II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 3805 (2011-2012)
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet d'instituer une taxe annuelle due par les personnes physiques comme par les personnes morales sur les loyers des logements de faible superficie situés dans certaines zones géographiques et dépassant un seuil de prix au mètre carré. L'objectif ainsi poursuivi est de lutter contre la pratique de loyers excessifs pour les petites surfaces dans les grandes agglomérations.
Le I du présent article introduit une nouvelle section et un nouvel article 235 ter ZG dans le chapitre III du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts, relatif à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement de la taxe sur les loyers élevés pour les micro-logements.
Le II du présent article fixe l'entrée en vigueur de la disposition, en prévoyant que cette taxe est due sur les loyers perçus à compter du 1 er janvier 2012.
A.- UNE TAXE CIBLANT LES MICRO-SURFACES À LOYERS ÉLEVÉS
En introduisant un nouvel article 235 ter ZG dans le chapitre relatif aux taxes diverses du code général des impôts, le présent article crée une nouvelle taxe, dont l'assiette est définie en fonction de plusieurs critères d'assujettissement : le type de logements concernés, leur bail, leur situation géographique, le montant mensuel au mètre carré de leur loyer brut. À cette assiette est applicable un taux dont le barème est fixé afin de dissuader la pratique de loyers excessifs.
1.- Les critères d'assujettissement à la taxe
Les logements imposables sont définis au I de l'article 235 ter ZG du CGI. Il s'agit des logements donnés en location nue ou meublée pour une durée minimale de neuf mois, dont la surface habitable est inférieure ou égale à treize mètres carrés, qui sont situés dans une zone géographique caractérisée par un déséquilibre particulièrement important entre l'offre et la demande de logement et qui ont des loyers mensuels supérieurs à une limite comprise entre 30 et 45 euros le mètre carré. L'objectif poursuivi est en effet de viser les « chambres de bonne » et autres logements de très faible superficie situés dans les grandes agglomérations, qui sont souvent loués à des prix au mètre carré excessifs, en comparaison des prix pratiqués pour la location de logements de plus grande superficie.
a) Le critère de la superficie du logement
En visant les logements d'une superficie inférieure ou égale à treize mètres carrés, la taxe cible un parc de logements très précis, composé d'une seule pièce principale, et pour lesquels les prix des offres de location observés sont très élevés (à Paris, 92 % des logements d'une superficie inférieure à treize mètres carrés seraient proposés à la location pour un loyer mensuel supérieur à 40 euros le mètre carré). Or, depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000, des critères de décence sont imposés aux propriétaires bailleurs, définis par décret en Conseil d'État. À ce titre, ne peut être mis en location à titre de local à usage d'habitation un logement ne comprenant pas une pièce principale ayant soit une surface habitable au moins égale à neuf mètres carrés (pour une hauteur sous plafond d'au moins 2,2 mètres) soit un volume habitable au moins égal à vingt mètres cubes.
Parce qu'elle cible les logements inférieurs à une certaine superficie, la taxe qui est instaurée pourrait être une incitation à la création de logements dépassant faiblement cette superficie (par exemple par la réunion de plusieurs chambres de bonne). Il est donc possible de s'interroger sur ce seuil de treize mètres carrés.
Hormis cette question du contournement du seuil de superficie, il est également possible de s'interroger sur la cohérence de ce seuil. En effet, un seuil de treize mètres carrés diffère du seuil fixé par le législateur pour les nouvelles divisions d'immeubles en vue de mettre à disposition des locaux à usage d'habitation, qui est de quatorze mètres carrés (article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation). Néanmoins, le seuil de treize mètres carrés pourrait ne pas apparaître comme arbitraire s'il correspondait à une différence de situation significative, justifiant une différence de traitement fiscal entre propriétaires selon la taille des logements loués. Or, tel n'est pas manifestement le cas, puisque, comme l'indique l'évaluation préalable, si 92 % des logements parisiens dont la surface est comprise entre 9 et 13 mètres carrés sont proposés à la location pour plus de 40 euros le mètre carré, c'est encore le cas pour 55 % des logements compris entre 14 et 19 mètres carrés. Si l'objectif poursuivi par le législateur est de dissuader la pratique de loyers excessifs pour les logements de petite taille dans les zones où l'offre de logement est tendue, l'application d'un seuil de superficie fixé à ce niveau n'est pas forcément en cohérence avec cet objectif.
b) Le critère du bail
Afin d'être assujettis à la taxe, les logements doivent être donnés en location à titre de résidence principale pour une durée d'au moins neuf mois. Ce critère de durée du bail permet de couvrir l'ensemble des contrats de locations nues ou meublées destinés à la résidence principale. En effet, en ce qui concerne les locations nues, l'article 10 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que le contrat de location est conclu pour une durée au moins égale à trois ans pour les bailleurs personnes physiques et six ans pour les bailleurs personnes morales, et, en ce qui concerne les locations meublées, l'article L. 632-1 du code de la construction et de l'habitation exige que le contrat de location soit d'une durée d'un an, et admet seulement que la durée du bail puisse être réduite à neuf mois lorsque la location est consentie à un étudiant.
Ne seront pas assujettis à la taxe les loyers perçus au titre de logements donnés en location qui sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée. Cette exclusion permet de ne pas inclure dans le champ de la taxe les résidences avec services (résidences pour personnes âgées ou handicapées, résidences de tourisme, résidences étudiantes). Il n'est en effet pas possible de comparer le montant des loyers pour des logements nus ou meublés et celui des loyers pour des résidences avec services, ces derniers incluant le coût de prestations indissociables de la location de ce type de logement.
c) Le critère de la situation géographique
Troisième critère d'assujettissement à la taxe : le logement remplissant les deux premiers critères doit être situé dans une zone géographique se caractérisant par déséquilibre particulièrement important entre l'offre et la demande de logement.
Le recours à ce troisième critère doit permettre de cibler les grandes agglomérations, et, à titre principal, l'agglomération parisienne. La liste des communes classées dans de telles zones correspond en effet à l'actuelle liste des communes classées dans la zone dite A.
Le classement des communes par zone, fixé par arrêté conjoint des ministres du budget et du logement, doit être révisé au moins tous les trois ans.
d) Le critère du niveau du loyer hors charges
Le critère déclencheur de l'assujettissement à la taxe sera le niveau du loyer mensuel charges non comprises : la taxe sera due dès lors que le loyer mensuel excédera un montant compris entre 30 et 45 euros et fixé par décret.
Un tel montant excède largement le seuil actuel du prix de location qui permet aux revenus provenant de la location de locaux d'habitation meublés faisant partie de la résidence principale d'être exonérés d'impôt sur le revenu, qui est de 14,5 euros par mètre carré de surface habitable charges non comprises en 2011.
Un tel montant est par ailleurs également supérieur au prix moyen à la location en 2011, tel qu'il résulte de l'analyse de l'Observatoire des loyers de l'agglomération parisienne. Ce prix moyen s'élève en effet à 25,2 euros le mètre carré pour les logements d'une pièce, et à 22 euros le mètre carré pour les logements de deux pièces pour les personnes ayant emménagé dans Paris au cours de l'année 2010.
Ce montant pourra être majoré par décret d'au maximum 10 % pour les locations meublées (sans pouvoir pour autant dépasser le plafond de 45 euros) et pourra être modulé selon la tension du marché locatif au sein de la zone géographique concernée. L'actuel classement des communes au titre des tensions sur le marché locatif distingue en effet au sein de la zone A une zone A bis , composée de Paris ainsi que de certaines communes de la région Île-de-France. Ces différentes modulations que pourra introduire le pouvoir réglementaire pourraient le conduire à prévoir jusqu'à quatre planchers d'assujettissement à la taxe distincts. Inversement, il demeurera possible que le décret fixe un seul plancher d'assujettissement.
Enfin, il est prévu que le montant ou les montants fixés par décret, ainsi que les limites de 30 et 45 euros imposées au pouvoir réglementaire, devront être révisés au 1 er janvier de chaque année, selon les modalités de révision applicables aux plafonds de loyer des logements conventionnés en vertu de l'article L. 353-9-2 du code de la construction et de l'habitation. Ainsi, cette révision prendra en compte l'évolution de l'indice de référence des loyers entre le deuxième trimestre de l'année n - 2 et le deuxième trimestre de l'année n - 1. Cette révision sera arrondie au centime d'euro, à l'instar des révisions applicables aux plafonds de loyers pour les logements conventionnés.
D'après les indications figurant dans l'étude d'impact jointe au projet de loi de finances, a maxima , le plafond du loyer mensuel de référence devrait être, dans les zones les plus tendues, de l'ordre de 40 euros le mètre carré. Dans cette hypothèse, pour un logement d'une superficie habitable de 10 mètres carré, la taxe serait due dès lors que le montant mensuel du loyer dépasserait le seuil de 400 euros hors charges.
On pourrait craindre que la fixation des plafonds de loyer mensuel de référence déterminant l'assujettissement à la taxe puisse avoir un effet pervers : conduire les propriétaires de micro-logements pratiquant jusqu'à présent des loyers relativement modérés à se rapprocher du seuil de taxation. Le plafond fixé par décret deviendrait ainsi un prix moyen de référence pour la location de ce type de logement. Toutefois, dans la mesure où les micro-logements concernés connaissent déjà dans une très large majorité des loyers supérieurs à 40 euros le mètre carré, l'effet pervers sera limité, et largement contrebalancé par l'effet de la taxe sur les loyers supérieurs au seuil d'imposition.
2.- L'assiette de la taxe
L'assiette de la taxe est définie au II du nouvel article 235 ter ZG. Elle correspond au montant des loyers bruts, hors charges, perçus au cours de l'année civile au titre des logements imposables.
L'assiette de la taxe est plus large que celle de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, ou encore que celle de la contribution sur les revenus locatifs (CRL), puisqu'elle correspond aux revenus fonciers bruts - et non aux revenus fonciers après déduction de l'ensemble des charges de la propriété ou, en cas d'option pour le régime du micro foncier à l'impôt sur le revenu, après application d'un abattement forfaitaire de 30 %.
3.- Un barème dissuasif
Afin de créer un effet dissuasif à l'application de loyers élevés, il est proposé d'appliquer un taux moyen de taxation distinct selon le plus ou moins grand écart du loyer mensuel perçu avec le loyer mensuel de référence.
Le barème qui est proposé, au III de l'article 235 ter ZG, est le suivant :
- une taxe au taux de 10 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence d'au plus 15 % ;
- une taxe au taux de 18 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence de plus de 15 % à 30 % ;
- une taxe au taux de 25 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence de plus de 30 % à 55 % ;
- une taxe au taux de 33 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence de plus de 55 % à 90 % ;
- une taxe au taux de 40 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence de plus de 90 %.
Le choix d'un barème de taux moyens applicables au premier euro, de préférence à l'application d'un barème de taux marginaux, a été justifié par la volonté de garantir un avantage fiscal au bailleur qui procéderait à une diminution du loyer en deçà des seuils. Cet effet sera garanti par l'application du taux à l'ensemble du loyer perçu, mais il sera en partie minoré par le fait que les taux retenus permettront toujours aux bailleurs, en se plaçant à la limite supérieure de chacune des tranches du barème, de dégager un gain marginal après taxation par rapport à la perception d'un loyer non soumis à taxation. L'exemple graphique suivant permet d'illustrer cet effet, pour un logement de dix mètres carrés loué hors charges pour un montant mensuel variant de 400 à 900 euros dans une zone géographique où le seuil de loyer conduisant à la taxation serait de 40 euros par mètre carré.
Dans le même temps, dans la mesure où la taxe qui est instaurée ne sera pas déductible des revenus soumis à l'impôt sur le revenu (en vertu du V de l'article 235 ter ZG), les revenus fonciers tirés exclusivement de la location de logements de faible superficie à loyers élevés seront susceptibles de faire l'objet d'une taxation globale très élevée pour un particulier. Le propriétaire, dès lors qu'il considérera l'agrégation des différents impôts à acquitter sur le revenu foncier afférent à ces micro-logements, aura un intérêt objectif à pratiquer un loyer en deçà du seuil de taxation.
L'effet dissuasif des taux de taxation des loyers élevés
Cet effet dissuasif peut être illustré tant pour un propriétaire pratiquant un loyer au mètre carré légèrement supérieur au seuil de taxation (par hypothèse 40 euros le mètre carré) que pour un propriétaire pratiquant un loyer excédant significativement ce seuil.
Cas du loyer légèrement supérieur au seuil de taxation :
Soit un logement de 10 mètres carrés dont le loyer mensuel s'élève à 460 euros hors charges (soit 5 520 euros sur l'année).
Le propriétaire qui opte pour le régime du micro-foncier et dont le taux marginal d'imposition à l'impôt sur le revenu s'élève à 41 % acquittera au titre des revenus fonciers provenant de ce logement :
- 1 584 euros d'impôt sur le revenu (correspondant à la taxation de 3 864 euros de revenus fonciers après application de l'abattement forfaitaire) ;
- 522 euros de prélèvements sociaux (correspondant à la taxation à 13,5 % de 3 864 euros de revenus fonciers après application de l'abattement forfaitaire) ;
- la présente taxe au taux de 10 % sur 5 520 euros, soit 552 euros.
Après impôt, son revenu foncier s'élève à 2 862 euros.
S'il abaisse le loyer mensuel à 400 euros hors charges (soit 4 800 euros sur l'année), il acquittera :
- 1 378 euros d'impôt sur le revenu (correspondant à la taxation de 3 360 euros de revenus fonciers après application de l'abattement forfaitaire) ;
- 454 euros de prélèvements sociaux (correspondant à la taxation à 13,5 % de 3 360 euros de revenus fonciers après application de l'abattement forfaitaire), dont 195 euros seront déductibles des revenus soumis à l'impôt sur le revenu l'année suivante.
Après impôt, son revenu foncier s'élève dans ce cas à 2 968 euros. Ce propriétaire a donc un intérêt objectif à diminuer le loyer mensuel au mètre carré de 46 à 40 euros (gain marginal de 106 euros).
Cas du loyer significativement supérieur au seuil de taxation :
Soit un logement de 10 mètres carrés dont le loyer mensuel s'élève à 800 euros hors charges (soit 9 600 euros sur l'année).
Le propriétaire qui opte pour le régime du micro-foncier et dont le taux marginal d'imposition à l'impôt sur le revenu s'élève à 41 % acquittera au titre des revenus fonciers provenant de ce logement :
- 2 755 euros d'impôt sur le revenu (correspondant à la taxation de 6 720 euros de revenus fonciers après application de l'abattement forfaitaire) ;
- 907 euros de prélèvements sociaux (correspondant à la taxation à 13,5 % de 6 720 euros de revenus fonciers après application de l'abattement forfaitaire) ;
- la présente taxe au taux de 40 % sur 9 600 euros, soit 3 840 euros.
Son imposition globale sur les revenus fonciers passe donc de 3 662 euros (soit 38 % du revenu foncier brut) à 7 502 euros (soit 78 % du revenu foncier brut). Après impôt, son revenu foncier s'élève à 2 098 euros. Ce propriétaire a donc un intérêt objectif à diminuer le loyer mensuel au mètre carré de 80 à 40 euros, ce qui lui permettra d'avoir un revenu foncier net d'impôt s'élevant à 2 968 euros (gain marginal de 870 euros).
Cette taxation, à des taux moyens élevés, et sur une assiette correspondant au montant brut des loyers, et non aux revenus fonciers nets, pourrait conduire certains contribuables à acquitter une imposition qui ne serait pas exactement proportionnée à leur faculté contributive. Néanmoins, dès lors que ces contribuables disposeraient par ailleurs d'autres sources de revenus soumises à l'impôt sur le revenu, il convient d'apprécier leur faculté contributive à l'échelle de l'ensemble de ces revenus.
B.- LES MODALITÉS D'ÉTABLISSEMENT, DE CONTRÔLE ET DE RECOUVREMENT DE LA TAXE SUR LES LOYERS ÉLEVÉS
Le IV de l'article 235 ter ZG fixe les modalités d'établissement, de contrôle et de recouvrement de la nouvelle taxe. L'option qui est retenue est celle d'un adossement complet de cette taxe à l'acquittement de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés afférent aux revenus liés à ces loyers.
Pour les personnes physiques, les modalités sont identiques à celles prévues en matière d'impôt sur le revenu (1° du IV). Il reviendra donc à la personne de déclarer le montant des loyers soumis à cette taxe. Pour ce faire, un imprimé ad hoc devra être rempli, qui renseignera notamment la superficie des logements concernés ainsi que leur prix de location mensuel au mètre carré. Pour déterminer le cas échéant si le seuil de mise en recouvrement est atteint, il conviendra d'additionner la taxe sur les loyers élevés à la cotisation due au titre de l'impôt sur le revenu. La première année, l'acquittement interviendra soit lors du paiement du troisième tiers de l'impôt sur le revenu, soit lors de la régularisation de la mensualisation.
Pour les personnes soumises à l'impôt sur les sociétés, les règles sont les mêmes que celles applicables à l'impôt sur les sociétés (2° du IV). Il est logique de prévoir les mêmes modalités d'imposition que celles déjà retenues pour la contribution sur les revenus locatifs (article 234 duodecies du CGI). L'assiette de la taxe devra être portée sur la déclaration de résultats. La taxe devrait être acquittée aux dates prévues pour le paiement du solde de l'impôt sur les sociétés.
Enfin, le 3° du IV de l'article 235 ter ZG prévoit une application distincte des règles relatives à l'impôt sur le revenu et des règles relatives à l'impôt sur les sociétés dans le cas où la taxe sera due à la fois par des associés de sociétés en nom collectif et par ces sociétés, au prorata des droits dus respectivement par ces associés et par ces sociétés.
C.- L'APPLICATION DANS LE TEMPS DE LA NOUVELLE TAXE
Le II du présent article prévoit une application de la taxe aux loyers perçus à compter du 1 er janvier 2012, ce qui explique que cette taxe figure en deuxième partie de la loi de finances.
Il aurait été possible de prévoir une application aux loyers perçus à compter du 1 er janvier 2011. Toutefois, dans ce cas, la taxe aurait eu un effet pénalisant, et non un effet incitatif pour sa première année d'application.
À l'inverse, en prévoyant une application aux loyers perçus à compter de 2012, les propriétaires devraient être fortement incités à ajuster les loyers (y compris sur des baux en cours) avant l'entrée en vigueur de la taxe.
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La Commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF 253 du rapporteur général et II-CF 245 de M. Pierre-Alain Muet.
M. le rapporteur général. Mon amendement vise à fixer le seuil d'application de la taxe sur les loyers excessifs aux logements d'une superficie inférieure ou égale à 14 mètres carrés et non, comme le prévoit le texte, 13 mètres carrés. En effet, le code de la construction interdit déjà la création de nouveaux lots de copropriété à destination de logement en deçà de 14 mètres carrés. Plutôt que de s'ingénier à multiplier les seuils, mieux vaut s'aligner sur un chiffre existant. Qui plus est, cela va dans le sens de l'amendement de M. Muet.
M. le président Jérôme Cahuzac. La recette ne devrait pas s'en trouver sensiblement modifiée...
M. Charles de Courson. Je m'interroge sur l'efficacité de l'article 42. À quoi sert ce « machin » ?
M. François Goulard. À augmenter les loyers.
M. Charles de Courson. Tout à fait, et à développer les transactions au noir : aucun contrôle n'est possible. Le bailleur va se caler sur le plafond fixé par le dispositif et demander un supplément de la main à la main.
Pense-t-on vraiment qu'une taxe sur les loyers élevés fera baisser les loyers ? Franchement, je ne comprends pas qu'on puisse voter une telle disposition, qui du reste n'est censée rapporter qu'un million, c'est-à-dire trois cacahuètes ! Ce sera inefficace et cela engendrera du contentieux...
M. le président Jérôme Cahuzac. Mais cela fera tourner le compteur des nouvelles taxes, mon cher collègue : nous en sommes à trente-huit.
M. Charles de Courson. J'appelle mes collègues à voter contre l'article. Nous nous ridiculiserions en l'adoptant.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je remercie votre Commission de m'accueillir.
Le dispositif proposé à l'article 42 a pour objectif de combattre les loyers abusifs pratiqués pour les logements de petite surface, notamment dans la région Île-de-France. Selon le Conseil d'analyse stratégique, organisme placé auprès du Premier ministre, c'est la hausse des loyers des petites surfaces qui est la cause principale de l'augmentation globale des loyers, d'autant que les locations de ce type sont renouvelées très régulièrement et que la relocation est un élément haussier important.
La question est donc de savoir comment on peut intervenir sur le prix de location de ces surfaces. À cet égard, il est scandaleux d'avoir ramené de 16 à 9 mètres carrés la définition d'une surface habitable pouvant être louée. Par ailleurs, dans les zones de tension entre l'offre et la demande en région parisienne, les loyers payés pour ces surfaces vont de 50 à 60 euros par mètre carré, soit 800 euros pour 13 mètres carrés.
La stratégie du dispositif proposé à l'article 42 est d'aboutir à un plafonnement de ces prix. Nous pensons qu'elle est insuffisante. L'amendement de M. Muet tend à fixer à 25 à 30 euros par mètre carré le seuil au-delà duquel un loyer est considéré comme abusif pour ces surfaces, contre 30 à 45 euros dans le texte du Gouvernement. Il permet donc d'accentuer encore la fiscalisation.
Cela dit, dans les zones tendues, nous n'échapperons pas à une réglementation du montant des loyers par l'établissement de loyers de référence.
M. Pierre-Alain Muet. J'ajoute que mon amendement tend à porter la surface maximale à 15 mètres carrés au lieu de 13.
M. Louis Giscard d'Estaing. Les règles définissant les surfaces habitables et les surfaces locatives ne sont pas cohérentes. La loi Carrez a représenté une avancée, mais elle ne s'applique qu'aux lots de copropriété, non aux habitations individuelles.
En tout état de cause, il me semble judicieux de s'aligner sur le seuil de 14 mètres carrés.
M. le rapporteur général. Je suis défavorable à l'amendement II-CF 245.
Il est préférable, je le répète, de ne pas multiplier les seuils.
Par ailleurs, monsieur Le Bouillonnec, mieux vaut fixer une fourchette de loyer assez large, du moins au moment où l'on introduit le dispositif, car il peut y avoir des variations sensibles d'un quartier à l'autre au sein même des zones tendues.
Il ne vous a pas échappé que la taxe est conçue pour être dissuasive. Elle peut cependant produire un effet pervers en conduisant les propriétaires à porter leurs loyers juste en dessous du seuil alors que leurs prix sont actuellement inférieurs. Nous touchons là les limites de la réglementation, qui parfois apporte plus d'effets pervers que de solutions. Je préfère que l'on s'en tienne aux chiffres proposés, quitte à évaluer au bout d'un an comment cette nouvelle taxe régule le marché : il sera toujours temps de la durcir ou d'abaisser le plafond autorisé.
M. Charles de Courson. Quel est le mode de recouvrement prévu ?
M. le rapporteur général. Il se fera à partir de la déclaration des revenus fonciers du contribuable.
La Commission adopte l'amendement II-CF 253 (amendement n° II-515) .
En conséquence, l'amendement II-CF 245 n'a plus d'objet.
La Commission adopte l'article 42 ainsi modifié.