Mission "Politique des territoires"

M. François Marc, rapporteur spécial

III. LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT »

A. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2010

1. Un programme « sui generis »

Le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), rassemble des actions de portée régionale correspondant à des plans interministériels . Ces actions sont indépendantes les unes à l'égard des autres, bien qu'elles puissent avoir en partage des problématiques similaires. Par rapport au « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat notamment l'article 7 de la LOLF, qui définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » , le PITE se singularise sur quatre points :

- l'élaboration du programme est déconcentrée et interministérielle, à l' initiative des préfets de région ;

- la responsabilité du programme relève du Premier ministre au plan politique, mais sa gestion a été confiée au ministère chargé de l'intérieur , au titre de « tête » du réseau préfectoral, la responsabilité administrative de cette gestion étant confiée au secrétaire général de ce ministère. En outre, la supervision de chaque action inscrite dans le programme relève d'un ministre dit « référent » , qui est le responsable de la politique publique à laquelle se rapportent les objectifs de cette action ;

- les ressources du programme proviennent d'autres programmes du budget général. Les crédits affectés à chaque action retracée par le PITE sont en effet retranchés de programmes où, en l'absence d'inscription de l'action au PITE, ils auraient eu vocation à figurer. Ces contributions sont fongibles au sein de chaque action (à chaque action correspond un BOP). En outre, les crédits du PITE, depuis 2007, ont été rendus fongibles entre les actions du programme . Toutefois, les ministères contributeurs ont droit à un suivi précis de leur contribution ; si un ministère est associé à la fongibilité, il peut prétendre à un certain « retour ». La fongibilité se traduit donc par un mécanisme générateur de nouveaux engagements réciproques futurs ;

- enfin, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme, à la différence du PICPAT.

2. Un programme composé de quatre actions depuis 2009

Les actions composant initialement le PITE y avaient été inscrites pour une période limitée à trois années (2006 à 2008), mais cette inscription était reconductible. De fait, la LFI pour 2009 a maintenu l'existence du PITE, en reconduisant trois des sept actions qu'il comptait en 2008 et en y introduisant une nouvelle action . De la sorte, le programme se compose aujourd'hui des quatre actions suivantes, dont la numérotation constitue un « héritage » de l'organisation initiale :

- l'action 2, « Eau Agriculture en Bretagne », rend compte du financement de la reconquête de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement et à mesurer l'évolution de la situation environnementale. Elle intègre le « plan d'urgence nitrates » instauré en 2007, pour cinq ans, en faveur de neuf bassins versants faisant l'objet du contentieux européen sur la qualité des « eaux brutes » en Bretagne ^{19 ( * )} . A compter de 2011, le plan de lutte contre les algues vertes fera également partie de cette action  ;

- l'action 4, « Programme exceptionnel d'investissements ( PEI ) en faveur de la Corse », retrace le financement du développement économique de l'île par une remise à niveau des équipements publics structurants, infrastructures de base et services collectifs, et par la mise en valeur de l'espace régional. Après une première convention d'application couvrant la période 2003-2006, le PEI, prévu pour une durée totale de quinze ans, est actuellement régi par une seconde convention, signée en mai 2007, visant la période 2007-2013.

- l'action 6, « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes », rassemble les crédits de mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002. Ce plan vise notamment à restaurer le caractère de zone humide du territoire concerné, conformément à la directive « Natura 2000 », à y accueillir les touristes dans le respect de l'environnement et à reconquérir, pour cette région, le label de « parc naturel régional ».

- l'action 8, « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe », introduite dans le PITE par la LFI pour 2009, retrace des crédits participant de l'application du « plan d'action chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » mis en place en 2008 et visant la période 2008-2010. Le chlordécone est un pesticide qui a été utilisé, en Martinique et en Guadeloupe, pour lutter contre le charançon du bananier ; substance très stable, il persiste dans les sols et peut contaminer certaines denrées végétales ou animales, ainsi que les eaux de certains captages. Le plan vise à renforcer la surveillance de la santé de la population et la connaissance des problèmes cliniques et environnementaux, réduire l'exposition de la population, proposer des mesures d'accompagnement en agriculture et améliorer la surveillance des sols et des produits des jardins « familiaux ».

Bien que le pilotage du PITE soit assuré par le ministère chargé de l'intérieur, il convient de préciser que les actions reposent sur différents ministres « référents » , qui sont :

- le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche pour l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » et l'action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin Poitou-Charentes » ;

- la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales pour l'action 4 « PEI en faveur de la Corse » ;

- la ministre de la santé et des sports pour l'action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ».

3. Une mesure de la performance toujours insuffisante

Le PITE a fait l'objet, depuis son entrée en vigueur en 2006, d'une véritable « expérimentation » de la mesure de ses performances , dont l'instabilité a plusieurs fois été déplorée par votre rapporteur spécial. Outre le fait que cette situation ne favorise pas la comparaison des résultats d'un exercice à l'autre, cette mesure de la performance du PITE n'est pas satisfaisante .

En effet, aucune des actions du programme ne se réduisant à une dimension unique, chacune, logiquement, devrait se trouver encadrée par plusieurs objectifs et, a fortiori , par plusieurs indicateurs. Or, d'une manière générale, les objectifs existants sont souvent trop complexes ou incomplets, et les indicateurs restent lacunaires par rapport au champ couvert par les actions.

La reconduction du PITE dans un nouveau périmètre, en 2009, a constitué une occasion manquée de refondre substantiellement un dispositif dont les défaillances avaient été soulignées avec constance par le rapporteur spécial, notre ancien collègue Roger Besse. De même, les aménagements apportés les années précédentes n'ont pas porté remède à ce mal ; au contraire, la simplification des objectifs a été réalisée par l'appauvrissement de la stratégie de performance du programme.

Par exemple, votre rapporteur spécial mentionne à nouveau qu' il n'est pas admissible de mesurer la performance de l'action « PEI en faveur de la Corse » qui mobilise la majorité des crédits du programme (60 %) à la seule aune des délais de réalisation des projets . L'indicateur, en effet, n'apporte aucune information sur les résultats concrets issus de cette mise en oeuvre, aussi rapide serait-elle.

B. LES ENJEUX FINANCIERS ET LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2011

1. Des crédits ( 47,68 millions d'euros en AE, 34,9 millions d'euros en CP) majoritairement dédiés aux investissements en Corse

Les crédits demandés pour 2011 au titre du PITE s'élèvent à 47,68 millions d'euros en AE et à 34,9 millions d'euros en CP , soit une augmentation de 22 % en AE et une baisse de 3% en CP par rapport à 2010.

Les crédits de toutes les actions sont reconduits à l'identique en 2011 par rapport aux montants inscrits en LFI pour 2010, à l'exception de l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne », seule action du PITE dont le montant varie en 2011 (+ 321 % en AE). Cette forte évolution suffit à expliquer l'augmentation de 21,45 % des AE constatée à l'échelle du programme.

L'action « PEI en faveur de la Corse » continue toutefois de représenter la part la plus importante du PITE, correspondant à 60 % des AE et plus de la moitié des CP du programme. Cette dernière action sera abondée, en outre, par des fonds de concours , à hauteur de 35 millions d'euros en CP , en provenance de l'AFITF.

Ces crédits sont répartis, entre les quatre actions du programme, comme le retrace le tableau ci-après.

Les crédits du PITE pour 2011

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2011, avant son examen par l'Assemblée nationale

Votre rapporteur spécial regrette à nouveau que le détail des programmes « contributeurs » au PITE ne soit pas précisé dans le PAP de la mission « Politique des territoires », en vue d'une meilleure « traçabilité budgétaire » et de la pleine information du Parlement.

En revanche, il note avec satisfaction, d'une manière générale, un souci de la « soutenabilité » des engagements de chaque action, au moyen de niveaux de CP ajustés .

a) La poursuite de la « reconquête » de la qualité des eaux en Bretagne (11,4 millions d'euros en AE, 8 millions d'euros en CP)

L'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » est la seule action du PITE dont le montant inscrit au PLF 2011 varie par rapport aux montants inscrits en LFI pour 2010. Les crédits de l'action 2 enregistrent en effet dans le présent PLF, par rapport à la LFI pour 2010, une forte hausse en ce qui concerne les AE ( 11,4 millions d'euros , soit une augmentation de 321 %), mais une diminution en ce qui concerne les CP ( 8 millions d'euros , soit une baisse de près de 12 %).

Cette évolution fait logiquement suite à la forte diminution du volume des AE de l'action observée en LFI pour 2009 et pour 2010, qui s'expliquait par le stade d'évolution de la mise en oeuvre du « plan d'urgence nitrates » . Instauré en 2007 pour cinq ans, ce plan vise les neuf bassins versants faisant l'objet d'un contentieux européen relatif à la qualité des « eaux brutes » (mesures agricoles, fermetures de captages). Les engagements importants liés à ce plan ont en effet surtout été effectués lors de ses deux premières années d'exécution ; il s'agissait ensuite de les couvrir par des CP, tout en reconduisant chaque année un montant adapté en AE au titre de la poursuite du plan.

Surtout, il convient d'expliquer la forte hausse des AE par l' enrichissement de l'action 2 en 2011 d'un axe 5 relatif au « plan de lutte contre les algues vertes » permettant de réduire les quantités d'azote et de phosphore apportées par l'activité agricole.

Alors que ce plan a été financé sur l'exercice 2010 par des transferts en gestion d'un montant de 1,1 million d'euros en AE et en CP, provenant du ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche (programme 154 : 400 000 euros) et du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales (programme 122 : 700 000 euros), le PAP pour 2011 prévoit un montant de 8,7 millions d'euros en AE et de 3,8 millions d'euros de CP au titre de ce plan de lutte contre les algues vertes .

Ce montant se décompose comme suit :

- 8 millions d'euros en AE et 3,09 millions d'euros en CP principalement pour la mise en oeuvre de pratiques ou d'investissements permettant de réduire les quantités d'azote et de phosphore apportées par l'activité agricole qui seront proposés dans le cadre d'un appel à projets ;

- 700 000 euros en AE et en CP pour indemniser les communes les plus touchées par l'échouage des algues sur les plages.

En outre, la fin des engagements liés aux travaux d'interconnexions et d'installations de nouvelles ressources en eau lancés depuis 2007 conduit à ce que les CP demandés pour 2011 diminuent par rapport à la loi de finances pour 2010. De même, la mise en place de mesures permettant d'atteindre les objectifs fixés par la directive cadre sur l'eau pour l'ensemble des bassins versants de Bretagne ^{20 ( * )} arrive à son terme et ne représentera donc plus en 2011 qu'un montant modeste (environ 200 000 euros sur le PITE , mais 1,6 million d'euros en AE et en CP sur les CPER financés par le PICPAT).

b) Des moyens stables pour les investissements en Corse (28,6 millions d'euros en AE, 18,8 millions d'euros en CP)

L'action « PEI en faveur de la Corse » est dotée par le présent PLF de 28,6 millions d'euros en AE et de 18,8 millions d'euros en CP , soit une stabilité totale par rapport à la LFI pour 2010.

Cette orientation doit être appréciée conjointement à celle des fonds de concours prévus au bénéfice de l'action (cf. ci-après, 2). L'objectif, globalement, consiste donc à assurer la couverture en CP des engagements antérieurement pris .

Dans la continuité des exercices précédents, en mettant en oeuvre la convention signée le 4 mai 2007, l'action visera à :

- mettre à niveau les réseaux et équipements collectifs (couverture en téléphonie mobile et haut débit, approvisionnement en eau, assainissement, lutte contre les inondations, traitement des déchets), pour 11,05 millions d'euros en AE et 6,74 millions d'euros en CP ;

- renforcer les infrastructures de mise en valeur du territoire insulaire (modernisation des abattoirs, groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété, développement urbain et logement social), pour 6,09 millions d'euros en AE et 2,08 millions d'euros en CP ;

- résorber le déficit en services collectifs de la Corse (enseignement secondaire, enseignement supérieur et recherche, formation professionnelle, culture et patrimoine, santé), pour 11,43 millions d'euros en AE et 9,94 millions d'euros en CP.

c) L'action en faveur du marais poitevin (4,8 millions d'euros en AE, 5,1 millions d'euros en CP)

L'action « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » bénéficie également, dans le présent PLF pour 2011, d'un niveau d'AE et de CP identique à celui fixé par la LFI pour 2010.

Poursuivant la mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en 2002, l'action tendra à :

- améliorer la gestion de la ressource en eau (création de réserves de substitution et entretien du réseau hydraulique notamment, pour 1,8 million d'euros en AE et 1,5 million d'euros en CP) ;

- favoriser une agriculture conforme aux enjeux environnementaux du marais (« reconquête » des surfaces en prairies permanentes au moyen d'aides à la reconversion agricole et d'acquisitions foncières, mesures agro-environnementales, notamment sous la forme d'indemnités compensatrices à une agriculture extensive respectueuse des milieux herbagers), pour 2 millions d'euros en AE et 2,9 millions d'euros en CP ;

- préserver les milieux naturels (mise en oeuvre du document d'objectifs du site « Natura 2000 » du marais poitevin, suivi de l'impact des niveaux d'eau sur les milieux du marais, acquisition foncière et actions de protection des milieux sensibles), pour un total de 613 811 euros en AE et 527 000 euros en CP ;

- enfin, gérer et valoriser de façon durable le territoire et le patrimoine du marais, y compris sur le plan de l'attrait touristique (restauration des marais mouillés, « reconquête » du label de « parc naturel »), pour 310 313 euros en AE et 210 000 euros en CP.

d) La poursuite de la mise en oeuvre du « plan chlordécone » en Martinique et en Guadeloupe (2,9 millions d'euros en AE et en CP)

L'action « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » est dotée par le présent PLF de 2,9 millions d'euros en AE comme en CP, soit, là aussi, une continuité par rapport à la LFI pour 2010. L'ensemble des opérations prévues s'inscrit dans la continuité des axes d'intervention retenus pour 2010 , suite la mise en place du « plan chlordécone » en 2008.

Ainsi, les crédits demandés doivent principalement permettre (en AE et CP) :

- de renforcer la surveillance des denrées alimentaires , consommées ou mises sur le marché, et de soutenir des initiatives professionnelles pour la « traçabilité » des produits et l'information du consommateur, pour 895 000 euros au total ;

- de mettre en oeuvre le programme « Jardins familiaux » , pour 700 000 euros en AE et CP. Le dispositif tend à répondre au problème de l'autoconsommation de produits cultivés dans les jardins contaminés. Il s'agit d'identifier les populations exposées, de modifier les comportements alimentaires (information et conseils), de fournir aux populations les plus précaires des ressources alimentaires et des solutions foncières ; en outre, de mener une recherche sur les pratiques culturales et les modes de préparation des aliments ;

- de financer la communication d'accompagnement du plan, pour 250 000 euros ;

- d'équiper des laboratoires et de financer les analyses des pesticides, pour 229 000 euros ;

- enfin, d'élaborer un outil cartographique de connaissance de la contamination des sols, pour 60 000 euros.

2. Des fonds de concours supérieurs aux CP du programme, en faveur des investissements en Corse (35 millions d'euros en CP)

Au bénéfice du PITE, 25 millions d'euros en AE et 35 millions d'euros en CP sont attendus, d'après le présent PLF, à titre de fonds de concours soit l'équivalent de plus de la moitié des AE et de la totalité des CP demandés pour le programme en 2011. Ce niveau de fonds de concours s'inscrit dans la continuité des exercices antérieurs.

En pratique, l'intégralité de ces fonds de concours doit profiter à l'action « PEI en faveur de la Corse » et sera versée par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Les fonds seront employés au financement des investissements routiers, ferroviaires et portuaires découlant du PEI.

Votre rapporteur spécial souligne à nouveau que cette situation, outre qu'elle impose la définition de circuits financiers complexes, constitue une forme de « débudgétisation » particulièrement importante , en valeur absolue comme par comparaison avec les crédits budgétaires.

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* ¹⁹ Voir le rapport d'information n° 402 (2007-2008) de notre collègue Fabienne Keller, sur le suivi des procédures d'infraction au droit communautaire dans le domaine de l'environnement.

* ²⁰ En premier lieu, il s'agit d'inciter les agriculteurs et autres acteurs à supprimer les atteintes à l'environnement, notamment avec un soutien aux actions collectives d'évolution des pratiques agricoles et la mise en oeuvre de mesure agro-environnementales, ainsi qu'un programme de maîtrise des pollutions agricoles. En second lieu, sont visés l'amélioration de l'évaluation des résultats et le développement du retour d'expérience.