté que la directive de 2001 n'avait jamais été appliquée. Elle comportait pourtant l'idée de partager le fardeau entre Etats membres en matière d'asile.
Il s'est interrogé, en outre, sur la réponse qui serait apportée en cas d'afflux massif de réfugiés haïtiens en Martinique.
Plus largement, il a considéré qu'il fallait redéfinir le droit d'asile au niveau européen, tout en faisant état d'un nouveau projet de loi annoncé par M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que les questions évoquées par M. Richard Yung excédaient le cadre de la proposition de résolution déposée.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'est étonnée de ce que le problème de recevabilité de la proposition de résolution n'ait pas été signalé aux auteurs, ce à quoi M. Jean-Jacques Hyest, président, a répondu qu'il était trop tard pour changer de base juridique puisque la procédure prévue par le Règlement pour l'examen des propositions de résolution européenne était déjà engagée, avec l'examen par la commission des lois consécutif à celui de la commission des affaires européennes.
Sur le fond, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a invité ses collègues à ne pas s'en tenir à la position du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, car de très nombreux Afghans se trouvent, à Paris, en situation de détresse.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé à la commission que la protection temporaire était bien moins protectrice que l'asile.
M. Bernard Frimat a estimé que les commissions du Sénat devraient dépasser l'analyse juridique proposée par le ministère de l'immigration et le secrétariat général aux affaires européennes.
Répondant à la demande de M. Patrice Gélard, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a précisé que les propositions de résolution de l'article 34-1 de la Constitution n'étaient pas examinées en commission, le Conseil ayant censuré cette possibilité prévue par le législateur organique. Il a également rappelé, sous réserve des règles particulières de recevabilité, la possibilité de déposer une proposition de résolution de cette nature au nom d'un groupe.
Mme Alima Boumediene-Thiery a contesté à nouveau le caractère cumulatif des critères de la directive de 2001, ce à quoi M. Jean-Jacques Hyest, président, a répondu qu'en tout état de cause aucun des critères n'était rempli et que le nombre des réfugiés afghans se trouvant en Europe ne pouvait constituer un afflux massif au sens de la directive.
Concernant l'amendement déposé par le groupe socialiste sur le texte de sa propre proposition de résolution, M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé de ne pas le retenir, en vertu de l'accord politique selon lequel les textes inscrits à l'ordre du jour d'une séance mensuelle réservée aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires ne pouvaient être modifiés en commission, de façon à permettre leur discussion en séance publique dans leur version initiale.
La commission a adopté les conclusions présentées par M. Pierre Fauchon, rapporteur, tendant à proposer au Sénat, en séance publique, de ne pas adopter la proposition de résolution.
Jeudi 28 janvier 2010
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Réforme des collectivités territoriales - Examen des amendements au texte de la commission
La commission s'est réunie pour procéder à l'examen de sous-amendements déposés aux articles 2 et 3 du texte n° 170 de la commission sur le projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.
Concernant le sous-amendement n° 704 de M. Pierre-Yves Collombat, tendant à limiter aux seules communautés d'agglomération et communautés de communes la possibilité, ouverte par l'amendement n° 512 rectifié bis de M. Michel Charasse, pour les communes ne disposant que d'un seul siège, de désigner des délégués suppléants au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord indiqué que ce sous-amendement posait la question de la prise en compte des spécificités des différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre, cette question étant également au centre des débats que la commission avait menés sur l'article 3 du présent projet de loi.
Ayant marqué son accord avec cette analyse, M. Pierre-Yves Collombat a estimé que la commission des lois, en donnant un avis favorable à l'adoption du sous-amendement n° 704, indiquerait sa volonté de prendre en considération les particularités des grosses structures intercommunales.
Mme Josiane Mathon-Poinat s'est ralliée à cette opinion.
S'étant déclaré favorable au sous-amendement n° 704, et ayant, de ce fait, affirmé qu'il retirerait son sous-amendement n° 703, M. Gérard Collomb a souligné que la complexification des modalités de prise de décision au sein des EPCI risquait de conduire à une augmentation du nombre d'erreurs de procédure et, en conséquence, à un accroissement du nombre de recours portés devant la juridiction administrative pour contester les actes pris par les intercommunalités.
Ayant rappelé que, lors de la création des communautés urbaines, les plus petites communes ne bénéficiaient d'aucune représentation au sein des conseils communautaires, M. Jean-René Lecerf a déclaré que le présent projet de loi constituait un progrès pour celles-ci.
Enfin, à l'article 3 (modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires), M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que, par cohérence, il conviendrait de rectifier les sous-amendements n° 691 et 692 de la commission afin de prévoir que seules les communautés de communes et d'agglomération pourraient mettre en place des accords locaux pour déroger aux modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges dans les conseils communautaires qui résultent des amendements n° 67 rectifié bis et 85 rectifié quinquies présentés respectivement par MM. Gérard Collomb et Pierre Hérisson.