Table des matières
Mercredi 4 juin 2003
- Présidence de M. Gérard Larcher, président.
Chasse - Examen du rapport
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Ladislas Poniatowski sur le projet de loi n° 300 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la chasse.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a tout d'abord rappelé que ce projet de loi devait être replacé dans un objectif plus large, à savoir restaurer un climat de confiance et de concertation avec le monde de la chasse, pour fortifier et légitimer durablement une chasse démocratique et populaire.
Il a rappelé les initiatives des sénateurs et députés, membres des groupes d'études sur la chasse des deux assemblées, pour relayer, auprès du ministre de l'écologie et du développement, les inquiétudes légitimes des chasseurs, profondément marqués par le contexte de suspicion et de défiance résultant de l'adoption de la loi du 26 juillet 2000, et il a considéré qu'il fallait prioritairement :
- rechercher une assise scientifique incontestable, notamment pour définir les périodes de chasse aux oiseaux migrateurs ;
- responsabiliser les fédérations départementales des chasseurs et agir au plus près du terrain afin d'encourager une gestion efficace de la chasse ;
- et simplifier la réglementation de façon à faciliter la pratique quotidienne de la chasse.
Il a ensuite indiqué que sur le plan législatif, le plan d'action arrêté par le Gouvernement en matière de chasse se déclinait principalement à travers trois textes :
- le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, dont deux dispositions concernent la chasse, à savoir la simplification des procédures de validation du permis de chasser, en instaurant sur la base du volontariat le guichet unique dans les fédérations départementales des chasseurs, et la modernisation de la procédure d'adjudication des droits de chasse dans les forêts domaniales ;
- le présent projet de loi, qui revient sur deux mesures très symboliques de la loi du 26 juillet 2000, en replaçant le fonctionnement des fédérations de chasseurs dans le droit commun associatif et en supprimant la disposition emblématique du « mercredi, jour de non-chasse » ;
- à l'automne, le projet de loi relatif aux affaires rurales en cours de préparation, qui proposera des mesures plus spécifiques concernant les territoires, l'organisation et la pratique de la chasse, l'indemnisation des dégâts de gibier, mais aussi la clarification des missions, du fonctionnement et du financement de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.
Sur le plan réglementaire, le rapporteur s'est félicité de la création de l'Observatoire de la faune sauvage et de ses habitats par décret du 17 juin 2002, cet organisme répondant au voeu du Premier ministre de « fonder la gestion de la faune sauvage et des espaces sur des données scientifiques établies et non partagées ».
Il a néanmoins regretté que l'organisation et la composition de cet observatoire aient pris autant de retard et que son programme de travail pour 2003 n'ait été réellement arrêté qu'en avril, jugeant impératif que les travaux conduits par l'Observatoire permettent de sortir des contentieux incessants sur les dates de chasse, en mettant à disposition des données scientifiques fiables et reconnues par l'ensemble de la communauté scientifique, tant au plan national que communautaire.
En effet, a-t-il ajouté, et au-delà de ce cadre législatif et réglementaire, il est fondamental d'engager une négociation européenne permanente afin d'obtenir une modification ou une interprétation de la directive oiseaux du 2 avril 1979, se traduisant par des résultats tangibles à moyen et long terme pour les chasseurs d'oiseaux migrateurs. Il a déclaré ne pas sous-estimer la difficulté de l'entreprise en évoquant la lecture très restrictive du Conseil d'Etat de la directive Oiseaux dans ses arrêts successifs ainsi que les conclusions de l'avocat général de la Cour de justice des communautés européennes sur l'interprétation de l'article 9 de la directive rendues le 6 mai dernier sur le renvoi préjudiciel formé par le Conseil d'Etat, à l'occasion d'un recours en annulation contre le décret du 1er août 2000 relatif aux dates de chasse aux oiseaux d'eau et au gibier de passage.
Malgré cela, il a souhaité que le Gouvernement fasse preuve d'une volonté politique forte, inscrite dans la durée, pour inverser la tendance et obtenir des résultats significatifs sur les périodes de chasse.
Il a considéré enfin que les dates de chasse aux oiseaux migrateurs ne devaient pas figurer dans la loi, au risque, du fait de leur probable censure par le Conseil Constitutionnel, d'affaiblir la portée juridique des autres dispositions du texte.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a ensuite présenté le projet de loi relatif à la chasse qui, après le vote de l'Assemblée nationale, comporte 28 articles.
Il a évoqué une première série de dispositions qui tendent à responsabiliser les fédérations des chasseurs gestionnaires de la chasse, en rétablissant notamment un régime simplifié de droit commun associatif en ce qui concerne leur fonctionnement et leur contrôle.
L'article 4, a-t-il ajouté, sans remettre en cause le principe démocratique « un chasseur, une voix » rétablit l'expression des gestionnaires de territoires de chasse adhérents de la fédération, afin de tenir compte du rôle irremplaçable du niveau intermédiaire de représentation des chasseurs, notamment celui des associations communales de chasse agréées.
Il a jugé que les règles de vote et de représentation étaient équilibrées, permettant à un adhérent chasseur de disposer de 50 voix maximum et à un adhérent territoire de 50 voix maximum au titre de la superficie de son territoire.
Il a indiqué que les articles 5 à 8 du projet de loi allégeaient notablement les contrôles exercés par le préfet sur le budget d'une fédération départementale en les limitant aux seules dépenses liées à l'indemnisation des dégâts de gibier et à la formation à l'examen du permis de chasser, mais qu'à l'inverse, chaque fédération était soumise au contrôle d'un commissaire aux comptes doté de pouvoirs d'information et de mise en garde s'il constatait que la continuité de l'activité de la fédération risquait d'être compromise, et que le préfet en était tenu informé.
Il s'est également félicité de la suppression du contrôle économique et financier de l'Etat.
Evoquant ensuite l'article 9, qui soumet les deux fédérations interdépartementales aux mêmes dispositions que les fédérations départementales, le rapporteur a annoncé qu'il réfléchissait encore à un amendement préservant un régime spécifique, associant désignation et élection, pour le conseil d'administration de la fédération interdépartementale de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, en raison de l'absence de territoires de chasse dans le périmètre de cette fédération.
S'agissant de la Fédération nationale des chasseurs, le rapporteur a relevé, à propos de l'article 11 du projet de loi que, dans le souci de responsabiliser les fédérations départementales, celle-ci ne fixait plus le montant maximum des cotisations dues par les chasseurs aux fédérations et que le plafond fixé par décret en Conseil d'Etat était supprimé. Il s'agit, a-t-il précisé, de prendre en compte la très grande variabilité, d'une fédération à l'autre, des sommes en jeu au titre de l'indemnisation des dégâts de gibier.
Sur ces différents points, le rapporteur a considéré que l'Assemblée nationale avait apporté des précisions utiles, qu'il convenait de conserver, hormis la modification des règles permettant au préfet -pour les fédérations départementales- et au ministre chargé de la chasse -pour la Fédération nationale- d'inscrire d'office les dépenses et les recettes liées aux indemnisations de dégâts de gibier et à la formation à l'examen du permis de chasser, en imposant la saisine du tribunal administratif.
Compte tenu de l'allongement des délais que cette procédure instaure et des difficultés que le juge administratif allait rencontrer pour apprécier la situation des fédérations, il a estimé préférable de revenir au texte du projet de loi.
Le rapporteur a ensuite présenté le deuxième volet important du projet de loi qui propose, à l'article 16, l'abrogation de l'interdiction de la chasse à tir le mercredi sur l'ensemble du territoire national.
Il a rappelé que cet article, dans sa rédaction initiale, maintenait le principe d'un jour hebdomadaire sans chasse à tir, mais en déconcentrant la procédure au niveau des préfets, après consultation des fédérations départementales, aux fins de protection du gibier et de conciliation des différents usages de la nature.
Il a exposé qu'après de très longs débats, l'Assemblée nationale, sur proposition de la commission des affaires économiques, avait préféré supprimer le dernier alinéa de l'article L.424-2 du code de l'environnement afin de revenir à la situation antérieure à la loi du 26 juillet 2000, dans laquelle le préfet peut interdire de chasser un, voire plusieurs jours par semaine, après avis des fédérations départementales des chasseurs, en application de l'article R.224-7 du code rural.
Après avoir rappelé la position du Sénat lors de l'examen de la loi du 26 juillet 2000 sur l'instauration de cette mesure si controversée, le rapporteur a fait valoir que la nécessaire conciliation entre les différents usages de la nature ne pouvait être imposée au niveau national, en réservant un jour à telle activité, et un autre jour à telle autre, mais qu'elle devait être recherchée à travers une concertation mise en place au niveau local, en tenant compte des différents types de territoires.
Il a considéré également que la notion juridique « de conciliation des différents usages de la nature » proposée par le Gouvernement n'était pas assez précise et risquait de susciter de multiples recours et contentieux.
Il a relevé, enfin, les effets pervers entraînés par l'instauration du « mercredi sans chasse » et, en particulier, de la suppression quasi systématique des jours de non-chasse institués dans plus de la moitié des départements, avant le vote de la loi du 26 juillet 2000.
Pour toutes ces raisons, il a considéré que l'article 16 devait être adopté conforme par le Sénat, se déclarant par ailleurs convaincu que les fédérations départementales, dans ce nouveau contexte, auraient à coeur de rétablir un ou plusieurs jours de non-chasse.
Il a enfin brièvement évoqué certains articles additionnels introduits par l'Assemblée nationale, qu'il n'entendait pas modifier, à savoir l'instauration de la double tutelle sur l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), ainsi que la transmission d'une copie des procès-verbaux d'infraction aux présidents des fédérations départementales, deux mesures que le Sénat avait soutenues lors du vote de la loi du 26 juillet 2000.
S'agissant de la légalisation de la chasse de nuit dans sept départements supplémentaires, a-t-il précisé, il s'agit d'inscrire dans la loi la liste des départements pour lesquels le décret du 1er août 2000 autorisait la chasse de nuit dans certains cantons, sans remettre en cause le principe, prévu par l'article L.424-5 du code de l'environnement, selon lequel la chasse de nuit ne peut se pratiquer qu'à partir de postes fixes existants au 1er janvier 2000 dans les départements énumérés. S'agissant de la Vendée, qui n'est pas mentionnée dans le décret précité, il a considéré que son inscription dans la liste établie par l'article L.424-5 du code de l'environnement pouvait être reconsidérée.
En conclusion, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a indiqué que ses amendements ne remettaient pas en cause l'architecture du texte adopté par l'Assemblée nationale, hormis ses propositions relatives au contrôle de l'exécution des missions de service public par les fédérations départementales des chasseurs et la Fédération nationale, et qu'il proposait, à travers deux articles additionnels, des mesures renforçant une gestion plus décentralisée des espèces de gibier et de leurs habitats.
A l'issue de cette présentation, une discussion s'est ouverte.
M. Gérard Larcher, président, après s'être félicité du rétablissement d'un dialogue apaisé et fructueux entre le Gouvernement et les chasseurs, a déclaré partager la position du rapporteur s'agissant de la procédure d'inscription d'office des recettes et des dépenses liées à l'indemnisation des dégâts de gibier. Il a mis en garde contre les risques de contentieux avec les agriculteurs, qui ne manqueraient pas de survenir si les fédérations départementales de chasseurs n'assumaient pas leurs obligations en ce domaine et qui portent sur des sommes considérables.
S'agissant des périodes de chasse aux oiseaux migrateurs, il a rappelé que lors du déplacement du Bureau de la commission à la Commission européenne, les interlocuteurs de la direction environnement avaient souhaité qu'un échange d'information s'établisse de façon permanente avec les autorités françaises. Considérant qu'un risque de durcissement de la réglementation n'était pas à écarter du fait des positions très en retrait de certains Etats membres, comme la Belgique ou les Pays-Bas, il a jugé indispensable la production d'études scientifiques incontestables validées par l'Observatoire de la faune sauvage et de ses habitats pour étayer les demandes de la France.
M. Gérard Bailly s'est demandé, à propos de la reconnaissance des territoires au sein des assemblées générales des fédérations, s'il était envisagé de remédier à la multiplication des très petits territoires de chasse, qui nuisent à une politique cynégétique cohérente au niveau du département.
M. René Monory a évoqué les difficultés rencontrées pour assurer le fonctionnement et l'entretien des domaines de chasse nationaux.
M. Gérard César a souhaité obtenir des précisions sur les possibilités de représentation lors des assemblées générales des fédérations départementales et il a interrogé le rapporteur sur les contentieux en cours intentés par les fédérations contre l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.
M. Claude Biwer, illustrant son propos par l'exemple de son département, a indiqué que les dégâts provoqués par les grands cervidés et les sangliers connaissaient une progression exponentielle et que ce gibier était fréquemment à l'origine de graves accidents de circulation, ce qui posait un problème de sécurité routière qu'il fallait chercher à résoudre.
Mme Odette Herviaux s'est déclarée favorable à la suppression du jour de non-chasse, relevant que les associations communales de chasse agréées appliquent des règles encore plus strictes et que les fédérations départementales étaient prêtes à rétablir volontairement un ou plusieurs jours de non-chasse.
S'agissant du principe « un homme, une voix » auquel elle s'est déclarée favorable, elle a considéré qu'il fallait organiser le système de procurations afin de faciliter le déroulement des assemblées générales. Elle a relevé également la forte progression des dégâts de gibier, considérant que les plans de chasse manquaient parfois d'ambition.
M. Hilaire Flandre s'est félicité de l'apaisement des relations entre les chasseurs et le reste de la société, tout en soulignant les efforts qui restaient à accomplir. Il a fait valoir que les plans de chasse n'étaient pas suffisamment respectés alors même que les dégâts de gibier augmentent considérablement.
M. Christian Gaudin a souhaité avoir des précisions sur la répartition des thèmes traités par le présent projet de loi et le futur texte sur les affaires rurales.
M. Gérard Le Cam a exposé les désaccords du groupe communiste républicain et citoyen sur les dispositions du projet de loi instaurant la double tutelle, affaiblissant le contrôle de l'Etat, modifiant le mode de scrutin dans les assemblées générales des fédérations départementales, supprimant, à l'article L.420-1 du code de l'environnement, l'obligation de compatibilité de la chasse avec les usages appropriatifs de la nature, ainsi que sur la mesure prévoyant la transmission des procès-verbaux d'infraction aux présidents de fédérations départementales. S'agissant de la suppression du jour de non-chasse, à l'article 16 du projet de loi, il a annoncé que son groupe déposerait des amendements.
Répondant aux différents orateurs, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :
- les règles fixées en matière de procuration sont identiques pour toutes les fédérations départementales ;
- plusieurs contentieux sont en cours s'agissant de l'usage fait par les fédérations de leurs réserves pour lesquelles un médiateur a été nommé, les dispositions des articles 6 bis et 12 bis du projet de loi ne s'appliquant que pour l'avenir ;
- 70 % des dégâts de grand gibier sont dus aux sangliers et les fédérations départementales financent également des mesures de prévention, notamment en participant aux dépenses d'installations de clôtures électriques ;
- les accidents de la route mettant en cause le grand gibier peuvent être pris en charge au titre des assurances des chasseurs quand l'accident survient à l'occasion d'une action de chasse, sinon ils relèvent de l'assurance automobile du conducteur ;
- il faut encourager les fédérations départementales à mettre en place des panneaux d'information sur les lieux et périodes de chasse au grand gibier ;
- les collectivités territoriales, notamment les départements, procèdent à l'installation de panneaux d'information sur le passage du grand gibier dans les endroits les plus sensibles, ce qui contribue à la diminution des accidents.
Puis la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi.
Elle a tout d'abord adopté sans modification :
- l'article 1er A (rapport sur les modalités de mise en oeuvre du principe de subsidiarité en matière de chasse aux oiseaux) ;
- l'article 1er B (article L. 420-1 du code de l'environnement) (suppression de l'exigence de compatibilité de l'exercice de la chasse avec les usages non appropriatifs de la nature) ;
- l'article 1er C (article L. 421-1 du code de l'environnement) (cotutelle exercée sur l'Office national de la chasse et de la faune sauvage) ;
- l'article 1er D (ratification de l'accord AEWA) ;
- l'article 1er bis (article L. 421-6 du code de l'environnement) (transmission d'une copie des procès-verbaux d'infraction au président de la fédération départementale des chasseurs) ;
- l'article 2 (article L. 421-7 du code de l'environnement) (adhésion des bénéficiaires de plans de chasse et de plans de gestion à la fédération départementale des chasseurs) ;
- l'article 4 (modalités d'attribution des voix au sein des assemblées générales des fédérations départementales de chasseurs) ;
- l'article 5 (article L. 421-9 du code de l'environnement) (soumission des fédérations départementales des chasseurs au contrôle d'un commissaire aux comptes) ;
- l'article 8 (article L. 421-11-1 [nouveau] du code de l'environnement) (administration et gestion d'office du budget de la fédération départementale des chasseurs par le préfet) ;
- l'article 9 (article L. 421-12 du code de l'environnement) (soumission des fédérations interdépartementales des chasseurs au régime des fédérations départementales des chasseurs) ;
- l'article 12 bis (article L. 421-17-1 [nouveau] du code de l'environnement) (liberté d'utilisation de ses réserves par la Fédération nationale des chasseurs) ;
- l'article 13 (article L. 421-18 [nouveau] du code de l'environnement) (décret en Conseil d'Etat) ;
- l'article 14 (article L. 422-21 du code de l'environnement) (mode de fixation des clauses obligatoires figurant dans les statuts des associations communales de chasse agréées) ;
- l'article 16 (article L. 424-2 du code de l'environnement) (jour de non-chasse) ;
- l'article 16 bis (article L. 424-5 du code de l'environnement) (légalisation de la chasse de nuit dans sept départements) ;
- l'article 16 ter (article L. 424-5 du code de l'environnement) (cohérence dans le régime de la chasse de nuit) ;
- l'article 16 quater (suppression d'un rapport sur la chasse de nuit) ;
- l'article 17 (article L. 424-5 du code de l'environnement) (régime d'autorisation préfectorale pour les déplacements de hutteaux) ;
- l'article 18 (article L. 429-19 du code de l'environnement) (tir de nuit du sanglier dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle).
Puis la commission a procédé à l'examen des autres articles.
Après l'article 1er C, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel prolongeant d'un an les fonctions du président de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.
A l'article 1er (article L.421-5 du code de l'environnement) (missions des fédérations départementales des chasseurs), outre un amendement rédactionnel, elle a adopté un amendement tendant à associer les associations de chasse spécialisée aux travaux des fédérations départementales.
Après l'article 2, et à l'issue d'un large débat auquel ont participé MM. Gérard Larcher, président, Gérard César, André Trillard et Joseph Kerguéris, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel confiant aux conseils régionaux l'élaboration des orientations régionales de gestion de la faune sauvage et d'amélioration de la qualité de ses habitats.
A l'article 3 (article L. 418-8 du code de l'environnement) (adhérents des fédérations départementales des chasseurs), elle a adopté un amendement laissant aux fédérations départementales le choix d'établir des cotisations distinctes selon qu'il s'agit d'adhérents chasseurs ou d'adhérents au titre d'un territoire.
A l'article 6 (article L. 421-10 du code de l'environnement) (modalités de contrôle des fédérations départementales des chasseurs par le préfet), elle a adopté un amendement rétablissant le texte du projet de loi s'agissant de l'inscription d'office, par le préfet, des dépenses obligatoires des fédérations départementales.
A l'article 6 bis (nouveau) (article L. 421-10-1 [nouveau] du code de l'environnement) (liberté d'utilisation de leurs réserves par les fédérations départementales des chasseurs), elle a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 7 (article L. 421-11 du code de l'environnement) (suppression du contrôle économique et financier de l'Etat sur les fédérations départementales des chasseurs), elle a adopté un amendement de suppression.
A l'article 10 (article L. 421-13 du code de l'environnement) (soumission des fédérations régionales des chasseurs au régime des fédérations départementales des chasseurs), elle a adopté deux amendements rédactionnels.
A l'article 11 (article L. 421-14 du code de l'environnement) (fédération nationale des chasseurs), elle a adopté un amendement laissant à la Fédération nationale des chasseurs le soin d'organiser la coordination et la coopération avec les associations de chasse spécialisée.
A l'article 12 (article L. 421-16 du code de l'environnement) (modalités de contrôle de la Fédération nationale des chasseurs par le ministre chargé de la chasse), elle adopté un amendement rétablissant le texte du projet de loi s'agissant de l'inscription d'office, par le préfet, des dépenses obligatoires de la Fédération nationale des chasseurs.
A l'article 15 (article L. 423-4 du code de l'environnement) (fichier national des permis de chasser), elle a adopté un amendement mentionnant les licences de chasse dans le fichier national des permis.
Après l'article 17, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel rétablissant, s'agissant de la procédure du prélèvement maximum autorisé fixé au niveau d'un département, l'initiative des fédérations départementales des chasseurs.
Puis la commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié, les groupe socialiste, communiste républicain et citoyen s'abstenant.