Table des matières
Mardi 21 janvier 2003
- Présidence de M. André Dulait, président -
Relations franco-allemandes - Audition de M. François Scheer, ambassadeur de France, ancien ambassadeur en Allemagne
Réunie sous la présidence conjointe de MM. André Dulait, président, et Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, la commission a procédé à l'audition de M. François Scheer, ambassadeur de France, ancien ambassadeur en Allemagne, sur les enjeux du couple franco-allemand.
M. François Scheer a tout d'abord observé que les relations franco-allemandes et la construction européenne étaient deux sujets étroitement liés.
Procédant au rappel historique qu'appelle le quarantième anniversaire du traité de l'Élysée, il a considéré que la déclaration du 9 mai 1950 constituait la véritable pierre angulaire, tant de la construction européenne que du rapprochement franco-allemand.
Il a rappelé que si le traité franco-allemand de 1963 avait été souhaité par le général de Gaulle et le chancelier Konrad Adenauer, il n'en était pas pour autant dénué d'ambiguïté, affirmant de façon sous-jacente que l'Europe devait se faire autour d'un noyau continental où la France occuperait une place déterminante, l'Allemagne y trouvant pour sa part son intérêt bien compris.
D'emblée, la mise en oeuvre du traité de l'Elysée a connu quelques vicissitudes, le préambule ajouté par le Bundestag lors de la ratification, qui précisait que l'Allemagne n'entendait pas opérer de choix entre sa relation atlantique et sa relation continentale, ayant suscité le mécontentement français. M. François Scheer a indiqué que le départ du chancelier Adenauer avait fait place à une période plus difficile compte tenu de l'importance, dans ce domaine, des relations personnelles. Cette période a cependant connu la réalisation de coopérations fructueuses sur le plan industriel et dans le domaine militaire.
M. François Scheer a rappelé que les relations franco-allemandes avaient été notablement relancées par Valéry Giscard d'Estaing et Helmut Schmidt, mouvement poursuivi par François Mitterrand et Helmut Kohl, les relations étant alors empreintes d'une réelle complicité et d'une confiance déterminante.
La réunification allemande a représenté une période difficile du fait des craintes françaises de voir l'Allemagne s'affirmer à nouveau comme une puissance au coeur de l'Europe, et des interrogations allemandes sur la pertinence et l'intérêt d'une construction européenne, dont l'Allemagne était de loin le premier contributeur. Après la confusion qui a marqué les premiers temps de l'Allemagne réunifiée, Helmut Kohl a pris la mesure de l'importance des liens franco-allemands, permettant l'avancée représentée par le traité de Maastricht.
M. François Scheer a souligné combien la complexité de la mise en oeuvre du traité de Maastricht et l'accumulation de dossiers difficiles avaient multiplié les occasions de débats franco-allemands. M. François Scheer a évoqué le Conseil européen de Berlin, qui a vu s'opposer la volonté allemande de réformer le financement de la politique agricole commune et l'attachement français à son maintien.
M. François Scheer a de nouveau souligné l'importance des rapports personnels, indiquant qu'en dépit des efforts réels et de la volonté du chancelier Schröder de se rapprocher de la France qu'il ne connaissait pas, ces rapports n'avaient pu atteindre la même intensité que sous les chanceliers précédents.
Revenant sur la commémoration du traité de l'Elysée, M. François Scheer a considéré qu'elle offrait une occasion de marquer l'actualité du partenariat franco-allemand et sa volonté de reprendre l'initiative dans l'intérêt de l'Europe entière. Face au redoutable défi de l'élargissement, cette initiative est une nécessité à laquelle les propositions formulées n'apportent cependant pas, selon lui, une réponse appropriée.
M. François Scheer a ainsi évoqué la création d'un secrétariat commun à la relation franco-allemande, qu'il a jugée comparable à d'autres initiatives, comme les coordinateurs prévus par le traité de l'Elysée, qui n'ont pas connu le développement escompté. Il s'est en revanche déclaré favorable à la présence, au sein de chaque gouvernement, d'un ministre dédié à la relation franco-allemande, qui aurait marqué plus fortement la volonté de faire repartir le moteur franco-allemand. D'une façon plus générale, il a jugé les annonces insuffisantes par rapport aux enjeux et a souhaité « plus d'utopie » dans la relation franco-allemande.
S'agissant des propositions communes déposées à la Convention pour l'avenir de l'Europe, M. François Scheer a particulièrement retenu la volonté d'installer, face à la Commission, un président permanent du Conseil Européen. Rappelant les origines de la création de cette instance, il en a décrit la formalisation progressive, devenue l'instance d'appel des dossiers non réglés en amont au niveau du Conseil des ministres, ce qui aboutit souvent à des textes peu compréhensibles, sujets de nouvelles négociations. Il a par ailleurs exprimé son inquiétude devant la mise en place d'un président permanent, qui modifierait l'équilibre institutionnel européen dans le sens du renforcement de l'intergouvernemental au détriment du communautaire. Il restait certes un espace pour l'intergouvernemental, mais la permanence recherchée par la suppression de la présidence tournante devait être instaurée au niveau du Conseil et non du Conseil européen.
Il a rappelé que les propositions franco-allemandes avaient suscité la réticence des petits pays et a affirmé sa préférence pour un secrétaire général, interlocuteur quotidien de la Commission, dont il a estimé qu'il aurait plus de poids qu'un président du Conseil européen.
M. François Scheer a considéré, en conclusion, que l'occasion avait été manquée d'affirmer plus fortement la volonté franco-allemande de faire progresser l'Union européenne, faisant observer qu'à l'heure de l'élargissement de l'Union à des pays qui ne partagent le vécu commun de leurs partenaires que depuis 1945, il convenait de ne pas déprécier le domaine communautaire, afin d'apporter la preuve de la différence européenne, dans sa capacité à identifier un « intérêt général européen ».
A la suite de l'exposé de M. François Scheer, un débat s'est engagé.
M. Hubert Haenel a relevé que les propositions du partenariat franco-allemand avaient fait l'objet, à la Convention, de fortes critiques, notamment celle relative à la mise en place d'une présidence permanente du Conseil européen. Il a souligné qu'en réalité cette proposition posait le problème de la cohérence des différents Conseils et de leurs relations avec la Commission. Il a ensuite interrogé M. François Scheer sur l'idée d'une présidence unique de la Commission et du Conseil, sur la composition du corps électoral qui élira le président de la Commission, en suggérant la participation non seulement de membres du Parlement européen, mais aussi de membres des parlements nationaux, enfin sur les relations personnelles entre MM. Gerhard Schröder, chancelier, et Joschka Fischer, ministre des affaires étrangères.
M. Xavier de Villepin s'est inquiété de l'impact des difficultés de l'économie allemande, qui représente 30 % du PIB des 15. Il s'est interrogé sur les causes de ces difficultés, évoquant notamment le poids de la réunification, le choix du taux de change entre le deutsche mark et l'euro, et des raisons plus structurelles tenant au vieillissement de la population et aux difficultés d'adaptation du modèle économique allemand.
M. Christian de La Malène s'est demandé si les propositions franco-allemandes n'étaient pas trop tardives, l'élargissement de l'Union européenne étant d'ores et déjà décidé, et si elles n'étaient pas insuffisantes pour permettre une relance de la construction européenne face aux réticences du Royaume-Uni et à l'influence des Etats-Unis.
M. Pierre Biarnès a souhaité savoir si la faiblesse relative des propositions franco-allemandes n'était pas le signe de la volonté de la France de garder, à l'instar du Royaume-Uni, la possibilité de s'opposer à une décision européenne.
M. André Dulait, président, a interrogé M. François Scheer, au nom de Mme Hélène Luc, excusée, sur la situation de l'enseignement du français en Allemagne et de l'allemand en France.
M. François Scheer a alors apporté les précisions suivantes :
- le Conseil européen ne doit certes pas être marginalisé, mais il faut lui permettre de retrouver son esprit originel, de lui redonner la capacité de trancher, de faire avancer la construction européenne et de réfléchir sur les enjeux à long terme. L'absence d'une telle perspective dans les propositions franco-allemandes est sans doute leur principale faiblesse, alors même que les populations, beaucoup plus sceptiques que par le passé, attendent précisément qu'on leur indique une direction. Il s'agit également de redonner au Conseil la capacité de travailler efficacement. Dans ce souci, l'institution d'un secrétaire général, personnalité politique, pourrait être utile. Il n'y a par ailleurs plus de raison pour que les ministres des affaires étrangères restent au coeur du dispositif européen, responsabilité qui devrait naturellement revenir aux ministres des affaires européennes. Il est souhaitable que les ministres des affaires étrangères se focalisent davantage sur la PESC, en relation avec le futur ministre européen des affaires étrangères. De plus, l'amélioration du fonctionnement du Conseil devrait conduire logiquement à limiter le nombre de ses formations. En outre, la limitation, à 12 ou 15 membres, de l'effectif de la Commission est une condition essentielle à son bon fonctionnement. Dans ces conditions, la présidence tournante du Conseil européen pourrait être maintenue, répondant ainsi au voeu des petits pays ;
- M. Joschka Fischer est sans doute le ministre allemand dont les convictions européennes sont les plus fortes et la conviction de l'importance de la coopération franco-allemande la plus incontestable. Son influence politique personnelle est renforcée par l'apport indispensable du parti Vert à la stabilité du gouvernement actuel de la République fédérale ;
- la situation économique allemande est très préoccupante et aura d'importantes répercutions sur la conjoncture française. Le poids de la réunification et le vieillissement du modèle économique rhénan sont les principales causes de cette situation. Depuis quelques années déjà, les difficultés des banques, dont le rôle est essentiel dans le capitalisme allemand, et l'essoufflement du consensus social, rendaient prévisible cette crise. Le rebond de l'économie allemande passe par une confiance politique et économique retrouvée et la résorption des difficultés budgétaires, qui sont beaucoup plus préoccupantes qu'en France ;
- il n'y a aucune solution de rechange à la démarche franco-allemande pour construire l'Europe. Il est d'ailleurs souhaitable qu'à l'avenir d'autres énergies se joignent au moteur franco-allemand pour maintenir la dynamique de l'Europe élargie. Dans cette perspective, la contribution du Royaume-Uni est très attendue. Il appartiendra aux pays fondateurs de la Communauté européenne de reconstituer, sous une forme ou sous une autre -noyau dur, avant-garde, groupe pionnier- un élément moteur dans l'Europe élargie ;
- la France entend jouer un rôle international en dehors de l'Union européenne. Elle aurait cependant tort de sous-estimer le poids supplémentaire que lui confère l'Europe. La volonté française de rester présente sur la scène internationale ne peut être que renforcée par la construction européenne et par l'association avec l'Allemagne, la vocation de l'Europe étant d'équilibrer l'influence des Etats-Unis dans le monde. Tout ralentissement de la construction européenne pourrait être un handicap pour l'influence de la diplomatie française ;
- chaque pays souhaite la construction de l'Europe plus unie, mais chacun veut cette Europe « autrement ». Le message franco-allemand reste donc fondamental comme point de référence et comme symbole de paix et de réconciliation ;
- l'enseignement du français en Allemagne et de l'allemand en France recule dans les deux pays, malgré l'existence d'une dizaine d'établissements français en Allemagne. En fait, la coopération culturelle prévue par le Traité de l'Elysée n'a pas été suffisamment développée. Elle se heurte également à la difficulté de la coopération avec les différents Länder, compétents pour l'enseignement et la culture. Le poids de la culture anglo-saxonne, de la relation diplomatique et économique avec les Etats-Unis et le fait que la France n'a pas soutenu le maintien de la langue allemande dans les institutions européennes n'ont fait qu'accroître les difficultés en la matière. A l'avenir, il est souhaitable de développer les échanges universitaires et l'apprentissage de nos deux langues respectives, en lien avec le développement des relations commerciales.
Jeudi 23 janvier 2003
- Présidence de M. Robert Del Picchia, vice-président -
Répression de l'activité de mercenaire - Examen du rapport
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Michel Pelchat sur le projet de loi n° 287 (2001-2002) relatif à la répression del'activité de mercenaire.
M. Michel Pelchat, rapporteur, a tout d'abord rappelé que le projet de loi relatif à la répression de l'activité de mercenaire, déposé en avril 2002 par le précédent gouvernement, avait été inscrit à l'ordre du jour du Sénat par son successeur. Il se présente sous la forme d'un article unique, créant dans notre code pénal une incrimination nouvelle, permettant de réprimer les actes de mercenariat commis par des ressortissants français ou des personnes résidant habituellement en France.
Le rapporteur a estimé que la multiplication des crises régionales encourageait actuellement un développement de la « demande » de mercenariat, alors que la réduction de format des armées, tant dans les pays occidentaux que dans les ex-pays socialistes, laissait « sur le marché » un nombre plus important de militaires professionnels qualifiés. Il a évoqué la présence de ressortissants français dans les différentes parties au conflit ivoirien et souligné les lacunes de notre législation pour réprimer des comportements qui concourent à l'instabilité dans de nombreux pays. Il a également insisté sur la nécessité de s'accorder sur une définition claire et précise du mercenaire, ce terme étant souvent utilisé pour qualifier des situations très différentes. L'apparition, depuis une quinzaine d'années, surtout dans les pays anglo-saxons, de sociétés privées proposant des prestations en matière de sécurité et d'assistance militaire, modifie désormais quelque peu l'approche de la question du mercenariat.
Le rapporteur a ensuite évoqué deux instruments internationaux visant à combattre certaines formes de mercenariat :
- une convention de 1977, adoptée dans le cadre de l'Organisation de l'Unité africaine, qui impose aux Etats signataires de ne pas recourir aux mercenaires en vue d'attenter à la stabilité ou à l'intégrité territoriale d'un autre Etat ; ce texte n'interdit pas à un Etat de faire appel à des mercenaires pour se défendre contre une agression extérieure ou une déstabilisation interne ;
- la convention du 4 décembre 1989, adoptée dans le cadre des Nations unies, qui n'a été ratifiée que par 24 pays, dont deux pays européens seulement, l'Italie et la Belgique ; la France, comme la plupart des pays occidentaux, n'a pas adhéré à cet instrument, qui donne du mercenariat une définition apparaissant, aux yeux de la très grande majorité des Etats, comme insuffisamment précise.
La définition du mercenariat la plus largement admise est celle donnée par l'article 47 du protocole I du 8 juin 1977 additionnel aux conventions de Genève, qui n'a pas de vocation répressive, mais vise à distinguer le mercenaire du combattant régulier, ce dernier bénéficiant d'un statut protecteur en cas de conflit.
Le projet de loi reprend la définition issue de ce protocole et qui suppose, pour que le mercenariat soit établi, que la personne en cause réunisse les six critères suivants :
- elle n'est pas ressortissante d'un Etat partie au conflit ;
- elle n'appartient pas à ses forces armées ;
- elle n'a pas été envoyée en mission comme membre des forces armées d'un Etat tiers ;
- elle est spécialement recrutée pour prendre part à un conflit armé ;
- elle prend une part directe aux hostilités ;
- elle reçoit en contrepartie une rémunération nettement supérieure à celle allouée aux personnels de rang et fonction analogues dans l'armée pour laquelle elle combat.
Le projet de loi punit les faits ainsi définis de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. Des peines aggravées sont prévues à l'encontre des personnes qui dirigent ou organisent le recrutement, l'emploi, la rémunération ou le financement de mercenaires. Le projet de loi prévoit la responsabilité pénale des personnes morales. Il facilite l'exercice des poursuites en levant les conditions habituellement exigées lorsque les faits sont commis à l'étranger.
Le rapporteur a ensuite évoqué les législations en vigueur, en la matière, aux Etats-Unis et en Afrique du Sud. Il a précisé qu'un débat s'était engagé entre le gouvernement britannique et la Chambre des communes, sur l'attitude à adopter vis-à-vis des sociétés privées agissant dans le domaine de la sécurité.
En conclusion, le rapporteur a estimé que le projet de loi permettait de combler un vide juridique pour doter notre pays de moyens plus efficaces en vue de réprimer des agissements dangereux pour la stabilité internationale et contraires aux intérêts de notre pays et aux principes qu'il défend dans les relations internationales.
A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Didier Boulaud s'est félicité de l'inscription à l'ordre du jour de ce projet de loi élaboré par le gouvernement précédent. Il a estimé qu'un pas important serait réalisé dans un domaine où règne actuellement un grand flou juridique. Il a souhaité qu'à l'occasion de la discussion, le Gouvernement puisse préciser sa position à l'égard de la convention du 4 décembre 1989, à laquelle la France n'a pas souhaité adhérer. Il a également considéré qu'au-delà de ce texte, une approche européenne commune était indispensable pour aborder l'ensemble des questions soulevées par les diverses formes d'intervention de personnes privées dans les conflits.
M. Christian de La Malène s'est demandé si le délit de mercenariat ne serait pas difficile à établir, six critères devant être réunis pour répondre à la définition de l'incrimination. Il s'est prononcé en faveur du projet de loi, tout en observant que d'autres pays n'auront pas jugé utile de se doter d'une législation comparable à celle que la France se propose d'adopter.
M. Robert Del Picchia a demandé des précisions sur la condition stipulant que le mercenaire ne possède pas la nationalité d'un Etat partie au conflit.
En réponse à ces interventions, M. Michel Pelchat, rapporteur, a précisé les différents critères constitutifs de délit de mercenariat. Il a rappelé que ces critères, issus du protocole I du 8 juin 1977 aux conventions de Genève, devaient tous être réunis pour que le mercenariat soit constitué, afin d'éviter que certaines situations, qui n'ont rien d'illégitimes, ne soient abusivement assimilées au mercenariat. Convenant que le projet de loi ne couvrirait pas l'ensemble des dérives dans le domaine du mercenariat, il a estimé qu'il permettrait cependant de poursuivre et réprimer les cas les plus flagrants et les plus graves, en particulier lorsque des ressortissants français sont recrutés pour déstabiliser des gouvernements légitimes. Il s'est également prononcé en faveur d'un rapprochement des politiques des différents pays européens face à cette question.
La commission a ensuite examiné l'article unique du projet de loi.
Sur le texte proposé pour l'article 436-1 du code pénal, créant l'incrimination de l'activité de mercenaire, elle a adopté un amendement permettant de prendre en compte le cas de mercenaires recrutés par des forces non gouvernementales.
Elle a adopté sans modification le texte proposé pour les articles 436-2 et 436-3 du code pénal, puis a adopté un amendement précisant une référence dans le texte proposé pour l'article 436-4 du code pénal, relatif aux peines complémentaires. Elle a ensuite adopté sans modification le texte proposé pour l'article 436-5 du code pénal.
La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.