Mardi 15 novembre 2011
Présidence de Mme Anne-Marie Escoffier, présidente -Audition de Mme Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente.- Nous inaugurons aujourd'hui, dans un temps contraint, le cycle d'auditions de notre mission commune d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l'État et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale. Nous nous concentrons en premier lieu sur les conséquences pour l'État de la suppression de la taxe professionnelle. Nous recevons dans ce cadre Mme Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale, à qui nous avons, avant cette audition, communiqué un questionnaire et qui nous fait le plaisir d'accepter notre invitation malgré un agenda chargé. Dans le temps qui nous est imparti, nous souhaitons avoir votre sentiment sur la mise en place de la nouvelle contribution sur la valeur ajoutée des entreprises.
Mme Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale.- Merci de votre invitation, Madame la Présidente. Je suis accompagnée de mon collaborateur, M. de Beer, sous-directeur de la fiscalité des entreprises après avoir été sous-directeur de la fiscalité des ménages. Il représentait la direction de la législation fiscale au comité des finances locales jusqu'à récemment. Sur le fond, j'aurais souhaité disposer de davantage de temps pour actualiser mes connaissances, être parfaitement au point sur des sujets dont j'ai été conduite à m'éloigner un peu, notamment la péréquation. Nous vous transmettrons des réponses très précises aux questions que vous nous avez adressées.
La question du chiffrage du coût de la réforme occupe une place considérable dans votre questionnaire et dans le débat sur la suppression de la taxe professionnelle, tendant à en faire, sinon un focus exclusif, du moins un sujet de tensions comme si la réforme ne s'appréciait qu'à l'aune de cette question. Je suis volontairement provocatrice : cette question n'a à mon sens aucun intérêt, bien que la question budgétaire soit un sujet de préoccupation dans le contexte actuel. Les écarts par rapport aux estimations sont limités. C'est la raison pour laquelle l'analyse par le seul prisme budgétaire ne traduit en aucune façon les vrais enjeux des deux réformes, celle de la taxe professionnelle et celle des finances locales. La taxe professionnelle représente, en rythme de croisière, quatre à cinq milliards d'euros pour l'État, si bien qu'il y a un surinvestissement sur ces questions au regard des sommes réellement en jeu. La suppression ou la réforme de nombreux impôts ou taxes, mises en oeuvre au cours des quinze dernières années comme, par exemple, la vignette automobile, ont également représenté quatre à cinq milliards d'euros. C'est pourquoi le thermomètre de l'amplitude budgétaire ne me paraît pas pertinent pour apprécier une réforme aussi complexe. Il faut bien évidemment vérifier les chiffres et en comprendre le sens, sans pour autant négliger d'autres aspects de la réforme. Nous manquons de recul pour apprécier certains aspects qui, à mon sens, le mériteraient. C'est pourquoi je vais concentrer mon analyse sur deux aspects, le volet « entreprises » et, avec modestie et prudence, le volet « collectivités territoriales ».
Sur le volet « entreprises », nous ne relevons pas de différence significative entre les données estimées et les données constatées, à l'exception notable des petites entreprises. Cette différence n'apparaît cependant pas centrale au regard des enjeux de la réforme. Cette difficulté a d'ailleurs fait l'objet d'une correction l'année dernière. La situation des très petites entreprises s'est trouvée perturbée, sans justification, avec des cotisations à la hausse du fait des dispositions retenues, notamment la hausse des cotisations syndicales pour celles relevant de la contribution minimale. L'effort issu de la réforme se répartit par ailleurs équitablement entre secteurs : industriel, services, banque, commerce, etc. Il demeure toutefois des difficultés, par exemple concernant les clauses qui permettaient de toiser l'impôt dans les services, lorsque la masse salariale est importante. La répartition constatée des gains entre grandes entreprises et petites entreprises est conforme aux attentes du Parlement, du fait de l'introduction d'un abattement de 1 000 euros pour les entreprises dont le chiffres d'affaires est inférieur à deux millions d'euros et, simultanément, de la mise en place d'une cotisation minimale de 250 euros. La liste des perdants est donc conforme à ce qui était attendu, sauf, il est vrai, s'agissant du nombre important de TPE dont je viens d'exposer la situation.
S'agissant de la territorialisation de la valeur ajoutée produite par les entreprises, il demeure un certain nombre de sujets dont tous n'ont pas été résolus : la valeur ajoutée produite dans certains territoires est assez difficile à localiser dans le domaine des transports, par exemple.
Il existe également des interrogations sur la comptabilisation du produit et des charges liés à la valeur ajoutée à des moments différents. Un décalage dans le temps peut en effet être constaté entre le moment où les produits sont inscrits en comptabilité et la date de création de richesse par l'entreprise.
Ces sujets - je suis volontairement provocatrice - sont anecdotiques au regard des véritables enjeux. De nouvelles difficultés pourraient apparaître avec le temps, mais je n'en relève aucune pour l'instant.
Sur les questions d'optimisation, il est encore trop tôt pour établir un bilan pertinent. La définition de l'optimisation a été précisée. Plusieurs dispositions ont été adoptées afin d'éviter que des restructurations d'entreprises aboutissent artificiellement à une minoration du montant de l'impôt, d'où la nécessité de surveiller le caractère déclaratif des informations transmises. Il est nécessaire de disposer de plus de temps pour analyser les remontées des services suivant ces questions.
Je reviendrai ultérieurement sur les obligations déclaratives lorsque j'aborderai le volet « collectivités territoriales ». Du point de vue des entreprises, depuis la publication du nouveau décret simplifiant la déclaration d'effectifs et présenté au comité des finances locales, il semblerait que cette dernière ne constitue plus, aujourd'hui, un sujet de préoccupation.
Cela ne signifie pas que la question de la territorialisation de la CVAE soit totalement close, ce qui me conduit à évoquer le sujet du point de vue des collectivités territoriales. J'aborderai essentiellement cette question du point de vue de l'élaboration de la réforme et de son évolution devant la représentation nationale. S'agissant de l'application de la réforme au niveau local, je vous encourage vivement à interroger MM. Jalon, directeur général des collectivités locales et Fenet, directeur adjoint chargé de la fiscalité à la direction générale des finances publiques, comme vous l'avez prévu.
Trois points m'ont particulièrement frappée au moment de l'adoption de la réforme et de ses modifications ultérieures. Premièrement, il existe une réelle difficulté à bénéficier d'une nouvelle répartition des impôts entre catégories de collectivités territoriales, ou entre communes et EPCI, qui soit en parfaite adéquation avec les mécanismes institutionnels et les modes de fonctionnement des structures locales. Nous y sommes presque parvenus, bien que je ne puisse totalement le garantir.
En 2009, lorsque la réforme de la taxe professionnelle a été adoptée, un ensemble de nouvelles règles a été proposé afin que la répartition des impôts entre catégories de collectivités, les votes relatifs aux allègements fiscaux, les transferts de compétences ou d'impôts et les compensations budgétaires soient en concordance avec les choix, notamment fiscaux, réalisés entre communes et EPCI. Ces règles ont toutefois fait l'objet de modifications en 2010 et il est certain que de nouveaux ajustements pourraient être apportés dans le cadre du collectif qui sera présenté demain en conseil des ministres. J'ignore si ce sentiment d'inachevé que laisse la réforme relève de la complexité des formes intercommunales dans notre pays, de notre difficulté à distinguer le domaine réglementaire du domaine législatif, de la qualité de l'ambiance, ou bien d'un ensemble de facteurs.
Le processus n'est pas achevé. Nous avons commencé à examiner avec la DGCL les détails restants pour compléter les volets fiscaux de la réforme des collectivités territoriales. Quelques coordinations font également défaut : pour ne citer qu'un exemple, les EPCI ne peuvent pas lever la taxe de balayage car aucune disposition ne le permet aujourd'hui. Il existe toujours des détails à perfectionner, des dispositifs à coordonner. C'est sans doute le prix inévitable de réformes de grande ampleur. Dans le souci que vous avez d'analyser concrètement les effets positifs de la réforme et les imperfections qui restent à corriger, il s'agit d'un point qui mérite réflexion.
Dans un deuxième temps - et je précise par avance qu'il ne s'agit là d'aucune volonté de provocation de ma part - de nombreuses interrogations subsistent sur la question relative à la territorialisation de la CVAE et ses effets concrets. Le choix du Parlement a été, me semble-t-il, d'établir clairement l'origine de l'impôt avant de le répartir par des mécanismes de péréquation. Ce choix impliquait une définition de la règle de rattachement de l'impôt au territoire. Cet exercice n'étant pas aisé, le texte initial avait suggéré de réserver cet impôt aux échelons départementaux et régionaux. Le Parlement a attribué à l'échelon communal une part importante de CVAE, ce qui a rendu d'autant plus nécessaire l'adoption d'une règle pertinente d'affectation de l'impôt.
Il faut désormais s'assurer que les règles, déterminées par étapes successives, s'articulent correctement. De longs débats ont eu lieu sur cette question l'année dernière lors de la discussion du projet de loi de finances. Nous avons à l'heure actuelle un système qui répartit cet impôt d'une manière conventionnelle, en fonction du foncier et des effectifs, avec des surpondérations dans certaines situations, en particulier lorsque les territoires disposent d'établissements à caractère industriel. De nouvelles demandes de surpondération sont formulées pour prendre en compte des nouveaux cas non prévus par le législateur. Il existe en outre une incertitude sur la qualité des données servant à répartir l'impôt que sont, d'une part, les valeurs locatives et, d'autre part, la déclaration d'effectifs. Cette dernière a été simplifiée pour des raisons de commodité de gestion et de réalisme : ainsi, les équivalents temps pleins ont été supprimés, les salariés itinérants ont été rattachés aux établissements principaux... En outre, la déclaration n'est pas aisée à contrôler.
Dans ce contexte, se ressent désormais le besoin d'une confrontation des données avec les réalités du terrain, afin de vérifier si le résultat est conforme à ce que le législateur avait souhaité. Je ne dispose pas des données nécessaires pour réaliser cet exercice, mais les principes de territorialisation de l'impôt méritent certainement d'être revus.
Le dernier point concerne la péréquation, qui est le pendant naturel de la territorialisation. Les projections de l'impôt et de sa dynamique démontrent que l'ampleur de la péréquation nécessaire est impressionnante, au niveau des trois échelons de collectivités territoriales. Impressionnante, mais pas hors de portée. Ces questions ont reçu des premières réponses avec, par exemple, le fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux. Les dispositions actuellement discutées dans le projet de loi de finances pour 2012 concernent le bloc communal. Leur discussion avait en effet été « réservée » pour laisser le temps de réflexion nécessaire à leur élaboration.
La mise en place d'une dynamique de péréquation ne va pas sans difficulté par rapport aux situations locales. Il est certain que cette question n'est pas close et sera un sujet central des prochains mois, dans une optique de solidité des finances locales et d'équité et d'aménagement des territoires. Nous sommes au début d'un chemin, dont nous savons qu'il est assez difficile.
Concernant l'impact économique, il est très tôt pour se prononcer et il s'agit d'une question qui relève de la direction du Trésor.
S'agissant des bénéfices non commerciaux, les chiffres demandés vous seront fournis. Nous connaissons la proportion exacte des effectifs de contribuables ayant obtenu des allègements d'impôts suivant les différents régimes déclaratifs auxquels ils sont soumis en matière de BNC et les nouveaux moyens correspondants. Ce point - les membres de la Commission des finances s'en souviennent - a fait l'objet d'un travail important de la direction de la législation fiscale, à la suite de l'annulation inattendue par le Conseil constitutionnel des dispositions relatives aux BNC dont les enjeux financiers étaient extrêmement lourds. Le Gouvernement n'a pas proposé de nouvelles dispositions en la matière, pour des raisons juridiques, les considérants du Conseil constitutionnel ayant fortement réduit le champ du possible sur cette question.
Sur les sanctions liées au processus déclaratif, M. Fenet vous apportera les précisions nécessaires. Au niveau de la première campagne de déclaration, aucune sanction n'est à relever. En effet, les relances amiables et les contacts directs avec les contribuables, sans sanction, ont été privilégiés : dans ces situations, l'approche de la DGFIP se veut constructive et non agressive dans sa relation avec le contribuable, choix qui se révèle efficace. Le nombre de contribuables ayant eu du mal à produire des déclarations exploitables est en outre limité pour une première année d'application. Pour l'avenir, une correction législative est à prévoir : en raison d'une modification effectuée l'an dernier, à l'occasion de la clause de revoyure, la sanction est devenue inapplicable en droit.
La question relative aux effets de la réforme sur les territoires les plus en difficulté peut se comprendre de plusieurs façons. Par construction, lorsqu'un impôt est territorialisé, les territoires en difficulté n'en bénéficient pas beaucoup. La réponse à cette question concerne donc plus la clause de sécurisation des budgets des collectivités locales et le volet péréquation, qui est en train de naître et dont j'espère qu'il sera amené à se développer dans le futur. S'il s'agit de savoir où se trouve l'impôt, je rappelle que la territorialisation a été définie de manière conventionnelle. Nous tâcherons de vous donner des éléments à ce sujet nonobstant cette réserve.
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente.- Je vous remercie de la clarté de votre analyse.
M. Charles Guené, rapporteur.- Je prends note de vos propos selon lesquels l'évaluation du coût de la réforme pour l'État n'est pas une question essentielle dans la mesure où l'on ne constate pas d'écarts substantiels entre les estimations initiales et les données finales. Toutefois, si des décalages sont à relever, il serait intéressant que la mission puisse en prendre connaissance.
A l'origine, la réforme initiale de la taxe professionnelle avait l'avantage de prévoir une péréquation géographique. Or, la réforme telle qu'elle s'applique aujourd'hui consiste, dans un premier temps, à mesurer sa cohérence pour, dans un second temps, l'accompagner d'une nouvelle politique de péréquation. Il est toutefois nécessaire de disposer d'éléments de comparaison pour mesurer les résultats de la réforme par rapport à la situation antérieure et aux besoins. La péréquation qui a été décidée ne me semble pas de nature à corriger en totalité les effets induits par la réforme de la taxe professionnelle.
Une question apparaît importante pour notre mission : celle de la répartition de la valeur ajoutée dans les grands groupes, entre les sociétés mères et leurs filiales. D'après le Gouvernement, cette question n'est pas significative. Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Gilles Carrez, estime que ce problème peut être significatif mais aucune donnée ne permet d'en mesurer l'ampleur. Il semblerait toutefois que 78 000 entreprises se partagent la moitié de la valeur ajoutée produite en France. Ce constat n'est pas neutre en cas de modification des critères de territorialisation de la valeur ajoutée. Or, les améliorations apportées à la réforme de la taxe professionnelle sont possibles jusqu'en 2013 et, dans ce cas, il s'agirait d'une réforme substantielle.
M. Jean-Claude Frécon.- Je suis surpris par vos propos selon lesquels la territorialisation de l'impôt apparaît comme une incongruité. Pourtant, cette question est essentielle pour nos collectivités territoriales.
Mme Marie-Christine Lepetit.- La territorialisation de l'impôt ne permet pas aux territoires en difficulté de faire face à leurs problématiques puisque, par définition, ils sont soumis à beaucoup de charges et peu de ressources.
M. Jean-Claude Frécon.- Nous avons besoin de connaître les conditions de territorialisation de l'impôt des grands groupes afin que les territoires sur lesquels sont situées des filiales de ces groupes puissent bénéficier des parts d'imposition fiscales correspondantes.
M. Alain Le Vern.- En tant que président de la région Haute Normandie, je suis choqué d'apprendre que le thermomètre de la réforme n'est pas son coût pour l'État ni ses conséquences sur les recettes fiscales des collectivités.
Nous rencontrons des chefs d'entreprises, qui n'étaient pas astreints à la taxe professionnelle et qui sont aujourd'hui redevables de la CVAE. Cette réforme n'a donc pas, de ce point de vue, atteint l'ensemble de ses objectifs.
Dans ma région, est raffinée la moitié du pétrole français, est fabriquée la moitié des médicaments, sont situées deux centrales nucléaires et est enfin fabriquée une partie d'Airbus. C'est pourquoi ma collectivité a financé plusieurs infrastructures et accompagné les entreprises dans leur développement. Pourtant, les sièges sociaux des grands groupes ne sont pas implantés dans ma région, ce qui représente, en raison des règles de territorialisation de la CVAE actuellement applicables, une perte sèche égale à 2 % de mon budget annuel, auparavant consacrée au développement économique et à l'emploi. Cette réforme aura des conséquences négatives, à l'avenir, sur la compétitivité de notre pays ainsi que sur l'industrie nationale.
La dotation de compensation de la CVAE au titre de l'année 2011 est également inférieure de 2 % aux prévisions initiales. Par conséquent, j'ai adopté un budget insincère, ce qui sera également le cas pour le budget 2012. Les ressources dont dispose ma collectivité sont déconnectées de ses efforts en matière économique alors que, rappelons-le, les régions sont chefs de file en la matière. Il n'existe plus de lien entre les recettes et les charges des régions. C'est pourquoi j'estime qu'il s'agit d'une réforme de non-sens.
M. Benoît Huré.- 26 % des salariés du département des Ardennes travaillent dans le secteur industriel. La réforme de la taxe professionnelle représente un atout positif pour les entreprises de ce secteur.
Le constat est différent pour les collectivités territoriales qui ont perdu une part significative de leur pouvoir fiscal. Vous nous avez indiqué que l'ampleur des péréquations nécessaires est impressionnante mais qu'elle n'est pas hors de portée. C'est pourquoi nous attendons beaucoup de la mise en oeuvre d'une véritable politique de péréquation. Dans quel délai pourra-t-elle être mise en oeuvre ? Est-il possible de disposer d'une perspective en la matière sur les quatre ou cinq prochaines années ?
M. Michel Delebarre.- J'imagine que votre réunion, qui vous oblige à écourter cette audition, préfigure une nouvelle réforme.
Est-ce que l'État a gagné dans la mise en oeuvre de cette réforme ? Si oui, à combien s'élève ce gain ?
Pour les collectivités territoriales, l'analyse est différente. En effet, force est de constater que nous disposons trop tardivement des données relatives à nos ressources, en raison des difficultés rencontrées par les administrations d'État, ce qui ne facilite pas la gestion de nos collectivités.
La taxe professionnelle disposait des éléments d'évolution qui permettaient de financer nos efforts et de mettre en place des politiques publiques ambitieuses. Or, le nouveau système ne comporte aucun potentiel d'évolution ce qui est le plus difficile pour nos collectivités. Je ne vois pas comment solutionner cette difficulté.
Gilles Carrez a récemment admis que, pour les territoires à fort potentiel de taxe professionnelle, la péréquation interviendrait comme une double peine. Certains territoires, dont le mien ou celui de M. Le Vern, vont être confrontés à une demande de péréquation sur la base de notre richesse antérieure et non sur ce que sera l'évolution de la CVAE dans les prochaines années. En d'autres termes, nous subissons les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle en disposant de moindres capacités d'évolutions, auxquelles s'ajoutent les contraintes liées à la péréquation. Avez-vous anticipé cette évolution ?
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente.- Vous avez la possibilité de répondre maintenant ou de nous adresser les réponses par écrit.
Mme Marie-Christine Lepetit.- Je vous communiquerai les éléments chiffrés dont nous disposons ainsi que les précisions techniques demandées.
Les questions relatives aux territoires pauvres et à la double peine en matière de péréquation relèvent de la même problématique. Je comprends la perception des élus selon laquelle les deux dernières années ont été particulièrement difficiles en raison de la réforme de la taxe professionnelle et de la crise économique.
Dans le système antérieur, il existait une présomption selon laquelle la taxe professionnelle donnait une certaine marge de manoeuvre à partir de la base fiscale dont disposait chaque territoire, au risque parfois d'entrer dans un cercle vicieux : pour financer des investissements, on utilisait le levier fiscal qui pouvait être réduit pour les territoires pauvres. La réforme de la taxe professionnelle représente toutefois un progrès car, d'une part, elle sanctuarise les budgets existants, c'est-à-dire qu'elle n'appauvrit aucune collectivité et, d'autre part, elle organise une péréquation en nationalisant le taux de CVAE. Il s'agit d'un progrès pour les territoires pauvres car ces derniers ne subissent plus les conséquences de la concurrence fiscale des territoires riches, disposent de la totalité de leur budget en raison de la garantie de leurs ressources et bénéficieront du futur système de péréquation.
L'année dernière, j'ai participé à un groupe de travail sur la péréquation, organisé par l'Association des Régions de France, réunissant les directeurs des services financiers des régions. Il était frappant de constater que l'Île-de-France, principale contributrice en matière de péréquation, présentait ses difficultés d'ordre économique et social, malgré un fort potentiel fiscal, avec des problématiques spécifiques produisant des besoins particuliers de services publics locaux que n'ont pas forcément les autres régions. Cette difficulté d'analyse renvoie à la nécessité de disposer d'un référentiel, évoqué par le rapporteur, pour « peser » les besoins de péréquation des territoires. Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, il existe désormais de nouveaux outils et d'autres vont être mis en place. Il n'est pas exact de dire que le vote de l'impôt à chaque échelon territorial était une situation satisfaisante. Il reste beaucoup de travail à effectuer pour peaufiner l'analyse du besoin de péréquation des territoires et parvenir à un consensus sur cette question.
S'agissant des groupes, de nombreux amendements ont été déposés sur cette question. Il n'existe aucune indication chiffrée qui permette d'affirmer que les règles actuelles, d'après lesquelles le chiffre d'affaires est défini au niveau du groupe et la valeur ajoutée au niveau des entreprises, ainsi que les règles de territorialisation reposant sur le foncier et les effectifs de chaque entreprise, conduisent à une mauvaise répartition de la valeur ajoutée entre les territoires. Je comprends que la perception soit différente selon les collectivités mais aucun élément concret ne permet de confirmer ce sentiment.
La DGFIP fournit aux collectivités territoriales les informations dont elle dispose, qu'elle régularise régulièrement, au fur et à mesure que sont collationnées les informations provenant des entreprises. Ce processus peut générer de l'insatisfaction sur des montants qui varient significativement. Il est toutefois meilleur que celui qui aurait consisté à ne fournir les données qu'au moment où celles-ci auraient été définitives. Le Parlement a par ailleurs pris soin, ce qui est une bonne chose, de demander que les données de l'année n soient calculées en fonction de la totalité de l'impôt perçu, ce qui a nécessité d'organiser la dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle et le fonds national de garantie individuelle de ressources en deux fois, ce qui explique également la tardivité des dernières informations.
La péréquation a conduit à des débats intenses au Parlement entre la péréquation sur stock et la péréquation sur flux, cette deuxième option ayant été préférée à la première. Se pose toutefois la question de savoir à quel point il faut sanctuariser les situations antérieures. Le système choisi génère-t-il des volumes suffisants pour permettre une péréquation efficace ? En tant que citoyenne, le choix retenu me paraît incompréhensible.
Enfin, la réforme de la taxe professionnelle a été conçue en parallèle avec celle des collectivités territoriales. Sur la question de la péréquation, l'objectif était de les concevoir de façon cohérente. Plus concrètement, l'idée est de favoriser les coopérations à l'intérieur du bloc communal dans un cadre rénové et de concevoir les finances locales de manière cohérente. Une des réponses à la péréquation repose d'ailleurs sur la capacité des blocs communaux à travailler ensemble et à mettre en commun leurs ressources et leurs charges. Cette problématique de la mise en cohérence des sujets institutionnels et de réforme fiscale peut également s'appliquer aux régions.
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente.- Je vous remercie de votre contribution.