Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

VI. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article vise à réduire et à supprimer un certain nombre d'avantages fiscaux relatifs à l'investissement dans la production d'énergie photovoltaïque. En outre, il aménage à la marge le champ d'application du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

1. Un dispositif complexe qui a été plusieurs fois aménagé

Le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergies et du développement durable, plus communément appelé crédit d'impôt en faveur des économies d'énergie et du développement durable (CIDD), résulte de l'article 5 de la loi de finances pour 2000 et est codifié à l'article 200 quater du code général des impôts. Il vise à soutenir le développement des énergies renouvelables dans le secteur domestique en atténuant le surcoût d'investissement par rapport à des solutions conventionnelles d'origine fossile.

Ce crédit d'impôt bénéficie aux personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l'article 4B du code général des impôts. Il s'applique aux diverses dépenses d'équipement en faveur des économies d'énergie et du développement durable réalisées du 1 ^er janvier 2005 au 31 décembre 2012. Plus précisément, le crédit d'impôt s'applique :

- aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans au titre de l'acquisition de chaudières à condensation, l'acquisition de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques, l'acquisition de matériaux de calorifugeage et l'acquisition d'appareils de régulation de chauffage ;

- au coût des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelables ou des pompes à chaleur, autres que air/air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d'eau chaude sanitaire, ainsi que la pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermique. C'est à ce titre que les équipements photovoltaïques bénéficient du CIDD.

- au coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération ;

- au coût des équipements de récupération de traitement des eaux pluviales.

Selon la nature et les caractéristiques de ces équipements, le contribuable intéressé a droit à un crédit d'impôt qui varie de 15 % à 50 % du coût de l'équipement.

Enfin, l'assiette de cet avantage fiscal est plafonnée, sur une base pluriannuelle de cinq ans, à 8000 euros pour une personne seule et 16 000 euros pour un couple marié ou pacsé, soumis à une imposition commune. Ces sommes sont majorées de 400 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts.

Le régime actuellement applicable résulte de plusieurs aménagements qui ont conduit à en élargir la portée et à en renforcer les effets, au détriment toutefois de la lisibilité du dispositif.

Ainsi, l'article 109 de la loi de finances pour 2009 a prorogé le dispositif fiscal, qui devait s'achever le 31 décembre 2009, jusqu'au 31 décembre 2012. Le maintien de cette mesure s'inscrit dans le cadre des objectifs de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement du 30 août 2009 prévoyant une baisse de 38 % de la consommation d'énergie dans les bâtiments existants et une part de 23 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique à l'horizon 2020. Dans ce cadre, l'avantage fiscal a été élargi aux propriétaires bailleurs, aux dépenses de pose pour les matériaux d'isolation thermique des parois opaques et aux frais engagés lors de certains diagnostics de performance énergétique.

De plus, la liste des équipements et des critères de performance qui sont exigés pour bénéficier de l'avantage fiscal fait l'objet de révisions périodiques afin que le crédit d'impôt soit toujours en adéquation avec les objectifs énergétiques poursuivis. A cet effet, plusieurs mesures d'évolution ont été prises dans le cadre de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

De surcroît, les critères de performance des équipements de chauffage au bois et des pompes à chaleur ont été renforcés par l'arrêté du 30 décembre 2009 du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

2. Un dispositif au coût exponentiel

Le crédit d'impôt en faveur du développement durable connaît un développement croissant. Une récente étude de l'INSEE relève ainsi qu'une résidence principale sur sept a fait l'objet de travaux de rénovation entre 2005 et 2008, bénéficiant du crédit d'impôt en faveur du développement durable.

En outre, selon le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011, il s'agissait, en 2010, de la sixième plus importante dépense fiscale au titre de l'impôt sur le revenu, avec un coût estimé de 2,6 milliards d'euros en 2010 et de 1,95 milliard d'euros en 2011.

En effet, depuis sa mise en place en 2005, le coût du dispositif a rapidement et régulièrement augmenté, passant d'une enveloppe prévue initialement pour 2005 de 300 millions d'euros à un coût budgétaire de 2,8 milliards d'euros pour 2009 (dépenses engagées en 2008). Le coût du dispositif pour 2009 avait ainsi été notablement sous-évalué, initialement estimé à 1,5 milliard d'euros.

Le graphique ci-après retrace cette évolution.

Source : commission des finances, d'après les chiffres transmis par le MEEDDM

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, cette situation résulte d'une forte augmentation en 2008 des travaux d'économies d'énergie et des installations d'équipements d'énergie renouvelable. De plus, la sensibilisation des Français aux économies d'énergie pour diminuer les émissions de gaz à effet de serre a certainement joué un rôle dans le succès de cette mesure.

Au sein de cette enveloppe globale, le coût et la part du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïques ne cesse de croître. A cet égard, le Gouvernement estime que les perspectives continues de développement de cette filière doivent être prises en compte. En effet, dans ce secteur et d'après les derniers chiffres transmis par la direction générale de l'énergie et du climat, le coût du CIDD au titre de ces seuls investissements devrait atteindre 1,3 milliard d'euros en 2013.

De plus, le ministère de l'économie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM) a constaté en 2010 une forte croissance du nombre d'équipements produisant de l'électricité d'origine photovoltaïque. Pour 43 000 équipements acquis en 2009, on compte déjà près de 40 000 raccordements sur le seul premier trimestre 2010. C'est pourquoi, la dépense pour 2011 est anticipée à hauteur de 1,2 milliard d'euros. D'après les études réalisées par le MEEDDM, le nombre d'équipements devrait croître davantage en 2011 et 2012.

Le graphique ci-dessous fait apparaître la progression particulièrement forte de la composante « photovoltaïque » du CIDD :

Source : commission des finances, d'après les chiffres transmis par le MEEDDM

B. LES RÉDUCTIONS D'IMPÔT SUR LE REVENU ET D'IMPÔT SUR LA FORTUNE AU TITRE DE L'INVESTISSEMENT EN FONDS PROPRES DANS LES PME

1. Le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu, dit Madelin, au titre des investissements au capital de PME non cotées

Selon les termes de l'article 199 terdecies -0 A du code général des impôts, les contribuables peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt de 25 %. Celle-ci concerne :

- les souscriptions au capital initial ou aux augmentations de capital de petites et moyennes entreprises, directement depuis 1994 ou par l'intermédiaire de sociétés holdings depuis 2007, la limite annuelle des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt étant fixée à 20 000 euros pour une personnel seule et à 40 000 euros pour un couple soumis à imposition commune ;

- depuis 2009, les souscriptions au capital de petites entreprises en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion, la limite annuelle de versements ouvrant droit à la réduction d'impôt étant fixée à 50 000 euros ou à 1 000 000 euros selon la situation de famille du contribuable ;

- les souscriptions en numéraires de parts de certains fonds, la limite annuelle de versements ouvrant droit à la réduction d'impôt étant fixée à 12 000 euros ou 24 000 euros selon la situation de famille du contribuable.

De plus, la société bénéficiaire de la souscription doit exercer une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier.

2. Le dispositif de réduction d'impôt de solidarité sur la fortune en faveur des investissements dans les PME

Aux termes de l'article 885-0 V bis du code général des impôts, les redevables de l'imposition sur la fortune peuvent imputer sur leur cotisation, dans la limite annuelle de 50 000 euros, 75 % des versements effectués au titre de souscriptions directes ou via des holdings au capital de PME communautaires exigibles. En outre, ils peuvent imputer 50 % des versements effectués au titre de souscriptions de parts de certains fonds d'investissement tels que les fonds d'investissement de proximité (FIP), les fonds communs de placement à risque (FCPR) et les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI), dans la limite de 20 000 euros par an.

De surcroît, la société bénéficiaire des versements précités doit exercer exclusivement une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités de gestion de patrimoine mobilier définies à l'article 885 O quater , notamment celles des organismes de placement en valeurs mobilières, et des activités de gestion ou de location d'immeubles.

Enfin, tout comme pour la réduction d'impôt sur le revenu, le bénéfice de la réduction d'impôt sur la fortune est subordonné à la conservation des titres reçus en contrepartie des investissements éligibles pendant une durée minimale de cinq ans.

C. L'APPLICATION AU PHOTOVOLTAÏQUE DU DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS EN OUTRE-MER

Outre les dispositifs détaillés ci-dessus, les installations photovoltaïques bénéficient, au même titre que les autres investissements réalisés par les entreprises, du régime spécifique de défiscalisation des investissements productifs réalisés en outre-mer.

1. Le principe de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer

L'article 199 undecies B du code général des impôts prévoit un dispositif de défiscalisation des investissements productifs neufs réalisés en outre-mer ^{1 ( * )} , dans le cadre d'une entreprise soumise à l'impôt sur le revenu. Les foyers fiscaux pouvant bénéficier de cette défiscalisation sont ceux domiciliés en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts.

Le champ des entreprises concernées est vaste puisqu'il s'étend à l'ensemble des secteurs économiques, à l'exception de ceux expressément exclus ^{2 ( * )} . Ce mécanisme de défiscalisation permet au contribuable de réduire le montant de son impôt sur le revenu d'un montant égal à 50 % de celui de l'investissement réalisé. Ce taux peut-être majoré jusqu'à 70 % dans certains cas particuliers.

En pratique, en général, le contribuable qui défiscalise est un particulier domicilié en métropole et n'a pas de lien avec l'entreprise réalisant l'investissement, un cabinet de défiscalisation se chargeant de faire le lien entre les deux.

Le montage financier classique consiste, la plupart du temps, pour le contribuable, à participer à une société en nom collectif (SNC), qui achète le bien en recourant pour partie à un emprunt bancaire. La SNC loue par la suite le bien à l'entreprise exploitante en outre-mer, qui lui verse des loyers, permettant le remboursement de l'emprunt bancaire. Dans ce cas, le mécanisme de défiscalisation impose à la fois que le bien soit conservé par l'entreprise pendant une durée de 5 ans et que les associés des sociétés propriétaires des biens conservent leurs parts dans ces sociétés pour une durée équivalente.

Au terme de cette période de 5 ans :

- soit le cumul des loyers versés par l'entreprise excède le prix de l'investissement et celui-ci est rétrocédé à l'entreprise exploitante pour un euro symbolique ;

- soit l'entreprise acquitte à la société la valeur de l'investissement non encore couverte par les loyers versés.

2. Une défiscalisation aux caractéristiques spécifiques

La défiscalisation des investissements outre-mer est donc non-patrimoniale, c'est-à-dire qu'outre la réduction d'impôt, le contribuable ne bénéfice in fine d'aucun accroissement de patrimoine.

Par rapport aux autres mécanismes de défiscalisation, celui des investissements productifs en outre-mer présente une autre spécificité. En effet, afin de garantir que le mécanisme profite aux entreprises d'outre-mer, un dispositif de rétrocession est institué par l'article 199 undecies B précité. Il est applicable aux montages financiers, évoqués ci-avant, où l'exploitant loue le bien à une société regroupant les investisseurs. Dans ce cas, la loi impose que 60 % du montant de la réduction d'impôt soit rétrocédé à l'entreprise exploitante, sous forme de diminution du loyer et, le cas échéant, du prix de cession du bien à l'exploitant.

Ainsi, pour le contribuable, un investissement de 100 produit une économie d'impôt sur le revenu de 50. A cette économie, il convient de retrancher le montant de l'avantage rétrocédé à l'exploitant, soit, en général, 60 %, donc 30. Enfin, le contribuable doit s'acquitter des frais de montage de l'opération perçus par les cabinets en défiscalisation, qui s'élèvent, en général, à environ 4 % du montant de l'investissement. Il en résulte, pour un investissement de 100, que le gain net du contribuable est de 16.

Pour sa part, l'exploitant ne bénéficie que du montant de la rétrocession d'une partie de l'avantage fiscal procuré aux contribuables finançant l'investissement, au terme de la location-vente à loyer bonifié. Ainsi, le mécanisme de la défiscalisation est comparable, pour l'exploitant, à une subvention de l'ordre de 30 % du montant de l'investissement.

Si l'article 199 undecies B permet au contribuable d'obtenir une réduction d'impôt sur le revenu, l'article 217 undecies en est le pendant et permet aux contribuables soumis à l'impôt sur les sociétés (IS) d'obtenir une déduction d'IS, en utilisant le même montage financier.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise avant tout à réduire et à supprimer un certain nombre de dispositions fiscales en faveur des investissements relatifs à la production d'énergie photovoltaïque. En outre, il réduit le champ d'application du crédit d'impôt en faveur du développement durable, afin d'en exclure les dépenses dont la finalité n'est pas environnementale.

A. LA SUPPRESSION DES AVANTAGES FISCAUX LIÉS À LA PRODUCTION D'ÉNERGIE PHOTOVOLTAÏQUE EN OUTRE-MER

1. Une suppression de la défiscalisation à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés

Le I du présent article insère, à l'article 199 undecies B du CGI, une phrase prévoyant que « la réduction d'impôt prévue au premier alinéa ne s'applique pas aux investissements portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ». Il a donc pour effet d'exclure totalement les installations photovoltaïques du champ d'application de la défiscalisation à l'impôt sur le revenu des investissements réalisés en outre-mer. Les entrepreneurs souhaitant installer des panneaux photovoltaïques ne pourront plus faire appel à des cabinets de défiscalisation pour obtenir le bénéfice de ce dispositif, qui fonctionne comme une subvention pour leurs investissements.

Le III du présent article opère le même ajout à l'article 217 undecies du CGI. Il est le pendant de la modification proposée par le I mais s'applique à la défiscalisation à l'impôt sur les sociétés. Il a donc pour effet d' exclure totalement les installations photovoltaïques du champ d'application de la défiscalisation à l'impôt sur les sociétés des investissements réalisés en outre-mer .

2. Une application rétroactive

Le VI du présent article prévoit que les dispositions des I et III, c'est-à-dire la fin du bénéfice de la défiscalisation outre-mer pour les installations photovoltaïques, entre en vigueur au 29 septembre 2010, date d'adoption du présent projet de loi de finances en Conseil des ministres.

Cette rétroactivité du dispositif vise à éviter un afflux d'investissements nouveaux d'ici au 1 ^er janvier 2011, ce qui n'aurait pas manqué d'arriver si la disposition n'avait pas été applicable dès le 29 septembre 2010.

Le présent article précise le calendrier d'application de son dispositif, pour traiter le cas des projets d'investissements en cours de réalisation. Ces modalités sont différentes selon que le bénéfice de la réduction ou de la déduction d'impôt est, ou non, subordonné à l'agrément préalable du ministre du budget. Les projets d'investissements d'un montant supérieur à 250 000 euros doivent en effet avoir reçu un agrément préalable du ministre du budget pour donner droit à réduction ou déduction d'impôt ^{3 ( * )} .

a) Lorsqu'un agrément n'est pas nécessaire

Lorsqu'aucun agrément n'est nécessaire pour bénéficier de la défiscalisation, c'est-à-dire pour la défiscalisation dite « de plein droit », le a du VI prévoit le maintien du dispositif actuel pour :

- d'une part, les investissements pour lesquels le bénéficiaire de la réduction ou de la déduction d'impôt, c'est-à-dire le contribuable utilisant la défiscalisation, a accepté un devis et versé un acompte avant le 29 septembre 2010 ;

- d'autre part, pour les opérations de défiscalisation mises en oeuvre au moyen d'une société intermédiaire, dont les parts sont détenues par les contribuables qui défiscalisent, lorsque les acquisitions ou souscriptions de parts de cette société ont été faites avant le 29 septembre 2010.

b) Lorsqu'un agrément est nécessaire

Lorsqu'un agrément est nécessaire pour bénéficier de la défiscalisation, le b du VI du présent article prévoit par ailleurs le maintien du dispositif actuel pour :

- d'une part, les investissements agréés avant le 29 septembre 2010, sous réserve du respect de la date de mise en production des installations prévues dans l'agrément ;

- d'autre part, les investissements pour lesquels l'exploitant a accepté un devis et versé un acompte, sous réserve qu'ils produisent de l'électricité au plus tard le 31 décembre 2010.

B. L'AMÉNAGEMENT DU CRÉDIT D'IMPÔT APPLICABLE AUX ÉQUIPEMENTS PHOTOVOLTAÏQUES

Le présent article vise à réduire de moitié le crédit d'impôt existant applicable aux équipements photovoltaïques, et ce pour les investissements qui interviennent à compter du 29 septembre 2010.

A cet effet, le 2° du II modifie de façon conséquente l'article 200 quater du code général des impôts. En effet, le tableau qui figure au d du 5 de l'article précité et qui récapitule les taux applicables aux différents types de dépenses est modifié à plusieurs égards.

D'une part, il est actualisé pour l'ensemble des types de dépense, en fixant les taux applicables en 2010 et à compter de 2011. D'autre part, il tient compte de la réduction, à compter de 2011, du taux applicable aux « équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ».

Le tableau du d du 5 de l'article 200 quater, tel que modifié par le présent article, est donc désormais présenté ainsi :

Taux applicables aux différents types de dépenses

Source : code général des impôts texte du présent article

De surcroît, le e du 2° du II précise la signification des renvois 1 et 2 du tableau. Ainsi, le renvoi 1 indique que le taux de 50 % applicable en 2010 au titre des équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil est valable « pour les dépenses payées jusqu'au 28 septembre 2010 inclus, ainsi que celles pour lesquelles le contribuable peut justifier, jusqu'à cette date, de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte à l'entreprise ». A l'inverse, le renvoi 2 indique que le taux de 25 % applicable en 2010 au regard des équipements précités concerne les dépenses payées à partir du 29 septembre 2010. A compter de 2011, le taux du crédit d'impôt s'élèvera à 25 %.

De même, le 2° du VI spécifie que la réduction du crédit d'impôt s'applique aux dépenses payées à compter du 29 septembre 2010, à l'exception de celles pour lesquelles le contribuable peut justifier, avant cette date, de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte à l'entreprise, ce qui reprend les renvois précités.

C. UN AMÉNAGEMENT À LA MARGE DU CHAMP D'APPLICATION DU CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Le 1° du II du présent article complète le 3° du b du 1 de l'article 200 quater du code général des impôts, qui dispose que sont éligibles au crédit d'impôt les dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2010, au titre de « l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques », pour préciser qu'en seront désormais exclues « les dépenses de parement ». Il restreint donc le champ d'application du crédit d'impôt en faveur du développement durable, pour le recentrer sur les seules dépenses ayant une finalité environnementale.

Le Gouvernement n'a pas été en mesure de nous fournir des éléments chiffrés concernant le gain de cette mesure.

D. L'EXCLUSION DU CHAMP DE RÉDUCTION DE L'IMPÔT SUR LE REVENU « MADELIN » ET DE L'ISF-PME DES ACTIVITÉS DE PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ PHOTOVOLTAÏQUE

Le présent article procède enfin à un aménagement des dispositifs de réduction de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la fortune au titre de l'investissement en fonds propres dans les PME. En effet, le IV complète le d du 2° du I de l'article 199 terdecies 0 A du code général des impôts, afin d'exclure du champ de réduction de l'impôt sur le revenu « les activités de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ».

De même, le V du présent article complète le b du 1 du I de l'article 885-0 V bis du même code dans ce sens en ce qui concerne l'impôt sur la fortune.

Enfin, le 3° du VI du présent article dispose que ces mesures s'appliqueront aux souscriptions effectuées à compter du 29 septembre 2010.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU DISPOSITIF GÉNÉRAL

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, avec l'avis favorable de sa commission des finances et du Gouvernement, destinés à aménager le délai de mise en oeuvre de la réduction du crédit d'impôt en faveur des équipements photovoltaïques, afin d'éviter de pénaliser des particuliers s'étant engagés juridiquement et financièrement dans l'achat d'un panneau photovoltaïque, mais qui ne peuvent pas justifier d'un paiement au 28 septembre.

Ainsi, un premier amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Serge Poignant, reporte au 6 octobre inclus la prise en compte du versement d'un acompte ou d'arrhes pour pouvoir bénéficier du taux de 50 % du crédit d'impôt, afin de ne pas pénaliser les particuliers s'étant engagés avant le 29 septembre. En effet, certaines entreprises ne demandent pas toujours des acomptes ou des arrhes à la signature d'un devis.

De même, un deuxième amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, sous-amendé par le Gouvernement, précise que la date du 6 octobre est valable pour les particuliers pouvant justifier d'un moyen de financement accordé à raison des dépenses concernées par un établissement de crédit. Les auteurs de l'amendement ont fait valoir notamment qu'en raison des demandes reçues par ces établissements, compte tenu de la complexité du financement et des délais nécessaires pour réaliser effectivement les installations, les dossiers déjà acceptés et non financés ou en cours d'études représentent un stock de plus de trois mois.

De plus, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel qui substitue le mot « déduction » aux mots « réduction d'impôt » à l'alinéa 14.

B. LA CRÉATION D'UNE COMMISSION SPÉCIFIQUE SUR LES CONSÉQUENCES DU DISPOSITIF POUR L'OUTRE-MER

Une grande partie des débats à l'Assemblée nationale a porté sur les conséquences pour l'outre-mer de l'exclusion du secteur photovoltaïque du bénéfice de la défiscalisation des investissements productifs. Devant l'absence de consensus sur ce sujet, notamment sur le niveau de production d'énergies renouvelables atteint et en attente de raccordement dans chaque collectivité territoriale d'outre-mer, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement proposé par le Gouvernement.

Cet amendement complète le présent article par un VII qui prévoit la création d'une commission, composée d'élus et de représentants de l'administration, chargée d'évaluer l'impact du dispositif proposé pour l'outre-mer. La commission devra examiner les conséquences du dispositif :

- sur la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'outre-mer ;

- sur la puissance électrique installée des moyens de production intermittents en service et en attente de raccordement au 29 septembre 2010 ;

- et sur le montant de l'aide accordée aux autres secteurs économiques éligibles à l'aide à l'investissement outre-mer.

L'amendement adopté prévoit que la commission rendra ses conclusions au Parlement avant le 30 juin 2011 ce qui permettra, comme l'a indiqué François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, d'intégrer d'éventuelles adaptations au dispositif du présent article au projet de loi de finances rectificative que le Parlement doit examiner avant l'été 2011 et qui traitera notamment de la fiscalité du patrimoine.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit à l'économie générale du dispositif proposé par le Gouvernement et estime que les modifications apportées par nos collègues députés ne sont pas de nature à en bouleverser l'équilibre. Elles contribuent au contraire à atténuer de façon opportune les effets potentiellement négatifs de la rétroactivité.

Les dispositions du présent article se justifient à un double égard et correspondent à l'objectif affiché du Gouvernement de réduire les niches fiscales. D'une part, il s'agit d'enrayer encore le coût du crédit d'impôt en faveur du développement durable. D'autre part, il s'agit de revenir sur les multiples avantages fiscaux dont bénéficie la filière photovoltaïque, et dont la pertinence peut aujourd'hui être discutée.

A. POURSUIVRE L'EFFORT DE MAÎTRISE DU COÛT EXPONENTIEL DU CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Les dépenses fiscales rattachées au MEEDDM sont nombreuses, au nombre de 88, et représentent un coût estimé à 15 milliards d'euros en 2010. Le crédit d'impôt en faveur du développement durable en est l'une des plus emblématiques. Le graphique ci-dessous présente l'évolution comparée du coût des dépenses fiscales du ministère et du seul CIDD.

Source : commission des finances, d'après les chiffres fournis par le MEEDDM

Celui-ci s'est indéniablement avéré un outil efficace de lancement de nouveaux produits performants sur le marché résidentiel, comme en témoigne la forte progression des technologies énergétiques performantes, telles que les chaudières à condensation ou les pompes à chaleur. Or, le dispositif est aujourd'hui victime de son efficacité et pèse désormais fortement sur les finances publiques. Cependant, comme le précise l'évaluation préalable de l'article 13, le CIDD demeure un levier fiscal efficace pour lancer sur le marché français des filières qui, en son absence, ne pourraient exister que sur des niches limitées, empêchant la réalisation des objectifs nationaux en matière de lutte contre le réchauffement climatique et de maîtrise de l'énergie.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, pour l'avenir, l'ensemble des mesures prises en 2009, et évoquées plus haut, devraient permettre de contenir le coût de cette dépense fiscale, hors photovoltaïque. Ainsi, le coût du crédit d'impôt en faveur du développement durable (hors photovoltaïque) passerait de l'ordre de 2 milliards d'euros en 2010 à 1,4 milliard en 2013.

Compte tenu de ces chiffres, la réduction de moitié du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïques paraît justifiée, et ce d'autant plus que les filières de production d'électricité à partir d'énergie solaire bénéficient d'ores et déjà d'aides publiques importantes comme l'éco-prêt à taux zéro (article 244 quater U du CGI) ou le taux réduit de TVA (article 279-0 bis du CGI).

L'application de cette réduction dès la fin septembre 2010 vise à éviter un effet d'aubaine qui aurait sans doute conduit à une augmentation des demandes d'équipements concernés sur les trois derniers mois de l'année, entraînant une hausse sensible du coût du dispositif. Cette précaution est donc légitime, mais cela pourrait poser un problème de rétroactivité. Enfin, le Gouvernement fait valoir l'argument selon lequel la diminution du taux du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïque pourrait orienter le marché vers d'autres équipements éligibles, comme le solaire thermique ou les pompes à chaleur.

L'exclusion du crédit d'impôt en faveur du développement durable des dépenses de parement des matériaux d'isolation thermique des parois opaques vise quant à elle à éviter de subventionner des éléments d'habillage ou décoratifs (bardage en bois, parement en pierres ou en ardoises), dont la finalité n'est pas environnementale. Elle se justifie également, même s'il s'agit d'une mesure marginale dont le gain devrait s'avérer limité.

Le présent article procède donc à un aménagement bienvenu d'un dispositif coûteux. Votre commission des finances a déjà dénoncé le caractère dispendieux du crédit d'impôt en faveur du développement durable, dont l'impact sur le budget de l'État fait, de surcroît, l'objet d'évaluations erratiques. Par ailleurs, votre rapporteur général a maintes fois souligné la nécessité d'adapter régulièrement cet avantage fiscal, afin d'en contenir l'impact budgétaire, d'en concentrer les effets sur les appareils les plus performants, et d'éviter la captation de la rente par les professionnels, via l'adaptation à la hausse de leurs prix. Dans ces conditions, les adaptations proposées par le présent article sont les bienvenues.

B. LA SUPPRESSION D'AVANTAGES FISCAUX CONTESTABLES AU PROFIT DE LA FILIÈRE PHOTOVOLTAÏQUE

1. Les niches applicables sur l'ensemble du territoire

Le présent article procède également à une suppression d'avantages fiscaux au profit de la filière photovoltaïque. Celle-ci repose sur des arguments économiques et budgétaires pertinents et s'inspire des propositions et recommandations émises par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), notamment dans son avis du 31 août 2010 sur le projet de décret d'arrêté fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil.

D'une part, en effet, l'électricité d'origine photovoltaïque bénéfice de prix de rachat très avantageux qui sont, selon le type d'installation, entre six et dix fois supérieurs au prix du marché, et garantis par contrat sur une période de 20 ans. En outre, plusieurs avantages fiscaux peuvent se cumuler avec l'obligation d'achat.

D'autre part, la multiplication des installations photovoltaïques au cours des deux dernières années est incontestable : d'après les chiffres transmis à votre rapporteur général, alors que le nombre de demandes atteignait 1 600 en 2006, 7 000 en 2007 et 25 000 en 2008, ce qui représente déjà une forte progression, il s'est élevé à 26 000 demandes pour le seul mois de décembre 2009. La très forte hausse de novembre 2009 s'explique cependant par un effet d'aubaine. En effet, l'Etat avait annoncé plusieurs mois à l'avance son intention de diminuer le tarif de rachat début 2010.

De plus, selon les données en volume transmises par EDF, le nombre de dossiers déposés pour obtenir l'accès aux tarifs de rachat dans le secteur photovoltaïque correspondrait dès 2009 au volume envisagé par le Grenelle de l'environnement à l'horizon 2020. De même, alors que la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) définissant les orientations énergétiques de notre pays avait fixé un objectif de 5 400 MW d'électricité photovoltaïque en 2020, cet objectif sera probablement atteint dès 2011. La suppression des avantages fiscaux en faveur de la filière photovoltaïque ne peut donc être regardée comme contraire aux objectifs du Grenelle de l'environnement.

Enfin, le coût fiscal de l'électricité photovoltaïque est considérable. Pour le seul crédit d'impôt en faveur du développement durable, il atteint 800 millions d'euros cette année.

De surcroît, plusieurs travaux récents ont alerté sur le risque financier que pourrait entraîner le développement exponentiel du photovoltaïque, qu'il s'agisse du rapport de la mission relative à la régulation et au développement de la filière photovoltaïque en France, publié en septembre, ou de l'avis de la CRE précité. Ils soulignent ainsi que l'électricité photovoltaïque est la plus coûteuse des énergies renouvelables et qu'en « l'absence de changement, le déploiement des installations photovoltaïques devrait se poursuivre à un rythme élevé entraînant un surcoût important pour les consommateurs ». De même, nos collègues députés Jean Launay et Michel Diefenbacher, dans un récent rapport d'information ^{4 ( * )} sur les enjeux et la contribution au service public de l'électricité, parlent de « bulle photovoltaïque ».

En outre, la suppression des avantages fiscaux en ce qui concerne les dispositifs « Madelin » et « ISF-PME » se justifie. En effet, la réduction d'impôt doit être la contrepartie d'une exposition au risque économique. Comme le rappelle l'évaluation préalable de cet article, les réductions d'impôts octroyées en contrepartie de souscriptions au capital d'entreprises ont ainsi vocation à encourager la prise de risque et drainer par là-même des financements vers des entreprises qui dépendent du capital-risque pour investir et se développer. Or, dans le cas de la production d'électricité photovoltaïque, l'existence de tarifs de rachat atténue le risque de l'investisseur. Ainsi, d'après les données de la direction générale du Trésor, les particuliers qui investissent dans ce type d'équipements bénéficient d'un taux de rendement interne de leur installation élevé, de l'ordre de 9 % grâce aux tarifs de rachat de l'électricité, ce taux passant à près de 20 % grâce au crédit d'impôt aux taux de 50 %. De ce fait, l'aide fiscale semble peu légitime d'un point de vue économique.

2. Une exclusion justifiée du bénéfice de la défiscalisation outre-mer

L'exclusion des installations photovoltaïques du bénéfice de la défiscalisation des investissements productions en outre-mer se justifie, d'une part, par le fait que le rythme des installations excède les objectifs fixés par le Grenelle de l'environnement et, d'autre part, par le coût engendré par cette niche fiscale.

a) Un rythme des installations qui excède les objectifs fixés

L'exclusion du secteur photovoltaïque de la défiscalisation des investissements productifs se justifie par le rythme élevé d'équipement des collectivités territoriales d'outre-mer. En effet, François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat a indiqué, lors des débats à l'Assemblée nationale, que « les investissements agréés sur le photovoltaïque, hors opérations de plein droit, représentaient 81 millions d'euros en 2006, 134 millions en 2007, près de 200 millions en 2008, près de 430 millions en 2009 et 2,6 milliards, pour les demandes en cours d'instruction, en 2010 ».

Ainsi, les objectifs fixés par le Grenelle de l'environnement pour 2020 pourraient être atteints dès 2011. Au regard de cette évolution, il apparaissait impératif de réduire les incitations fiscales à l'installation de panneaux photovoltaïques en outre-mer. Comme l'énonce l'avis précité de la CRE du 31 août 2010, « si [l'obligation d'achat pour les installations photovoltaïques outre-mer] devait être maintenue, l'éligibilité des projets aux dispositifs de défiscalisation applicables aux investissements en outre-mer [...] pourrait être abrogée ».

Le Gouvernement reprend par ailleurs l'argument avancé par la CRE, selon lequel « la capacité de production en attente de raccordement au réseau excède la demande locale en électricité et la limite technique d'acceptabilité des énergies intermittentes par les réseaux est dépassée. Cette situation est porteuse de risques pour la sécurité d'approvisionnement ».

Votre rapporteur général a pu constater l'absence de consensus sur le volume réel des capacités de production en attente de raccordement au réseau ou sur la limite effective d'énergies renouvelables pouvant être supportées par le réseau électrique .

Toutefois, il n'est pas contestable que le rythme très élevé des installations photovoltaïques en outre-mer est supérieur aux objectifs initialement fixés. Par conséquent, la question de savoir si la limite acceptable par les réseaux d'électricité locaux est déjà dépassée ou ne le sera que dans les années à venir ne constitue pas le fondement de la mesure proposée par le présent dispositif .

En outre, par l'adoption de l'amendement proposé par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu la création d'une commission, composée d'élus et de représentants de l'administration, qui permettra d'établir un diagnostic partagé et objectif de la situation du photovoltaïque en outre-mer.

Votre rapporteur général salue cette initiative qui permet à la fois de traiter le problème urgent de « l'explosion » de la dépense fiscale liée au photovoltaïque en outre-mer et d'ouvrir une perspective de révision du dispositif au regard des conséquences qu'il aura sur les économies ultramarines .

b) Un coût excessivement élevé

D'après les informations transmises par le Gouvernement, le coût de la défiscalisation outre-mer appliquée aux installations photovoltaïques s'élève à 230 millions d'euros. Le gain résultant de leur exclusion du dispositif sera donc de 230 millions d'euros par an, à compter de l'année 2012.

Or, l'ensemble de la défiscalisation des investissements productifs, impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés confondus, coûtait, en 2010, 1,1 milliard d'euros d'après le projet annuel de performances « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances. Le secteur photovoltaïque est donc aujourd'hui, à lui seul, responsable de plus de 20 % du coût total de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer, ce qui paraît totalement disproportionné par rapport à l'importance de cette activité dans les économies locales.

Ce phénomène est révélateur de transferts d'investissements qui ont pu avoir lieu au détriment d'autres secteurs productifs , du fait de l'excessive attractivité du secteur photovoltaïque. En effet, les investisseurs en outre-mer ont privilégié le photovoltaïque, secteur peu risqué du fait des tarifs de rachat par EDF, à des investissements productifs dans des entreprises intervenant dans d'autres secteurs. L'exclusion des installations photovoltaïques du dispositif de défiscalisation devrait remédier à cette situation .

Enfin, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, une partie du coût total de la défiscalisation outre-mer appliqué aux installations photovoltaïques résulte de dérives dans la mise en oeuvre du dispositif, c'est-à-dire d'entreprises locales qui surfacturaient leurs investissements pour obtenir des montants en défiscalisation très supérieurs à ce qu'ils auraient dû être. On peut regretter que les contrôles administratifs n'aient pas été plus vigoureux pour empêcher ce genre de pratiques. Toutefois, c'est essentiellement la progression rapide du nombre d'installations photovoltaïques en outre-mer qui explique la croissance du coût du dispositif et non les dérives auxquelles il a pu donner lieu .

c) Une mesure qui ne devrait pas empêcher le développement du photovoltaïque en outre-mer

Le dispositif proposé par le présent article réduira le rythme de croissance de la production d'énergie photovoltaïque en outre-mer. C'est son objectif. Il ne devrait toutefois pas empêcher qu'elle continue, à une vitesse moins rapide.

En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le coût des installations photovoltaïques diminue rapidement. Par conséquent, le tarif de rachat applicable en outre-mer, fixé à 35 centimes d'euros par kilowattheure rendra de plus en plus rentable l'exploitation d'installations qui coûteront, elles, de moins en moins cher.

La commission prévue par le présent article grâce à l'amendement proposé par le Gouvernement et adopté à l'Assemblée nationale permettra en outre de clarifier les perspectives d'évolution de la filière photovoltaïque, une fois supprimée son éligibilité à la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer.

C. LE GAIN FISCAL RÉSULTANT POUR L'ETAT DU DISPOSITIF

Il ressort de ces éléments et des informations recueillies par votre rapporteur général que le gain fiscal total résultant pour l'Etat du dispositif du présent article peut être évalué à  157 millions d'euros en 2011, 850 millions d'euros en 2012 et  1,05 milliard d'euros à compter de 2013, comme le détaille le tableau ci-dessous.

Gain fiscal résultant pour l'Etat du présent article

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ Dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises.

* ² Les secteurs exclus sont le commerce, la restauration (à l'exception des restaurants de tourisme classés), les cafés, débits de tabac et de boissons, le conseil, la recherche et développement, l'éducation, la santé et l'action sociale, la banque, finance et assurance, les activités immobilières, de navigation de croisière, les services fournis aux entreprises (à l'exception de la maintenance, des activités de nettoyage et des centres d'appels), les activités de loisirs, associatives et postales.

* ³ Ce montant est porté à 1 million d'euros lorsque le contribuable qui bénéfice de la défiscalisation participe à l'exploitation de l'entreprise réalisant l'investissement ce qui, en pratique, n'est pas le cas concernant des installations photovoltaïques.

* ⁴ Rapport d'information n° 2818 sur les enjeux et les perspectives de la contribution au service public de l'électricité

* ⁵ Le gain de cette mesure est difficile à évaluer, mais il devrait être marginal.