Mission "Sécurité"

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL À PROPOS DE LA RATIONALISATION DES MOYENS DES DEUX FORCES

III. LA RATIONALISATION DES DEUX FORCES

Sur la voie de la coopération, de l'échange d'information et de la mutualisation des moyens, la police et la gendarmerie nationales ont accompli des progrès très substantiels au cours des dernières années, notamment sous l'effet bénéfique de la LOLF et de la création de la mission commune « Sécurité ». Votre rapporteur spécial tient à saluer ce rapprochement , dont les effets se font sentir tous les jours sur le terrain et qui se révèle particulièrement fructueux en termes d'efficacité accrue et d'économies de moyens.

Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, depuis le 1 ^er janvier 2009, a marqué une nouvelle étape dans ce processus. Il emporte un certains nombre de conséquences, dont il s'agit désormais de prendre toute la mesure.

Il convient en effet de tirer profit de toutes les nouvelles possibilités de mutualisations qu'il offre, toujours dans le but d'une plus grande efficacité du service rendu et de la réalisation d'économies de moyens.

L'objectif consiste à dépasser l'écueil inhérent au dualisme « policier » : le risque de doublons, de non interopérabilité et de concurrence exacerbée .

Dans cette perspective, la RGPP joue un rôle primordial en permettant un passage en revue des missions incombant aux deux forces et une rationalisation de leurs moyens.

Votre rapporteur spécial estime que cette démarche de rationalisation doit permettre d'aller vers un principe de spécialisation des deux forces, avec des « dominantes » différentes pour la police et la gendarmerie .

A. L'ALLÉGEMENT DES STRUCTURES CENTRALES

Le rapprochement entre la police et la gendarmerie doit trouver une traduction concrète dans les structures et les effectifs de l'administration centrale.

En particulier, votre rapporteur spécial considère que la gestion des ressources humaines doit pouvoir faire l'objet sur certains thèmes très précis, tels que l'organisation des concours pour les personnels civils et militaires, de procédures communes et, donc, d'allégements structurels.

Le rapprochement entre les deux forces s'est traduit, en 2010, par la création :

- d' une direction de la coopération internationale (DCI) commune , issue de la fusion du service de coopération technique internationale de police (SCTIP) et de la sous-direction de la coopération internationale de la gendarmerie ( Cf. supra ) ;

- du service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure (STSI²) , qui s'inscrit dans le cadre général de la réorganisation des systèmes d'information et de communication du ministère ( Cf. infra ).

Des structures de coordination spécialisées ont également été créées au sein des directions générales :

- l'unité de coordination de la lutte contre l'insécurité routière (UCLIR) ;

- l'unité de coordination des forces d'intervention (UcoFI) ;

- l'unité de coordination des forces mobiles (UCFM) ;

- l'unité de coordination de la sécurité dans les transports en commun (UCSTC).

Par ailleurs, pour la police nationale, la réforme des services de renseignement s'est traduite par la création de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) , le 1 ^er juillet 2008. Cette nouvelle direction est issue de la fusion de la direction de la surveillance du territoire (DST) et des structures de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) chargées de missions intéressant directement la sécurité nationale. Elle a permis d'initier une rationalisation du dispositif territorial, après une analyse de l'activité déployée.

La création, le 1 ^er septembre 2010, de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) , regroupant les précédentes directions de l'administration de la police nationale (DAPN) et de la formation de la police nationale (DFPN), vise à mieux gérer les compétences, à rationaliser les effectifs dédiés à la fonction de gestion des ressources humaines (GRH) et à supprimer progressivement les redondances existant avec les directions actives et les secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP).

Enfin, pour la gendarmerie nationale, le chantier majeur reste le regroupement sur un site unique des différentes implantations de la DGGN en région parisienne, prévu début 2012 à Issy-les-Moulineaux ( Cf. supra ). Par anticipation sur ce regroupement, des réductions d'effectifs sont en cours à la DGGN et dans les états-majors régionaux.

B. LA MUTUALISATION DES FONCTIONS SUPPORT

La mutualisation des moyens entre la police et la gendarmerie constitue l'un des axes prioritaires de votre rapporteur spécial depuis la création de la mission « Sécurité » ^{22 ( * )} .

Cette mutualisation s'est en particulier inscrite dans des réalisations concrètes telles que les groupes d'intervention régionaux (GIR) , constitués à parité de policiers et de gendarmes ^{23 ( * )} . Le GIR est mis à disposition temporaire d'un service de police ou de gendarmerie ^{24 ( * )} , pour constituer un appui logistique et contribuer à une meilleure coordination entre les acteurs, en matière de lutte contre toutes les formes de délinquance et l'économie souterraine générée par des activités délictueuses ou criminelles ^{25 ( * )} .

De même, du point de vue logistique , la mise en commun de moyens débouche de plus en plus fréquemment sur des appuis croisés police / gendarmerie et des pôles d'excellence sont mutualisés (automobile, marchés publics au profit de plusieurs entités, optimisation des moyens aériens de la gendarmerie au profit des missions de la police...).

Le principe de marchés communs est désormais la règle. De nombreux marchés communs ont été passés, notamment dans le domaine de l'armement et des équipements de protection (pistolets SIG-SAUER, gilets pare-balles, pistolets à impulsion électrique...) et dans celui des moyens mobiles (véhicules de patrouille, motos...).

Par ailleurs, un certain nombre de protocoles ont été signés pour mutualiser l'emploi de matériels lourds ou coûteux (camions, hélicoptères, stands de tir mobiles...).

En ce qui concerne l'entretien automobile , sur les 71 projets de mutualisation de garages envisagés, 9 ont été réalisés en 2009, 40 sont prévus pour 2010 et 22 sont envisagés entre 2011 et 2013. La fermeture de 14 sites (dont 10 dépendant de la police et 4 de la gendarmerie) permettra une économie de 15 millions d'euros en besoin d'investissement et de 5 millions d'euros par an en fonctionnement. En particulier, l'atelier central automobile de la police à Limoges sera mutualisé dès qu'il sera installé sur son nouveau site, en 2011. Ce projet doit permettre de doubler les capacités de production à effectif constant.

De même, les plates-formes logistiques sont progressivement mutualisées. Le centre technique de l'armement de Limoges (police) assure le reconditionnement des armes, tandis que les services techniques du matériel du Blanc (gendarmerie) prennent en charge celui des gilets pare-balles.

S'agissant de l'outre-mer , la gendarmerie a proposé son appui pour l'acheminement et le stockage des matériels, ainsi que pour la maintenance automobile.

Pour les systèmes d'information et de communication , de nombreux fichiers sont partagés par les deux forces et les nouveaux programmes, tels qu'ARIANE par exemple, sont pilotés de façon commune ou complémentaire, au bénéfice des deux directions.

Au niveau de l'organisation et des structures :

- la gouvernance de la direction des systèmes d'information et de communication (DSIC) du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales voit sa fonction « gouvernance » renforcée avec la participation d'officiers de gendarmerie ;

- le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure (STSI²) commun à la police et à la gendarmerie, mis en place depuis le 1 ^er septembre 2010 ( Cf. supra ), regroupe l'ensemble des entités relevant de la direction générale de la police nationale (DGPN) et de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN).

Votre rapporteur spécial se félicite de la création du STSI² qui devrait permettre, pour l'avenir, d'éviter les errements du passé, comme par exemple la non-interopérabilité ab initio des réseaux de communication Acropol (pour la police) et Rubis (pour la gendarmerie) .

Enfin, en matière financière , l'ordonnancement secondaire des dépenses de la gendarmerie et de la police a été confié aux préfets de zone. Des budgets opérationnels de programme (BOP) zonaux seront créés à compter du 1 ^er janvier 2011 pour la gendarmerie, en complément des BOP zonaux existants pour la police. Une expérimentation de plate-forme financière commune à la police et à la gendarmerie préfigurera l'entrée en application de Chorus.

C. LA RATIONALISATION DU DISPOSITIF DE FORMATION

La formation représente un volet essentiel afin de garantir le niveau de qualité et d'efficacité des personnels de la police et de la gendarmerie. En 2009, votre rapporteur spécial rappelait la nécessité d'une rationalisation de la politique de formation existante , en conformité avec l'esprit du rapprochement des deux forces ^{26 ( * )} .

Dans cette perspective, la gendarmerie nationale a fermé, dès le 1 ^er septembre 2009, quatre de ses huit écoles de sous-officiers et / ou de gendarmes adjoints volontaires, à Montargis, Libourne, Chatellerault et Le Mans. Ces fermetures se sont inscrites dans la volonté d'optimiser la formation initiale. Elles ont permis de dégager 480 ETPT correspondant à l'encadrement des élèves.

Pour la police nationale, cette rationalisation s'est traduite, en 2009, par la fermeture de huit centres de formation et la transformation du centre de Béthune en antenne de l'école nationale de police de Roubaix. Elle se poursuit par la fermeture des écoles de police de Vannes et de Marseille . L'année 2011 verra, pour sa part, la fermeture de deux à trois écoles supplémentaires , restant à déterminer. En outre, la transformation des écoles de police de Paris et de Draveil en centre de formation continue est en cours.

Enfin, en 2009 et en 2010, un travail commun a permis de mutualiser plusieurs formations spécialisées techniques (plongée, secourisme, information générale, formations équitantes, faux documents, sureté, référents immigration). Ont été privilégiées les formations dont la mise en oeuvre, à qualité équivalente, ne supposaient pas d'investissements immobiliers préalables et ne généraient pas de surcoûts de fonctionnement importants.

D. L'INTÉGRATION DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE LA MISSION

La fonction immobilière remplit une mission essentielle, tant pour la police que pour la gendarmerie. L'entretien de l'existant comme la construction de nouvelles casernes ou de nouveaux commissariats représentent des enjeux prioritaires pour les deux forces, afin de préserver leur caractère opérationnel et de maintenir à un niveau satisfaisant le moral des personnels en répondant à leurs besoins.

A ce titre, votre rapporteur spécial estime incontournable d'aller vers une mutualisation croissante de la fonction immobilière entre la police et la gendarmerie, à commencer dans le domaine de la maintenance des bâtiments . La passation de marchés communs devrait, en effet, pouvoir déboucher sur des économies d'échelle substantielles.

Aussi votre rapporteur spécial remarque-t-il avec satisfaction que, depuis le 1 ^er octobre 2009, la sous-direction de l'infrastructure (SDI) de la DGGN a engagé une réorganisation en vue de l'intégration d'une partie des effectifs de la direction de l'évaluation de la performance, et des affaires financières et immobilières (DEPAFI) de la DGPN.

Sous cette nouvelle configuration, la DEPAFI, gestionnaire des crédits, sera chargée de la conduite des opérations, tandis que la DGGN, restera responsable de la politique immobilière de la gendarmerie et de la programmation des opérations.

Votre rapporteur spécial estime que cette étape doit avoir in fine pour objectif l'émergence d'un pôle unique de compétence « immobilier » au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Un tel pôle permettrait de développer l'expertise immobilière au sein du ministère, de faciliter les retours sur expérience et d'affiner le montage des cahiers des charges des projets, tout en optimisant les montages financiers.

E. L'AMÉLIORATION DU TRAVAIL COLLABORATIF SUR LES FICHIERS

Entre la police et la gendarmerie, la mutualisation des fichiers , facteur d'efficacité essentiel dans la coordination des deux forces, doit absolument être encouragée.

De ce point de vue, la démarche de rationalisation et de mise en commun des capacités, antérieure à la RGPP, a cependant bénéficié de l'impulsion supplémentaire donnée par cette politique .

D'ores et déjà, des avancées tangibles doivent être enregistrées. Ainsi, de nombreux fichiers sont désormais mutualisés ou communs aux deux forces : le FNAED, le FNAEG, la base TREIMA (thésaurus de recherche électronique d'imagerie en matière artistique) relative aux objets d'art volés, le fichier national de la fausse monnaie, le fichier des personnes recherchées (FPR), le fichier des véhicules volés (FVV), le système de traitement uniformisé des produits stupéfiants (STUPS), le système d'analyse des liens de la violence associée aux crimes (SALVAC) ou encore la base de la cellule de traitement des images de véhicules volés.

Cette démarche a connu une nouvelle étape en 2006 avec le lancement du projet ARIANE (application de rapprochement, d'identification et d'analyse pour les enquêteurs). Intégrant les informations précédemment contenues dans les systèmes JUDEX et STIC ( Cf. supra ), ce projet a pour objet la mutualisation des actuels fichiers de renseignements judiciaires de la gendarmerie nationale (JUDEX) et de la police nationale (STIC) . Après une phase de tests entre la fin de l'année 2010 et le milieu de l'année 2011, son déploiement définitif devrait intervenir au cours du second semestre 2011.

De même, les actuels fichiers des objets signalés (FOS pour la gendarmerie et son équivalent STIC-Objets pour la police) ainsi que le FVV sont en cours de refonte et seront remplacés, d'ici la fin de l'année 2010, par le fichier des objets et véhicules signalés (FOVES) . FOVES désignera donc le système informatique permettant aux agents des forces de l'ordre de contrôler certaines catégories d'objet afin de savoir si l'objet contrôlé a été volé, perdu ou mis sous surveillance.

Par ailleurs, le fichier des personnes signalées (FPS) remplacera en 2012 le FPR, également rénové en commun.

La démarche de mutualisation préconisée par la RGPP a conduit à envisager plus systématiquement l'élaboration en commun de l'ensemble des nouveaux projets. Ainsi, il a été procédé à la création d' une plate-forme centrale de signalement des sites internet illicites au sein de l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC) de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ). Cette structure se compose à parité de policiers et de gendarmes et est pleinement opérationnelle depuis la fin de l'année 2008.

Par l'arrêté NOR : IOCC0900775A du 30 mars 2009, le centre national d'analyse des images pédopornographiques (CNAIP) est rattaché au service technique de recherches judiciaires et de documentation (STRJD) de la gendarmerie nationale. Cette structure permet de centraliser et d'analyser, au profit de tous les services enquêteurs, l'ensemble des images à caractère pédopornographique issues des fichiers photos et vidéos saisis ou interceptées sur internet.

Par ailleurs, des logiciels développés par la gendarmerie nationale sont mis à disposition de la police nationale. L'institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale (IRCGN) a ainsi élaboré plusieurs logiciels destinés à la lutte contre certains faits criminels liés à l'utilisation des moyens informatiques. Deux logiciels (MARINA et SIMANALYST), respectivement destinés à faciliter les perquisitions effectuées sur les ordinateurs des personnes mises en cause dans des affaires de pédopornographie et à exploiter les cartes SIM des téléphones portables , ont été mis à la disposition de la DGPN sur la base de conventions.

Enfin, le système commun de lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI) issu des technologies de l'information est en cours d'acquisition. Avec l'agrément de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), différentes expérimentations concluantes associant la police, la gendarmerie et la douane ont été menées sur des systèmes LAPI embarqués. Les onze systèmes expérimentés ont, depuis 2007, contribué à la lecture de plus de 5 millions de plaques, à la découverte de plus de 600 véhicules volés et à l'interpellation de plus de 400 individus. Commandés dans le cadre d'un marché commun, les dispositifs LAPI seront déployés d'ici la fin de l'année 2010.

F. LES PROGRÈS DANS L'INTEROPÉRABILITÉ DES RÉSEAUX DE RADIOCOMMUNICATION

L'interopérabilité des réseaux de radiocommunication est une condition nécessaire à l'efficacité des forces de sécurité. Or, pendant trop longtemps, cette interopérabilité n'a pas été assurée, ou bien alors de manière insuffisante . Si des progrès substantiels ont été réalisés, l'effort doit toutefois être maintenu, si ce n'est renforcé.

1. Les réseaux Acropol et Rubis

La gendarmerie a rénové le réseau de la gendarmerie mobile et des sections de recherches . Ce réseau, appelé Corail NG, utilise la même norme que Rubis, le réseau général de la gendarmerie.

Corail NG présente la particularité d'être intégré au réseau Acropol de la police nationale sur la région parisienne , permettant ainsi une interopérabilité totale entre les escadrons de gendarmerie mobile et les forces de la police nationale en Ile-de-France. A cet effet, c'est l'infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT) qui est utilisée.

Par ailleurs, la gendarmerie mobile et les sections de recherches disposent dorénavant de moyens leur permettant d'être interopérables avec les services de la police nationale , ainsi qu'avec la gendarmerie des transports aériens, sur les plates-formes aéroportuaires parisiennes.

En outre, d'importantes synergies sont possibles entre Corail NG et Rubis, tant en matière de maintenance que de formation. En effet, la quasi totalité du parc de terminaux radio de la gendarmerie est désormais composée de matériels de conception et de technologie similaires.

Les centres opérationnels et de renseignement de la gendarmerie (CORG) sont, pour leur part, dotés de deux stations Corail NG qui leur permettent de communiquer avec les centres d'information et de commandement (CIC) de la police nationale et les centres opérationnels départementaux d'incendie et de secours (CODIS) disposant du réseau Antares .

Enfin, concernant Acropol, le réseau de radiocommunication numérique de la police nationale devrait s'ouvrir à d'autres acteurs de la sécurité (douanes, administration pénitentiaire, services départementaux d'incendie et de secours, service d'aide médicale urgente et certaines unités de l'armée) avec la mise en place de la structure commune INPT.

2. Le développement de nouvelles solutions d'interopérabilité

Les solutions d'interopérabilité actuellement mises en oeuvre comprennent :

- le prêt de terminaux entre administrations ;

- l'utilisation de valises d'interopérabilité , disponibles dans chaque groupement de gendarmerie départementale, ainsi que dans les GIR, dans certains pelotons d'intervention et au sein du groupement d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN), permettant de converser avec toutes les administrations disposant de moyens radioélectriques ;

- l'utilisation de relais portables tactiques et de micro-relais permettant d'établir des conditions d'interopérabilité de circonstance ;

- l'intégration des moyens radioélectriques de la gendarmerie dans la salle de commandement de la préfecture de police de Paris ;

- l'existence d'une passerelle sécurisée d'appels individuels entre les autorités de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

En outre, deux mesures essentielles peuvent concourir à l'amélioration de l'interopérabilité entre les réseaux Rubis et Acropol dans les années à venir.

En premier lieu, une nouvelle génération de terminaux Rubis , utilisant les mêmes fréquences qu'Acropol, est en cours de développement.

En second lieu, les perspectives d'interopérabilité seront encore améliorées (sur la période 2010-2015) avec la modernisation du réseau Rubis , en utilisant le protocole « internet », afin de faciliter le fonctionnement des terminaux de la gendarmerie dans les bandes de fréquences utilisées par Acropol.

Au-delà de ces progrès, votre rapporteur spécial s'interroge, toutefois, sur la possibilité de voir enfin la police et la gendarmerie travailler sur un même et unique réseau .

G. L'AMBITION POUR UN PÔLE UNIQUE DE POLICE ET DE GENDARMERIE SCIENTIFIQUE

1. L'institut national de police scientifique (INPS) : un budget de 9,9 millions d'euros

L'institut national de police scientifique (INPS) , créé par l'article 58 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, a permis un regroupement souhaitable des activités de police scientifique. Ce regroupement concerne les laboratoires de police scientifique (LPS) de Lille, Lyon, Marseille, Paris et Toulouse, ainsi que le laboratoire de toxicologie de la préfecture de police de Paris.

Etablissement public administratif, l'INPS s'appuiera, en 2011, sur un effectif identique à celui de 2010, soit 667 ETPT . Il recevra notamment une subvention pour charges de service public de 8,1 millions d'euros (stable par rapport à 2010), en provenance de l'action n° 5 « Missions de police judiciaire et concours à la justice » du programme « Police nationale ».

La création de l'INPS a permis de régler les problèmes juridiques et financiers engendrés par la réalisation d'expertises judiciaires par des fonctionnaires utilisant les moyens humains et matériels de l'Etat. Désormais, l'INPS, personne morale, peut, comme le font les experts privés, facturer à la justice les expertises qui lui sont confiées en matière pénale.

2. L'institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale (IRCGN) : une activité croissante

Aujourd'hui, six laboratoires de police nationale coexistent avec un laboratoire de gendarmerie nationale. Ce dernier est situé à Rosny-sous-Bois et correspond à l'institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale (IRCGN) .

L'IRCGN dispose d'un plateau technique pluridisciplinaire unique en France et a pour vocation de répondre aux besoins de la gendarmerie nationale et de la justice en matière de criminalistique . A ce titre, il a pour mission de participer, dans ce domaine, à l'établissement de la preuve des infractions pénales constatées par les officiers de police judiciaire (OPJ) de la gendarmerie, comme de la police nationale, et d'apporter son concours par une assistance technique aux unités ou par sa contribution à la formation des enquêteurs dans la matière considérée.

Composé majoritairement d'experts, l'institut effectue des examens techniques à la demande des OPJ ou des magistrats et des expertises à la demande exclusive des magistrats.

L'IRCGN couvre l'ensemble des domaines de la criminalistique et notamment la recherche ADN, la biologie, la balistique, la cybercriminalité, l'accidentologie, la fraude documentaire, la toxicologie . Les sollicitations concernant certains domaines sont de plus en plus nombreuses depuis la création du FNAEG et la montée en puissance des départements « informatique - électronique », « anthropologie, thanatologie, odontologie » (révélation de traces de sang), « documents », « environnement, incendies et explosifs » et « microanalyse ».

Il poursuit également dans tous les domaines de la criminalistique les recherches rendues nécessaires par le développement des techniques d'investigation criminelle.

Au regard de l'architecture actuelle du dispositif de police scientifique et technique, votre rapporteur spécial considère que des économies d'échelle pourraient être obtenues en réunissant l'ensemble des structures de police et de gendarmerie scientifique au sein d'un même pôle .

Par ailleurs, le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010 a fixé pour objectif, dans le cadre de la RGPP, de « développer le recours à la police scientifique et technique en rationalisant et en augmentant la lisibilité de ses outils ». La problématique consiste en effet à améliorer les conditions de fonctionnement de la police scientifique et technique, et donc ses performances, afin d'accroître le nombre des affaires élucidées et de renforcer ainsi la réponse pénale. Pour autant, ces progrès doivent être obtenus tout en parvenant à préserver la maîtrise des coûts .

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* ²² Cf. par exemple, rapport spécial n° 91 (2007-2008) - tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* ²³ 438 fonctionnaires et militaires y travaillent à plein temps et peuvent bénéficier du concours de 1 866 personnes-ressources venant de la police, de la gendarmerie, des douanes, des services fiscaux, des directions départementales du travail et de l'emploi, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que des services vétérinaires.

* ²⁴ Il intervient, en principe, sur initiative conjointe du préfet et du procureur de la République.

* ²⁵ En métropole, il existe actuellement 36 GIR. Outre-mer, 6 GIR ont été créés (en Guadeloupe, à la Réunion, à la Martinique, à Mayotte, en Guyane et en Polynésie). Le GIR le plus récent a été mis en place à Grenoble, le 5 août 2010.

* ²⁶ Rapport spécial n° 101 (2009-2010), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».