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Forum des Sénats du monde



Palais du Luxembourg, 14 Mars 2000

4. CONTRIBUTION ÉCRITE DE M. TONE HROVAT, PRÉSIDENT
DU CONSEIL NATIONAL DE LA RÉPUBLIQUE DE SLOVÉNIE

DRZAVNISVET
REPUBLIKE SLOVENIJE

LE CONSEIL NATIONAL ET LA SOCIÉTÉ CIVILE

Par l'accession à l'indépendance, la Slovénie a décidé de bâtir un État de culture, de droit et de social qui garantit le progrès culturel, la croissance économique et la sécurité sociale. Ce sont des objectifs qui nécessitent une activité législative très vaste et dynamique réalisable au sein d'un système parlementaire développé comme pouvoir législatif.

Se livrer à la réflexion sur des formes possibles d'organisation du Parlement est une nécessité vivante dans tout pays démocratique. Le Parlement est en fait comme un sismographe qui enregistre les mouvements du processus de la volonté de l'État et les motifs qui l'ont déclenché. Si la démocratie veut dire que la souveraineté doit appartenir au peuple, le Parlement est le lieu où cette souveraineté est exercée par les élus du peuple.

La composition propre à un Parlement dépend de la structure de la population et du territoire de l'État démocratique. De ce point de vue, c'est la composition du Parlement qui détermine directement l'État démocratique.

Dans l'État démocratique, le Parlement assure aussi le lien entre la société civile et l'État. Établir, transmettre et incorporer dans la législation naissante les avis, les jugements et la volonté des citoyens, c'est un volet essentiel. La réponse aux attentes des particuliers et de la société dépend, entre autres, également du mode d'organisation du Parlement.

La structure de la société, réfléchie au Parlement, est d'une part représentée par les partis politiques, élus au Parlement et formés en groupes parlementaires, et d'autre part représentée par les groupes d'intérêts, ceux-ci indispensables au fonctionnement d'un État démocratique.

Tandis que la puissance des parties politiques se traduit par le score de suffrages et par les sièges obtenus ensuite au Parlement, la puissance des groupes d'intérêts ne se mesure pas si simplement. Puisque les fonctions de l'État se multiplient et que l'État n'a plus simplement le rôle de tuteur, la formation des avis, de la volonté et des jugements a un impact beaucoup plus large que la politique des partis.

La pluralité des fonctions marquée dans la deuxième chambre ne se reflète pas seulement dans le partage du pouvoir exécutif, législatif et judiciaire, mais aussi dans la formation ultérieure du pouvoir législatif entre les partis politiques et la société civile.

Les responsabilités multiples de l'État contemporain et de ses lois imposent une réflexion critique et indépendante, fondée sur la responsabilité commune et sur la décision prise aussi à l'échelle parlementaire. Si la deuxième chambre a une identification distincte de celle de la première chambre et représente clairement les avis de son corps électoral, elle joue un rôle unique dans l'évolution de l'État.

Les autres systèmes constitutionnels connaissent d'autres conceptions de la deuxième chambre. Il s'agit des organes représentant la structure politique traditionnelle des États et exprimant les besoins actuels et les attentes futures. Les éléments personnels et territoriaux y sont d'autant plus importants si la deuxième chambre assure une représentation professionnelle et régionale. Ces éléments complètent la représentation démocratique qui se reflète dans la première chambre. À l'heure où l'État se heurte à de maintes fonctions importantes, la représentation parlementaire doit être la plus large possible. Le Parlement effectivement participe à la fonction législative, de veille, judiciaire et exécutive ; dans ce contexte, la deuxième chambre remplit la fonction de représentation et de communication incluant, dans une démocratie pluraliste, également la fonction d'intervention et d'enchaînement.

Toutes ces fonctions de la deuxième chambre peuvent contribuer à un partage moderne du pouvoir, à la liberté des individus et à l'adoption des lois objectives de faits et orientées vers le bien commun.

La discussion sur le rôle de la deuxième chambre a une signification importante : l'action législative très vaste de l'État contemporain qui accapare les fonds et entraîne les conséquences de longue haleine, nécessite le soutien d'une large représentation parlementaire. Vu la complexité des missions de l'État contemporain, l'impact de la deuxième chambre sur la coordination et la mise en équilibre de la législation de toute façon n'est pas à sous-estimer.

La Slovénie dispose d'un système bicaméral incomplet ou quasi-bicaméral. Pour mieux comprendre le bicamérisme slovène qui se fonde sur la Constitution de 1991, il faut tout d'abord présenter le cadre institutionnel du Conseil national (CN), la place qui lui est conférée d'après le régime constitutionnel, sa composition, ses attributions, le statut de ses membres et le mode de leur élection. Dans l'organisation politique de la République de Slovénie, édictée dans la Constitution, chapitre 4, le Conseil national occupe la deuxième place dans l'ordre hiérarchique des organes de l'État. La première place est réservée à l'Assemblée nationale (articles 80-95), suit le Conseil national (articles 96-101) à la deuxième place, ensuite lé Président de la République (articles 102-109) à la troisième place, le Gouvernement (articles 110-119) à la quatrième place, suivi par les administrations d'État.

Le Conseil national n'est pas un organe homogène tel que la première chambre ou Assemblée nationale, mais composé des cinq éléments constitutifs ou groupes d'intérêts. Le Conseil national compte 40 membres ou conseillers. La plupart d'entre eux - vingt-deux représentent les intérêts locaux, six représentent les activités non commerciales (la santé, la science, l'éducation et l'enseignement, la sécurité sociale,...). Les autres trois groupes d'intérêts qui comptent chacun 4 représentants sont le groupe d'intérêts des employeurs, le groupe d'intérêts des salariés, et le groupe d'intérêts des agriculteurs, des artisans et des professions libérales.

La statut des conseillers (CN) est en principe égal au statut des députés (AN) et comprend également les immunités et les privilèges. La différence découle de l'exercice de la fonction des uns et des autres : les députés de la première chambre sont des professionnels régulièrement salariés (ils ne peuvent pas exercer un autre métier), tandis que les membres du CN, sauf le président qui est professionnel, ne sont pas des professionnels mais employés à un autre travail. L'organisation du CN est rationnelle. Le coût de fonctionnement du CN ne constitue que 8,3 % du coût de fonctionnement de l'Assemblée nationale.

Les attributions du CN sont définies dans l'article 97 de la Constitution : le Conseil national :

- propose à l'Assemblée nationale l'adoption de lois ;

- émet son avis à l'Assemblée nationale sur toutes les questions relevant de ses attributions ;

- s'oppose à l'entrée en vigueur d'une loi votée par l'Assemblée nationale par un veto suspensif ;

- exige l'organisation de référendums législatifs conformément au deuxième alinéa de l'article 90 ;

- exige l'instruction parlementaire sur des affaires d'intérêt public conformément à l'article 93 de la Constitution.

L'Assemblée nationale peut saisir le Conseil national pour un avis sur des affaires particulières.

Le mandat du Conseil national dure cinq ans.

Les élections des membres du CN en 1992 pour le premier groupe d'intérêts (intérêts locaux) étaient différentes des élections pour les quatre autres groupes d'intérêts : les représentants des intérêts locaux ont été élus directement au suffrage universel selon le système électoral majoritaire (les députés de la première chambre sont élus selon le système électoral proportionnel), tandis que les représentants des quatre autres groupes d'intérêts ont été élus par les corps électoraux indirectement et pour chaque groupe d'intérêts séparément. Aux élections de décembre 1997, le CN a proposé d'appliquer le système de 1992, mais l'Assemblée nationale n'a pas accepté cette proposition. Ainsi les élections des représentants des intérêts locaux ont été indirectes pour le deuxième mandat - les conseillers ont été élus par les corps électoraux dans les communautés territoriales.

Le système électoral qui est fixé par la loi de 1992 est intéressant en ce qui concerne le rôle des partis politiques. C'est uniquement pour le premier groupe d'intérêts (intérêts locaux) que les partis politiques (en outre du conseil des communautés territoriales et des citoyens) peuvent proposer des candidats à la fonction de membre du CN. Pour les quatre autres groupes d'intérêts, les partis politiques ne peuvent pas proposer de candidats. Car le Conseil national fonde son travail sur la représentation des intérêts des cinq groupes d'intérêts, c'est-à-dire de ses électeurs, et non pas sur l'accomplissement des intérêts ou directives respectivement des partis politiques, ceci étant caractéristique pour l'Assemblée nationale.

La conséquence logique de ce système de candidature et de vote, c'est l'absence des groupes parlementaires des partis politiques au Conseil national.

Ceci constitue l'écart le plus important entre la première et la deuxième chambre. La première chambre (AN) est fondée sur l'activité des partis politiques : les partis politiques sont porteurs des élections. Le travail de l'AN est basé sur ces groupes parlementaires, ce qui fait que les députés sont soumis à la politique de leur parti respectif.

Par contre, la deuxième chambre (CN) n'est pas fondée sur les partis politiques, mais sur les intérêts des cinq groupes d'intérêts ; ces groupes ne sont pas organisés comme clubs parlementaires des partis politiques. Il s'en suit que les partis politiques ne peuvent pas, comme cela arrive à l'AN, discipliner les membres du CN, ce qui se passe à l'AN.

Tout cela (la composition du CN, le système électoral, le cadre organisationnel du travail) fait la plus grande différence institutionnelle entre les deux chambres. Le CN en tant que deuxième chambre peut jouer le rôle de correctif par rapport à la première chambre (AN), notamment dans la procédure législative. Ces spécificités et différences du CN lui permettent de donner des initiatives appropriées à l'AN et de contribuer à l'adoption des meilleures lois.

Le dénominateur commun clé de ladite position et dudit mode de travail du CN, c'est le fondement constitutionnel du CN en tant que représentant des différents intérêts de la société.

Si les deux chambres n'ont pas le même fondement institutionnel et ne sont pas de la même façon associées aux partis politiques, le système bicaméral fortifie la démocratie. Sinon, la deuxième chambre n'est qu'une simple copie de la première chambre. À mon avis, la deuxième chambre, pour pouvoir jouer le rôle de correctif vis-à-vis de la première chambre, doit obligatoirement avoir un fondement institutionnel différent. Le Conseil national a sans aucun doute réussi, à ce jour, dans sa mission de correctif.

Aussi, peut-on conclure que le système bicaméral incomplet, édicté par la Constitution de la République de Slovénie, et l'expérience positive du travail accompli jusqu'ici, peuvent constituer un bon point de départ pour l'évolution ultérieure du bicamérisme slovène ainsi que pour le renforcement du parlementarisme en Slovénie.

Le rôle du Conseil national dans la procédure législative

Selon la Constitution, le Conseil national prend part à la procédure législative. Il est inclus dans trois des cinq domaines de compétences :

Il a le droit d'initiative législative (le droit de proposer l'adoption d'une loi).

Il a le droit de s'opposer par un veto suspensif.

Il a le droit d'exiger la fixation d'un référendum législatif.

L'initiative législative est facultative. Cela veut dire que le CN peut proposer l'adoption d'une loi s'il en existe l'intérêt. Par ailleurs, il a aussi des fonctions analogues dans la procédure législative (il propose des amendements, il exige des modifications, des addenda aux lois...).

Le veto suspensif est facultatif lui aussi. Le CN le dépose lorsqu'il estime qu'il y a une justification motivée pour le faire.

Le CN a le droit de recevoir toutes les lois votées à l'AN et il peut s'opposer à l'entrée en vigueur de n'importe quelle loi. La Constitution impose au président de l'Assemblée nationale l'obligation de transmettre le texte de toute loi votée à TAN au président du Conseil national avant de la soumettre à la signature du Président de la République.

Le délai de dépôt du veto suspensif est de sept jours à compter de la date de l'adoption d'une loi à l'Assemblée nationale. Ce délai est trop court.

L'Assemblée nationale peut refuser le veto suspensif du Conseil national par une majorité absolue de tous les députés (ce qui fait quarante-six voix). Si cette majorité absolue n'est pas atteinte, la loi n'est pas promulguée.

La demande visant au référendum législatif est un aspect important de la mission du CN dans la procédure législative. Suite à cette demande, TAN est tenue de soumettre un projet de loi au référendum M. Le CN a saisi son droit à la demande de référendum la première fois en 1996, dans le cas du projet de loi relatif aux élections parlementaires (le référendum a eu lieu le 8 décembre 1996 ; à cette occasion, trois questions ou propositions ont été adressées à l'opinion publique).

Le veto suspensif et le contentieux ou le pourvoi constitutionnel

La portée du bicamérisme au Parlement slovène s'explique le mieux par l'analyse effectuée au sujet des vetos suspensifs et des contentieux constitutionnels, qui traduit l'efficacité du travail du Conseil national.

L'analyse des vetos suspensifs a dégagé des résultats intéressants. La dynamique des vetos suspensifs relevés fait apparaître que le CN a recouru à son droit de veto suspensif plus fréquemment au début de son premier mandat qu'au cours des deux dernières années et demi : des cinquante-et-un cas de veto suspensif, le veto a été vingt fois déposé dans les deux premières années (1993 et 1994). Tandis qu'au cours des quatre dernières années il a été déposé 32 fois. Il faut noter cependant que trente-cinq propositions visant au recours au veto suspensif n'ont pas été votées par le CN.

La justification ou l'efficacité du veto suspensif peut être jugée à travers deux perceptions :

Combien de fois l'Assemblée nationale n'a-t-elle pas surmonté le veto ;

Combien de fois le Conseil national a-t-il saisi la Cour constitutionnelle pour le contrôle de constitutionnalité.

Cinquante et un vetos suspensifs ont été déposés, dont quarante-et-un ont été rejetés par l'Assemblée nationale, et dix ont réussi car PAN n'a pas atteint une majorité absolue pour l'adoption répétée des lois en question. Un veto suspensif (relatif au budget de l'État pour 1996) n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale avec le motif que le budget ne constitue pas une loi. Ce veto suspensif a servi de base pour la saisine de la Cour constitutionnelle qui devait clarifier le point de savoir si le budget a le statut d'une loi ou non. Dans ce cas concret, la Cour constitutionnelle a décidé que les dispositions du règlement intérieur de l'Assemblée nationale disposant que l'AN peut adopter le budget qui n'a pas une forme de loi, ne sont pas non conformes à la Constitution.

Il s'en suit que le Conseil national a relativement réussi dans sa mission d'opposer son veto suspensif à l'Assemblée nationale, étant donné que dans le cinquième des lois contestées il a convaincu la majorité des députés sur le bien-fondé de sa position. Le nombre des vetos réussis serait d'autant plus élevé si l'Assemblée nationale avait accepté la proposition du Conseil national de modifier son règlement intérieur pour permettre, au cours de la procédure du veto suspensif, la modification des lois contestées par des amendements.

Pour apprécier, l'efficacité du veto suspensif, il faut considérer également les résultats des pourvois constitutionnels. Le CN ne s'adresse pas à la Cour constitutionnelle pour la demande d'évaluation de la constitutionnalité et de la légitimité des lois chaque fois que son veto suspensif est rejeté. Actuellement, il l'a fait dans moins de la moitié des cas seulement.

Le Conseil national a engagé vingt pourvois constitutionnels devant la Cour constitutionnelle, dont :

- seize pourvois relatifs aux projets de loi pour en évaluer la constitutionnalité ;

- un pourvoi relatif à deux arrêts portant les affaires juridiques que l'Assemblée nationale devrait remplacer par une loi ;

- un pourvoi relatif au règlement intérieur de l'AN par rapport au budget de l'État pour définir le statut juridique du budget de l'État ;

- un pourvoi relatif au règlement intérieur de l'AN par rapport à la décision de l'AN sur le veto suspensif du Conseil national ;

- un pourvoi relatif à l'appel de référendum législatif sur la loi relative aux élections parlementaires.

Dans les treize cas de pourvois sur l'évaluation de la constitutionnalité des lois ou décrets-lois, la Cour constitutionnelle a décidé en faveur du CN et a déclaré les dispositions contestées des lois ou décrets non conformes à la Constitution, les invalidant par conséquent.

En ajoutant aux dix vetos suspensifs réussis aussi les treize pourvois constitutionnels réglés que l'Assemblée nationale a du, après le dépôt de veto suspensif, soumettre au suffrage de nouveau, le CN a eu du succès dans la moitié des projets de loi contestés.

Cela prouve la justification des recours au veto suspensif et au pourvoi constitutionnel ainsi que la base solide professionnelle des deux instruments.

L'initiative législative

L'initiative législative, ou le droit de proposer à l'Assemblée nationale l'adoption des lois ou des modifications et des addenda aux dispositions particulières des lois, est édictée dans la Constitution de la République de Slovénie (art. 97, 1er alinéa) comme la première des compétences du Conseil national.

Il s'agit d'un rôle d'initiative dévolu au Conseil national dans le processus législatif de l'Assemblée nationale. Cette mission est marquée par les initiatives et les demandes des conseillers nationaux (art. 58 de la loi portant le Conseil national) ainsi que par les propositions des commissions du Conseil national.

Le Conseil national a déposé dix-sept initiatives de loi à ce jour.

Les avis à l'Assemblée nationale

Par ses avis sur toutes les questions relevant de sa compétence (art. 97, 2e alinéa, de la Constitution), dont il est saisi par l'Assemblée nationale, le Conseil national fait valoir au sein de l'Assemblée nationale les intérêts des groupes d'intérêts représentés au Conseil national.

Les avis, les positions et les propositions nés dans la discussion sur des lois et d'autres actes, se préparent également dans les commissions saisies au fond du CN.

Le Conseil national et ses commissions coopèrent avec les commissions de l'Assemblée nationale et leur donnent des avis sur toutes les questions relevant de leur compétence (article 56, 2e alinéa, de la loi portant le Conseil national).

Dans la période en question, le Conseil national a donné des avis appuyés de sa décision aux 142 lois, tandis que ses commissions ont donné leur avis aux 235 lois en plus. Ainsi, le Conseil national a communiqué en différentes phases de la procédure législative au total 377 avis aux lois. De cette façon, les avis et les positions des intérêts composant le Conseil national se voient, depuis le début de l'origine des lois, entrelacés dans les projets de lois comme un tissu fin.

Les commissions de l'Assemblée nationale discutent les avis qui leur sont transmis par le Conseil national ou ses commissions. Le représentant du CN ou de sa commission respective participe à la discussion des avis en séance de la commission saisie au fond de l'Assemblée nationale.

Le règlement intérieur de l'Assemblée nationale (article 253) dispose, entre autres, que le président de l'Assemblée nationale soumet les propositions, les avis et les demandes du Conseil national à tous les députés et au Gouvernement et qu'il demande aux commissions saisies au fond et au Gouvernement de lui faire parvenir leurs avis respectifs.

La commission parlementaire se prononce séance tenante sur les propositions, les avis et les demandes du Conseil national et fait un rapport à l'Assemblée avec sa proposition de décision.

Les avis du Conseil national et de ses commissions sont publiés au Rapporteur du Conseil national de la République de Slovénie.

Les rapports du Conseil national avec la société civile

Le Conseil national par le biais de son corps électoral entretient et développe les rapports directs avec la société civile. Celle-ci est engagée aux travaux du CN soit directement, soit par des colloques, des discussions publiques et des conférences. Ceci permet à la société civile de créer ses propres avis et de prendre position à l'égard des lois ou des initiatives des projets de lois nouvelles discutées. À ce jour, le Conseil national a organisé conjointement avec le corps électoral 36 colloques sur l'autonomie locale et le régionalisme, 21 colloques techniques avec les professionnels, 25 discussions publiques abordant les thèmes techniques et de référendum, ainsi que 30 conférences à l'échelle internationale avec la participation des experts de renom international.

Le Conseil national ouvre la porte à la coopération avec des associations et des organisations non gouvernementales - la société civile. Une bonne illustration de cette coopération, c'est le colloque du 10 mars 1999, organisé avec le Centre régional de l'environnement pour l'Europe centrale et orientale et avec l'Institution de la société ouverte de Slovénie, sur le thème abordé Exemptions d'impôts comme forme de financement possible des organismes volontaires à but non lucratif. Le projet de loi sur les modifications et les addenda à la loi portant impôt sur le revenu et de la loi portant impôt sur les bénéfices des personnes morales a été établi par le Conseil national et adopté à sa 33e séance du 5 mai 1999 pour être communiqué à l'Assemblée nationale en tant qu'initiative législative.

Les relations internationales

Le Conseil national entretient et approfondit encore davantage des liens avec les autres chambres composant les Parlements et avec les institutions apparentées, et contribue à l'ouverture du dialogue politique et économique en Europe.

Tone Hrovat ing. dipl.
Président du Conseil national