Actes du colloque Vive la Loi
Loi et politiques publiques
M. Alain ETCHEGOYEN, Commissaire général au Plan
Mme Dominique de la GARANDERIE
Outre vos fonctions de Commissaire général au Plan, vous êtes également spécialiste de l'art roman et de l'oenologie. Parmi les nombreux ouvrages que vous avez publiés, je souhaiterais signaler notamment Le temps des responsables qui date de 1993, Le pouvoir des mots et Libertés sous influence .
M. Alain ETCHEGOYEN
J'interviens à cette tribune en tant que Commissaire au Plan. Je laisserai donc de côté la liberté de la philosophie, pour parler de l'institution, même si celle-ci est caractérisée par l'indiscipline intellectuelle.
Je commencerai par une remarque générale qui m'a été inspirée par le sénateur Türk, sur le fait que la loi ne constitue pas nécessairement un argument de poids. J'ai récemment publié un article dans le numéro 2 d'une revue juridique lilloise, publiée par un important cabinet juridique, dont le premier numéro avait été rédigé par M. Türk. Or le titre de cette revue est Au nom de la loi . Son directeur m'a expliqué que malgré le caractère banal de l'expression, popularisée par le feuilleton américain éponyme des années 70, ce titre n'avait jamais été déposé en France. Parmi les nombreux cabinets d'avocats et conseillers juridiques que compte le pays, aucun n'avait considéré auparavant que Au nom de la loi pouvait être un argument de vente efficace. Ce symptôme me paraît préoccupant...
Les organisateurs m'ont demandé d'intervenir sur le thème de la loi et des politiques publiques dans le cadre d'une partie consacrée à : « la loi retrouvée ». Or, dans le domaine des politiques publiques, la loi n'a jamais été « perdue ». Si l'on peut entendre la politique publique comme un agencement de lois, de décrets et d'arrêtés, il faut dans le cas présent la concevoir dans la perspective de l'évaluation des politiques conduites par l'Etat.
Malgré l'importance que revêt une telle démarche, elle correspond très peu à la culture politique française. Les Etats-Unis ont initié l'évaluation de leurs politiques publiques dans les années 20, puis les Canadiens s'y sont mis dans les années 70, avant d'être suivis par la plupart des pays. La France a, quant à elle, attendu jusqu'aux années 90, avec un décret de 1990, sous le Gouvernement de M. Rocard, puis un décret de 1998, sous le Gouvernement de M. Jospin, qui a mis en place un Comité national d'évaluation des politiques publiques au Commissariat général au Plan. Dès mon arrivée, j'ai cependant demandé à faire sortir le Comité de cette instance.
A l'heure actuelle, le sujet est sensible, puisque aucune décision politique n'est prise. Je dessinerai toutefois les mécanismes qui prévalent aujourd'hui, en précisant l'importance de la loi dans ce cadre.
L'évaluation d'une politique publique, qui consiste à comparer son efficacité par rapport aux objectifs fixés par la loi et aux moyens mis en oeuvre, nécessite la mise en oeuvre d'un certain nombre de procédures, dans le cadre d'instances d'évaluation. Or la culture française confond souvent évaluation et contrôle.
Le dispositif, qui a été conçu en deux étapes, a été le résultat de décrets et de circulaires ministérielles, et non d'une loi. Dès lors, le Parlement n'est pas concerné par le fait que cette évaluation soit effectuée ou non. Ainsi, lorsque Jean-Pierre Raffarin prend ses fonctions de Premier ministre en 2002, il peut décider de mettre fin au dispositif d'évaluation des politiques publiques - sur la base de critiques qui sont, au demeurant, défendables -, sans que le Parlement puisse intervenir. A l'inverse, si une loi était promulguée sur l'évaluation, les parlementaires participeraient nécessairement à la démarche. En l'absence de loi et compte tenu de la décision du Premier ministre, la France ne procède donc plus à aucune évaluation de ses politiques publiques aujourd'hui. Si des réunions ministérielles, auxquelles je participe actuellement, visent à mettre en place un nouveau système, aucune décision n'a été prise sur la base des propositions émises - les priorités étant ailleurs.
Le principe même de l'évaluation des politiques publiques repose nécessairement sur trois concepts fondamentaux, que les décrets d'origine avaient pris en compte : l'indépendance de l'évaluation, le pluralisme des intervenants, la transparence de l'instance d'évaluation (qui passe par la publication régulière de rapports). L'ensemble de ces principes ont été respectés. Ils ont ainsi donné lieu à de nombreux rapports, évaluant, par exemple, la politique publique de sécurité routière, la politique publique de ferroutage ou la politique contractuelle de l'Etat avec les universités. L'un des principaux dangers qui guette ce processus réside dans le fait pour le Gouvernement de décider des thèmes à évaluer. Un Gouvernement de gauche privilégierait ainsi les politiques de baisse d'impôt sur le revenu, un Gouvernement de droite les trente-cinq heures. L'indépendance doit donc être également celle des thèmes évalués.
En l'absence de toute nouvelle décision de la part du Gouvernement, un seul processus d'évaluation est encore en cours, celui mis en place par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Dans la mesure où il s'agit d'une loi, le Parlement participe à son élaboration et à son évaluation. Cette loi a été votée par l'ensemble des partis représentés au Parlement, sous le Gouvernement de M. Jospin. Ses partisans mesuraient cependant sans doute mal alors toutes les conséquences que celle-ci portait.
Aux termes de la LOLF, le budget de l'Etat sera, à partir de 2006, présenté par missions, programmes et actions. Les missions étant interministérielles, elles n'ont pas de leader, tandis que les programmes ministériels sont présentés avec des objectifs, des indicateurs de performance et des responsables. Ces termes restent toutefois encore à être clairement définis. Il n'est pas dit, par exemple, si un responsable - qui est généralement un haut fonctionnaire -, qui n'aura pas atteint ses objectifs, sera démissionné ou s'il sera responsable devant le Parlement. La LOLF met quoi qu'il en soit en place l'évaluation non pas d'une politique publique, au sens large, mais d'un programme public budgété, sur laquelle le Parlement pourra se prononcer. Dans ce cas, la force de la loi est donc très grande. L'intérêt principal de ce dispositif est d'obliger chaque administration - du fait même qu'il s'agit d'une loi - à réfléchir à son action, sans que le Gouvernement puisse s'opposer au droit de regard des parlementaires.
Malaise autour de la loi
M. Daniel SIBONY, Psychanalyste, écrivain1 ( * )
Mme Dominique de la GARANDERIE
M. Sibony est non seulement psychanalyste, mais également philosophe et mathématicien. Il est l'auteur de trois ouvrages, dont La psychopathologie du quotidien et La psychopathologie de l'actuel .
La loi est un terme qui s'écrit très bien en français, puisqu'il présente en son centre le O, qui symbolise le centre du monde, l'équilibre de la création et est entouré par deux lettres rectilignes, le L et le I qui doivent mener les individus sur le chemin juste.
M. Daniel SIBONY
J'ai en effet un peu écrit... Du reste, l'un de mes vingt-huit livres s'appelle : Proche-Orient Psychanalyse d'un conflit , et porte sur une situation où justement il n'y a pas d'instance tierce qui puisse dire la loi. Ceux qui dans ce conflit évoquent "la loi internationale" savent plus ou moins que cette "loi" est en cours d'élaboration, et que l'instance qui l'énoncerait, en l'occurrence les Nations unies, risque d'être à la fois juge et partie dans cette affaire. On a donc là un cas intéressant où l'appel à la loi - voire à la "Communauté" - internationale, fonctionne comme un voeu pieux, ou idéologique, qui n'a d'ailleurs pas d'effet sur la réalité. De fait, on a là en jeu, implicitement, deux types de rapport à la loi : le rapport "américain" et le rapport "vieille Europe". Le premier, curieusement pragmatique ; le second plus formel. Rappelons-nous, pour changer d'exemple, que lors des événements de Bosnie ou du Kosovo, aux portes de l'Europe, celle-ci n'a eu à offrir, tout un temps que sa vive indignation et son soutien humanitaire car elle ne disposait pas, disait-on, d'un "cadre légal adéquat" pour intervenir ; et ce sont les Américains, pourtant loin du terrain, qui sont intervenus, entraînant l'Europe qui sans eux laissait faire ; comme elle a laissé faire d'autres choses, encore pires, sur sa terre de haute culture. On pourrait approfondir l'écart entre ces deux approches, mais faute de temps, je propose une simple indication: en Amérique, la loi symbolique semble posée (et supposée) comme extérieure, autonome dans sa transcendance, ce que dénote ce petit détail qui semble ici comique : In God we trust , écrit sur le dollar ; cette mise en place symbolique de "la loi de Dieu" permet pourtant aux citoyens, à leurs lois et à leurs actes, une assez forte implication dans le réel, et des positions critiques vis-à-vis de leur Etat. Dans la vieille Europe, en revanche, on croit avoir en main la loi symbolique , sans doute à cause du mythe du peuple souverain et de son Assemblée fondatrice, mythe qui a eu sa brève réalité mais qui est resté pesant. On confond loi symbolique et loi des juges ou députés, ce qui laisse parfois le légiste et le politique quelque peu empêtrés : comme s'ils devaient parler à la fois au nom de "Dieu" et des hommes, au nom de la transcendance ou de "la raison" (la leur bien sûr) et de la réalité, celle qu'ils arrivent à observer.
Cela nous mènerait à repenser l' écart entre la loi symbolique et la loi des légistes. Ecart, et non pas clivage, car la loi des légistes peut avoir par à-coups une valeur symbolique, même si pour les juges, ou pour les "responsables", le symbolique réfère plutôt à des emblèmes sans conséquences, ou à ce qu'on appelait le "franc symbolique", c'est-à-dire à pas grand-chose.
Serait-ce alors dans l'esprit des légistes qu'il y a clivage entre symbolique et réalité ? Sans doute ont-ils du mal à penser que leur loi, notre loi usuelle, est une technique de gestion des relations humaines ; qu'au fond, elle ne rend pas la justice mais elle gère les affaires courantes ; avec en tête, bien sûr, une idée de justice. Celle, en fait d'un équilibre rompu qu'il faut rétablir. (Et si la rupture de cet équilibre signale surtout qu'il était injuste, on le rétablit par crainte d'autres déséquilibres, moins faciles à contrôler...)
Cette technique de gestion a, comme toute technique, sa valeur, sa noblesse. Comme toute technique, elle concerne le faire, le faisable ; donc elle est prise dans une course avec l'"infaisable", une course contre la montre ou une fuite en avant. Elle le rattrape, l'infaisable, il la dépasse, elle court toujours. Elle est forcément imparfaite ; ce n'est pas vraiment un défaut. Son défaut serait plutôt d'oublier qu'elle n'est pas parfaite, ou de s'enfermer dans un cadre assez restreint pour croire qu'elle est parfaite, ou optimale. Dans d'autres traditions, peu techniciennes, on pose que la loi est toujours à interpréter, à l'infini. Façon de dire qu'il faut créer, innover, mais dans un esprit de justice - au sens, plus profond, de ce qui ménage un rapport à l'être où chacun ait sa part et ne soit pas mortifié . Car la dimension symbolique de la loi, dont toute loi technique doit pouvoir s'inspirer, c'est l'effort incessant pour tirer les sujets hors des postures mortifiées où ils peuvent basculer ou se replier .
L'idée minimale de justice symbolique est que le sujet ne "prenne" pas sur lui une part de "mort" qui n'est pas la sienne. Sachant que le chaos est aussi une forme de mort. Soit dit au passage lorsque l'instance qui juge prend pour loi sa propre "jouissance", elle transmet des effets de mort, comme le fait d'ailleurs toute loi narcissique. Sa "propre jouissance" n'est pas d'ordre personnel forcément : elle peut même être abstraite - si le juge ou le légiste veut d'abord satisfaire le cadre qu'il tient pour vrai, ou le fantasme de servir la bonne cause. (On en connaît mille exemples ; les touts récents ne manquent pas d'intérêt : le drame d'Outreau en est un ; les actes antisémites aussi : ils sont vivement condamnés par toutes les autorités, et la justice relaxe presque toujours leurs auteurs au nom d'un bonne cause implicite : ne pas gêner l'intégration, ne pas nourrir le racisme anti-maghrébin.)
Autrement, la loi, comme effort pour symboliser la vie contre la mort, et un minimum d'ordre contre le chaos, cette loi, inutile de la clamer sur des banderoles : Vive la loi ! tout le monde la veut. Même les délinquants, car s'il y avait moins de loi, ils deviendraient fous ; alors qu'avec le peu de loi qu'il y a, ils ne sont que délinquants, des êtres qui cherchent à satisfaire à bon compte leurs impulsions mais qui en même temps, plus ou moins confusément, cherchent à être "arrêtés", par une instance qui leur prouve par cet "arrêt" qu'ils ne sont pas en chute libre dans l'abîme.
L'expérience clinique nous apprend que, faute de loi, les névrosés, les pervers ou les psychotiques en inventent une, qui est proprement tyrannique. C'est leur symptôme qui pour eux tient lieu de loi. Un sujet qui, par exemple, a été traumatisé par l'absence de la loi sur l'interdit de l'inceste, (au sens où il la "sait" mais où elle ne s'est pas inscrite pour lui) passera sa vie et ses rencontres à ne pas cesser de s'interdire l'inceste, en mettant toute femme qu'il rencontre à la place de sa mère pour qu'en échouant avec elle, il célèbre cet interdit et qu'il soit dans la loi. L'être humain est ainsi fait qu'il est prêt à toutes les contorsions possibles pour avoir de la loi. Sans elle, il meurt, il étouffe ou il bascule dans le chaos.
Selon une certaine tradition psychanalytique, l'origine de la loi est la culpabilité. Le mythe freudien met en scène les fils qui ont "tué le père de la horde" et qui, pris de remords, se sont posé des lois. Je n'adhère pas à ce mythe, ni à l'idée qu'il faut de la culpabilité pour approcher la loi. Il y a d'autres rapports à la loi que de pure culpabilité : la loi, comme structuration d'un chaos, est comme telle digne de respect, voire d'admiration. Mais pour les névrosés ou pour certains penseurs, loi et culpabilité sont inséparables, disons même qu'elles s'entretiennent à l'infini. On sait que pour Paul de Tarse, c'est la loi elle-même qui inspire les fautes et donc la culpabilité ; sans la loi, qui nous interdit de convoiter, dit-il, nous ne saurions même pas ce qu'est la convoitise. Visiblement, il n'a pas observé deux jeunes enfants se battant pour un même objet dès leur plus jeune âge ; parfois même pour un objet abstrait ("Ne chante pas cette chanson, elle est à moi") Il est vrai que Paul de Tarse ajoute : nous sommes tous graciés de la loi. Et ce fut vrai, le temps de mettre en place progressivement le nouvel ordre ecclésiastique, après quoi, on a vu s'opérer le retour de la loi.
Cela dit, on peut questionner ce "Vive la loi !" qui semble aujourd'hui faire un autre retour. Est-ce une façon de la réclamer ? L'aurait-on perdue ? Ou s'agit-il du malaise de ceux qui font la loi, à tous les niveaux, et qui se sentiraient désavoués ou mal aimés, ou menacés ? Espérons que le problème ne se limite pas à ce malaise, ou que celui-ci n'en est qu'un signe. Mais de quoi ? L'application de la loi rencontre-t-elle chez ceux qui en sont chargés une sorte de scepticisme ? Devant le foisonnement de "la vie", se mettent-ils à douter de la validité de la loi, ou de son autorité ? Si "la vie" se met à contester l'application de la loi, voire son existence, il y a erreur quelque part. La complexité de la vie et l'altérité des choses vont de pair avec une quête d'ordre et de raison : l'être humain comporte ces deux niveaux - à savoir une logique de l'ordre et une logique autre - et il tente d'évoluer dans l' entre-deux . La loi aussi est marquée par cet entre-deux, entre le rationnel et l'irrationnel. Chaque pôle suppose l'autre pour rebondir ; le rationnel, pour ne pas rester sur place, suppose l'irrationnel comme quelque chose qu'on reconnaît, qu'on n'a pas à éradiquer, et qui à son tour échappe au nouveau cadre où la raison veut l'enfermer. Ce mouvement que j'appelle l' entre-deux , exige aussi que chacun occupe sa place pour ne pas s'y réduire. Un policier qui arrête un délinquant le relâche presque aussitôt parce que "ça ne sert à rien", et que c'est "plus complexe que ça", ne sert ni l'ordre ni la complexité. Autrement dit, il n'y a pas à s'identifier à l'un ou l'autre de ces deux pôles ; ni à s'identifier à la loi qu'on applique ou à ce que "devrait être" une autre loi plus avertie... Ceux qui s'identifient à la loi, version raide ou version souple, se préparent (à eux-mêmes et aux autres) des postures dépressives ; comme tout ce qui procède d'une posture narcissique. Il me vient là-dessus un exemple biblique. Une tradition dit que lorsque Dieu a vu que le peuple se livrait à l'idolâtrie, au culte du Veau d'or, il n'a plus voulu donner la Loi, il a retenu les Tables ; et Moïse a dû les lui arracher de haute lutte (c'est fréquent, dans ce Livre, les empoignades avec Dieu quand il veut trop la perfection). Il est vrai que le même Moïse, en voyant le spectacle idolâtre, a brisé ces Tables ; mais c'était pour en faire d'autres.
Autre exemple du même ordre, toujours sur cette posture narcissique, de ceux qui s'identifient avec la vraie loi, revue et corrigée par eux s'il le faut. C'est un énoncé du Lévitique qui dit en substance : Si tu dois juger un pauvre, ne prends pas son parti ; rends-lui justice . En somme, si quelqu'un a violé la loi, c'est de loi qu'il a besoin, ne lui donne pas à la place tes bons sentiments. Et la souffrance qu'il a par ailleurs ne peut pas non plus lui tenir lieu de loi. Quant à tes bons sentiments, rien ne lui assure qu'il pourra compter sur eux la prochaine fois. Si vous le jugez sur un mode narcissique, vous le condamnez à une séduction perpétuelle. Or la loi et l'instance qui permet de mettre un terme aux vertiges de la séduction. Elle n'est pas chargée de rendre les individus plus "vivants", ou heureux, ou créatifs... elle est chargée de leur donner un appui-tiers suffisant pour qu'ils jouent à leur façon leur liberté de vivre, dans le respect... de la loi.
Cela dit, il resterait à comprendre pourquoi la "souffrance de l'autre" tend aujourd'hui à faire loi, ou à défaire la loi en vigueur (ou plutôt à lui enlever toute vigueur) ; et à comprendre en quoi cela aussi est une posture narcissique. Mais ce sera pour une autre fois.
Mme Dominique de la GARANDERIE
Je suis ravie d'apprendre qu'il existe une loi narcissique, même si les conséquences que vous en tirez ne sont pas forcément plaisantes. Il me semble en fin de compte que la loi est puissamment rassurante, pour chaque individu, mais aussi pour la collectivité.
* 1 Dernier ouvrage paru: Proche-Orient Psychanalyse d'un conflit (Seuil). Et, en poche, Don de soi ou partage de soi? (Ed. Odile Jacob). A paraître en septembre: L'énigme antisémite (Seuil) et Fous de l'origine . Journal d'Intifada (Bibliophane).