III. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE DU 22 OCTOBRE 2010
M. le président. « Art. 22. L'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa, les mots : « , en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2006 à 2011 » ;
2° Au 1° du I, les mots : « en 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2007 à 2011 » ;
3° Au 2° du I, les mots : « en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2006 à 2011 » ;
4° Au 3° du I, les mots : « en 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2007 à 2011 » ;
5° Au deuxième alinéa du IV, l'année : « 2009 » est remplacée par l'année : « 2010 » ;
6° Au troisième alinéa du IV, les mots : « des contrats d'avenir mentionnés à l'article L. 5134-35 du code du travail, des contrats d'insertion-revenu minimum d'activité mentionnés à l'article L. 5134-74 du même code, des primes mentionnées à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 précitée, ainsi que des contrats conclus dans le cadre des expérimentations conduites sur le fondement de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 précitée » sont remplacés par les mots : « des contrats d'accompagnement dans l'emploi mentionnés à l'article L. 5134-20 du code du travail et des contrats initiative-emploi mentionnés à l'article L. 5134-65 du même code ».
L'amendement n° 545 (deuxième rectification) présenté par M. Carcenac, M. Emmanuelli, M. Bartolone, M. Derosier, M. Terrasse, M. Hollande, Mme Pérol-Dumont, M. Montebourg, M. Philippe Martin, M. Vallini, M. Muet, M. Cahuzac, M. Sapin, Mme Filippetti, M. Eckert, M. Balligand, M. Baert, M. Launay, M. Nayrou, M. Bapt, M. Goua, M. Idiart, M. Claeys, M. Jean-Louis Dumont, M. Bourguignon, M. Moscovici, M. Lurel, M. Habib, M. Vergnier, M. Lemasle, M. Rodet, Mme Girardin et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
« I. - La section 3 bis du chapitre IV du titre III du livre III de la troisième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigée :
« Section 3 bis
« Fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité départementales
« Art. L. 3334-16-2. - Il est institué, au profit des départements, un fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité départementales sous la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'État et dont bénéficient les départements. Il est doté en 2011, 2012 et 2013 de 1,5 milliard d'euros par an.
« Les allocations individuelles de solidarité départementales sont issues, d'une part, du transfert de compétence résultant de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité et, le cas échéant, de l'extension de compétence résultant de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion et, d'autre part, des créations de compétences résultant de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées et de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
« Ce fonds est constitué de deux parts :
« - Une première part au titre de la compensation. Son montant est égal à 60 % du montant total du fonds en 2011, à 50 % en 2012 et 40 % en 2013 ;
« - Une deuxième part au titre de la péréquation. Son montant est égal à 40 % du montant total du fonds en 2011, à 50 % en 2012 et 60 % en 2013.
« 1° Les crédits de la première part sont répartis entre les départements pour lesquels un écart positif est constaté entre les dépenses du département au titre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle les versements sont opérés et la somme du droit à compensation et des concours financiers perçus par ce département au titre des allocations susvisées, au prorata du rapport entre l'écart positif constaté pour chaque département et la somme de ces écarts positifs.
« En 2011, pour les départements d'outre-mer, pour Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, la répartition des crédits est fixée dans les conditions prévues au 1° du II du présent article. Le calcul des dépenses constatées, du droit à compensation et des concours financiers est établi en prenant en compte les allocations individuelles de solidarité départementales issues, d'une part, du transfert de compétence résultant de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 précitée et, d'autre part, des créations de compétences résultant de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 précitée et de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 précitée.
« 2° Les crédits de la deuxième part sont répartis entre les départements dans les conditions précisées par le présent 2°, après prélèvement des sommes nécessaires à la quote-part destinée aux départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
« À compter de 2012, cette quote-part est calculée en appliquant au montant total de la deuxième part le rapport entre le nombre de bénéficiaires du montant forfaitaire mentionné au 2° de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, de bénéficiaires du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du même code, de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie, de bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap et le nombre cumulé au niveau national de bénéficiaires de ces mêmes prestations, constaté au 31 décembre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle le versement est opéré. Elle est répartie entre les départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon et les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin lorsqu'un écart positif est constaté entre les dépenses de ce département ou de cette collectivité au titre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle les versements sont opérés et la somme du droit à la compensation et des concours financiers perçus par ce département ou cette collectivité, au prorata du rapport entre l'écart positif constaté pour chaque département et la somme de ces écarts positifs.
« En 2011, pour les départements d'outre-mer, pour Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, la répartition de la quote-part est fixée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le calcul des dépenses constatées, du droit à compensation et des concours financiers perçus par le département ou la collectivité est établi en prenant en compte les allocations individuelles de solidarité départementales issues, d'une part, du transfert de compétence résultant de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 précitée et, d'autre part, des créations de compétences résultant de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 précitée et de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 précitée.
« Le solde de la seconde part est réparti en deux dotations en fonction du caractère urbain ou rural du département.
« La répartition entre ces deux dotations est déterminée chaque année au prorata de la population cumulée des départements urbains éligibles et des départements ruraux éligibles. La population retenue est celle visée à l'article L. 3334-2.
« Sont considérés comme départements urbains, les départements dont la densité de population est supérieure à 100 habitants par kilomètre carré et dont le taux d'urbanisation est supérieur à 65 %. Le taux d'urbanisation de référence est le dernier publié à l'occasion du recensement de la population, tel que prévu au premier alinéa de l'article L. 3334-6-1.
« Seuls les départements urbains dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 1,5 fois le potentiel financier moyen par habitant des départements urbains bénéficient d'une dotation.
« Il est calculé pour chaque département urbain éligible un indice synthétique de ressources et de charges des départements éligibles correspondant :
« a) À 40 % du rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements urbains et le potentiel financier par habitant du département, tel que défini à l'article L. 3334-6 ;
« b) À 10 % du rapport entre la proportion totale des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie dans le département et cette même proportion constatée dans l'ensemble des départements urbains ;
« c) À 10 % du rapport entre la proportion totale des bénéficiaires du revenu de solidarité active dans le département et cette même proportion constatée dans l'ensemble des départements urbains, calculée en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2 ;
« d) À 10 % du rapport entre la proportion totale des bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap dans le département et cette même proportion constatée dans l'ensemble des départements urbains, calculée en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2 ;
« e) À 30 % du rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements urbains et le revenu par habitant du département, calculé en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2. Le revenu pris en considération est le dernier revenu imposable.
« Les départements urbains sont classés en fonction de la valeur décroissante de leur indice synthétique. L'attribution revenant à chaque département urbain éligible est déterminée en fonction de sa population et de son indice synthétique.
« Sont considérés comme départements ruraux, les départements ne répondant pas aux conditions démographiques mentionnées au premier alinéa de l'article L. 3334-6-1.
« Ne peuvent être éligibles les départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur au double du potentiel financier moyen par habitant des départements déterminés en application du premier alinéa de l'article L. 3334-6-1.
« La dotation revenant aux départements ruraux éligibles est répartie de la manière suivante :
« a) Pour 30 % de son montant, proportionnellement au rapport entre le potentiel financier superficiaire moyen des départements ruraux et le potentiel financier superficiaire de chaque département bénéficiaire ;
« b) Pour 20 % de son montant, proportionnellement au rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements non urbains et le revenu par habitant du département, calculé en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2. Le revenu pris en considération est le dernier revenu imposable ;
« c) Pour 25 % de son montant, par rapport au nombre total de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie dans le département et cette même proportion constatée dans l'ensemble des départements ruraux, calculée en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2 ;
« d) Pour 15 % de son montant, par rapport au nombre total de bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap dans le département et cette même proportion constatée dans l'ensemble des départements ruraux, calculée en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2 ;
« e) Pour 10 % de son montant, par rapport au nombre total de bénéficiaires du revenu de solidarité active dans le département et cette même proportion constatée dans l'ensemble des départements ruraux, calculée en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2.
« II. - La perte de recettes pour l'État est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Thierry Carcenac.
M. Thierry Carcenac. J'évoquerai en même temps l'amendement n° 302, ainsi que les amendements n os 598, 373 et 371 portant articles additionnels après l'article 22.
La situation des départements est compliquée, en raison notamment de la baisse des droits de mutation, même s'ils augmentent à nouveau actuellement, et du gel des dotations que l'on vient d'évoquer à l'instant. En dépit des péréquations, qu'elles soient verticales ou horizontales, avec les droits de mutation ou la CVAE, il n'y a pas suffisamment de grain à moudre, le rapporteur général le reconnaît également dans son rapport.
Je vais évoquer les trois allocations individuelles de solidarité que sont l'allocation personnalisée d'autonomie, la prestation de compensation du handicap et le revenu de solidarité active.
L'objet de l'amendement est d'essayer de parvenir à une compensation de ces trois allocations individuelles. Les départements ne font qu'appliquer la législation que nous avons votée ici. Dans ce cadre, nous constatons des écarts importants entre les compensations et les dépenses réalisées par les départements.
Dans le cas de l'allocation personnalisée d'autonomie, la CNSA ne compense qu'à hauteur de 28 %.
M. Patrice Camejane. Merci, madame Guigou !
M. Thierry Carcenac. Que je sache, ce n'est pas nous qui avons créé le revenu de solidarité active !
Même avec le fonds de mobilisation pour l'insertion, de 500 millions, nous constatons pour l'APA un écart important. Ce n'est pas moi qui l'affirme mais M. le rapport général, qui écrit dans son rapport qu'il manquait 1,440 milliard en 2009. En matière de prestation de compensation du handicap, le compte n'y est pas non plus.
Les 102 présidents de conseils généraux, qui ont tenu leur congrès il y a deux jours, les 20 et 21 octobre, à Avignon, ont fait part à l'unanimité, dans leur motion, de leur souhait d'une juste compensation. Ils vous proposent, par le biais de cet amendement, qui pourrait peut-être faire l'objet d'une proposition de loi plus tard, la vision d'une telle compensation juste.
Je note tout de même, dans la trajectoire des finances publiques que le Gouvernement nous a soumise il y a quelques jours et qu'il a transmise à Bruxelles, certaines incongruités. D'une part, le rapporteur général a produit avec M. Thénault un rapport montrant les difficultés des départements. D'autre part, je lis, monsieur le ministre, dans le rapport que vous avez présenté : « Les efforts de maîtrise de la dépense seront renforcés par des facteurs plus spontanés de ralentissement de la dépense locale. Tout d'abord, les collectivités locales bénéficieront de la fin de la montée en charge de certaines prestations : allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap. Par ailleurs, l'amélioration de la conjoncture économique permettra un certain reflux des dépenses de RSA socle. » Ce n'est pas ce que nous constatons sur le terrain, ce qui se passe actuellement. Nous avons pu nous en rendre clairement compte avec les différents départements.
Dans ce cadre, je ne suis pas sûr que la réforme de la dépendance à venir et la limitation du point de la fonction publique permettront de régler ce problème. Le sens de cet amendement et des suivants est d'obtenir une compensation, au niveau des départements, des dépenses d'allocations individuelles de solidarité.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Gilles Carrez, rapporteur général . Pour avoir conduit, à la demande du Président, un travail de préparation de la conférence sur les finances publiques, au titre des finances locales, j'ai acquis pour ma part une certitude, c'est que les difficultés financières que pourront connaître les collectivités locales sont concentrées sur l'échelon départemental. Globalement, les communes et les intercommunalités, comme les régions, avec une maîtrise de la dépense et de la péréquation, doivent pouvoir faire face.
Le problème est d'une autre nature pour les départements. Avec la décentralisation, ceux-ci ont hérité de dépenses sociales importantes dont ils ne sont pas décisionnaires, comme l'ex-RMI, le RSA, dont chacun sait qu'il est très lié à l'évolution de l'emploi. De même, ils versent l'allocation personnalisée d'autonomie, liée au vieillissement de la population. Ils versent la prestation de compensation du handicap. Ils assurent l'aide sociale à l'enfance. Ils sont ainsi au coeur de nos prestations sociales. Pour certains d'entre eux, qui n'ont pas les ressources suffisantes pour faire face, il se produit un désajustement entre la dynamique des dépenses et celle des recettes.
Face à cela, une réponse est la péréquation. La péréquation verticale, à partir des dotations, est très limitée. Quant à la péréquation horizontale, que nous mettons en place dès cette année, ce n'est pas facile. Marc Laffineur a fait adopter l'an dernier un amendement créant un fonds de péréquation sur les droits de mutation, qui jouera dès cette année. Pour en avoir discuté, par exemple, avec les présidents des conseils généraux des Alpes-Maritimes, du Rhône, des Hauts-de-Seine, je sais que ces départements sont prêts à consentir un effort, mais nous ne pouvons pas leur demander l'impossible.
Cette péréquation horizontale, qui jouera également à partir de cette année sur la contribution à la valeur ajoutée, a elle aussi des limites. À ce problème de désajustement que j'évoquais, pour certains départements, entre la dynamique autonome des dépenses sociales et les recettes, nous ne pourrons pas répondre uniquement en termes de péréquation.
L'autre réponse consiste dans la réforme de la dépendance. C'est une réforme difficile. Le Président de la République nous a indiqué à plusieurs reprises qu'il était décidé à l'engager rapidement après la réforme des retraites, mais elle ne produira d'effets que dans un certain laps de temps.
Je profite des amendements de notre collègue, largement portés par l'Association des départements de France, pour indiquer au ministre, qui a été interpellé par plusieurs de nos collègues lors de la discussion générale, et qui a participé aux réunions organisées par le Premier ministre avec les présidents de conseils généraux, dont Thierry Carcenac, qu'il faut vraiment se pencher sur ce problème.
La commission a rejeté ces amendements, mais je souhaite de votre part, monsieur le ministre, quelles que soient les difficultés rencontrées sur les finances de l'État, une réponse attentive à la situation de certains départements. Un département comme le Tarn - ce n'est pas parce que M. Carcenac est là que je prends cet exemple - est en dessous des normes nationales pour toutes les dépenses que j'ai évoquées, c'est-à-dire qu'il dépense moins que la moyenne. Eh bien, malgré cela, compte tenu de ses recettes, il risque de se trouver en difficulté. M. Carcenac est trop discret pour en avoir fait état. Le Tarn est le prototype du département sujet au phénomène de désajustement. Quand vous gérez au plus près, que vous réalisez toutes les économies possibles et que, malgré tout, vous rencontrez des difficultés, c'est que quelque chose ne va pas dans la structure même des financements.
M. François Pupponi. C'est clair !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Baroin, ministre du budget . Sollicité par le rapporteur général, je voudrais répéter devant l'Assemblée ce que j'ai évoqué mercredi après-midi en réponse aux interventions de la discussion générale. Le Gouvernement a pris des positions. Le Premier ministre, à de nombreuses reprises, s'est engagé personnellement sur un schéma d'accompagnement des départements. Les effets de ciseaux très spectaculaires entre des dépenses obligatoires qui augmentent et des recettes qui, dans le meilleur des cas, stagnent ou ne sont pas en tout cas à la hauteur, devraient trouver une issue favorable dans le cadre de la grande réforme de la dépendance. Ce sera le grand pilier du rééquilibrage des finances.
Pour autant, nous sommes bien conscients - je l'ai évoqué à la tribune, relayant ainsi les positions du Premier ministre - de la situation extraordinairement tendue d'un certain nombre de départements. Une commission a été créée, dont trois départements se sont déjà rapprochés pour voir de quelle manière ils pouvaient être accompagnés. Il n'est pas contestable que nous devrons, dans les semaines à venir ou, au plus tard, d'ici à la fin de l'année, offrir des réponses concrètes et développées pour permettre de franchir le cap, dans l'attente de la réforme de la dépendance.
M. le président. La parole est à M. Thierry Carcenac.
M. Thierry Carcenac. Je rappelle qu'il n'y aura rien cette année en termes de péréquation verticale : 34 millions iront aux départements ; sur les 13 milliards de la DGF, 1 milliard va à la péréquation et 100 millions aux départements, pour 102 bénéficiaires. Les 34 millions sont insuffisants.
S'agissant de la réponse qu'envisage d'apporter le Gouvernement, j'ai reçu la lettre de M. Marleix, comme tous mes collègues présidents de conseils généraux, mais il n'y est question que d'avances remboursables, qui ne sont pas une réponse, me semble-t-il, à cette problématique.
Enfin, s'agissant de la réforme de la dépendance, elle prendra du temps et, en attendant, le mur se rapproche de plus en plus.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Gilles Carrez, rapporteur général . En 2011, monsieur Carcenac, nous allons tout de même augmenter l'ensemble DPU et DFM de 34 millions, alors que nous n'avions pu dégager en 2010 que 3 millions. Nous essayons de faire le maximum.
(L'amendement n° 545, deuxième rectification, n'est pas adopté.)
M. le président. L'amendement n° 302 présenté par M. Carcenac, M. Emmanuelli, M. Bartolone, M. Derosier, M. Terrasse, M. Hollande, Mme Pérol-Dumont, M. Montebourg, M. Philippe Martin, M. Vallini, M. Muet, M. Cahuzac, M. Sapin, Mme Filippetti, M. Eckert, M. Balligand, M. Baert, M. Launay, M. Nayrou, M. Bapt, M. Goua, M. Idiart, M. Claeys, M. Jean-Louis Dumont, M. Bourguignon, M. Moscovici, M. Lurel, M. Habib, M. Vergnier, M. Lemasle, M. Rodet, Mme Girardin et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
« Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
« 1° L'article L. 3334-16-2 est abrogé
« 2° L'article L. 3334-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de 2011, la dotation forfaitaire est complétée d'une dotation annuelle représentant la différence entre les dépenses engagées par le département au titre de la dépense d'allocation du revenu de solidarité active dans les derniers comptes administratifs connus et le montant perçu, pour chacun des départements métropolitains, au titre de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Si cette différence est négative, elle s'impute sur la dotation générale de fonctionnement du département. ».
L'amendement n o 302 a été défendu par M. Thierry Carcenac.
(L'amendement n° 302, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 22 est adopté.)