Mission "Sécurité"

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL À PROPOS DE LA CONCENTRATION DES FORCES SUR LES NOUVEAUX ENJEUX DE LA DÉLINQUANCE

II. LA CONCENTRATION DES FORCES SUR LES NOUVEAUX ENJEUX DE LA DÉLINQUANCE

Dans le prolongement du mouvement engagé sous l'impulsion de la RGPP, la mission « Sécurité » doit continuer de s'adapter à une délinquance en perpétuelle évolution . La lutte contre les bandes, l'adaptation aux bassins de délinquance par la mise en oeuvre d'une « police d'agglomération » ou encore le renforcement de la présence de l'Etat dans les quartiers sensibles représentent autant d'enjeux décisifs tant pour la police que pour la gendarmerie nationales.

A. L'OPTIMISATION DE LA DISTRIBUTION DES FORCES DE SÉCURITÉ SUR LE TERRITOIRE

Le processus de redéploiement police-gendarmerie fait l'objet d'une mesure clairement identifiée au sein de la RGPP. Finalisé à la fin de l'année 2008 par les deux directions générales (DGPN et DGGN), le projet de réajustement territorial prévoit un transfert de 17 circonscriptions de sécurité publique vers la gendarmerie et un transfert de 29 communes situées en zone gendarmerie vers la police.

Ce projet est mis en oeuvre progressivement, en phase avec le développement des nouvelles polices d'agglomération. Ces polices préfigurent une nouvelle organisation territoriale, axée autour de « bassins de criminalité » et en recherche d'une plus grande efficacité des forces de police et de gendarmerie. Alors qu'elle n'a connu que peu d'évolutions depuis les années 1940, la carte des circonscriptions de sécurité publique doit désormais coller au plus près aux nouveaux paysages et à la nouvelle géographie de la délinquance.

Dans leur rapport précité « Vers une plus grande efficacité du service public de sécurité au quotidien », Michel Gaudin et Alain Bauer soulignaient ainsi que « l'inscription spatiale de la délinquance correspond étroitement aux réalités géographiques de l'aménagement du territoire. Seul le niveau de l'agglomération est désormais pertinent pour assurer la sécurité de bassins de vie dans lesquels les flux de personnes et de biens sont de plus en plus mobiles . » ^{15 ( * )} .

La mise en place d'une police d'agglomération est en mesure de permettre une meilleure adaptation du dispositif de sécurité (sécurisation, ordre public et collecte du renseignement) aux réalités du terrain, tout en dégageant des économies d'échelle sur les moyens mis en oeuvre.

Entrée en application depuis le 14 septembre 2009 à Paris et dans trois départements limitrophes (les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne), la police d'agglomération s'étendra en 2011 sur les plaques urbaines de Lille, Lyon et Marseille . D'ores et déjà, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a validé le principe d'un transfert de la circonscription de sécurité publique (CSP) de Fourmies (Nord) à la gendarmerie et d'un rattachement des communes de Hersin-Coupigny et de Marck (Pas-de-Calais) à la zone police. Par ailleurs, dans le cadre de la mise en place de la police d'agglomération à Lyon, le ministre a validé le principe du transfert de quatre communes (Feyzin, Ecully, Chassieux et Rillieux-la-Pape) à la zone police. Cette opération interviendra le 1 ^er janvier 2011 pour les trois premières et le 1 ^er juillet 2011 pour la dernière.

Ainsi, les frontières administratives, qui faisaient jusqu'à présent barrière aux objectifs opérationnels de la police, peuvent-elles être supprimées. En outre, grâce à la mutualisation des unités et des renforts projetables , la présence policière sur la voie publique, aux heures et dans les lieux où la délinquance est le plus active, doit être optimisée.

De façon complémentaire, la gendarmerie déclinera le concept de police des territoires élaboré au profit des zones dont elle a principalement la charge.

Au sein même de la gendarmerie , la mise en oeuvre d'outils de mesure et de pilotage a permis depuis 2002 d'affiner la connaissance des phénomènes de délinquance. Cette meilleure connaissance a permis de réorganiser le schéma d'implantation des unités territoriales, en favorisant le renforcement de la composante « surveillance et intervention » et en privilégiant trois axes de réforme :

- poursuivre le désengagement des grandes plaques urbaines tenues par la police, par des suppressions d'unités ou des ajustements d'effectifs ;

- réorganiser les unités spécialisées en police judiciaire en prenant en compte les évolutions de la carte judiciaire et les charges d'enquêtes ;

- équilibrer les effectifs des unités territoriales par rapport à leurs zones d'intervention.

B. L'ADAPTATION DE LA RIPOSTE À LA DÉLINQUANCE URBAINE

Le développement des phénomènes de délinquance et de violence urbaines représentent l'une des évolutions les plus préoccupantes en matière de sécurité publique. Pour faire face à ce facteur d'insécurité, un plan d'action orienté en direction des quartiers difficiles est mis en oeuvre depuis 2008.

Ce plan s'inscrit dans une démarche de renforcement du lien entre la police et la population , qui exige en particulier une meilleure intégration des policiers dans leur environnement. Il implique des policiers davantage présents et visibles sur le terrain et des moyens adaptés aux particularités de la délinquance locale.

1. La transformation des unités territoriales de quartiers (UTeQ) en brigades spécialisées de terrain (BST)

Dans le cadre de ce plan, ont été créées, depuis septembre 2008, des unités territoriales de quartier (UTeQ) pour apporter une réponse concrète aux problèmes des quartiers sensibles et des violences urbaines.

Composées de policiers spécialement formés et sensibilisés aux spécificités de la vie locale, elles avaient pour objectifs la lutte contre la délinquance et les violences urbaines, la recherche du renseignement opérationnel et le développement du lien de confiance entre la police et la population. Composées en moyenne de vingt fonctionnaires, elles devaient assurer une présence dissuasive et visible, en tenue, sur la voie publique. Leurs horaires de travail étaient, par ailleurs, adaptés à la situation spécifique de chaque quartier.

Au 30 juin 2010, 34 UTeQ étaient ainsi en activité, dont 29 en zone de sécurité publique.

Depuis leur création et jusqu'au 1 ^er juillet 2010, les 29 UTeQ situées en zone de sécurité publique ont procédé à 8 105 interpellations et à 13 146 opérations de police. Durant cette même période, leur action s'est traduite par une baisse de la délinquance de proximité dans 25 quartiers d'implantation sur 29 .

A partir des conclusions d'un audit commun de l'inspection générale de l'administration (IGA), de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) et de l'inspection générale des services (IGS), le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a décidé la création de 26 nouvelles unités territoriales de quartier, mais en faisant évoluer leur mode d'action afin d'en accroître l'efficacité .

Ainsi, les UTeQ se transforment-elles en brigades spécialisées de terrain (BST) , correspondant à des unités d'intervention spécifiquement dédiées à la lutte contre la délinquance. Déployées dans des zones sensibles au périmètre bien circonscrit mais évolutif en fonction de la délinquance constatée, elles auront des missions précises et ciblées. Leur doctrine d'emploi renverra à « l'occupation du terrain » afin de lutter contre la délinquance, les violences et les trafics. Elles opéreront à des heures constamment adaptées à l'évolution locale de la délinquance. Les BST devront s'appuyer sur une analyse régulière de l'évolution de la délinquance pour adapter en permanence leur présence aux réalités du terrain.

Les 26 nouvelles BST seront mises en place d'ici à la fin de l'année 2010 , dont une à Perpignan et une autre à Toulon.

Leur implantation est subordonnée à la qualité du partenariat entre l'Etat et les communes , notamment à la mobilisation des élus locaux et à l'existence d'une police municipale qui coopère étroitement avec les forces de sécurité de l'Etat.

2. La création des compagnies de sécurisation et d'intervention

Créées en appui des UTeQ, les compagnies de sécurisation constituaient des unités spécifiquement dédiées à la lutte contre la délinquance (notamment la délinquance de voie publique), à la prévention et à la lutte contre les actes de violences urbaines ^{16 ( * )} . Elles intervenaient également en assistance et en appui dans le domaine de l'investigation judiciaire , à l'exclusion de toutes missions relevant de l'ordre public (maintien de l'ordre, service d'ordre).

Unités polyvalentes d'appui territorial, elles étaient placées sous l'autorité des directeurs départementaux de la sécurité publique (DDSP). Leurs départements d'implantation étaient choisis en raison de la forte criminalité constatée et des niveaux élevés de violences urbaines dans les agglomérations considérées.

L'audit précité des inspections a toutefois permis de constater que, dans plusieurs départements, la mission des compagnies de sécurisation était largement commune à celles des compagnies départementales d'intervention. Aussi, a-t-il été décidé de regrouper, à partir du 1 ^er septembre 2010, les compagnies de sécurisation, les compagnies départementales d'intervention mais également les brigades anti-criminalité départementales dans une nouvelle unité : les compagnies de sécurisation et d'intervention (CSI) .

Les CSI doivent répondre à une quadruple exigence de prévention et de lutte contre toutes les manifestations de violences urbaines, de lutte contre la délinquance de proximité, de maintien et de service d'ordre, d'assistance et de soutien opérationnels.

Les CSI comprennent une unité de sécurisation et une unité d'intervention, qui, quoique distinctes, doivent à tout moment pouvoir intervenir en commun , soit lors d'opérations programmées, soit en cas de violences urbaines importantes.

Elles sont constituées d'effectifs en tenue et en civil, dont la souplesse d'emploi permet d'intervenir de la façon la mieux adaptée : 7 jours sur 7, aux horaires les plus sensibles et sur des phénomènes ponctuels ou des problèmes récurrents.

C. LA FIN DES QUERELLES SÉMANTIQUES AUTOUR DE LA « POLICE DE PROXIMITÉ »

Après de longues années de débats plus ou moins stériles, votre rapporteur spécial considère que le temps est venu de mettre un terme aux querelles sémantiques, et parfois aux polémiques, autour de la question de la « police de proximité » .

La mise en place des UTeQ et des compagnies de sécurisation, dans un premier temps, puis des brigades spécialisées de terrain (BST) et des compagnies de sécurisation et d'intervention (CSI), dans un second temps, illustre une façon plus moderne d'aborder ce sujet, de manière dépassionnée et essentiellement pragmatique . Leurs premiers résultats sont à cet égard particulièrement encourageants. Dans cette perspective, votre rapporteur spécial rappelle que la question de la police de proximité doit avant tout être évaluée du point de vue de l'efficacité opérationnelle.

La réflexion sur le rapprochement entre la police et la population a, d'ailleurs, récemment abouti à l'entrée en application progressive de dispositifs novateurs .

Ainsi, les « délégués à la cohésion police - population » , réservistes civils expérimentés de la police nationale, ont été créés et mis en place, dans un premier temps à titre expérimental, dans le cadre des conférences de cohésion conduites, depuis 2007, par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales dans le département de la Seine-Saint-Denis. Cette fonction a été étendue, dans un second temps, aux quartiers de la dynamique « espoir banlieues », c'est-à-dire aux 215 quartiers du plan « espoir banlieues » et à ceux concernés par la déclinaison locale des conférences de cohésion.

En 2009, parallèlement au déploiement des nouvelles UTeQ, la DGPN a validé la création de seize postes de « délégués à la cohésion police-population » supplémentaires .

L'objectif poursuivi par ces professionnels vise à instaurer progressivement un climat de confiance dans les quartiers , en personnalisant et en multipliant les contacts auprès de la population, des élus, des bailleurs sociaux, des gardiens d'immeubles, des personnels de l'éducation nationale, des médecins, des associations de riverains et des jeunes... Leur investissement s'inscrit dans la durée et doit leur permettre de tisser et d'entretenir un lien privilégié avec la population de leur quartier.

La création de ces « délégués » a ainsi permis d' apporter une réponse concrète aux problèmes des quartiers sensibles et des violences urbaines .

A la différence de la police de proximité telle qu'on a pu la connaître dans sa version précédente et qui se traduisait en particulier par la création de locaux de police coûteux en effectifs et peu utiles (au regard notamment du nombre de plaintes), ce nouveau mode d'action ne fige pas plus qu'il ne disperse la capacité opérationnelle des forces de police . Il est au contraire adaptable à toutes les exigences de la lutte contre la délinquance urbaine, au plus près des besoins de sécurité des habitants.

D. LES PROGRÈS SUBSTANTIELS EFFECTUÉS DANS LE DOMAINE DES TRANSFÈREMENTS

Depuis plusieurs années, votre rapporteur spécial appelait de ses voeux la nécessaire « remise à plat » du système des transfèrements ^{17 ( * )} .

Le mode de fonctionnement de ce système n'était, en effet, pas conforme à la LOLF , dès lors qu'il avait pour conséquence d'opérer un transfert indu de charges entre la mission « Justice » et la mission « Sécurité ».

Après de nombreuses années d'atermoiements, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministère de la justice et des libertés semblent toutefois désormais engagés dans un processus de régularisation de cette « anomalie » opérationnelle et budgétaire .

1. Jusqu'en 2010, une répartition complexe des tâches

Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie .

Les transfèrements administratifs , qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire . Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité.

Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde.

Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre.

Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie .

Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations . A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

Enfin, le transport des détenus pour une hospitalisation devait être assuré par les forces de l'ordre (circulaire interministérielle du 8 avril 1963). La garde des détenus hospitalisés incombait, elle aussi, aux forces de l'ordre. Il convient, à cet égard, de noter que la création des unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) avait entraîné, depuis 2000, une augmentation significative des transfèrements et des extractions.

2. Les premières avancées dans le cadre de la RGPP

Dans le cadre de la RGPP, une première avancée notable a eu lieu avec un objectif incombant à la Chancellerie de réduction du nombre de transfèrements de détenus .

Il a ainsi été décidé de mettre en place un mécanisme incitatif, basé sur une cible de réduction de 5 % du volume des transfèrements en 2009 et 2010. En cas de dépassement, des transferts budgétaires se font de la mission « Sécurité » vers la mission « Justice », et inversement en cas de sous-réalisation.

Pour 2009 et en application de cette convention, la mission « Sécurité » a versé 427 476 euros au programme 166 « Justice judiciaire » de la mission « Justice » , le ministère de la justice et des libertés ayant obtenu une baisse de 6,4 % du volume des transfèrements.

Le dispositif instauré paraissait ainsi suffisamment incitatif pour susciter une prise de conscience quant à la nécessité de réduire le nombre de transfèrements.

3. Le transfert au ministère de la justice de la responsabilité de certains transfèrements à partir de 2011

A compter du 1 ^er janvier 2011, la responsabilité des transfèrements des détenus entre leur cellule et les palais de justice ainsi que des missions d'escorte ^{18 ( * )} et de garde des détenus hospitalisés dans les UHSI sera transférée au ministère de la justice et des libertés .

Les transfèrements représentent un volume annuel de 1 200 gendarmes et policiers. Aussi, 800 emplois supplémentaires seront accordés à la Chancellerie entre 2011 et 2013 . L'escorte et la garde des détenus en UHSI représentent un volume annuel de 86 gendarmes et policiers.

Les modalités de détail de la réalisation des échanges de charges sont en cours de définition entre les deux ministères.

4. Les marges de progrès encore envisageables

En dehors des transfèrements et des gardes de détenus hospitalisés, les forces de sécurité réalisent également des présentations aux fins de prolongation et les déferrements de personnes gardées à vue .

Cette mission, prolongement naturel de l'enquête judiciaire, peut encore être rationalisée :

- en limitant le nombre de déferrements grâce à la dématérialisation des procédures (une expérimentation menée avec la gendarmerie est d'ailleurs en cours) ;

- en recourant à la visioconférence pour la présentation du gardé à vue en cas de prolongement ^{19 ( * )} . L'expérimentation, mise en place depuis le 1 ^er octobre 2007 sur décision de la DGPN et en concertation avec la Chancellerie, est toujours en cours sur huit sites. Entre le premier octobre 2008 et le 31 juillet 2009, le gain est évalué à 1 657 heures fonctionnaires pour 522 prolongations de garde à vue.

Par ailleurs, les forces de sécurité cherchent à rationaliser les moyens mis en oeuvre pour l'ensemble des escortes de détenus :

- à la préfecture de police de Paris, l'utilisation de véhicules cellulaires cinq places prévaut désormais sur celle de véhicules neuf places afin de garantir une plus grande souplesse et rapidité dans l'organisation des conduites en maison d'arrêt. Cette mesure ne joue pas, en revanche, sur une réduction du nombre de trajets. Il est également étudié la possibilité de réduire le format des escortes des détenus dont la préfecture de police a la charge (moins de véhicules, moins de fonctionnaires) ;

- la gendarmerie nationale déploiera début 2011 l'application ESCORTE (Exécution des services commandés pour la réalisation des transfèrements et des extractions) permettant de mieux planifier les déplacements et de faciliter les regroupements de détenus au sein d'une même escorte.

Enfin, votre rapporteur spécial estime que la mobilité du magistrat , dans le respect de la procédure et des droits de la défense, peut également être envisagée. Le déplacement d'un magistrat dans un établissement pénitentiaire est en effet dans tous les cas moins coûteux que le transfèrement d'un ou plusieurs détenus.

E. LA RÉFORME DES MODES DE GESTION ET D'ORGANISATION DES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE (CRA)

Parmi les mandats arrêtés par la RGPP figure la réforme des modes de gestion et d'organisation des centres de rétention administrative (CRA) .

Jusqu'en 2007, la police aux frontières (PAF) gérait en propre 10 CRA, soit 565 places. Une première phase d'application de la RGPP, visant à confier la gestion de la quasi totalité des CRA à une même direction, a été initiée en janvier 2008. Ce sont ainsi 8 CRA anciennement gérés par la sécurité publique (SP) ^{20 ( * )} qui ont été transférés à la PAF en 2008 et 2009 .

Ce processus de transfert de responsabilité se poursuit en 2010 et 2011 par la reprise par la PAF des CRA gérés par la gendarmerie nationale . Il a d'ores et déjà abouti à la prise en compte des CRA du Mesnil Amelot.

Au 1 ^er septembre 2010, la PAF gérait ainsi 22 CRA pour un total de 1 572 places de rétention . La reprise des 4 CRA encore sous la responsabilité de la gendarmerie, situés en province, s'échelonnera sur 2011.

La décision de confier finalement les CRA à deux directions (la PAF et la préfecture de police de Paris ^{21 ( * )} ) trouve son origine dans la volonté de permettre une harmonisation des méthodes de gestion et d'organisation de ces structures . La réflexion engagée au sein de la DCPAF a conduit à la déclinaison de plusieurs propositions ayant toutes vocation à générer des gains d'efficience substantiels, tant au niveau de la masse salariale que des budgets de fonctionnement et d'investissement.

F. L'AMÉLIORATION DE L'EFFICACITÉ DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

Tenant compte de l'évolution globale défavorable de l'accidentologie, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a assigné, via la circulaire NOR : IOCK0923598J du 9 octobre 2009, trois axes prioritaires de travail aux préfets ainsi qu'aux forces de l'ordre.

Tout d'abord, l'action des forces de l'ordre doit être sensiblement renforcée au cours de la nuit et lors des fins de semaine . En effet, les accidents mortels se produisent, pour l'essentiel, lors de ces périodes au cours desquelles l'activité répressive des forces de l'ordre est la plus faible.

En outre, l'action des forces de l'ordre doit être ciblée en direction des conducteurs de deux-roues , qui paient un lourd tribut aux accidents de la route.

Enfin, le rapprochement avec les procureurs de la République est privilégié afin de favoriser une harmonisation des sanctions à l'encontre des contrevenants routiers .

Parallèlement, l'augmentation de l'efficacité de la politique de sécurité routière passe également par une rationalisation de l'emploi et de la répartition des effectifs qui y sont consacrés.

Ainsi, au sein des neuf compagnies autoroutières et des six unités motocyclistes zonales (UMZ) des CRS, est mené un processus de substitution de certains personnels administratifs à des personnels actifs , ainsi que la mutualisation des tâches, en particulier de gestion.

Afin de consacrer un maximum de moyens humains et matériels aux tâches de sécurité routière, une réflexion est par ailleurs menée en vue de réduire ou d'abandonner certaines missions annexes conduites par les services de police et pouvant être assurées par des sociétés privées. Par exemple, l'accompagnement des convois de transports exceptionnels , dont l'augmentation est constante, détourne les effectifs de sécurité de leur mission première. L'externalisation de cette mission représente un enjeu de 40 ETPT pour la police nationale.

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* ¹⁵ Rapport « Vers une plus grande efficacité du service public de sécurité au quotidien », remis au Président de la République le 21 mars 2007.

* ¹⁶ En 2009, six compagnies de sécurisation ont été créées en zone de sécurité publique dans les départements des Bouches-du-Rhône (Marseille), de la Haute-Garonne (Toulouse), du Bas-Rhin (Strasbourg), des Yvelines (Versailles), de l'Essonne (Evry) et du Val-d'Oise (Cergy). Deux autres existent sur le ressort de la police de l'agglomération parisienne (à Paris et en Seine-Saint-Denis).

* ¹⁷ Cf . par exemple, rapport spécial n° 101 (2009-2010), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* ¹⁸ Hors le cas des détenus signalés dangereux.

* ¹⁹ Dans cette perspective, votre rapporteur spécial rappelle que l'article 706-71 du code de procédure pénale, modifié par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben II », autorise l'usage de la visioconférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visioconférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. La visioconférence est enfin possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte.

* ²⁰ La direction de la sécurité publique (DSP) dépend de la police nationale.

* ²¹ Sur les 29 CRA, la préfecture de police de Paris en gère 3 (Vincennes 1 et 2, ainsi que Paris).