Table des matières
Mercredi 16 juillet 2003
- Présidence de M. Gérard Larcher, président. -
Orientation et programmation pour la ville - Rénovation urbaine - Examen du rapport
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Pierre André sur le projet de loi n° 398 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Après avoir indiqué que ce texte, adopté en Conseil des ministres le 18 juin 2003, avait été discuté par l'Assemblée nationale les 10 et 11 juillet derniers, M. Pierre André, rapporteur, a rappelé l'apport du Sénat dans ce domaine et notamment les travaux menés par le président Gérard Larcher afin d'intégrer la politique de la ville à la politique d'aménagement du territoire. Puis, ayant évoqué les principales étapes de cette politique, et notamment la loi d'orientation pour la ville de 1991 et le pacte de relance de 1996, il a souligné qu'elle reposait sur des zonages territoriaux destinés à mettre en oeuvre une « discrimination positive » dans les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les 44 zones franches urbaines (ZFU).
Ayant fait part des résultats très positifs enregistrés par les premières ZFU (12.000 entreprises et environ 65.000 emplois créés ou transférés), il a ensuite rappelé les principales opérations contractualisées : contrats de ville, grands projets de ville (GPV) et opérations de renouvellement urbain (ORU), et la nécessité d'améliorer l'évaluation de l'ensemble de ces dispositifs comme le prévoit le projet de loi.
En ce qui concerne le volet « logement » du texte, il a souligné l'importance d'une politique ambitieuse en faveur des copropriétés dégradées et la vétusté qui caractérise une partie du parc privé. Puis il a rappelé que l'ensemble du titre III consacré au surendettement était délégué à la commission des lois. Le rapporteur a ensuite présenté les principales modifications adoptées par l'Assemblée nationale en ce qui concerne la politique de la ville et la rénovation urbaine, lesquelles tendent à :
- prévoir que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics auront l'obligation de communiquer à l'Observatoire national des ZUS les éléments nécessaires à l'accomplissement de sa mission (article 3) ;
- étendre aux groupements intercommunaux l'obligation d'organiser un débat annuel sur les actions menées dans les ZUS (article 4) ;
- prévoir qu'à l'occasion du dépôt du rapport du Gouvernement au Parlement sur les ZUS, un débat d'orientation aura lieu tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat (article 5).
En ce qui concerne le statut et les compétences de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), il a indiqué que l'Assemblée nationale a souhaité :
- permettre l'intervention de l'ANRU, à titre exceptionnel et avec l'accord du ministre chargé de la ville, dans des quartiers présentant des caractéristiques économiques analogues à celles des ZUS (article 6) ;
- étendre les objectifs du programme national de rénovation urbaine (PNRU) à toute action concourant à la rénovation urbaine (articles 6 et 9) ;
- prévoir que le PNRU pourra être financé par des subventions de l'Union européenne et, le cas échéant, par les contributions de solidarité versées par les organismes d'HLM (annexe I) ;
- supprimer la référence à un fonds regroupant les ressources propres de la Caisse des dépôts affectées au financement de l'ANRU (article 8) ;
- autoriser les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à bénéficier des subventions de l'ANRU (article 9) ;
- élargir la composition du conseil d'administration de l'ANRU aux membres du Parlement et à des représentants des communes et de leurs établissements publics ;
- permettre aux employeurs de contribuer, par le biais de la participation à l'effort de construction (article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH)) au financement d'opérations de démolition ou d'actions de l'ANRU (article 11 bis) ;
- soumettre l'octroi de subventions de l'ANRU à la signature préalable d'une annexe à la convention relative à la gestion urbaine de proximité.
S'agissant de l'accueil des gens du voyage, l'Assemblée nationale a décidé, a-t-il rappelé, que les communes de moins de 20.000 habitants dont la moitié de la population réside en ZUS, pourraient être exclues, à leur demande, du champ d'application de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil des gens du voyage (article 12 bis).
Sur le volet concernant la sécurité dans les immeubles et les copropriétés en difficulté, il a précisé qu'à l'article 15, les députés avaient confié au président du Tribunal de Grande instance le pouvoir de constater l'état de carence et permis aux collectivités locales de procéder à l'expropriation des immeubles les moins bien entretenus.
En matière de développement économique, l'Assemblée nationale a, a-t-il ajouté, souhaité améliorer le régime des ZRU en prolongeant les exonérations d'impôts sur les sociétés (article 20 bis), de taxe professionnelle (article 22 I C), de cotisations sociales patronales (article 23 bis), et de cotisations sociales personnelles au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants (article 23 quater).
Pour clarifier le régime des ZFU, l'Assemblée a, a-t-il indiqué :
- ajouté à la liste des membres des comités d'orientation et de surveillance (COS) des ZFU, des représentants des organisations représentatives, au plan national, des salariés, d'une part, et des employeurs, d'autre part (article 23 ter) ;
- institué, à compter du 1er janvier 2004, une clause d'embauche locale unique, quelle que soit la date d'installation des entreprises dans une ZFU, que cette zone existe ou qu'elle figure dans la liste des 41 nouvelles ZFU créées à compter du 1er janvier 2004 (article 25).
Elle a enfin, a-t-il ajouté, amélioré le régime fiscal des associations et supprimé la règle dite des « dix voix » pour donner un actionnariat de référence aux sociétés de HLM.
Après avoir indiqué que ce projet de loi permettrait, grâce au développement économique, d'accroître le progrès social, il a souligné que ce texte se situait dans la continuité des actions antérieures et s'est réjoui qu'il soit « en phase » avec les préconisations antérieures de la commission. Puis le rapporteur a présenté les principales modifications qu'il souhaitait voir adoptées.
Pour mettre en oeuvre une politique de la ville et de rénovation urbaine plus efficace, il a suggéré de :
- prévoir que les orientations de la politique de la ville au niveau local soient évoquées lors du débat d'orientation budgétaire (article 4) ;
- soumettre l'intervention de l'ANRU hors des ZUS à l'avis conforme du maire de la commune intéressée (article 6) ;
- permettre à l'ANRU de verser des subventions pour le relogement des personnes dont les domiciles seraient détruits et pour organiser une concertation au sujet des opérations qu'elle mène ou qu'elle finance (article 9) ;
- préciser que l'ANRU est soumise aux obligations qui résultent de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique de 1985 (article 9).
Pour lutter contre l'habitat insalubre, il a jugé nécessaire d'encadrer le pouvoir de police portant sur les équipements communs des immeubles collectifs à usage d'habitation attribué aux maires par l'article 15.
Pour améliorer le régime des ZFU, il a souhaité :
- clarifier les exonérations applicables aux salariés employés par des établissements implantés en ZFU si ceux-ci disposent d'éléments d'exploitation ou de stocks nécessaires à l'activité de ces salariés, dès lors que leur activité réelle, régulière et indispensable à l'exécution du contrat de travail, s'exerce en tout ou partie dans une de ces zones (article 24) ;
- unifier le régime du mode de calcul de la clause d'embauche locale pour toutes les ZFU, quelle que soit leur date de création (article 25) ;
- ne pas exclure les entreprises de plus de 5 salariés du bénéfice de la sortie dégressive en trois ans à l'issue des cinq ans d'exonération à taux plein (article 26) ;
- instituer un régime d'opposabilité des décisions des URSSAF relatives à l'interprétation des dispositions de la loi qui concernent les exonérations (article additionnel après l'article 26) ;
- préciser que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) seront éligibles au surclassement démographique qui leur permettra de recruter du personnel de plus haut niveau (article 33).
Enfin, concernant les diverses dispositions du titre IV, il a désiré corriger des imprécisions juridiques dans les articles relatifs à la gouvernance des sociétés anonymes d'HLM et permettre à l'Union d'économie sociale du logement de faire des recommandations à ses associés qui ont la qualité d'actionnaire de référence dans les sociétés anonymes d'HLM afin de mettre en oeuvre une politique nationale de l'habitat cohérente.
M. Gérard Larcher, président, a déclaré que la commission serait « extrêmement attentive » aux dispositions relatives aux URSSAF, d'une part, et aux copropriétés dégradées, d'autre part.
M. Jean-Yves Mano a, quant à lui, observé que si l'apparence de ce projet de loi était séduisante, une évaluation précise de son financement faisait défaut. Il a déploré un « effet d'annonce » qui résulte de l'absence d'une véritable politique du logement et souligné la responsabilité qui pèse sur le Gouvernement, lequel risque de décevoir les publics intéressés par les opérations de démolition. Il a souligné la contradiction qui s'attache à souhaiter déconcentrer la politique du logement tout en créant une Agence nationale pour la rénovation urbaine, avant de se féliciter de la constitution d'un Observatoire de la politique de la ville.
Puis il a regretté les lacunes de la politique en matière d'éducation nationale, à cause de la suppression des emplois jeunes, et les dangers qui résultent de l'abandon de la politique de prévention de l'insécurité. Jugeant souhaitable de réintroduire l'activité économique dans les quartiers en difficulté -qui n'est pas une panacée-, il a aussi approuvé le principe d'un dispositif sur la faillite personnelle tout en s'étonnant que son dispositif figure dans ce projet de loi.
Après avoir indiqué qu'il ne se retrouvait pas dans les discours convenus, M. Dominique Braye s'est étonné, d'une part, des propos des précédents orateurs, considérant que les créateurs des emplois jeunes n'avaient rien prévu pour permettre à leurs titulaires de trouver un emploi à l'issue des cinq ans qui constituent leur terme et, d'autre part, de ce que ceux-là même qui réclamaient un « plan Marshall » pour les banlieues estiment que le projet du Gouvernement n'est pas assez ambitieux. Il a déploré le retard pris au cours de la précédente législature en matière de politique du logement et considéré que le Gouvernement se trouvait devant la nécessité de dégager des moyens budgétaires malgré le caractère limité des ressources publiques.
M. Yves Coquelle a regretté l'examen précipité de ce texte, à l'issue d'une session extraordinaire très chargée, avant de considérer que le financement du PNRU n'était nullement assuré. Il a craint que les personnes dont les domiciles seront détruits ne soient relogées dans des logements pour un prix très supérieur à leur ancien loyer, ce qui nécessitera des interventions spécifiques destinées à renforcer la mixité sociale pour éviter de reconstruire des ghettos qui abriteraient les populations les plus précarisées.
Mme Marie-France Beaufils a considéré que les causes des retards dans la construction de logements sociaux étaient très anciennes et procédaient, en partie, du refus d'en construire opposé par certaines communes et des délais nécessaires à la concertation avec les habitants. Elle a jugé que les démolitions les plus aisées à réaliser avaient, d'ores et déjà, été effectuées et a souscrit aux craintes manifestées par le précédent orateur au sujet du risque de voir les personnes relogées payer des loyers plus élevés que par le passé. Elle s'est préoccupée d'un redéploiement des financements nuisible à la réussite de cette politique qui suscite de fortes réticences sur le terrain.
Evoquant la procédure de rétablissement personnel, Mme Odette Terrade a souligné la nécessité d'améliorer le fonctionnement des commissions de surendettement.
En réponse aux précédents orateurs et à l'évocation d'une potentielle « levée de bouclier » hostile aux destructions de logements, M. Dominique Braye a affirmé qu'il n'était pas question de détruire les logements de personnes qui s'y sentent bien mais de lutter contre le « mal logement », à l'instar des opérations réalisées dans le mantois où, grâce aux démolitions réalisées ces dernières années, le quartier du Val Fourré est redevenu une étape dans le parcours résidentiel ascendant des populations de cette agglomération. Il a jugé nécessaire d'éviter tout langage « politiquement correct », considérant que la mixité sociale consistait avant tout à donner à toutes les populations le libre choix de leur résidence.
En réponse aux précédents orateurs, M. Pierre André, rapporteur, a observé que les lois sur la ville sanctionnaient, les unes après les autres, l'échec des politiques anciennes qui ont abouti à ce que six millions de personnes vivent mal dans les grands ensembles.
Après avoir évoqué son expérience de maire d'une ville de 70.000 habitants qui compte parmi les plus pauvres de France, il a considéré comme indispensable d'assurer le financement durable du PNRU.
Estimant que la politique de la ville était, par nature, interministérielle, il a jugé que l'annexe 1 du projet de loi détaillait les grandes orientations d'une politique qui devrait préserver la continuité des procédures contractuelles en cours, tout en reconsidérant les modalités de conclusion des contrats de ville.
Après que M. Yves Coquelle a estimé qu'on ne rétablirait pas la situation des quartiers en difficulté sans renforcer la mixité sociale, M. Dominique Braye a souligné la nécessité d'offrir aux habitants des quartiers le libre choix de leur résidence.
M. Daniel Raoul s'est enfin préoccupé du devenir des procédures contractuelles telles que les grands projets de ville (GPV), les opérations de renouvellement urbain (ORU) et les contrats de ville et de la faiblesse des crédits consacrés au logement hors opérations de rénovation, avant de recommander des mesures innovantes pour favoriser la mixité sociale et la mixité des activités.
La commission a ensuite examiné les amendements que lui proposait son rapporteur.
A l'article 1er (Principes généraux), la commission a adopté un amendement tendant à clarifier le texte.
Après les interventions de MM. Paul Raoult, Gérard Larcher, président, et Mme Marie-France Beaufils, elle a adopté, à l'annexe 1 de l'article 1er, outre vingt-quatre amendements rédactionnels, un amendement soulignant l'importance des relations entre les centres-villes et les quartiers en difficulté.
A l'article 3 (Observatoire national des zones urbaines sensibles), la commission a adopté outre trois amendements rédactionnels, un amendement de coordination et un amendement qui prévoit que l'Observatoire mesure non seulement les moyens exceptionnels mais l'impact des moyens « spécifiques » mis en oeuvre pour améliorer la situation des ZFU.
A l'article 4 (Débat organisé par les collectivités territoriales où est située une ZUS), elle a adopté, outre un amendement rédactionnel, après les interventions de Mme Evelyne Didier et MM. André Trillard, Hilaire Flandre et Dominique Braye, un amendement prévoyant qu'à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, un rapport sur la politique de la ville serait présenté aux organes délibérants des collectivités intéressées.
A l'article 5 (Rapport du Gouvernement sur les facteurs d'inégalités dans les ZUS), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 6 (Objectifs du Programme national de rénovation urbaine (PNRU)), elle a adopté, outre un amendement rédactionnel, deux amendements visant à clarifier le contenu du PNRU.
A l'article 7 (Crédits affectés au PNRU), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
A l'article 9 (Création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)), elle a adopté, outre deux amendements de coordination et un amendement rédactionnel, un amendement qui précise que l'ANRU, lorsqu'elle intervient en tant que maître d'ouvrage ou maître d'ouvrage délégué est soumise aux dispositions de la loi du 12 juillet 1985, et un amendement visant à mettre en cohérence la liste des actions susceptibles d'être subventionnées par l'ANRU et le contenu du PNRU visé à l'article 6.
A l'article 10 (Organes de l'ANRU), la commission a adopté un amendement pour permettre aux seuls établissements publics intercommunaux d'être représentés au conseil d'administration de l'ANRU.
A l'article 11 bis (Contributions versées au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction), elle a adopté un amendement de coordination.
A l'article 12 bis (Accueil des gens du voyage), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement qui précise que les communes de moins de 20.000 habitants dont la moitié de la population réside en ZUS sont exclues, à leur demande, de l'obligation d'appliquer les dispositions relatives à l'accueil des gens de voyage.
A l'article 15 (articles L. 129-1 à L. 129-6 (nouveaux) du code de la construction et de l'habitation) (Sécurité des immeubles à usage d'habitation), elle a adopté, outre deux amendements rédactionnels et un amendement de cohérence, après les interventions de MM. André Trillard, André Lejeune, Pierre André et de Mme Marie-France Beaufils, un amendement pour encadrer le nouveau pouvoir de police portant sur les équipements communs.
A l'article 17 (article L. 615-6 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation) (Déclaration de l'état de carence), la commission a adopté, outre deux amendements de précision, un amendement destiné à simplifier la rédaction des premier et troisième alinéas de l'article L. 615-6 du code de la construction et de l'habitation et un amendement proposant une rédaction alternative pour le premier alinéa de l'article L.615-6.
A l'article 23 ter (Composition des comités d'orientation et de surveillance), elle a adopté un amendement de coordination.
A l'article 24 (Exonération de cotisations sociales), la commission a adopté un amendement clarifiant le régime d'exonération des salariés des entreprises de main-d'oeuvre installées en ZFU.
A l'article 25 (Clause de recrutement local), elle a adopté un amendement instituant un régime unique pour le calcul de la clause d'embauche locale à compter de 2004.
A l'article 26 (article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) (Exonérations applicables aux personnes exerçant une activité non salariée, non agricole), la commission a adopté un amendement qui rétablit la version initiale de l'article 26 pour éviter la suppression du dispositif d'exonération « en sifflet ».
Après l'article 26, après l'intervention de M. François Gerbaud, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel destiné à assurer l'opposabilité de la doctrine de l'Union des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.
A l'article 26 bis (Exonération de charges patronales des emplois associatifs dans les ZUS), la commission a adopté un amendement permettant, lorsque les contours d'une ZRU ou d'une ZFU ne se limitent pas à une ZUS, que les associations puissent aussi y bénéficier d'exonérations de cotisations sociales.
A l'article 29 (article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation) (Dispositions relatives à la Caisse de garantie du logement locatif social), elle a adopté un amendement qui simplifie la procédure de calcul de la part variable de la cotisation additionnelle à la Caisse de garantie du logement locatif social et un amendement pour revenir au texte initial du Gouvernement.
A l'article 29 bis (nouveau) (Gouvernance des sociétés anonymes d'HLM), la commission a adopté un amendement de précision.
A l'article 30 (Gouvernance des sociétés anonymes d'HLM), elle a adopté, outre deux amendements de précision, un amendement de coordination avec l'article 30 bis.
A l'article 33 (article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) (Surclassement démographique des communes), après l'intervention de Mme Marie-France Beaufils, la commission a adopté un amendement visant à étendre la possibilité de surclassement géographique aux établissements publics de coopération intercommunale compétents.
A l'article 35 (nouveau) (article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation) (Voix prépondérante du maire ou de son représentant dans les commissions d'attribution), elle a, après l'intervention de Mme Marie-France Beaufils, adopté un amendement de suppression.
Puis la commission a adopté le projet de loi ainsi amendé, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen s'abstenant.