Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

ARTICLE 20 : NON-INDEXATION DU MONTANT DE CERTAINES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

I. - Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Dans la dernière phrase du deuxième alinéa de l'article L. 1613-6, l'année : « 2011 » est remplacée par l'année : « 2012 » ;

2° Le dernier alinéa de l'article L. 1614-1 est remplacé par l'alinéa suivant :

« La dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 et les crédits prévus aux 1° et 2° de l'article L. 4332-1 et au 1° du II de l'article L. 6173-9 n'évoluent pas en 2009, 2010 et 2011. » ;

3° Au deuxième alinéa de l'article L. 2334-26, les mots : « en 2009 » sont remplacés par les mots : « en 2009 et en 2011 » ;

4° Le deuxième alinéa de l'article L. 2335-1 est complété par une phrase ainsi rédigée : « A titre dérogatoire, cette dotation n'évolue pas en 2011. » ;

5° Les trois derniers alinéas de l'article L. 2335-16 sont remplacés par les dispositions suivantes :

« A compter de 2011, cette dotation forfaitaire s'élève à 5 030 € par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1 ^er janvier de l'année en cours. » ;

6° Dans la dernière phrase de l'article L. 4425-2 et dans la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 4425-4, les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : « , en 2010 et en 2011 ».

II. - Dans la dernière phrase du I de l'article 98 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : « , en 2010 et en 2011 ».

III. - Au dernier alinéa du II de l'article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : « , en 2010 et en 2011 ».

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)

Observations et décision de la Commission :

Afin d'alléger la charge de l'ajustement qui pèsera sur les compensations d'exonérations fiscales dans le cadre du périmètre des concours financiers aux collectivités locales gelés en valeur, le présent article propose de geler en valeur les dotations de fonctionnement normalement indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

I.- LES « SATELLITES » DE LA DGF : UN GROUPE DE DOTATIONS TRÈS HÉTÉROCLITE

L'évolution de la DGF de loi de finances initiale à loi de finances initiale sert de point de référence à l'évolution de nombreuses dotations de fonctionnement, qui relèvent pour la plupart d'une logique historique de compensation de charges.

A.- LES DOTATIONS GÉNÉRALES DE DÉCENTRALISATION (DGD)

La DGD a été créée en 1983 en vue d'assurer de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées ^{( 90 )} . Elle est le solde entre les charges transférées et les impôts d'État transférés. Il s'agit d'une dotation globale, libre d'emploi. En réalité, il convient plutôt de parler de plusieurs DGD, puisqu'à la suite de l'intégration dans la DGF en 2004 de l'essentiel des montants versés aux départements et aux régions, seuls demeurent identifiables certains concours particuliers.

1.- Les DGD de la mission Relations avec les collectivités territoriales

a) Les dotations destinées à la Corse

La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, et la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ont organisé le transfert de compétences à la collectivité territoriale de Corse et conduit à l'émergence d'une DGD spécifique à cette collectivité. Par ailleurs, la loi du 13 mai 1991 a instauré parallèlement à la DGD une dotation de continuité territoriale visant à financer les obligations de service public définies par la collectivité territoriale en matière de liaisons aériennes et maritimes entre l'île et le continent. Ces deux dotations sont retracées au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales .

b) Les DGD de droit commun

Cette même mission retrace également la DGD résiduelle, obéissant au principe de compensation supplétive des transferts de compétences. Il s'agit de la somme de l'ensemble des concours particuliers créés ponctuellement ^{( 91 )} et des montants de DGD visant à compenser les transferts des actes I ou II de la décentralisation pour les communes, les départements et les régions.

Au sein de cet ensemble, il convient également de distinguer la DGD versée aux régions d'outre-mer en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004. Dans la mesure où la TIPP ne s'applique pas dans ces régions, leur compensation est versée uniquement sous forme de DGD, qui perd de ce fait, pour ces collectivités, son caractère résiduel.

2.- Les DGD « Formation professionnelle »

L'historique de la DGD Formation professionnelle prend sa source dans la création par les premières lois de décentralisation des Fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle. En effet, la dotation servait initialement à alimenter ces fonds. Elle est aujourd'hui retracée sur le programme 103 de la mission Travail et emploi .

Ici encore, l'appellation de dotation est trompeuse tant les compensations sont multiples. Elles résultent du transfert progressif de 1983 à 2004 de nouvelles charges de l'État vers les régions.

B.- LES AUTRES DOTATIONS INDEXÉES COMME LA DGF

1.- La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)

La DSI a été créée par l'article 94 de la loi du 2 mars 1982, afin de compenser aux communes le transfert de la charge du logement des instituteurs. La création du corps des professeurs des écoles a cependant vocation à éteindre progressivement la DSI, puisque l'indemnité de logement est désormais intégrée au traitement de ces fonctionnaires. C'est pourquoi la DSI est diminuée chaque année, après indexation, pour tenir compte du nombre exact d'instituteurs bénéficiaires d'un droit au logement.

2.- La dotation « élu local »

La loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a prévu des dispositions relatives à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints, aux autorisations d'absence et à la formation. La dotation « élu local » vise à assurer, aux petites communes rurales, les moyens financiers adaptés à la mise en oeuvre de ce statut de l'élu.

3.- Le fonds « catastrophes naturelles »

L'article 110 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a instauré un Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles. Il doit permettre de contribuer à la réparation de dégâts causés par certains événements climatiques ou géologiques. En effet, certains sinistres, bien qu'importants pour les collectivités territoriales concernées, ne relèvent pas d'une ampleur telle, ou sont trop localisés, pour qu'ils justifient la mise en oeuvre de la solidarité nationale. L'article L. 1613-6, créé par la loi de finances pour 2008, prévoit que le Fonds sera « doté de 20 millions d'euros par an », cette somme étant prélevée sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

4.- La dotation pour les titres sécurisés

La dotation pour les titres sécurisés a été créée par l'article 136 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008), dans l'objectif d'indemniser les communes équipées par l'État en stations d'enregistrement des demandes et remise des titres d'identité et de voyage sécurisés, pour l'activité générée par les demandes de titres émanant de citoyens ne résidant pas dans la commune d'implantation. Il s'agit d'une compensation forfaitaire et annuelle versée aux communes disposant de tels équipements au 1 ^er janvier de l'année en cours. Son montant, indexé comme la DGF, s'élève ainsi en 2010 à 5 030 euros par an et par station.

II.- LA MESURE PROPOSÉE : UN GEL EN VALEUR EN 2011 POUR FACILITER L'AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

Le présent article propose de geler en valeur en 2011 les dotations de fonctionnement (hors DGF).

A.- LE GEL DES SATELLITES DE LA DGF EST UNE SOLUTION PROTECTRICE

L'objectif poursuivi par le présent article consiste à reconduire en 2011 les montants de certaines dotations inscrits en loi de finances initiale pour 2010. Ce calage sur la norme appliquée à l'ensemble du périmètre évitera de générer un besoin accru de financement au sein du périmètre normé, qui serait répercuté sur les variables d'ajustement déjà minorées par l'article 23 du projet de loi de finances.

1.- La règle d'indexation historique sur l'évolution de la DGF n'a plus de sens

a) La référence à l'évolution de la DGF ne peut survivre à sa désindexation

L'article 19 du présent projet de loi de finances supprime l'indexation de la DGF sur le taux d'inflation prévisionnelle associé au projet de loi de finances de l'année et inscrit en valeur le montant de la DGF pour 2011. L'évolution de 0,2 % que connaît la DGF aux termes de cet article ne résulte pas d'une indexation mais d'un abondement externe ad hoc pesant sur les composantes du périmètre, qui entraîne cette légère augmentation.

Conserver une évolution identique pour les autres dotations de fonctionnement n'aurait plus de sens, étant donné que l'évolution de la DGF ne sera plus, à l'avenir, déterminée par référence à un indice objectif.

b) Le gel en valeur du périmètre commande une approche plus discriminante de ses composantes

Le périmètre des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales étant gelé en valeur pour 2011, à défaut de conserver toutes ses composantes au même niveau qu'en 2010, toute évolution positive de l'une d'entre elles entraîne nécessairement la baisse d'une autre. La DGF connaissant en 2011 une légère augmentation, celle-ci entraîne la nécessité de déterminer, au sein du périmètre - qui englobe les autres dotations de fonctionnement - lesquelles de ses composantes pourraient amortir ce besoin de financement.

Le Rapporteur général partage donc l'idée selon laquelle il faut supprimer les règles législatives conduisant à des augmentations mécaniques de concours. Au contraire, le gel du périmètre commande plus que jamais une approche pragmatique et politique de ses composantes, de manière à déterminer lesquelles croissent, lesquelles baissent et lesquelles sont stables.

2.- Le choix de la neutralité budgétaire en 2011

a) Le calage des dotations de fonctionnement (hors DGF) sur la norme du périmètre préserve chaque composante de celui-ci

Le présent article fait le choix de la neutralité des dotations de fonctionnement (hors DGF) pour 2011 en reconduisant leur montant de 2010.

Ce calage sur la norme d'évolution du périmètre permet de garantir les montants des dotations de fonctionnement puisqu'elles ne jouent pas le rôle de variables d'ajustement.

Parallèlement, le choix de ne pas les faire augmenter permet de préserver les autres composantes de l'enveloppe, qui n'ont pas à amortir un besoin de financement supplémentaire.

b) Ce gel en valeur des dotations de fonctionnement pourrait cependant être remis en cause

Le Rapporteur général s'interroge toutefois sur ce gel en valeur des dotations de fonctionnement, au vu du besoin de financement de la DGF qui pèse considérablement sur les composantes de la DGF elle-même ainsi que sur les compensations d'exonérations de fiscalité locale. En effet, une baisse relative de ces dotations de fonctionnement (hors DGF) pourrait permettre de soulager la DGF, notamment du bloc communal, ou encore de modérer la baisse des compensations d'exonérations de fiscalité locale, afin de financer un accroissement des sommes allouées à la péréquation.

Le Rapporteur général souligne en ce sens que les dotations de fonctionnement concernées par le présent article ne participent pas à la péréquation, certaines d'entre elles correspondant par ailleurs à des constantes historiques. À titre d'exemple, il est difficile de cerner l'impératif qui commande de minorer les compensations d'exonération de taxe foncière, plutôt que les vieilles compensations sous forme de DGD.

B.- LES MODALITÉS PROPOSÉES DU GEL EN VALEUR

1.- La non-indexation des dotations de fonctionnement à visée compensatrice

L'ensemble des dotations de décentralisation connaissent, aux termes du présent article, une suspension à titre dérogatoire de leur indexation sur l'évolution de la DGF pour 2011.

Le 2° du I du présent article suspend pour 2011 l'évolution, prévue à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, de la somme des DGD retracées dans la mission Relations avec les collectivités territoriales .

Le 6° du I du présent article suspend, en 2011, l'indexation, prévue aux articles L. 4425-2 et L. 4425-4 du même code, des DGD et dotation de continuité territoriale versées à la Corse sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales .

Le II du présent article procède à la même suspension, en 2011, s'agissant du solde de la DGD résiduelle des communes (article 98 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État).

Le III suspend, en 2011, l'évolution de la compensation des indemnités compensatrices forfaitaires, qui sont une composante de la DGD Formation professionnelle , dont l'indexation est fixée par l'article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).

En ce qui concerne la dotation « titres sécurisés », le 5° du I du présent article remplace les dispositions de l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales relatives aux modalités de calcul du montant de cette dotation forfaitaire par l'inscription de ce montant en valeur pour 2011, égal à celui de 2010.

2.- La non-indexation des satellites de la DGF : DEL et DSI

Le 4° du I du présent article suspend, en 2011, l'évolution de la dotation « élu local », prévue par l'article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales.

Le 3° du I du présent article suspend également, en 2011, l'évolution de la DSI selon le taux de la DGF prévue à l'article L. 2334-26 du même code. Cette suspension de l'indexation de la DSI n'affecte toutefois pas le calcul de la minoration correspondant à la diminution de l'effectif des instituteurs, la DSI continuant ainsi de baisser chaque année.

3.- Le cas du fonds « catastrophes naturelles »

Le 1° du I du présent article propose de repousser à 2012 l'indexation sur l'évolution de la DGF du montant du fonds « catastrophes naturelles ». Le Rapporteur général souligne que l'indexation ou non de ce montant n'impacte pas le fonctionnement du Fonds, l'important étant que celui-ci soit doté en loi de finances initiale de crédits suffisants pour couvrir les dépenses de l'exercice suivant.

Ainsi, ce montant, qui ne pèse en rien sur le budget de l'État ( cf. supra ), a été évalué à 20 millions d'euros lors de la création du Fonds en 2008, pour permettre de faire face aux demandes sur un exercice. Par conséquent, sauf à démontrer que, pour une année particulière, le compte de tiers retraçant les sommes du Fonds doit être crédité de plus que 20 millions d'euros, ou bien que cette provision s'est avérée insuffisante pour l'exercice précédent, le législateur financier devrait relever le niveau du compte à hauteur de 20 millions d'euros, afin de faire face à l'exercice suivant.

Or, à ce jour, 18,3 millions d'euros ont été attribués depuis la création de ce Fonds, qui dispose ainsi d'un reliquat de 26,7 millions d'euros. Le Rapporteur général s'interroge donc sur l'opportunité de reconduire un abondement de 20 millions d'euros supplémentaires en 2011.

4.- Synthèse de l'évolution des dotations de fonctionnement

(en millions d'euros)

La Commission examine l'amendement I-CF 316 du rapporteur général ; ainsi rédigé :

M. le rapporteur général. Pour alléger un peu la contrainte, je propose de ne pas abonder cette année le fonds de solidarité des collectivités locales touchées par des catastrophes naturelles.

En effet, le rythme de consommation des crédits étant très inférieur aux dotations, la trésorerie de ce fonds ne cesse de s'accroître. Elle est aujourd'hui de 27 millions d'euros.

Or la dotation annuelle du fonds, de 20 millions d'euros, est directement prélevée sur celle du fonds de compensation de la taxe professionnelle, laquelle, en tant que variable d'ajustement, subit une diminution de 11 %. Même s'il est bien entendu que, en cas de nécessité, le fonds serait abondé, il paraît plus raisonnable, en cette période, d'utiliser des crédits dont on a besoin plutôt que de les garder en réserve. Je suis bien conscient qu'il s'agit là d'une micro-mesure par rapport aux ambitions de notre collègue Dominique Baert.

M. Dominique Baert. Quel serait l'impact de ces 20 millions d'euros sur la diminution de 11,4 % du FCTP ?

M. le rapporteur général. Pas grand-chose...

M. Dominique Baert. La diminution serait limitée à 11,2 % au lieu de 11,4 % ?

M. le rapporteur général. L'effet serait un peu supérieur. Mais ma besace contient encore deux ou trois autres micro-mesures. L'ensemble devrait permettre de limiter significativement la baisse.

M. Dominique Baert. Les ponctions sur le FCTP ont de lourdes conséquences sur les budgets des communes à forte tradition industrielle.

M. le rapporteur général. D'où la nécessité d'un effort !

La Commission adopte l'amendement ( amendement n° I-52 ).

Puis elle adopte l'article 20 ainsi modifié .