Mission "Politique des territoires"

M. François Marc, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ

1. Une architecture interministérielle à deux programmes

Depuis la LFI pour 2008, la mission « Politique des territoires » ne comprend que deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine ^{1 ( * )} :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), soit le budget de la DATAR, désormais piloté par le ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire (MERAT) ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

En 2011, le présent PLF conserve la même organisation , de même que le découpage de chaque programme en actions trois pour le PICPAT et quatre pour le PITE.

2. Une cohérence interne encore incertaine

L'organisation de la mission « Politique des territoires » autour des deux programmes précités, tournés vers l'aménagement du territoire, a permis de favoriser la cohérence interne qui, avant 2008, lui faisait défaut. Deux éléments, cependant, relativisent cette appréciation.

En premier lieu, le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général (cf. infra , III). Il rassemble des actions de portée régionale ^{2 ( * )} correspondant à des plans interministériels , indépendantes les unes à l'égard des autres ^{3 ( * )} . De plus, ses ressources proviennent d'autres programmes du budget général ^{4 ( * )} . Enfin, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme.

En second lieu, l'objet de la mission, et notamment le programme 112, place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire . Cependant, les actions de l'Etat participant à cette politique ^{5 ( * )} , naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre . Chaque année, en effet, 4 à 5 milliards d'euros sont engagés pour l'aménagement du territoire 5,15 milliards d'euros d'AE dans le présent PLF pour 2011 soit plus de dix fois les crédits de la mission . Cette dernière ne regroupe ainsi que 7 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire.

B. UNE « PETITE » MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL : 356,3 MILLIONS D'EUROS EN AE, 327,68 MILLIONS D'EUROS EN CP

1. Des crédits en nette diminution par rapport à 2010 (- 7,44 % en AE et - 13,44 % en CP)

Au titre de la mission « Politique des territoires », le présent PLF prévoit des crédits à hauteur de 356,3 millions d'euros en AE et 327,68 millions d'euros en CP , soit environ 0,1 % du total des crédits demandés pour l'ensemble du budget général en 2011 (378,38 milliards d'euros en AE et 368,56 milliards d'euros en CP d'après l'article 48 du présent PLF). Il convient également de noter que les 146 ETPT retracés par cette mission correspondent à 0,007 % du plafond d'emplois de l'Etat fixé pour 2011 (1 975 023 ETPT selon l'article 52 du PLF pour 2011).

Ce faisant, la mission « Politique des territoires », constituera en 2011, comme en 2010, sous l'angle du volume de crédits, la plus « petite » mission du budget général assortie d'un dispositif de performance . La mission « Provisions », en effet, seule mission moins dotée en crédits (260 millions d'euros en AE et CP dans le présent PLF), ne fait pas l'objet d'un tel dispositif, eu égard à sa vocation particulière.

En termes d'évolution par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2010 (384 millions d'euros en AE et  372,56 millions d'euros en CP), les moyens demandés pour la mission par le présent PLF sont en baisse de 7,44 % pour les AE et de 13,44 % pour les CP .

La contraction observée résulte d'un ajustement par rapport aux enveloppes retenues auparavant, mais serait totalement soutenable d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial lors de l'audition de représentants du cabinet du ministre de l'Espace rural et de l'aménagement du territoire et des responsables du programme 112 (DATAR). Cette réduction concerne essentiellement la dotation affectée aux contrats de projets Etat-régions (CPER) (- 28,5%) et est consécutive à un ralentissement de l'exécution de ces contrats , ce phénomène ayant été constaté dès l'exercice 2010. Il convient d'observer également un second facteur explicatif : le processus d'assainissement auquel a été soumis le PICPAT porte ses fruits à compter de l'année prochaine. Ainsi la dette exigible sur le FNADT devrait être nulle au 31 décembre 2010.

Au total, la baisse des CP en 2011 résulte à la fois d'un ajustement à la moindre couverture nécessaire en paiement suite à la réduction des engagements, et de la réduction des dépenses de fonctionnement , conformément aux instructions du Premier ministre.

Toutefois cette réduction globale, y compris des AE, ne doit pas dissimuler la hausse des moyens consacrés à certaines actions . Ainsi, hors dépenses au titre des CPER , les AE de la section du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) augmentent de 9,41 % . Cette variation est notamment due à l'inscription en 2011 de 40 millions d'euros pour financer la deuxième génération des pôles d'excellence rurale (PER) et de 15,2 millions d'euros pour couvrir certaines mesures nouvelles.

Evolution des crédits de la mission « Politique des territoires » entre 2010 et 2011

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2011, avant son examen par l'Assemblée nationale

2. Une programmation pluriannuelle dépassée en AE mais pas en CP

La programmation 2009-2012 de la mission telle qu'elle figure dans la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques ^{6 ( * )} prévoyait une diminution marquée des crédits en 2010 et en 2011 .

Le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe un niveau de crédits supérieur de 20 % en AE aux plafonds prévus par la première loi de programmation . Et les moyens demandés par le PLF pour 2011 sont, à l'inverse, inférieurs de 9 % en CP aux prévisions de la programmation pluriannuelle.

Par rapport au projet de programmation des finances publiques pour les années 2011-2013 ^{7 ( * )} , un écart demeure mais il ne révèle qu'un léger excédent des crédits inscrits au PLF , de 5 % en AE et de 2,5 % en CP . La différence s'explique principalement par le choix d'une autre base de référence : le présent projet de loi de finances utilise le périmètre courant de la mission tandis que la programmation 2011-2013 a recours au périmètre constant 2010.

Le tableau suivant permet de comparer les écarts à l'égard des deux programmations pluriannuelles, qui ont pour particularité de se chevaucher en 2011, la seconde procédant - à compter de son entrée en vigueur - à l'abrogation de la première.

Programmation 2009-2013 des crédits de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009-2011 et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

3. Des programmes déséquilibrés retraçant principalement des dépenses d'intervention (90 % des AE de la mission)

Les deux programmes constituant la mission « Politique des territoires » présentent des profils fortement déséquilibrés : un peu moins de 90 % des crédits de la mission se rattachent au programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » , qui regroupe les crédits affectés à la DATAR.

En outre, la totalité des dépenses de personnel de la mission correspond aux emplois de cette dernière, le PITE ne retraçant pas les dépenses de personnel nécessaires à sa mise en oeuvre (cf. infra , III).

Part des programmes dans la mission « Politique des territoires » en 2011

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2011, avant son examen par l'Assemblée nationale

Les crédits de la mission relèvent des titres 2, 3, 5 et 6, pour les montants et dans les proportions que le tableau ci-après indique (en AE). Les dépenses d'intervention (titre 6) constituent la majeure part des dépenses retracées, avec 90 % des AE .

Ventilation par titre des AE de la mission « Politique des territoires » pour 2011

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2011, avant son examen par l'Assemblée nationale

C. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UN NIVEAU ÉLEVÉ DE FONDS DE CONCOURS ET DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS

1. Un niveau important de fonds de concours (25,46 millions d'euros en AE et 35,46 millions d'euros en CP)

Le présent PLF prévoit, au bénéfice de la mission « Politique des territoires », des fonds de concours d'un montant total de 25,46 millions d'euros en AE et 35,46 millions d'euros en CP .

A l'instar des crédits stricto sensu , ces fonds de concours se trouvent répartis de manière inégale entre les deux programmes composant la mission. Cependant, au contraire de ce qu'on observe pour les crédits, ils bénéficient très majoritairement au PITE et, en pratique, au programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse , comme le montre le tableau suivant.

Fonds de concours attendus pour 2011 en faveur de
la mission « Politique des territoires »

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2011, avant son examen par l'Assemblée nationale

2. Un montant de dépenses fiscales supérieur aux crédits de la mission (408 millions d'euros)

Par ailleurs, il convient de relever qu'aucune dépense fiscale n'est associée au PITE, mais le présent PLF estime en revanche les dépenses fiscales, dont l'objet principal contribue aux finalités poursuivies par le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », à quelque 408 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial observe que la tendance au « saupoudrage » en ce domaine, qu'il a déjà eu l'occasion d'observer, est confirmée par le dernier rapport du Conseil des prélèvements obligatoires qui a regretté, en octobre 2010, que « les dispositifs fiscaux en faveur de l'aménagement du territoire soient d'une efficacité incertaine » ^{8 ( * )} . Votre rapporteur spécial déplore une fois de plus que ces dépenses ne fassent pas l'objet d' une évaluation satisfaisante de leurs performances .

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* ¹ Pour la première période d'exécution de la mission, votre rapporteur spécial renvoie aux rappels auxquels il a procédé, en dernier lieu, dans sa contribution au rapport n° 587 (2009-2010), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

* ² L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.

* ³ Le « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat,? notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».

* ⁴ Les crédits affectés à chaque action retracée par le PITE sont en effet retranchés de programmes où, en l'absence d'inscription de l'action au PITE, ils auraient eu vocation à figurer.

* ⁵ Le document de politique transversale (DPT) annexé au présent PLF définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».

* ⁶ Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012.

* ⁷ Projet de loi, modifié par le Sénat, de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (n° 13, 2010-2011).

* ⁸ Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires « Entreprises et "niches" fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux ». Conformément à l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, le président et le rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale ont saisi en 2010 le Conseil d'une demande d'étude portant sur les « niches fiscales et sociales applicables aux revenus et bénéfices des entreprises ».