Mission "Sécurité"

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

V. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Gendarmerie nationale » ^{37 ( * )} . Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique ». Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

+ 151,6 millions d'euros*

* Crédits en provenance des missions :

- « Défense » :

-  programme « Préparation et emploi des forces » : 12,9 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 119,7 millions d'euros ;

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 14,3 millions d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : 4,7 millions d'euros.

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2011

Au total, le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,675 milliards d'euros en AE, soit une baisse de 0,9 %, et 7,731 milliards d'euros en CP hors fonds de concours ^{38 ( * )} , soit une progression de 12,7 % .

Au regard de cette progression, votre rapporteur spécial tient, toutefois, à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de l'augmentation de ses crédits, mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint .

B. LA DIMINUTION DES EFFECTIFS À PÉRIMÈTRE CONSTANT : 96 ETPT EN MOINS

Le programme « Gendarmerie nationale » connaît une baisse de 957 ETPT de son plafond d'emploi , qui s'établira en 2011 à 97 198 ETPT .

Cette réduction s'explique notamment par l'impact en 2011 des 1 300 emplois supprimés en 2010 (- 960 ETPT) et du transfert de 29 ETPT vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dans le cadre du rattachement du bureau des affaires immobilières de la gendarmerie nationale (BAIGN) à la direction de l'évaluation de la performance, et des affaires financières et immobilières (DEPAFI) du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. En sens inverse, un ajustement technique au titre de la comptabilisation des agents contractuels non indicés sous Chorus a pour conséquence l'intégration de 36 ETPT dans le plafond d'emploi du programme « Gendarmerie nationale ».

Par ailleurs, sans avoir d'incidence sur le plafond d'emploi, le recentrage des gendarmes sur leur coeur de métier entraînera cependant des transformations de postes en 2011 . Ainsi, 482 postes d'officiers, de sous-officiers de gendarmerie et de gendarmes adjoints volontaires sont transformés en 55 postes d'officiers du corps technique et administratif, en 50 postes de sous-officiers du corps de soutien technique et administratif et en 377 postes de civils.

La poursuite du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) rénové fera lui aussi évoluer la répartition des personnels entre les catégories d'emplois, tout en restant sans impact sur le plafond d'emploi. En effet, suite au rapport « Police - gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère » réalisé par un « groupe de travail intérieur - défense » entre janvier et mars 2008 ^{39 ( * )} , le PAGRE a été revu. Ainsi, le volume du corps des officiers a été redimensionné à la baisse avec 6 887 militaires (au lieu de 9 200) et le repyramidage du corps des sous-officiers a été renforcé au sommet (3 300 majors au lieu de 1 900, et 6 950 adjudants-chefs au lieu de 5 500).

Par ces modifications visant à la mise en place de « carrières types » comparables, il s'agit de permettre un même déroulement de carrière pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie que celui des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale . La réalisation du PAGRE rénové débouchera sur un équilibre « police-gendarmerie » en 2012, date de la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.

A périmètre constant (c'est-à-dire après « neutralisation » des mouvements d'emploi précédemment décrits), la gendarmerie voit ses effectifs diminuer de 96 ETPT .

En effet, pour parvenir à compenser les sorties de personnels en 2011 (9 204 sorties prévues), la gendarmerie procédera à 9 108 recrutements , dont 377 officiers, 2 520 sous-officiers de gendarmerie, 207 sous-officiers des corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie, 5 410 volontaires et 594 civils.

Afin d'apprécier la dynamique à la baisse des emplois au sein du programme « Gendarmerie nationale », il convient de rappeler que la RGPP fixe pour objectif la suppression de 3 509 ETPT sur la période 2009-2011 . En application de cette politique, 1 246 ETPT ont été supprimés en 2009, puis 1 303 ETPT en 2010. Pour 2011, l'objectif est fixé à 960 ETPT en moins.

Ainsi, on peut déduire du rappel du « mandat RGPP » en matière de diminution des effectifs (- 960 ETPT pour 2011, par exemple) que, si des suppressions de postes sont bien opérées en application de cette politique, elles ne font varier qu'à la marge le solde des effectifs de la gendarmerie (concrètement - 96 ETPT en moins en 2011, par exemple). Les compensations sont importantes, puisqu'une cible fixée par la RGPP de 960 ETPT en moins en 2011 se traduit par seulement 96 ETPT en moins au final dans les effectifs de la gendarmerie, soit un rapport de un à dix.

Au total, le présent programme enregistre une augmentation modérée de ses dépenses de personnel en 2011 : + 2,1 % pour un montant total de 6,5 milliards d'euros.

Cette augmentation trouve une grande part de son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,82 milliards d'euros en 2011 au lieu de 2,701 milliards d'euros en 2010 (+ 3,7 %) . Cette enveloppe comprend, en 2011, 2,797 milliards d'euros pour les personnels militaires et 22,7 millions d'euros pour les personnels civils.

Au titre des dispositions prises afin d'assurer la parité globale « police - gendarmerie », l'entrée en vigueur de nouvelles grilles indiciaires pour les militaires est prévue pour un montant de 7,3 millions d'euros . Par ailleurs, 23,3 millions d'euros sont consacrés à la rénovation du PAGRE en 2011.

C. UN COUP D'ARRÊT AUX DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) du programme « Gendarmerie nationale » diminuent de 2 % , les CP passant de 1,078 milliard d'euros en 2010 à 1,057 milliard d'euros en 2011.

Cette baisse marque un coup d'arrêt dans la progression de cette catégorie de dépenses au cours des derniers exercices (+ 4,6 % en 2009, + 9,7 % en 2010).

Depuis 2010, le PAP distingue, au sein des charges de fonctionnement, le fonctionnement courant (dépenses dites « titre 3 FC ») et les dépenses hors fonctionnement courant (dites « titre 3 HFC ») . Ces dernières (« titre 3 HFC ») correspondent en fait à des investissements budgétés en titre 3 : le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et de communication et des hélicoptères, les terminaux informatiques, l'habillement, l'armement, les matériels de protection, les munitions, les matériels techniques et divers, le mobilier, la maintenance courante immobilière ainsi que les véhicules de brigade et de police « route ».

Dans un contexte de réduction des crédits et afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements (dont les dépenses dites « titre 3 HFC »).

Dès lors, les dotations de fonctionnement courant sont maintenues au niveau qu'elles avaient en loi de finances initiale pour 2010 : 509,9 millions d'euros en AE et en CP, hors loyers.

La seule exception à cette règle de stabilité est constituée par les loyers , qui relèvent eux aussi du fonctionnement courant (« titre 3 FC ») et pour lesquels une hausse mécanique a dû être intégrée : leur dotation passe de 454 ,9 millions d'euros en 2010 à 458,6 millions d'euros en 2011. Cette augmentation est inéluctable en raison de l'évolution des indices immobiliers et des livraisons de casernes, construites en majorité dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs (BEA). L'optimisation de l'occupation des logements, la réduction du plafond d'emploi et les transformations de postes ne compensent que partiellement l'augmentation des indices de revalorisation ainsi que la livraison de nouveaux casernements locatifs.

Dans le détail, les dépenses de fonctionnement « titre 3 FC » recouvrent les systèmes d'information et de communication, le fonctionnement courant lié à l'homme, la mobilité, l'équipement individuel et l'immobilier.

S'agissant des systèmes d'information et de communication , un budget de 60,7 millions d'euros en CP est réservé. Cette enveloppe recouvre tant le fonctionnement courant (38,1 millions d'euros) que le maintien en condition opérationnelle (22,6 millions d'euros).

Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 230,6 millions d'euros en CP. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et aux déplacements, ainsi qu'à la correspondance.

Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, à l'entretien du matériel et au maintien en condition opérationnelle des hélicoptères. Leur budget est de 121,6 millions d'euros en CP.

L'équipement individuel (habillement, achats et locations de matériels, achat de munitions, de tenues de l'homme et de petits matériels non immobilisables) repose sur un budget de 73,8 millions d'euros en CP.

En matière d' immobilier , une enveloppe totale de 569,9 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie. Ce poste de dépense présente une grande importance pour le programme car le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service .

Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre de la LOPSI 1, le fonctionnement courant avait été privilégié au détriment de l'investissement. Un tel arbitrage résultait, notamment, de la nécessité d'apurer, sur la période de programmation 2003-2007, un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes , le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse des prix de l'immobilier au cours des dernières années.

Le budget de la gendarmerie pour 2011 relève d'une même logique en privilégiant le fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements .

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette tendance de fond consistant à privilégier le court terme sur une réflexion de plus long terme .

D. LA BAISSE DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT

1. Une enveloppe totale de 262,2 millions d'euros, en retrait de 13 % par rapport à 2010

En préambule de l'analyse de l'évolution des crédits d'investissement du présent programme, votre rapporteur spécial veut déplorer les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses ( Cf. supra , la distinction entre les dépenses de fonctionnement courant dites « titre 3 FC » et les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC »). En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme .

Le titre 5 censé retracer l'ensemble des dépenses d'investissement diminue de 6,5 % en CP , en passant de 172,1 millions d'euros en 2010 à 160,8 millions d'euros en 2011. Les AE sont soumises à une réduction encore plus importante de 57,3 % (114 millions d'euros en 2011 contre 267,3 millions d'euros en 2010).

Le périmètre du titre 5 comprend les gros équipements et les moyens mobiles divers (véhicules lourds, véhicules de transport, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), les programmes relatifs aux systèmes d'information et de communication (dont la vidéoprotection en LOPPSI 2) et les opérations immobilières domaniales.

Pour autant, la seule analyse de ce titre 5 ne permet pas de rendre compte avec pertinence de la totalité de l'effort d'investissement réalisé au sein du programme. Les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » ainsi que les dépenses relevant du titre 6 (dépenses d'intervention) doivent également être considérées pour donner une image fidèle de cet effort.

Les crédits alloués aux dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » se montent à 89,1 millions d'euros en 2011 (contre 113,8 millions d'euros en 2010).

Les crédits de titre 6 relatifs aux dépenses d'intervention sont destinés à subventionner les collectivités territoriales finançant la construction de casernes locatives ^{40 ( * )} . Ils s'élèvent à 14,7 millions d'euros en AE et 12,3 millions d'euros en CP pour 2011. Restant dans la continuité de celle de 2010, l'enveloppe en AE devrait permettre de maintenir les opérations locatives à un rythme dynamique, intervenant en contrepoint du fléchissement notable sur les mises en chantier domaniales.

Au total, la dotation en CP consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 262,2 millions d'euros et se situe donc très en retrait de celle prévue pour 2010 (- 13 %) .

Qui plus, ces CP permettront de couvrir à la fois :

- les engagements antérieurs (reste à payer ou dette) pour 191 millions d'euros (soit 72,9 % des dotations) ;

- les engagements nouveaux (dits « mesures nouvelles ») au titre de l'année 2011 pour 71 millions d'euros (soit 27,1 % des dotations).

Or, seuls les CP relevant des « mesures nouvelles » permettent de lancer les nouvelles commandes et traduisent réellement la capacité d'engagement du programme en matière d'investissement .

2. Les principaux programmes d'investissement

Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2011, les systèmes d'information et de communication se voient accorder une dotation de 53,3 millions d'euros en CP.

Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 14,7 millions d'euros de CP. Au sein de cette enveloppe, un montant de 12,2 millions d'euros sera consacré à l'acquisition, différée en 2009 du fait de la réduction des crédits d'investissement, des derniers hélicoptères EC135 affectés à la composante « surveillance - intervention » de la flotte de la gendarmerie. Cette composante est constituée d'appareils de type Ecureuil, devant être renouvelés par des appareils EC 135. Sur ces engins, il est essentiel de s'assurer que le coût de maintenance reste bien inférieur au coût de renouvellement.

Enfin, les crédits d'investissement dédiés aux dépenses immobilières s'élèvent à 103 millions d'euros en AE et à 92,8 millions d'euros de CP. Ils visent à couvrir :

- la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant correspondant à une autorisation d'occupation temporaire (AOT) / location avec option d'achat (LOA), soit selon le mode classique de construction domaniale ;

- les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuie de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations de type BEA ^{41 ( * )} .

Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements , en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « haute qualité environnementale » (HQE).

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule) grâce à un meilleur étalement et à une plus grande prévisibilité de la dépense, des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et, d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial souffre d' un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, l'assainissement structurel de la situation passant par la remise à niveau du parc domanial.

E. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES : UN SURCOÛT PRÉVISIONNEL DE 27,9 MILLIONS D'EUROS EN 2010

L'action n° 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme . Aux termes du PAP, elle englobe « l'ensemble des missions de nature militaire, accomplies par la gendarmerie « force armée », tant sur le territoire national qu'à l'étranger sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle répond à deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle . Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des institutions assurant la continuité de l'Etat (garde et défense des palais nationaux) ainsi que des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires (notamment nucléaires) ;

- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Au 1 ^er juillet 2010, la gendarmerie nationale déployait 718 militaires (contre 432 au 1 ^er juillet 2009) en opérations extérieures (OPEX), dont six escadrons de gendarmerie mobile (deux en Afghanistan, deux en Haïti, un au Kosovo et un en République de Côte d'Ivoire).

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (140,7 millions d'euros en CP, soit 1,8 % des CP du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée, il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile .

Le PAP pour 2011 prévoit un « nombre de jours OPEX » à 250 000 jours-gendarme (contre une réalisation pour 2009 de 195 212, mais une prévision actualisée pour 2010 et une cible pour 2013 de 250 000).

Si votre rapporteur spécial considère ce niveau comme satisfaisant, il estime toutefois que cet indicateur mesure plus une activité qu'une performance .

Il remarque, en outre, que cette activité est fortement corrélée à la conjoncture internationale et échappe donc largement au champ de décision du responsable de programme .

En particulier, en accompagnement des forces françaises présentes en Afghanistan , la gendarmerie nationale a déployé un officier et neuf sous-officiers dans le cadre du volet militaire de l'OTAN. S'agissant du volet civil de l'Union européenne (UE), elle y contribue via quatre officiers oeuvrant en tant que conseillers de la police afghane. Sous mandat de l'OTAN, la gendarmerie nationale participe également à la formation de la police afghane par l'envoi de 167 personnels.

L'opération en Afghanistan explique d'ailleurs, pour une très large part, les surcoûts prévisionnels des OPEX pour la gendarmerie nationale en 2010 . Alors que l'autorisation initiale de dépense était fixée à 15 millions d'euros (comme en 2009), un surcoût de 27,9 millions d'euros est à déplorer (contre 21,7 millions d'euros en 2009). A elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente 7,2 millions d'euros en dépenses de personnel, 4,7 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 8,1 millions d'euros en dépenses d'investissement, soit un budget total de 20 millions d'euros (contre 16,1 millions d'euros en 2009).

Ce surcoût, comme d'ailleurs l'ensemble des autres dépenses de fonctionnement et d'investissement relatives aux OPEX, est supporté par l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique » du présent programme. L'action n° 5 « Exercice des missions militaires » ne comprend en effet que les dépenses de personnel des OPEX (y compris les primes) et son budget progresse de 21,1 % par rapport à 2010 (140,7 millions d'euros en 2011 contre 116,2 millions d'euros en 2010).

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* ³⁷ Y compris fonds de concours et attribution de produits.

* ³⁸ Les fonds de concours s'élèvent à 23,8 millions d'euros et proviennent essentiellement du produit de cessions de biens immobiliers et de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ³⁹ Les conclusions de ce rapport ont fait l'objet d'un avis, rendu par Eric Gissler, inspecteur général des finances, et Pierre Séguin, contrôleur général des armées (mai 2008). Tout en mettant en garde contre les limites d'une telle comparaison, l'avis indique que la parité globale entre les militaires de la gendarmerie et les fonctionnaires de la police est une réalité, à partir du moment où une nouvelle grille indiciaire est mise en place dans la gendarmerie et où le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) est rénové afin de proposer aux gendarmes des carrières comparables à celles rendues possibles par l'application de la réforme des  « corps et carrières » de la police nationale.

* ⁴⁰ En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.

* ⁴¹ La LOPSI I a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.