Mission "Sécurité"

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

IV. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Police nationale » ^{27 ( * )} . Une distinction est faite avant et après ventilation des crédits de l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » entre les autres pôles du programme. Cette action comporte, notamment, les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

+ 233,9 millions d'euros*

* Crédits en provenance (+) ou en direction (-) des missions :

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Administration territoriale » : - 5,3 millions d'euros ;

- programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : + 227,5 millions d'euros ;

- programme « Vie politique, cultuelle et associative » : - 0,006 million d'euros ;

- « Relations avec les collectivités territoriales » :

-  programme « Concours spécifiques et administration » : - 0,03 million d'euros ;

- « Sécurité civile » :

- programme « Intervention des services opérationnels » : - 0,5 million d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : + 12,2 millions d'euros.

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2011

Au total, le programme « Police nationale » comporte 9,142 milliards d'euros en AE, soit une hausse de 2,9 % par rapport à 2010, et 9,088 milliards d'euros en CP hors fonds de concours ^{28 ( * )} , soit une hausse de 3,9 % .

Au regard de cette progression, votre rapporteur spécial tient, toutefois, à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de l'augmentation de ses crédits, mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint .

B. UNE AUGMENTATION DU PLAFOND D'EMPLOI (+ 714 ETPT), MAIS UNE BAISSE DES EFFECTIFS À PÉRIMÈTRE CONSTANT (- 712 ETPT)

Alors que le plafond d'emploi du programme a connu en 2009 et en 2010 de fortes réductions (respectivement - 2 383 ETPT et - 1 390 ETPT), ce mouvement à la baisse s'interrompt en 2011 avec un plafond qui progresse à nouveau de 714 ETPT pour s'établir à 145 504 ETPT.

Cette évolution tient à deux tendances de sens contraire. D'une part, le programme enregistre la suppression de 76 ETPT du fait de transferts d'emplois vers d'autres programmes (59 ETPT) et d'un ajustement technique au titre de la comptabilisation d'agents non indiciés dans Chorus (17 ETPT). D'autre part, le recrutement de 1 500 adjoints de sécurité (ADS) ^{29 ( * )} en cours d'année 2010 fait sentir son effet en année pleine sur 2011 (+ 790 ETPT) .

Pour autant, à périmètre constant (c'est-à-dire après « neutralisation » des mouvements d'emplois précédents), la police voit ses emplois diminuer de 712 ETPT .

Ces suppressions d'emplois relèvent des mesures de mise en oeuvre de la RGPP et correspondent à une économie de 31,5 millions d'euros , compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » compris.

Il convient de rappeler que, dans le cadre de la RGPP , le programme « Police nationale » avait déjà enregistré des suppressions de 900 ETPT en 2008, 1 432 ETPT en 2009 (soit une économie de 52,9 millions d'euros, CAS « Pensions » compris) et de 1 329 ETPT en 2010 (soit une économie de 54 millions d'euros, CAS « Pensions » compris).

Ces réductions d'effectifs témoignent de la contribution de la police à la démarche d'ensemble, programmée par le Gouvernement, en vue de la diminution des emplois publics . Au total, sur quatre ans (2008-2011), 4 373 ETPT auront ainsi été supprimés, l'effet de ces suppressions étant toutefois amorti par les recrutements importants d'ADS.

Parmi les évolutions notables de l'emploi au sein du programme, on peut notamment relever la baisse des personnels administratifs (- 860 ETPT en 2011, soit une baisse de 6,3 %). Dans le même temps, les emplois relevant de la catégorie « Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement » se stabilisent à 12 007 (- 17 ETPT). S'agissant des commissaires et des officiers , ces emplois avait connu au cours des années précédentes une réduction à mettre en relation avec les transformations d'emplois prévues par la réforme des « corps et carrières » de la police nationale ^{30 ( * )} , impliquant une déflation des effectifs du corps de conception et de direction ainsi que de celui de commandement.

En termes de dépenses de personnel , ces tendances se traduisent par une hausse de 5,2 % , le poste budgétaire passant de 7,717 milliards d'euros en 2010 à 8,121 milliards d'euros en 2011.

Cette augmentation trouve essentiellement son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,462 milliards d'euros en 2011 au lieu de 2,316 milliards d'euros en 2010 (+ 6,3 %) .

Par ailleurs, une enveloppe de 39,7 millions d'euros est consacrée à la poursuite de la réforme des corps et des carrières et permettra notamment :

- la poursuite du repyramidage du corps d'encadrement et d'application (CEA) en faveur de l'encadrement intermédiaire ;

- la revalorisation indiciaire du CEA et du corps de commandement ;

- les mesures d'accompagnement du passage des officiers de police à un régime de cadre en revalorisant les montants de la prime de commandement et en augmentant le nombre des emplois fonctionnels de commandant.

C. LA BAISSE CONTINUE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Dans un contexte budgétaire contraint , il faut souligner les efforts demandés au programme « Police nationale » sur ses dépenses de fonctionnement.

Ces dépenses enregistrent une baisse de 0,6 % des CP pour se fixer finalement à 762,7 millions d'euros en CP pour 2011. En revanche, les AE augmentent, pour leur part, de 22,8 %.

Ces évolutions globales sont toutefois trompeuses . Il convient en effet de rappeler que, pour rétablir la soutenabilité du fonctionnement courant des services de la police, le responsable du programme, Frédéric Péchenard, directeur général de la police nationale, avait rendu à l'issue des dialogues de gestion 2010 des arbitrages réévaluant l'enveloppe effective du titre 3 (dépenses de fonctionnement) pour 2010. Cette enveloppe avait finalement été portée à 807,3 millions d'euros. Ramené à ce montant, le recul des CP consacrés aux dépenses de fonctionnement atteint ainsi en fait 5,5 % entre 2010 et 2011 .

S'agissant des AE , il faut par ailleurs préciser que les instructions de la direction du budget conduisant à prendre en compte, pour la première fois en 2011, les AE de couverture pour les baux pluriannuels, signés ou renouvelés dans l'année, remettent en cause le périmètre de la comparaison entre 2010 et 2011 . Ainsi, le montant des AE de fonctionnement en 2011 enregistre une hausse de 173,6 millions d'euros par rapport à 2010 du fait de cette nouvelle disposition (+ 161,8 millions d'euros au titre des AE de couverture pour les dépenses de fonctionnement immobilières et + 11,8 millions d'euros au titre du développement du système d'information relatif à la gestion des ressources humaines DIALOGUE 2). A périmètre constant, les AE régressent ainsi de 9,1 millions d'euros pour un montant total de 886,1 millions d'euros (- 1,3 %) .

Plus encore, après prise en compte des arbitrages rendus en gestion au cours de l'exercice 2010 par le responsable du programme, les AE diminuent en fait de 6,5 % .

Afin de bien apprécier la trajectoire du budget de fonctionnement de la police, encore faut-il également rappeler que ses crédits de fonctionnement (CP) avaient subi une baisse de 3,6 % en 2009 et de 5,7 % en 2010 .

Votre rapporteur spécial estime qu'un seuil a ainsi été atteint concernant les moyens de fonctionnement de la police et qu'aller au-delà de ce plancher ferait désormais peser un risque sur le potentiel opérationnel de cette force .

Au sein de l'enveloppe dédiée aux dépenses de fonctionnement, il convient de relever que l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » connaît une diminution de 16,5 % de ses CP , en passant de 446,6 millions d'euros en 2010 à 372,2 millions d'euros en 2011.

Cette fonction recouvre, notamment, les dépenses de logistique (43,6 millions d'euros) ^{31 ( * )} , les loyers budgétaires de l'ensemble du présent programme (43,3 millions d'euros), les dépenses de formation (38 millions d'euros), les dépenses de réservations de logement (20,7 millions d'euros) ^{32 ( * )} et les dépenses de modernisation technologique et relatives aux systèmes d'information et de communication (134 millions d'euros) au titre de leur fonctionnement et de leur maintien en condition opérationnelle ^{33 ( * )} .

D. LE « STOP AND GO » DE LA POLITIQUE D'INVESTISSEMENT

L'exercice 2009 s'était caractérisé, pour la police nationale, par un recul de 3,6 % de ses dépenses d'investissement, avec notamment une chute des AE de 22,2 %. Cette forte baisse des AE devait, toutefois, être mise en perspective avec leur hausse très significative en 2008 (+ 13 %), qui trouvait son origine dans le lancement de nouveaux projets d'investissement dans les domaines des nouvelles technologies et des systèmes d'information et de communication.

Rappelant le bilan de l'application de la LOPSI 1, votre rapporteur spécial avait alors déploré un déséquilibre dans la mise en oeuvre de cette loi, le fonctionnement ayant été privilégié par rapport à l'investissement au cours de l'exécution de la programmation ^{34 ( * )} . Il avait souhaité que les arbitrages nécessaires entre le fonctionnement et l'investissement ne mettent pas en péril la dynamique de modernisation de la police nationale ^{35 ( * )} .

En 2010, il avait été rassuré par la reprise de l'effort d'investissement au sein du présent programme, les CP consacrés aux dépenses d'investissement progressant de 5,8 % et les AE enregistrant une très forte hausse de 88,2 % ^{36 ( * )} . Ce bond résultait de l'ouverture de la tranche de la LOPPSI 2 pour l'exercice 2010 et favorisait notamment les dépenses relatives à la modernisation technologique de la police.

En 2011, les dépenses d'investissement connaissent à nouveau un recul . Les CP chutent de 28,3 % et passent de 223 millions d'euros en 2010 à 159,9 millions d'euros en 2011. Cette chute est encore plus accentuée pour les AE : - 77,5 % pour un montant total de 90,9 millions d'euros en 2011 (contre 404,5 millions d'euros en 2010).

Au sein de l'enveloppe dédiée aux dépenses d'investissement, l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » est, comme en matière de fonctionnement, la plus durement impactée. Alors que ses CP baissent de 29,4 % (149,9 millions d'euros en 2011 contre 212,4 millions d'euros en 2010), ses AE régressent de 79,4 % (80,9 millions d'euros en 2011 contre 392,3 millions d'euros en 2010).

Votre rapporteur spécial s'inquiète donc à nouveau des arbitrages rendus au détriment de l'effort d'investissement. Au sein du programme, les marges de manoeuvre en matière d'investissement seront d'ailleurs d'autant plus limitées que la LOPPSI 2 « flèche » de manière impérative un certain nombre de dépenses , contribuant à restreindre encore un peu plus le champ des possibles offert au responsable de programme.

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* ²⁷ Y compris fonds de concours et attributions de produits.

* ²⁸ Les fonds de concours s'élèvent à 22,7 millions d'euros et proviennent essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ²⁹ Les ADS sont recrutés sous contrat de droit public.

* ³⁰ La réforme des « corps et carrières » de la police nationale a été lancée en 2003 et s'est traduite dans un protocole d'accord signé, le 17 juin 2004, entre le ministre de l'intérieur et la quasi-totalité des organisations représentatives des personnels. Ce protocole fixe cinq objectifs : rendre plus efficace l'organisation hiérarchique, renforcer les compétences et l'encadrement quotidien, mieux motiver les personnels en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière, récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse, et moderniser la gestion des ressources humaines.

* ³¹ Les dépenses de logistique renvoient en particulier à la filière « habillement » et aux véhicules.

* ³² La politique de réservation de logements vise à accroître l'offre de logements au bénéfice des personnels dans des bassins d'emploi où l'administration peine à fidéliser ses fonctionnaires, notamment en région Ile-de-France.

* ³³ A lui seul, le système de communication Acropol mobilise 101,2 millions d'euros.

* ³⁴ Rapport spécial n° 91 (2007-2008), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* ³⁵ Rapport spécial n° 99 (2008-2009), tome III - annexe 27 : « Sécurité ».

* ³⁶ Rapport spécial n° 101 (2009-2010), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».